臺北高等行政法院判決
108年度訴字第820號108年12月26日辯論終結原 告 鍾嘉榮被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 黃景茂（局長）訴訟代理人 徐昀沅
汪海淙吳妙惠上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國108年4月29日府訴二字第1086101974號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、事實概要：
一、原告所有之臺北市○○○○區○○路○○○號3樓之2建築物（下稱系爭建築物），領有96使字第0405號使用執照，位於都市計畫商業區；依臺北市政府民國（下同）83年6月1日府都二字第83027894號公告（下稱83年6月1日公告）之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」都市計畫圖說，及臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告（下稱105年11月9日公告）之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」都市計畫書，均明訂系爭建築物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。
二、嗣被告查得系爭建築物前經臺北市政府稅捐稽徵處（下稱稅捐處）核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃以106年5月17日北市都築字第10634114900號函通知原告略以，系爭建築物涉違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免受罰；如現況已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率，被告將於文到次日起3個月後函請該處提供系爭建築物之課稅資料，倘使用現況係維持作住宅使用且未變更成非住家稅率，則視為繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理。
三、嗣被告查得系爭建築物仍按住家用稅率課徵房屋稅，乃以107年5月15日北市都築字第10732322000號函通知原告，將於107年6月4日派員至系爭建築物現場勘查，如建築物實際已改作商業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，將據以作為非住宅使用認定之依據；該函於107年5月21日送達。
惟屆期未獲原告配合無法進入，被告乃以107年6月19日北市都築字第10760002531號函通知原告就系爭建築物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見，未獲回應。嗣被告審認原告並未提出系爭建築物未作住宅使用之具體事證供核，乃以系爭建築物違規作為住宅使用，違反系爭建築物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第七十九條第一項裁處作業原則等規定，以107年12月7日北市都築字第10760613261號裁處書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。原告不服，提起訴願，業經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、本件原告主張：
一、原處分違反信賴保護原則，依法應予撤銷：
（一）按大法官釋字第717號、525號解釋意旨，信賴保護原則涉及法秩序安定與國家行為可預期性，屬法治國原理重要內涵，其作用非僅在保障人民權益，更寓有藉以實現公益之目的。人民對依法規而取得之有利法律地位或可合理預期取得之利益，於客觀上有表現其信賴之事實，而非純為願望或期待，並具有值得保護之價值者，其信賴之利益即應加以保護。行政程序法第8條明文規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」，亦同此旨。原告購買系爭不動產之土地權狀、建物權狀、土地滕本、建物謄本上，均無記載「不得作為住宅使用」之類似文字，而依據81年5月19日府工都字第81030112號「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫擬（修）訂主要計畫案」，內文亦無（不得做住宅使用）之文字限制，原告理解系爭不動產可作為正常住家使用及所應遵循之法律意旨，自值保護。事實上，被告係於106年9月7日，為預備開罰做準備，始開始於系爭不動產之建物使照上加註「不得作為住宅使用」之字樣，以此作為裁罰依據，其疏失違法之處表露無遺。
（二）原告前之所以申請變更為住家用稅率，實係因臺北市政府稅捐稽徵處法令宣導說明（此為臺北市政府稅捐稽徵處的行政指導），非原告本即計畫要申請變更。況且，原告申請變更稅率後，臺北市政府稅捐稽徵處不但未告知系爭不動產所在區域有「不得作為住宅使用」之特別限制，甚至積極地同意原告依法變更，屬於足使人民信賴之國家行為，自屬信賴基礎無疑。然，臺北市政府竟一方面藉由稅捐稽徵處審定系爭不動產可合法申請住家用稅率，另一方面又藉由被告局處認定系爭不動產所在區域不得作為住宅使用為由，恣意開罰！被告以行政機關之強制力，毫不審酌原告之權益是否因此而受損害，濫行職權，無視其先前數次成為訴願人信賴基礎之行為，違反誠信原則及禁反言原則，對原告極不公平！為維護法之安定性及信賴保護原則，原處分當應予以撤銷。此外，信賴保護原則並不限於「授益行政處分之撤銷或廢止、行政法規之廢止或變更」之情形，凡攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，皆有適用！訴願決定書稱「非屬授益行政處分之撤銷或廢止、行政法規之廢止或變更，無信賴保護原則之適用」云云，毫無可採。
二、原處分違反法律不溯及既往原則，依法應予撤銷：
（一）按大法官釋字第574號解釋理由書：「法治國原則為憲法之基本原則，首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。因此，法律一旦發生變動，除法律有溯及適用之特別規定者外，原則上係自法律公布生效日起，向將來發生效力。惟人類生活有其連續性，因此新法雖無溯及效力，而係適用於新法生效後始完全實現之構成要件事實，然對人民依舊法所建立之生活秩序，仍難免發生影響。此時立法者於不違反法律平等適用之原則下，固有其自由形成空間。惟如人民依該修正前法律已取得之權益及因此所生之合理信賴，因該法律修正而向將來受不利影響者，立法者即應制定過渡條款，以適度排除新法於生效後之適用，或採取其他合理之補救措施，俾符法治國之法安定性原則及信賴保護原則。」。是以，新訂之公告法規，原則上不得適用於該公告生效前業已終結之事實或法律關係，是謂禁止法律溯及既往原則。除非新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者，始應適用新法規，蓋此種情形係將新法規適用於舊法規施行時期內已發生，且於新法規施行後繼續存在之事實或法律關係，並非新法規之溯及適用，故縱有減損規範對象既存之有利法律地位或可得預期之利益，仍無涉禁止法律溯及既往原則。反之，如係新法生效前已終結之事實或法律關係，即無容任新法得溯及適用之餘地，縱使法律有溯及適用之特別規定者，亦須特別考量憲法法治國基本原則下，人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守！
（二）查原處分所據之法令依據為：105年11月9日府都規字第10539571200號公告實施之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」、臺北市政府106年10月5日府都築字第10637816000號令發布之「臺北市○○區○○○段商業區、娛樂區做住宅使用違反都市計畫法第七十九條第一項裁處作業原則」規定、臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告「都市計畫法第79條」等。然本系爭不動產買賣之時點落於民國105年之前，前揭105年11月9日府都規字第10539571200號公告等法令規範皆屬「新法規範」。然被告卻以105年11月19日府都規字第10539571200號之公告，作為裁罰理由與法令依據。且原告申請變更為住家用稅率之事實係於「新法規範」制訂前早已終結者，依上開大法官解釋意旨，自有禁止法律溯及既往原則之適用，原處分以新法規範為據，欲對該法規生效前業已終結之事實開罰，當有違法治國原則之要求，依法應予撤銷。
三、原處分違反誠信原則、行政自我拘束原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則等，依法應予撤銷：
（一）行政程序法第4條規定：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」之依法行政原則，乃支配法治國行政權與立法權之首要原則，亦即一切行政行為應遵守之必要原則。簡而言之，行政權力之行使必須依據法律之規範為之，若無法律依據即不可行之。次按行政機關依法應作成行政處分者，除有法規之依據外，即應依職權調查證據，斟酌當事人及相關人員之陳述與調查事實及證據之結果，對當事人有利及不利事項一律注意，並依論理及經驗法則判斷事實之真偽，以作為處分或其他行政行為之根據，行政程序法第9條、第36條、第43條分別定有明文。又認定事實應依證據，無證據尚不得以擬制方式推測事實，此為依職權調查證據認定事實之共通法則。故行政機關本應依職權調查證據以證明違規事實之存在，始能據以作成不利處分。據此，行政機關對於作成處分違規事實之存在負有舉證責任，受處分人並無證明自己無違規事實存在之責任，因而尚不能以其未提出對自己有利之資料，即推定其違規事實存在。
（二）查被告作成原處分前，並未審酌自身在核照、發照及都市計畫檢討之作業程序。依105年8月9號監察院院台內字第1051930636號函：「……本院辦理諮詢會議時，與會專家學者即紛紛表示，需儘速進行大彎北段地區，以及臺北市整體商業區之都市計畫通盤檢討，並從都市發展的視角，審慎評估本區發展定位，以及住宅、商業之實際需求與成長空間。臺北市政府亦自承，經評估考量，大彎北段地區將重行啟動都市計畫通盤檢討法定程序。......而現今社會經濟結構變遷快速，都市總體發展允宜定期修正及檢討...尚應考量平面橫向的二維空間，並兼顧時間縱向的三維向度，裨益空間配置與符合生活機能之都市發展（參照最高行政法院103年度判字第115號判決）。臺北市政府自
81、83年擬（修）訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區之都市計畫主要計畫及細部計畫並公告實施後，迄今已逾20年，隨著產業景氣變化及時空環境變遷，該地區都市計畫規劃內容、管制規定，與都市發展現況有無落差，是否符合未來發展需求，均待就原計畫內容為定期檢討與必要之修正，……綜上所述，臺北市政府……迄今已逾20載，遲未依法辦理都市計畫通盤檢討，顯有違失。」再者，根據都市計畫法第1條：「為改善居民生活環境，並促進市○鎮○鄉街有計畫之均衡發展，特制定本法。」，都市計畫書圖製作要點第2條：「都市計畫主管機關為辦理都市計畫之擬定與變更，報核時應檢附下列資料：一、計畫書。二、計畫圖。」等規定可知，都市計畫書是公部門辦理都市計畫擬定及變更時，呈報上級機關所檢附的資料，其對象自非一般民眾。一般民眾購買不動產時，並無法充分了解都市計畫內容之義務與規定，只能參考臺北市土地使用分區管制規則，概略了解所在土地使用分區之規定，根本無法得知大彎北段有「不得做住宅使用」之特別限制（按：若為一般商業區，並無「不得做住宅使用之特別限制）。事實上，被告是為準備開罰，才於107年6月26日公布「大彎北段執照查詢專區」，並製作「大彎北段土地使用分區不得做住宅使用告知單」，但於此之前，市府部門關於大彎北段商業區之資訊均未完整揭露，亦未充分告知民眾，公部門不能期待人民於當時購置不動產行為時，能遵守未來修訂之法令函示增修之規定。況以，被告亦無視系爭不動產係經臺北市政府稅捐稽徵處同意變更為住家用稅率等情，無視原告長久以來無可計數之信賴行為，僅含糊以「住宅違規使用」等寥寥數語，未一體注意對原告有利之諸多事證，遽為不利原告之決定，違反行政程序法第9條、第36條、第43條等規範，自屬違誤。
四、「臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第七十九條第一項裁處作業原則」之法律上性質定位不明，卻據以限制人民之居住自由權利，顯有有違反法律保留原則。蓋遍觀「臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第七十九條第一項裁處作業原則」，並未說明其法律授權之依據，且被告自承係其自行訂定（「臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第七十九條第一項裁處作業原則」第1條參照），則是否屬被告未經法律授權，而逕依職權訂定頒布之職權命令復辟？
五、大法官解釋釋字第406號解釋：市鎮都市計畫，依都市計畫法第十五條第一項規定，應先擬定主要計畫書。該主要計畫書依同條項第十款規定，雖得表明「其他應加表明之事項」，惟所稱「其他應加表明之事項」係指同條項第一款至第九款以外，與其性質相類而須表明於主要計畫書之事項，對於法律已另有明文規定之事項，自不得再依該款規定為限制或相反之表明或規定，否則即與憲法第172條有違。中華民國72年4月25日府法三字第09339號發佈之「臺北市土地使用分區管制規則」明文規定：第21條至第24條，商一至商四均允許當住宅。故主要計畫為母法，細部計畫為子法，細部計畫係成係秉承主要計畫，自不應該另作法律所無之限制，與憲法第10條，人民有居住及遷徙的自由，同時與憲法第15條也明定人民之生存權、工作權及財產權應予以保障之旨意不符，有違憲法第172條。
六、「臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第七十九條第一項裁處作業原則」限制人民諸多自由及權利，包括罰鍰及其他諸多公法上之義務（「臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第七十九條第一項裁處作業原則」第5條參照），然未經法律之授權，被告縱依其組織法有主管都市計畫職權，亦不得據以制定法規範，限制人民之自由權利，被告制定「臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第七十九條第一項裁處作業原則」之行為，顯有違憲法第23條規定「人民之自由權利僅得以法律限制之」、中央法規標準法第5條第2款規定「關於人民之權利義務，應以法律規定之」之誡命。
七、本件實為違法性認識錯誤，都市計畫法第79條等規定對人民所為之規制，也並無任何期待可能性可言：
（一）依與被告同級單位一級主官之發言，渠等皆表示有過買房經驗，但也根本不會在買房時，特別去查看都市計畫，足徵都市計畫法第79條規定對人民所為之規制，根本不能期待人民遵守，如上司法院釋字第685號解釋大法官協同意見書所述，並無任何期待可能性可言，原處分據以裁處原告等人，自有於法有違。且近日臺北市都市計畫委員會亦審議通過「中山區都市計畫通盤檢討案」，內容略以：眾多大彎北段居民十餘年來未獲解決的違規住宅議題，市府展現解決歷史問題的強烈決心，經多次與在地居民、民意代表、業界代表與專家溝通後，提出有條件放寬住宅使用規定及配套回饋金機制，經委員會議審議通過，足見如原告起訴狀所主張，被告在作成原處分當時僅是為應付監察院之糾正，不願檢討何以遭監察院指摘「長期消極放任、縱容」，隨意揮刀將責任全數加諸於民，原處分之作成實有違法可議之處。再者，觀諸都市計畫法第35條、臺北市都市計畫施行自治條例第10-1條、臺北市土地使用分區管制規則第21條至第24條關於商業區「不允許使用」之規範等，皆未明文規範商業區不得作為住宅使用！
（二）因原告當初購買系爭不動產時，附近諸多廣告文宣以「住宅、家」包裝銷售，且原告所購系爭不動產時即已包含住家格局之裝潢，建商從未告知「不得作為住宅使用」之特別限制，原告初次買房，從未意識到系爭不動產可能有使用上之限制，更未檢視其中有無違規問題。如本件都市計畫或都是使用分區等相關規定，住宅區以住宅為主，而商業區以商業為主，均稱「為主」，在文義上當然會被認為有其他「為輔」或「例外」情形。
（三）是以，原告誠欠缺行為之違法性認識。換言之，原告對於其行為具有處罰法上效果之認知有錯誤。尤其，原告購屋時建商是以住宅為標示而出售，現場之氛圍就是住宅之交易；而當時並無垂手可查的資訊，加上以往商業區就是得做為住宅使用，原告前之所以申請變更為住家用稅率，實係因99年首次辦理戶籍遷入之臺北市政府稅捐稽徵處的法令宣導說明（此為臺北市政府稅捐稽徵處的行政指導），非原告本即計畫要申請變更，況且，原告申請變更稅率後，臺北市政府稅捐稽徵處不但未告知系爭不動產所在區域有「不得作為住宅使用」之特別限制，甚至積極地同意原告依法變更稅捐處課徵地價稅及房屋稅也係依土地稅法、房屋稅條例及實際使用情形於民國99年核定「自用住宅稅率」課稅，系爭建築物既按住家用稅率課徵房屋稅，就表示市府稅捐處認同原告系爭房屋為自用住宅（按：其他像是水電、貸款等，也都是適用住宅費率、住宅優惠貸款等）。就稅捐處及被告而言，編制上同屬一個臺北市政府，就好比左手認為是自用住宅而課稅，而右手卻認為住家使用為違法而應受罰，一般民眾如何能預料到同一公法人竟有如此精神錯亂之情！則原告對於其行為（遷入系爭建物作為住宅使用）具有處罰法上效果（即處罰法上所不許或禁止）之認知當然會有錯誤！故原告實不具故意過失，也無期待可能性等情。
八、並聲明：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
參、被告則以：
一、原處分依都市計畫法第79條第1項處原告新臺幣6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，並無違法：
（一）查原告鍾嘉榮所有臺北市○○區○○路○○○號3樓之2建築物（以下合稱「系爭建築物），其坐落土地均為臺北市○○區○○段○○○○○號土地。次查，依臺北市政府83年6月1日府都二字第83027894號公告之「擬定基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」（下稱「83年計畫案」），明定街廓編號A9區係「供一般商業使用」，而非供住宅使用。該計畫案之附表一，即基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表中，A9區亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用。而系爭建築物所坐落臺北市○○區○○段○○○○○號土地，即係位於街廓編號A9區，故系爭建築物確實不得供住宅使用。
（二）又臺北市政府92年1月7日府都二字第09126159700號公告之「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱「92年計畫案」），明定「（四）街廓編號A3-A13之商業區（供一般商業使用），供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，其作原計畫允許使用之容積樓地板應達申請基地總容積樓地板面積之二分之一以上，其餘除不准許住宅使用外，街廓編號A3-A11之商業區（供一般商業使用）比照臺北市土地使用分區管制規則第三種商業區之使用組別。街廓編號A12-A13之商業區（供一般商業使用），比照臺北市土地使用分區管制規則第一種商業區之使用組別。」
（三）另臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告實施之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」（下稱「105年計畫案」），維持92年計畫案關於系爭建築物所在A9街廓不得供住宅使用之規定，明定「（四）本計畫區街廓編號A3-A11之『商業區（供一般商業使用）』，供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，使用組別除不准許住宅使用外，比照臺北市土地使用分區管制自治條例第三種商業區之使用組別。」。且系爭建築物坐落土地臺北市○○區○○段○○○○號土地之都市計畫使用分區圖分區說明亦已記載：「商業區（供一般商業使用，不得作住宅使用）」。
（四）從而，系爭建築物確不得作為住宅使用，原告將其作為住宅使用，違反臺北市政府依都市計畫法第21條發布之83年計畫案及92年計畫案所定土地使用分區之管制，而有都市計畫範圍內建築物之使用，違反直轄市政府依都市計畫法所發布命令之情形，被告依都市計畫法第79條第1項前段及「臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第七十九條第一項裁處作業原則」之規定，以原處分處原告新臺幣6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，並無違法。
二、原處分無違反信賴保護原則：
（一）按司法院大法官釋字第525號解釋表示：「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第一百十九條、第一百二十條及第一百二十六條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。」次按，最高行政法院106年度判字第427號判決表示：「人民主張信賴保護，須符合：（1）信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之行政行為。（2）信賴表現：即人民基於上述法效性行為所形成之信賴，開始規劃其生活或財產之變動，並付諸表現在外之實施行為。（3）信賴在客觀上值得保護，即當事人之信賴必須無行政程序法第119條所列各款信賴不值得保護之情形等要件。」是以，依上開司法院大法官解釋及最高行政法院判決之意旨，如欲主張信賴保護原則，須以行政機關表現在外具有法效性之行政行為作為信賴基礎，如行政程序法第119條、第120條及第126條所定授益行政處分之撤銷、廢止，或行政法規之廢止、變更始有適用。
（二）查本件係原告等人違反臺北市政府83年計畫案及92年計畫案，將位於都市計畫商業區之建築物作為住宅使用，被告依法裁處罰鍰並命停止違規使用，非屬授益行政處分之撤銷、廢止或行政法規之廢止、變更，核與信賴保護原則無涉。次查，被告並無任何表現在外具有法效性之行政行為，給予原告等人任何得將系爭建築物作為住宅使用之信賴基礎。至原告雖稱接收到的建案資訊都未載明不得作為住宅使用，反而係一再強調住家使用類似字眼等語，惟查：建商出示之室內設計圖、於樣品屋擺設床、廚房、衛浴空間等居家使用設施及相關房仲出售資訊，皆非被告所為，更非對外所為具有法效性之行政行為，依最高行政法院106年度判字第427號判決之意旨，不得作為信賴基礎，原告主張並不符合信賴保護原則之要件。
（三）再查，原告申請房屋稅稅率變更為住家用稅率，雖經臺北市政府稅捐稽徵處（下稱「稅捐處」）同意，然房屋稅課徵標準之認定係針對房屋「實際使用情形」，惟實際上原告將系爭建築物作為住宅使用，不代表該使用方式即為合法。且稅捐處對於系爭建築物是否為合法使用，並無任何置喙之權限，故稅捐處從未對原告之系爭建築物為合法住宅使用之處分，自無拘束被告之效力可言。另原告稱其繳納相關水費、電費及電信費，係以住家用費率計費而非以營業用費率計費等語，惟如上所述，各該繳費基準之認定與系爭建築物得否合法作為住宅使用係屬二事，原告亦不得以此作為信賴基礎。
（四）又建商申請之建造執照、使用執照係經主管建築機關依建築法規相關規定審核，其使用執照核准之建築物用途均無載明可作為住宅使用，原告不足以產生合理信賴。原告稱其取得之所有權狀上並無記載「不得作為住宅使用」之類似文字，然法律已有明確規定之事項，人民本即應遵守，而非須行政機關處處張貼標示或載明警語始有遵守之必要。另被告106年9月7日開始於建造執照上所為「不得作為住宅使用」之註記，僅屬就都市計畫相關規定再次加以說明，目的即係為了提醒如原告等人應恪守規定，而非法規之變動，與信賴保護原則無涉。是以，原告之主張與信賴保護原則無涉，且被告並無提供原告任何信賴基礎，不符合信賴保護原則之要件，原告主張原處分違反信賴保護原則，不足採納。
三、原處分無違反法治國原則及法律不溯及既往原則：
（一）查臺北市政府83年計畫案已明定系爭建築物所在A9街廓係商業區，為供一般商業使用，未容許供住宅使用；92年計畫案亦明定A9街廓不准許住宅使用；嗣105年計畫案關於「不准許住宅使用」之規定並無變更，而係延續原管制要點之內容。因此，關於系爭建築物所在商業區不得為住宅使用，係於83年計畫案及92年計畫案即已規定，系爭建築物於96年12月19日登記為原告鍾嘉榮所有後，自受前開規定之拘束，並無違反法律不溯及既往原則。另臺北市政府106年10月5日府都築字第10637816000號令發布之「臺北市○○區○○○段商業區、娛樂區做住宅使用違反都市計畫法第七十九條第一項裁處作業規則」，僅為裁量基準，而非直接限制人民權利義務之依據。又臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告僅係將裁處權交由被告行使，而非當時始公布都市計畫法第79條之規定，都市計畫法第79條於89年1月26日修正施行後即有適用。故上開規定皆非屬新訂之法規對規範對象之有利法律地位或可得預期利益有影響之情形，與法治國原則及法律不溯及既往原則無涉。
（二）原告稱大彎北段地區商業宅買賣之時點落於民國105年之前，105年計畫案屬新法規範，作為裁罰理由與法令依據有違法律不溯及既往原則等語。然如前述，83年計畫案及92年計畫案已明定系爭建築物所在商業區係供一般商業使用，不准許作住宅使用，且105年計畫案就此部分並無變更，故原告主張原處分違反法律不溯及既往原則，並非可採。至原告雖主張綜觀建築法及臺北市土地使用分區管制條例之規定，第一種至第四種商業區均未見不允許作為住宅使用之限制等語，惟查：系爭建築物所坐落之使用分區為商業區（供一般商業使用），其係屬依都市計畫法第32條第1項及臺北市土地使用分區管制自治條例第3條第2項規定劃定之其他使用區域，故原告主張本件應適用商業區之法律關係等語，容有誤會。再者，依臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條之第3款規定，均已明定第一種及第四種商業區之使用，經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，得公告限制其土地及建築物使用商業區，故商業區亦非均得作為住宅使用，仍應視各都市計畫之內容而定，附此敘明。
四、原處分無違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則等：
（一）按內政部101年4月10日台內營字第1010802709號函釋表示：「有關違反都市計畫土地使用分區管制規定時，都市計畫主管機關之稽查方式，都市計畫法並無明文。貴府應依據行政程序法第36條至第42條調查事實及證據，於作處分或其他行政行為時，依行政程序法第43條斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。故工業區建築物現場是否作住宅使用之部分，貴府宜事先蒐集各種證據，例如建物使用執照、土地與房屋課稅、公司或工廠或營利事業登記，及其他足勘佐證之資料等，預為研判是否違反都市計畫書土地使用分區管制或臺北市土地使用分區管制自治條例之規定，並評估是否有進入住宅空間之必要性。如經評估確有進入住宅空間之必要，請依行政程序法第42條規定：『行政機關為瞭解事實真相，得實施勘驗。勘驗時應通知當事人到場。』辦理，並應注意正當程序及建築物所有權人、使用人或管理人之意願後，始進入該等空間稽查，以避免產生爭議。」復按，法務部103年10月27日法律字第10303512490號函釋表示：「行政機關對於應依職權調查之事實，負有調查義務，且應依各種合法取得之證據資料認定事實，作成行政決定（本法第43條規定參照）。是以，縱因建築物使用人、管理人或所有權人以維護私領域為理由，拒絕稽查而未能進入該私人領域調查，倘依其他所查事實及證據，已足證明違反法令之事實存在，仍得據以裁處行政罰。」
（二）查被告為確認系爭建築物之使用情形而辦理現場會勘事宜，雖都市計畫法未有相關規定，然依上開內政部函釋之意旨，被告本即有權依行政程序法第42條規定辦理勘驗，且被告係採取函請原告配合查勘之方式進行，並未使用強制力，未違反行政程序法第7條之比例原則及同法第9條之有利及不利一體注意原則。次查，被告107年6月4日現場使用情形訪視表影本記載，被告所屬人至系爭建築物訪視時現場大門深鎖，社區主任表示無人在家，對講機壞掉，不方便被告所屬人員上樓，且大樓主任經所有權人要求不得於訪視表簽名或蓋章具結；而原告等嗣後未依被告通知陳述意見，亦未提出系爭建築物未作為住宅使用之具體事證，且原告亦自承系爭建築物「原告購買系爭不動產後，向來也作為住宅使用」，並向稅捐處申請按住家用稅率課徵房屋稅獲准。故被告係斟酌調查事實及證據之結果，認定原告將系爭建築物作為住宅使用，並無違誤。
（三）再查，被告已通知原告鍾嘉榮，將於107年6月4日派員至系爭建築物現場會勘。依原處分卷附之送達證書影本所示，該函係於會勘日前已送達原告鍾嘉榮，故原告主張並未受原處分機關合法通知將辦理領勘、現勘事宜，顯非事實。復查，依「臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第七十九條第一項裁處作業原則」第5點規定，因原告鍾嘉榮所有之系爭建築物面積為19.93平方公尺，屬級距一（見乙證3「建物分層」欄之記載）。是被告依都市計畫法第79條第1項前段及「臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第七十九條第一項裁處作業原則」等規定，以原處分處原告6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，經核於法並無不合，亦與行政程序法第9條、第36條、第43條等規定及依法行政原則、明確性原則無違。另原告主張都市計畫法第79條並無罰鍰級距之差別，被告擅以級距劃分裁罰金額，以較高金額裁罰原告亦屬違法等語。惟查：「臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第七十九條第一項裁處作業原則」係依據主要建物面積、是否已裁罰而仍未改善等情節輕重，課予不同之處罰，為合義務性之裁量，並無違法。
（四）末查，如前所述，稅捐處核定系爭建築物按住家用稅率課徵房屋稅，係依原告之申請並按實際使用情形所為核實課稅，與原告違反都市計畫法規核屬二事。況系爭建築物領有之建造執照、使用執照係經主管建築機關依建築法相關規定審核，其使用執照核准系爭建築物之用途均無住宅（見乙證10第2頁中段「建築物概要」用途部分），原告執此主張原處分違反誠信原則、禁反言原則及法安定性原則，難謂有理。
五、本案無「臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法」第三條之適用）：
「臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法」係依照建築法第73條第3項規定訂定，然查依建築法第73條第4項規定訂定之「建築物使用類組及變更使用辦法」第3條規定：「建築物變更使用類組時，除應符合都市計畫土地使用分區管制或非都市土地使用管制之容許使用項目規定外，並應依建築物變更使用原則如表三辦理。」。經查系爭建築物係位於「商業區（供一般商業使用，不得作住宅使用）」於83年都市計畫法及92年都市計畫法內均已明定其坐落之使用分區內不得作為住宅使用，自不適用「臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法」，面積500平方公尺以下免辦理變更使用執照。
六、原告不適用臺北市土地使用分區管制規則第93條及第94條：有關臺北市土地使用分區管制規則（已修正為自治條例）第93條及第94條規定係專指「適用本自治條例後，不符本自治條例規定之原有土地及建築物」，即該自治條例適用前即已存在之原有土地及建築物，始得依據該自治條例第94條規定之方式辦理。然查，系爭建築物係於96年10月11日取得使用執照，且原告遲至106年間仍維持住宅之使用，已如前述。而臺北市土地使用分區管制自治條例早自72年間即發布施行，足見系爭建築物並非臺北市土地使用分區管制自治條例適用前即已存在之原有建築物，並不適用臺北市土地使用分區管制自治條例第93條及第94條之規定。故原告援引該自治條例第94條規定，主張得繼續使用至新建為止等語，顯無理由。
七、原告就違規使用上有故意，且並無違法性認識錯誤：
（一）經查原告在被告機關做成原處分之前，被告曾發文建物所有權人（即原告），告知系爭建築物已涉違規作為住宅使用，違反都市計畫法相關規定，倘若繼續作為住宅使用，原處分機關將依相關規定辦理，並告知相關違反之法令及裁罰規定內容。嗣再通知建物所有權人（即原告）將於指定之期日至系爭建築物現場勘查以確認是否仍違規作為住宅使用併告知已涉違反之法律規定內容。復再發文予建物所有權人（即原告）於文到後10日內檢附系爭建築物使用現況之具體事證為陳述意見在案。之後被告機關始就系爭建築物仍違規作為住宅使用者之違規情形，對原告作成限期內不得違規作為住宅使用及處原告新臺幣6萬元罰鍰。換言之，原告至遲受到被告機關通知系爭建築物有違規作為住宅使用情事之時，而原告之後猶未改善違規使用情形，於斯時原告主觀上即有仍繼績要將系爭建築物違法作為住宅使用之故意存在。更遑論在後之時點，原告都有可決定不作為違規使用之決定權，惟原告均捨此而不為，致使違法狀態仍持續中，自難認原告主觀上不具有將系爭建築物遠規作為住宅故意。是以原告主觀上對於系爭建築物繼續作為住宅使用一事且已違反都市計畫法相關規定均已有所認識，而仍繼續違法作為住宅使用，原告主觀均具有故意之遠法，至為灼然，從而原處分處原告新臺幣6萬元罰鍰，自屬合法。
（二）受處分人主觀上有無故意或過失，抑或是否具有不法意識，亦均應以行政處分作成時之事實及法律為判斷基準為是。對於被告機關在對原告作成原處分前，曾於行政指導函、領勘函及十日陳述函通知原告，皆於說明內提醒並告知原告該分區都市計畫書規定不准作住宅使用，則原告經被告機關合法通知後，原告猶繼續將系爭建築物「遠法作為住宅使用情形迄今」之事實，此時原告實難謂無不法意識。末查，本件系爭違規事實，是一繼續違規之事實，對照行政法上之狀態犯或繼續犯之認定，可比照刑法理論，所謂狀態犯，又稱即成犯，指行為一旦造成法定之違法狀態，犯罪即告既遂，通常亦告終了；犯罪完成後，實行行為雖已停止，而違法之狀態仍然存續，其非價重點，僅在於特定違法狀態的導致。繼續犯則指行為人之意思，足以決定行為所造成違法狀態之久暫的違規，其非價重點，在於行為人以其意思決定這個一違法狀態的持績時間。行為人之行為只要發生構成要件該當結果，犯罪即屬既遂，惟行為人如未放棄犯罪之實施者，則犯罪的違法情狀即繼續進行，而不法構成要件猶如不間斷地繼續被實現一般，直至該違法狀態結東之時，犯罪始告終了，因此在繼續期間仍是犯罪的實行，謂之繼續犯，犯罪行為均在繼續中，其違法性及可罰性亦未可終止。承上所述，故原告在嗣經被告機關告知有違規情形後，仍未改善違法情形，決意違法狀態持續下去，原告應可認定在經被告機關告知有違規情形後，猶未改善違規情形，原告自斯時起主觀上應具有違法故意及具有不法意識。則倘若一律可主張欠缺遠法故意及不具有不法意識而免責，無異鼓勵違法、輕率，視被告機關做成處分前之行政指導於無物，實未符合社會性及公允之期待等語，資為抗辯。
八、並聲明：
（一）駁回原告之訴。
（二）訴訟費用由原告負擔。
肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出被告107年12月7日北市都築字第10760612361號函（見原處分卷第23至24頁）、臺北市政府108年4月29日府訴二字第1086101974號訴願決定書（見本院卷第23至39頁）○○○區○○段○○○○○○○○○○號土地所有權狀（見本院卷第43頁）○○○區○○段00000-000建號建物所有權狀（見本院卷第45頁）○○○區○○段○○○○○○○○○○號土地謄本（見本院卷第47至49頁）○○○區○○段00000-000建號建物謄本（見本院卷第51至53頁）、使用執照（見本院卷第77至84頁）、臺北市稅捐稽徵處中北分處98年8月14日北市稽中北甲字第09831232900號函（見本院卷第143至145頁）、97至108年房屋稅繳款書（見本院卷第149至172頁）等原處分卷、訴願卷所附證物為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：
一、原處分是否違反信賴保護原則、誠信原則及禁反言原則？
二、原處分是否違反法律不溯及既往原則、法治國原則？
三、原處分是否違反誠信原則、行政自我拘束原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則？
四、原處分是否違反法律保留原則？
五、裁罰部分，原告是否具有故意過失？有無違法性認識錯誤？是否期待不可能?原處分有無違反比例原則及法律保留原則？
伍、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：……在直轄市為直轄市政府……。」
（二）都市計畫法第32條規定：「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區……。前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」
（三）都市計畫法第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」
（四）都市計畫法第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」
（五）臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1規定：「前條各使用分區使用限制如下：……二、商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。……。」
（六）以下原則、函釋為核乃執行母法（都市計畫法第79條）之技術性、細節性行政規定，與立法意旨相符，且未逾越母法之限度，行政機關予以適用，自無違誤：
１、臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第一項裁處作業原則第2點規定：「適用範圍：依據臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告……劃設之商業區及娛樂區……。
」
２、臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第七十九條第一項裁處作業原則第3點規定：「都發局經橫向聯繫他機關（如臺北市稅捐稽徵處等），查得恐有供作住宅使用之情形者，由都發局通知建物所有權人說明使用事實，法令規定及倘於文到3個月後經查違規作住宅使用屬實者，將依違反都市計畫法第79條第1項規定裁處……。」
３、內政部101年4月10日台內營字第1010802709號函釋：「……有關違反都市計畫土地使用分區管制規定時，都市計畫主管機關之稽查方式，都市計畫法並無明文。……應依據行政程序法第36條至第42條調查事實及證據，於作處分或其他行政行為時，依行政程序法第43條斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。……例如建築物使用執照、土地與房屋課稅、公司或工廠或營利事業登記，及其他足勘（按：
應為堪）佐證之資料等，預為研判是否違反都市計畫書土地使用分區管制或臺北市土地使用分區管制自治條例之規定，並評估是否有進入住宅空間之必要性。如經評估確有進入住宅空間之必要，請依行政程序法第42條規定：『行政機關為瞭解事實真相，得實施勘驗。勘驗時應通知當事人到場。』辦理，並應注意正當程序及建築物所有權人、使用人或管理人之意願後，始進入該等空間稽查，以避免產生爭議。」
４、法務部103年10月27日法律字第10303512490號函釋：「主旨：有關臺北市政府函詢違規住宅查察流程涉及行政程序法第42條規定疑義……。說明：……三、……行政機關對於應依職權調查之事實，負有調查義務，且應依各種合法取得之證據資料認定事實，作成行政決定……。是以，縱因建築物使用人、管理人或所有權人以維護私領域為理由，拒絕稽查而未能進入該私人領域調查，倘依其他所查事實及證據，已足證明違反法令之事實存在，仍得據以裁處行政罰……。」
二、原處分並未違反信賴保護原則、誠信原則及禁反言原則：
（一）原告所有之系爭建築物，位於都市計畫商業區；依83年6月1日公告之都市計畫圖說，及105年11月9日公告之都市計畫書，均明訂系爭建築物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。嗣被告查得系爭建築物仍按住家用稅率課徵房屋稅，乃以系爭建築物違規作為住宅使用，以原處分處原告6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，本院經核尚無不合。
（二）原告雖主張伊前之所以申請變更為住家用稅率，實係因臺北市政府稅捐稽徵處法令宣導說明（此為臺北市政府稅捐稽徵處的行政指導），臺北市政府稅捐稽徵處不但未告知系爭不動產所在區域有「不得作為住宅使用」之特別限制，甚至積極地同意原告依法變更，屬於足使人民信賴之國家行為，自屬信賴基礎無疑。臺北市政府竟一方面藉由稅捐稽徵處審定系爭不動產可合法申請住家用稅率，另一方面又藉由被告局處認定系爭不動產所在區域不得作為住宅使用為由，恣意開罰，違反誠信原則及禁反言原則，訴願決定書稱「非屬授益行政處分之撤銷或廢止、行政法規之廢止或變更，無信賴保護原則之適用」，毫無可採云云。
（三）惟查：
１、原告所有系爭建築物，其坐落土地為臺北市○○區○○段○○○○○號土地。依「83年計畫案」，明定街廓編號A9區係「供一般商業使用」，而非供住宅使用。該計畫案之附表一，即基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表中，A9區亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用。而系爭建築物所坐落臺北市○○區○○段○○○○○號土地，即係位於街廓編號A9區，故系爭建築物確實不得供住宅使用。
２、又臺北市政府92年1月7日公告之「92年計畫案」，明定「（四）街廓編號A3-A13之商業區（供一般商業使用），供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，其作原計畫允許使用之容積樓地板應達申請基地總容積樓地板面積之二分之一以上，其餘除不准許住宅使用外，街廓編號A3-A11之商業區（供一般商業使用）比照臺北市土地使用分區管制規則第三種商業區之使用組別。街廓編號A12-A13之商業區（供一般商業使用），比照臺北市土地使用分區管制規則第一種商業區之使用組別」。另臺北市政府105年11月9日公告實施之「105年計畫案」，維持92年計畫案關於系爭建築物所在A9街廓不得供住宅使用之規定，明定「（四）本計畫區街廓編號A3-A11之『商業區（供一般商業使用）』，供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，使用組別除不准許住宅使用外，比照臺北市土地使用分區管制自治條例第三種商業區之使用組別。」。且系爭建築物坐落土地臺北市○○區○○段○○○○○號土地之都市計畫使用分區圖分區說明亦已記載：「商業區（供一般商業使用，不得作住宅使用）」，是原告為系爭建築物之所有權人，將坐落商業區之系爭築建物充為自用住宅使用，難謂非故意違反商業區管制法令之行為。
３、按司法院大法官釋字第525號解釋：「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍」，亦即，按上開司法院釋字第525號解釋，信賴保護原則之主張，須符合：(1)信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之行政行為。(2)信賴表現：即人民基於上述法效性行為所形成之信賴，開始規劃其生活或財產之變動，並付諸表現在外之實施行為。(3)信賴在客觀上值得保護，即當事人之信賴必須無行政程序法第119條所列各款信賴不值得保護之情形等要件（最高行政法院106年度判字第427號判決意旨參照）。
４、本件經查地價稅以土地地上房屋價值與實際使用情形定其課徵稅率，係依原告之申請並按實際使用情形所為核實課稅，與都市計畫管制內容要屬無涉。系爭建築物是否應受都市計畫管制，本無從就土地登記或地價稅所顯示之資訊判斷，稅務機關無法律義務代替都市計畫主管機關確認建物所在位置是否應受都市計畫分區管制。原告尚不得以稅務機關就其自行申請核定之自用住宅稅率為詞，脫免其故意違反都市計畫法之違規行為之主觀責任。是原告申請房屋稅稅率變更為住家用稅率，雖經稅捐處同意，然房屋稅課徵標準之認定係針對房屋「實際使用情形」，不代表該使用方式（作為住宅使用）即為合法。蓋稅捐處對於系爭建築物供自住是否為合法使用，並無權置喙，稅捐處亦從未作成「系爭建築物供自住已合於都市計畫分區管制」之處分，所有權人不應有「系爭建築物依自住稅率課稅，表示已合於都市計畫分區管制」之信賴基礎。又戶籍登記是針對已具有中華民國國籍之國民，以單獨或與他人共同生活或經營共同事業之一戶為單位，透過戶籍登記之管理，掌握定居於我國臺灣地區之國民人口身分與居住分布狀況，並以之作為各種需以此等人口資訊為制度運作條件之行政法令推行基礎，戶籍不明時，戶政事務所亦可作為戶籍之設定，此參戶籍法第1條、第3條、第4條、第15條等規定即明。是所有權人縱曾設籍系爭建物，但戶政機關之准予戶籍登記，尚非都市計畫權責機關就土地或建築物「得供住宅使用」之意思表示，所有權人不得以此等房屋稅籍核定、戶籍登記等，認定該土地或建築物依都市計畫管制命令可供住宅使用，甚而主張因信賴而免除其就都市計畫對土地或建築物使用管制之注意義務。
５、又土地登記之行政管理，主旨在確保不動產私法上物權內容的明確性以促進私經濟交易安全，並無藉由土地登記將土地或其上空間所承受之建築或都市計畫法令等行政規制管理內容，均予一併明確記載的義務。所有權人尚不得以「土地登記資訊」或「不動產權利證明書狀」等，欠缺對都市計畫土地使用分區管制之記載（未註記商業區或不得供住宅使用），即認定該土地或建築物未受任何都市計畫對土地空間使用之管制，甚而主張因信賴土地登記或權利證明書狀之記載，而免除其對都市計畫法令之注意義務。至建商申請之建造執照，係經主管建築機關依建築法規相關規定審核，使用執照則是主管建築機關就建築工程完竣後，審核建築工程是否符合建築法令，與建造執照所許可建造之設計圖樣是否相符之使用許可，並無必要記載「該建物之設計圖樣」與都市計畫使用分區管制是否相合。是建造執照、使用執照、所有權狀上，即使欠缺都市計畫對土地與建築物「不得供住宅使用」之記載，然法律已有明確規定之事項，原告本即應遵守，而非須被告處處張貼標示或載明警語始有遵守之必要，所有權人仍不足產生「可供自住」之合理信賴。本件系爭建物使用執照核准之建築物用途並未載明可作為住宅使用，此有系爭建築物使用執照存根附於原處分卷一第69頁「建築物概要」用途部分之記載可參），原告自不足以產生「可供自住」之合理信賴。至被告106年9月7日開始於建造執照上所為「不得作為住宅使用」之註記，僅屬就都市計畫相關規定再次加以說明，目的即係為了提醒如原告等人應遵守規定，而非法規之變動，顯與信賴保護原則無涉。又所有權人於購買系爭建物時，縱認建商或房仲從未告知系爭建物所在區域有「不得作為住宅使用」之特別限制，甚至強調系爭建物係「住商兩用」，而涉有廣告不實等情事，然此應屬所有權人與建商、房仲間之私法消費糾紛，並非當然可將所有權人誤信建商、房仲廣告系爭建物可作住宅使用而購屋之結果逕歸咎於被告之行政行為所致，亦難認所有權人有信賴基礎。是原告於96年取得系爭建物時（見原處分卷一第9頁建築所有權部之記載），將系爭建物移作住宅使用之始即屬違法，難謂原處分違反信賴保護原則、誠信原則及禁反言原則。
三、原處分並未違反法律不溯及既往原則、法治國原則：
（一）原告雖主張原處分所據之法令依據為：105年11月9日府都規字第10539571200號公告實施之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」、臺北市政府106年10月5日府都築字第10637816000號令發布之「臺北市○○區○○○段商業區、娛樂區做住宅使用違反都市計畫法第七十九條第一項裁處作業原則」規定、臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告「都市計畫法第79條」等。然本系爭不動產買賣之時點落於民國105年之前，前揭105年11月9日府都規字第10539571200號公告等法令規範皆屬「新法規範」。然被告卻以105年11月19日府都規字第10539571200號之公告，作為裁罰理由與法令依據違反禁止法律溯及既往原則、法治國原則云云。
（二）惟查：
１、按法律不溯及既往原則，乃基於法安定性及信賴保護原則所生，用以拘束法律適用及立法行為之法治國家基本原則，其意義乃指新訂生效之法規，對於法規生效前已發生事件，原則上不得適用。所謂事件，係指符合特定法規構成要件之全部法律事實；所謂發生，係指該全部法律事實在現實生活中完全具體實現而言。又新法規範之法律關係如跨越新、舊法施行時期，當特定法條之所有構成要件事實於新法生效施行後始完全實現時，則無待法律另為明文規定，本即應適用法條構成要件與生活事實合致時有效之新法，根據新法定其法律效果。是除非立法者另設法律有溯及適用之特別規定，使新法自公布生效日起向公布生效前擴張其效力，或設限制新法於生效後適用範圍之特別規定，使新法自公布生效日起向公布生效後限制其效力，否則適用法律之司法機關，有遵守立法者所定法律之時間效力範圍之義務，尚不得逕行將法律溯及適用或以分段適用或自訂過渡條款等方式，限制現行有效法律之適用範圍（司法院釋字第577號及釋字第620號解釋理由書參照）。
２、本件個案情節與司法院釋字第574號及第620號解釋均無涉，亦即，原告並無司法院釋字574號解釋所指已取得合法權益而生合理信賴之情形；又司法院釋字620號解釋係指新法生效前已終結之事實或法律關係，不能以新法溯及適用已終結之事實或法律關係，此與本件原告所有系爭建築物迄今仍為非法使用事實有別。
３、臺北市政府83年計畫案已明定系爭建築物所在A9街廓係商業區，為供一般商業使用，未容許供住宅使用（見原處分卷1第15頁）；92年計畫案亦明定A9街廓不准許住宅使用（見原處分卷1第26頁)；嗣105年計畫案關於「不准許住宅使用」之規定並無變更，而係延續原管制要點之內容（見原處分卷1第48頁之對照表）。因此，關於系爭建築物所在商業區不得為住宅使用，係於83年計畫案及92年計畫案即已規定，系爭建築物於96年12月19日登記為原告所有後(見原處分卷1第9頁「建物所有權部」之記載），自受前開規定之拘束，並無違反法律不溯及既往原則。
４、至原告稱系爭建築物買賣之時點落於105年之前，105年計畫案屬新法規範，作為裁罰理由與法令依據，有違法律不溯及既往原則乙節。經查：臺北市政府83年計畫案及92年計畫案已明定系爭建築物所在商業區係供一般商業使用，不准許作住宅使用，且臺北巿政府105年計畫案就此部分並無變更，業如前述，被告於106年間查得系爭建築物係按住家用稅率課徵房屋稅，原告將系爭建築物作為住宅使用之行為尚未終結。因此，被告依都市計畫法第79條第1項前段及臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則第5點等規定，以原處分處原告6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，與法律不溯及既往無涉，亦未違反法治國原則。
四、原處分並未違反誠信原則、行政自我拘束原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則：
（一）原告雖主張被告作成原處分前，並未審酌自身在核照、發照及都市計畫檢討之作業程序。依105年8月9號監察院院台內字第1051930636號函：「……臺北市政府……迄今已逾20載，遲未依法辦理都市計畫通盤檢討，顯有違失。」，都市計畫書是公部門辦理都市計畫擬定及變更時，呈報上級機關所檢附的資料，其對象自非一般民眾。一般民眾購買不動產時，並無法充分了解都市計畫內容之義務與規定，只能參考臺北市土地使用分區管制規則，概略了解所在土地使用分區之規定，根本無法得知大彎北段有「不得做住宅使用」之特別限制被告關於大彎北段商業區之資訊均未完整揭露，亦未充分告知民眾，未一體注意對原告有利之諸多事證，違反行政程序法第9條、第36條、第43條云云。
（二）惟查：
１、按內政部101年4月10日台內營字第1010802709號函釋略以：「……有關違反都市計畫土地使用分區管制規定時，都市計畫主管機關之稽查方式，都市計畫法並無明文。……應依據行政程序法第36條至第42條調查事實及證據，於作處分或其他行政行為時，依行政程序法第43條斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽……例如建築物使用執照、土地與房屋課稅、公司或工廠或營利事業登記，及其他足勘（按：應為堪）佐證之資料等，預為研判是否違反都市計畫書土地使用分區管制或臺北市土地使用分區管制自治條例之規定，並評估是否有進入住宅空間之必要性。如經評估確有進入住宅空間之必要，請依行政程序法第42條規定：『行政機關為瞭解事實真相，得實施勘驗。勘驗時應通知當事人到場。』辦理，並應注意正當程序及建築物所有權人、使用人或管理人之意願後，始進入該等空間稽查，以避免產生爭議。」，次按法務部103年10月27日法律字第10303512490號函釋略以：「主旨：
有關臺北市政府函詢違規住宅查察流程涉及行政程序法第42條規定疑義……。說明：……三、……行政機關對於應依職權調查之事實，負有調查義務，且應依各種合法取得之證據資料認定事實，作成行政決定……。是以，縱因建築物使用人、管理人或所有權人以維護私領域為理由，拒絕稽查而未能進入該私人領域調查，倘依其他所查事實及證據，已足證明違反法令之事實存在，仍得據以裁處行政罰……。」。
２、本件被告為確認系爭建築物之使用情形而辦理現場會勘事宜，雖都市計畫法未有相關規定，然依上開內政部函釋之意旨，被告本即有權依行政程序法第42條規定辦理勘驗，且被告係採取函請原告配合查勘之方式進行，並未使用強制力，未違反行政程序法第7條之比例原則及同法第9條之有利及不利一體注意原則。
３、且被告已通知原告（見原處分卷3第7頁至第8頁），將於107年6月4日派員至系爭建築物現場會勘。又依送達證書影本所示，該函係於會勘日前已送達原告（見原處分卷3第9頁），依被告107年6月4日現場使用情形訪視表影本記載，被告所屬人員至系爭建築物訪視時，管理員拒絕被告所屬人員上樓（見原處分卷3第12頁）；而原告嗣後未依被告通知陳述意見，亦未提出系爭建築物未作為住宅使用之具體事證。故被告係斟酌其調查事實及證據之結果，認定原告將系爭建築物作為住宅使用，經核於法並無不合。原處分並未違反誠信原則，亦與行政程序法第9條、第36條、第43條等規定及依法行政原則、明確性原則無違。
五、原處分並未違反法律保留原則：
（一）原告雖主張72年4月25日府法三字第09339號發佈之「臺北市土地使用分區管制規則」明文規定：第21條至第24條，商一至商四均允許當住宅。故主要計畫為母法，細部計畫為子法，細部計畫係成係秉承主要計畫，自不應該另作法律所無之限制；又「臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第七十九條第一項裁處作業原則」限制人民諸多自由及權利，包括罰鍰及其他諸多公法上之義務，未經法律之授權，違反中央法規標準法第5條第2款規定「關於人民之權利義務，應以法律規定之」之誡命及憲法第23條規定「人民之自由權利僅得以法律限制之」云云。
（二）惟按「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」；「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案」，都市計畫法第32條、第85條定有明文。是臺北市政府依據都市計畫法第85條之授權制定臺北市都市計畫施行自治條例，依該條例第26條規定：「市政府得依本法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制自治條例管理」，從而，「分區管制自治條例」乃係依都市計畫法第85條規定制定之臺北市都市計畫施行自治條例第26條所授權訂定。準此，可知都市計畫範圍內之土地依都市計畫法得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，再予劃分，並得視實際需要，就各使用區，分別予以不同程度之使用管制，揆諸其立法目的，當係使都市計畫細部計畫透過細部計畫書及細部計畫圖表明「土地使用分區管制」時，能發揮因地制宜之功效。故臺北市政府所訂定之「分區管制自治條例」關於商業區中第一種至第四種商業區之使用管制規定，不論其過去與現在規範內容及方式如何，自仍不妨礙都市計畫擬定機關於擬定都市計畫細部計畫時，視個別都市計畫區域之實際需要，就特定商業區作更嚴格之使用管制，以達前述都市計畫法第32條關於土地使用分區管制因地制宜之立法目的，此可參諸都市計畫法臺灣省施行細則第35條第4項規定：「前項土地使用分區管制要點規定之土地及建築物使用，都市計畫擬定機關得視各都市計畫區實際發展需要，訂定較本細則嚴格之規定」益明。系爭都市計畫為臺北市政府所擬定及發布實施，固不適用都市計畫法臺灣省施行細則之規定，惟衡諸前開都市計畫法第32條之規定及立法意旨，亦應為同一解釋。易言之，現行「分區管制自治條例」中關於商業區之使用固未有「負面表列」不得為住宅使用之限制，或者「曾有允許」商業區土地作住宅使用之規定，均仍不妨礙系爭都市計畫之擬定機關即臺北市政府視實際需要，就特定商業區土地使用予以更嚴格之使用管制規定。故83年計畫案因應大彎北段都市計畫區域建設成為未來臺北市現代化購物商業娛樂中心之實際需求，於細部計畫管制要點中制訂更嚴格之土地及建築物之使用管制規定，應符合前述都市計畫法之規定及立法意旨，83年、92年、105年計畫案系爭都市計畫既是臺北市政府依都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地與建築物，所為使用用途之管制，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項，屬依都市計畫法所發布之使用管制命令，是系爭建築物坐落土地臺北市○○區○○段○○○○號土地之都市計畫使用分區圖分區說明記載：「商業區（供一般商業使用，不得作住宅使用）」，參照前開說明，與法律保留原則並無違背。
六、裁罰部分，原告具有故意過失，並無違法性認識錯誤，亦非期待不可能；原處分並未違反比例原則及法律保留原則：
（一）原告雖主張原告當初購買系爭不動產時，附近諸多廣告文宣以「住宅、家」包裝銷售，且原告所購系爭不動產時即已包含住家格局之裝潢，建商從未告知「不得作為住宅使用」之特別限制，原告初次買房，從未意識到系爭不動產可能有使用上之限制。本件都市計畫使用分區等相關規定，住宅區以住宅為主，而商業區以商業為主，均稱「為主」，在文義上當然會被認為有其他「為輔」或「例外」情形。原告欠缺行為之違法性認識。且原告申請變更為自用住宅稅率後，臺北市政府稅捐稽徵處不但未告知系爭不動產所在區域有「不得作為住宅使用」之特別限制，甚至積極地同意原告依「自用住宅稅率」課稅，原告實不具故意過失，也無期待可能性云云。
（二）惟直轄市政府為規範都市計畫區域內各土地使用分區的使用管制程度，而依都市計畫法公告發布實施之都市計畫，及併同都市計畫頒行的管制要點均屬於都市計畫法第79條第1項所稱直轄市政府依本法所發布的命令，則對於都市計畫範圍內土地或建築物的使用違反使用管制命令者，即該當於都市計畫法第79條第1項所稱違反直轄市政府依都市計畫法所發布之命令此一要件（最高行政法院104年度判字第373號判決意旨參照）。系爭建物坐落之系爭土地，位在臺北市政府83年6月1日公告的83年都市計畫圖說當中，街廓編號A9供一般商業使用之商業區內，其土地及建築物使用不得供住宅使用，歷經臺北市政府92年、105年間公告之都市計畫變更，仍未改變該街廓商業區不得供住宅使用的用途管制，已如前述。且系爭都市計畫既是臺北市政府依都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地與建築物，所為使用用途之管制，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項，屬依都市計畫法所發布之使用管制命令，與法律保留原則並無違背，系爭建物既不得做為住宅使用被告依都市計畫法第79條第1項裁處作業原則為裁罰原告，自未違反法律保留原則。
（三）被告在原處分前，曾先以106年5月17日函通知原告：系爭建物涉違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免違規受罰，如使用現況仍繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理等語，並於同年5月5日送達原告（見原處分卷3第1頁），該函於106年5月26日送達（見同卷第5頁）；繼又以107年5月15日函通知原告，將於107年6月4日派員至系爭建物現場勘查，該函於107年5月22日送達（見同卷第9頁）；屆期未獲原告配合無法進入後，被告再以107年6月19日函通知原告就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見等語，並於107年6月20日送達原告（見同卷第19頁）。可見，原告於原處分前，曾經被告多次通知，原告明知有按臺北市政府公告之系爭都市計畫所定使用類別而使用的持義務，卻仍執意違反此狀態保持義務，將系爭建物繼續作住宅使用，其就違章的事實，主觀上已符合「明知並有意使其發生」的「故意」責任要件，並無違法性認識錯誤，亦非期待不可能。
（四）本件原處分裁依裁處作業原則，區分為5個不同級距，再以受處分人未履行前階段應盡之義○○○區○○○○○段，逐步加重罰鍰額度，及附帶要求停止違規使用或停止供水、供電。且於第一階段裁罰之範圍係6萬元至20萬元間，亦即縱使達級距五（面積230平方公尺以上）之標準尚不會遭處法定罰鍰之最高額度即30萬元。是裁處作業原則考量之因素除「主要建物登記面積」外，實尚包含停止違規使用時間之長短，如經被告裁罰後於限期內停止違規使用，即無進入下一階段之裁罰可能。原處分經綜合系爭建物違規作為住宅使用事實，主要建物登記面積為19.93平方公尺，屬級距一（見原處分卷一第9頁「建物分層」欄之記載）及停止違規使用時間之長短，適用裁處作業原則「第一階段」及「級距」之裁罰基準，依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則等規定而為裁處6萬元罰鍰，並未違反比例原則、法律保留原則、有利不利事項一律注意原則、行政行為明確性原則，亦無裁量怠惰之違法。
七、從而，原處分處原告6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。
原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 1 月 9 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 陳金圍
法 官 吳俊螢法 官 畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 1 月 9 日
書記官 簡若芸