臺北高等行政法院判決
108年度訴字第829號109年1月2日辯論終結原 告 李芳紅訴訟代理人 田振慶 律師
吳彥鋒 律師被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 黃景茂（局長）訴訟代理人 汪海淙
吳妙惠徐昀沅（兼送達代收人）上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國108年4月24日府訴三字第1086101912號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告所有之臺北市○○區○○路OOO號O樓建築物（下稱系爭建物），領有100使字第32號使用執照，位於都市計畫商業區；依臺北市政府民國83年6月1日府都二字第83027894號公告（下稱83年6月1日公告）之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」都市計畫圖說（下稱「83年都市計畫圖說」）、92年1月7日府都二字第09126159700號公告（下稱「92年1月7日公告」）的「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱「92年都市計畫案」）及105年11月9日府都規字第10539571200號公告（下稱「105年11月9日公告」）的「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」所附都市計畫書（下稱「105年都市計畫書」，並與83年都市計畫圖說及92年都市計畫案合稱「系爭都市計畫」），均明訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。嗣被告查得系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處）核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃以106年4月14日北市都築字第10632747200號函（下稱106年4月14日函）通知改善、107年8月13日北市都築字第1076025071號函（下稱107年8月13日函）通知現場會勘、107年9月12日北市都築字第1076035541號函（下稱107年9月12日函）通知陳述意見。被告審認原告並未提出系爭建物未作住宅使用之具體事證供核，乃以系爭建物違規作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則（下稱裁處作業原則）等規定，以107年12月22日北市都築字第10760680681號裁處書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）10萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。原告不服，提起訴願，遭訴願駁回（訴願決定書誤載處原告罰鍰15萬元），遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：
(一)伊並無都市計畫法第79條第1項之構成要件該當：土地或建築物之使用是否違反都市計畫法第79條第1項之規定，應視其使用行為有無違反：(1)都市計畫法之規定。(2)依都市計畫法所發布之「命令」。83年細部計畫、92年1月7日公告之「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」關於「土地及建築物之使用限制」等內容，均應定性為「行政處分」而非「法規命令」。按司法院釋字第156號解釋意旨可知，都市計畫之變更若非屬通盤檢討，而係個案變更，且其內容已直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔者，則其性質上即應定性為「行政處分」，而非「法規命令」。系爭都市計畫中關於「土地及建築物使用限制」之內容，實已直接限制人民對於土地及建築物之使用，並將直接影響人民之財產利益及居住自由，依此可認其屬於發生具體法律效果之行政行為。設若伊使用系爭建物之行為違反83年細部計畫、92年修訂計畫之內容，亦非屬違反都市計畫法或依都市計畫法所發布之命令之行為，故無都市計畫法第79條第1項規定之構成要件該當。縱此部分係屬立法疏漏者，依「處罰法定主義」亦不得任意為擴張解釋或類推解釋。此外，依都市計畫法其他條文規定，亦無直接限制系爭建物不得作為住宅使用之明文規定，故被告依該條文所為之原處分，顯有違誤。
(二)83年細部計畫、92年修訂計畫縱為法規命令，關於土地及建築物之使用限制內容亦有無效之疑慮：
1.本件都市計畫之審議程序與司法院釋字第709號宣告違憲之都市更新條例第19條第3項規定之內容如出一轍；易言之，都市計畫法所規定之審議程序，與都市更新條例第19條第3項之規定，均同樣有下列不符正當行政程序，而有侵害人民居住自由及財產權之情形：(1)並未要求主管機關應將該計畫相關資訊，對計畫單元內受分區使用限制之土地及建築物所有權人分別為送達。(2)利害關係人向主管機關提出意見，亦僅供主管機關參考審議，並非由主管機關以公開方式舉辦聽證。據此，都市更新條例第19條第3項規定既業經釋字第709號宣告違憲，則規範內容相仿之都市計畫法第19條內容，依上開解釋意旨，亦應屬不符正當行政程序而有違憲法所保障人民之居住自由及財產權。故系爭83年、92年都市計畫之性質若屬依都市計畫法授權所發布之法規命令者，則因該等計畫案係依違反憲法之正當行政程序而審議核定，自亦屬違反憲法之法規命令，依行政程序法第158條第1項第1款規定，應屬無效之命令。
2.都市計畫法第32條第1、2項僅授權主管機關得於都市計畫中劃定使用分區。至於各使用分區中關於土地及建築物之使用限制，則應依都市計畫法第39條規定，於各地方政府之都市計畫法施行細則為明確規範。據此，都市計畫法僅授權主管機關得於都市計畫中劃定使用分區，而各分區土地及建築物之使用限制則應於施行細則明確規範，俾使人民對於各分區之使用限制能從施行細則或依施行細則所授權發布之土地使用分區管制規則獲得充分資訊，並避免都市計畫中對於土地及建築物之使用限制內容，與施行細則或土地使用管制規則有所齟齬，而造成人民法律認知之落差。83年細部計畫、92年修訂計畫中，關於土地及建築物使用限制之內容，顯然已逾越都市計畫法之授權範圍，而欠缺法律之授權，且其內容涉及剝奪或限制人民之自由、權利，故依行政程序法第158條第1項第2款規定，應屬無效。
3.依都市計畫法第20條第1項第1、2款、第23條第1項、第28條規定可知，83年細部計畫、92年修訂計畫均應由內政部核定始生效力。然83年細部計畫雖有載明內政部核定文，惟就92年修訂計畫、105年修訂計畫均未見業經內政部核定等文字及核定函文字號，該等都市計畫是否確經內政部核定，亦非毫無疑義。雖被告辯稱92年修訂計畫、105年修訂計畫係屬細部計畫，無庸經內政部核定云云。惟83年細部計畫同樣亦屬細部計畫，何以仍須內政部核定。
(三)伊縱有違反行政法上義務之行為，亦非出於故意或過失，而應不予處罰或免除其處罰：系爭建物之所有權狀並未記載「不得作為住宅使用」等文字。又系爭建物之使用執照存根內容，於使用分區欄位並未記載「不得作為住宅使用」等文字。依臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法第3條附表一之說明，若使用樓地板面積未達500平方公尺者，則「G2類（金融保險）」得變更為「H2類（集合住宅、住宅）」，且不用辦理變更使用執照。據此可知，系爭建物樓地板面積僅為157.43平方公尺，依前揭規定，仍可變更為住宅使用，且不用辦理變更使用執照。此外，系爭建物使用執照於變更登記欄位，雖有「不得擅自變更作為住宅用」等文字，惟該等文字係於106年9月7日始增列註記。據此，伊實無從自使用執照所揭露之資訊，獲悉系爭建物不得作住宅使用。況縱被告確有將系爭都市計畫公告於區公所者，惟距伊取得系爭建物時已分別相隔近21、12年，各該區公所早已無該等計畫案之公告資訊可供查詢，故伊實無法於取得系爭建物當時，於各該區公所觸及該等計畫案之內容。又依臺北市土地使用分區管制自治條例（原名為臺北市土地使用分區管制規則），於99年6月23日修正，前第21條至第24條均正面表列第1至第4種商業區允許作多戶住宅使用，令一般人相信商業區得作為住宅使用。況系爭建物經稅捐處同意變更為住家用稅率，已足令原告信賴系爭建物得作為住宅使用。
(四)原告縱有違反行政法上義務，亦非出於故意或過失，而應不予處罰或免除其處罰。且被告係依大彎北段裁處作業原則而為原處分裁罰罰鍰額度之基準，細譯該原則之內容，可知其罰鍰之裁罰基準，係僅以「主要建物登記面積」為單一標準，分為5個不同級距，機械式依各級距裁處固定之罰鍰。縱被告認定各該住戶有違反都市計畫法第79條第1項者，各該住戶除使用面積不同外，其使用期間、主觀上認知、客觀上影響、有無所得利益（例如建商）、各住戶之資力等情形，亦絕非全部相同。然被告卻漠視行政罰法第18條第1項之規定，而僅以使用面積區分級距之單一標準，一律裁處固定之罰鍰，原處分顯有裁量怠惰之違法。
(五)末者，與本件情節相同之裁罰案件目前已多達1,600餘件，可見大彎北段此類相關案件並非如同一般個案行政裁罰案件，而屬一連串、長期不當行政行為之遺毒所造成之大量違法情形，反要人民承擔此種國家機關嚴重錯誤所造成之後果，顯與憲法所欲保障人民不受國家機關侵害之意旨不符等語。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告抗辯略以：
(一)原處分依都市計畫法第79條第1項處原告10萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，並無違法：
1.依都市計畫法第4條、第15條第1項第4款、第21條第1項、第22條第1項第4款、第23條、第32條、第79條第1項前段、裁處作業原則第2點、第3點、第5點、臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告（下稱104年4月29日公告）：「主旨：公告『都市計畫法第79條』有關本府權限，委任本府都市發展局辦理，並自公告之日起生效。……公告事項：『都市計畫法第79條』有關本府權限，委任本府都市發展局辦理，以該局名義行之。」觀之，臺北市政府已將其就都市計畫法第79條之相關權限移轉至被告，故被告有權作成原處分。
2.原告所有系爭建物，其坐落土地為臺北市○○區○○段○○○○○號土地，依83年6月1日公告明定街廓編號A9區係「供一般商業使用」，而非供住宅使用，其中附表一，即基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表中，A9區亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用，而系爭建物位於街廓編號A9區，故系爭建物確實不得供住宅使用。又臺北市政府92年1月7日公告，明定「（四）街廓編號A3-A13之商業區（供一般商業使用），供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，其作原計畫允許使用之容積樓地板應達申請基地總容積樓地板面積之二分之一以上，其餘除不准許住宅使用外，街廓編號A3-A11之商業區（供一般商業使用）比照臺北市土地使用分區管制規則第三種商業區之使用組別。街廓編號A12-A13之商業區（供一般商業使用），比照臺北市土地使用分區管制規則第一種商業區之使用組別。」另105年11月9日公告維持92年1月7日關於系爭建物所在A9街廓不得供住宅使用之規定，明定「（四）本計畫區街廓編號A3-A11之『商業區（供一般商業使用）』，供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，使用組別除不准許住宅使用外，比照臺北市土地使用分區管制自治條例第三種商業區之使用組別。」且系爭建物坐落土地臺北市○○區○○段○○○○○號土地之都市計畫使用分區圖分區說明亦已記載：「商業區（供一般商業使用，不得作住宅使用）。」從而，系爭建物確不得作為住宅使用，原告將其作為住宅使用，違反臺北市政府依都市計畫法第21條發布之83年計畫案及92年計畫案所定土地使用分區之管制，而有都市計畫範圍內建築物之使用，違反直轄市政府依都市計畫法所發布命令之情形，被告依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則之規定，以原處分處原告10萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，並無違法。
(二)原處分無違反信賴保護原則：按司法院釋字第525號解釋及最高行政法院106年度判字第427號判決，如欲主張信賴保護原則，須以行政機關表現在外具有法效性之行政行為作為信賴基礎，如行政程序法第119條、第120條及第126條所定授益行政處分之撤銷、廢止，或行政法規之廢止、變更始有適用。被告依法裁處罰鍰並命停止違規使用，非屬授益行政處分之撤銷、廢止或行政法規之廢止、變更，核與信賴保護原則無涉。又被告並無任何表現在外具有法效性之行政行為，給予原告等人任何得將系爭建物作為住宅使用之信賴基礎。至原告雖稱接收到的建案資訊都未載明不得作為住宅使用，反而係一再強調住家使用類似字眼，惟建商出示之室內設計圖、於樣品屋擺設床、廚房、衛浴空間等居家使用設施及相關房仲出售資訊，皆非被告所為，更非對外所為具有法效性之行政行為，不得作為信賴基礎，原告主張並不符合信賴保護原則之要件。再查，原告申請房屋稅稅率變更為住家用稅率，雖經稅捐處同意，然房屋稅課徵標準之認定係針對房屋「實際使用情形」，惟實際上原告將系爭建物作為住宅使用，不代表該使用方式即為合法。且稅捐處對於系爭建物是否為合法使用，並無任何置喙之權限，故稅捐處從未對原告之系爭建物為合法住宅使用之處分，自無拘束被告之效力可言。另其繳納相關水費、電費及電信費，係以住家用費率計費而非以營業用費率計費等語，惟如上所述，各該繳費基準之認定與系爭建物得否合法作為住宅使用係屬二事，原告亦不得以此作為信賴基礎。至建商申請之建造執照、使用執照係經主管建築機關依建築法規相關規定審核，其使用執照核准之建築物用途均無載明可作為住宅使用，原告不足以產生合理信賴。被告106年9月7日開始於建造執照上所為「不得作為住宅使用」之註記，僅屬就都市計畫相關規定再次加以說明，目的即係為了提醒如原告等人應恪守規定，而非法規之變動，與信賴保護原則無涉。
(三)原處分無違反法治國原則及法律不溯及既往原則：依司法院釋字第574號解釋理由，系爭建物所在商業區不得為住宅使用，係於83年6月1日公告及92年1月7日公告已規定，系爭建物於103年9月19日登記為原告所有後，自受前開規定之拘束，並無違反法律不溯及既往原則。臺北市政府104年4月29日公告僅係將裁處權交由被告行使，而非當時始公布都市計畫法第79條之規定，都市計畫法第79條於89年1月26日修正施行後即有適用。故上開規定皆非屬新訂之法規對規範對象之有利法律地位或可得預期利益有影響之情形，與法治國原則及法律不溯及既往原則無涉。系爭建物所坐落之使用分區為商業區（供一般商業使用），其係屬依都市計畫法第32條第1項及臺北市土地使用分區管制自治條例第3條第2項規定劃定之其他使用區域。再者，依臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條第3款規定，均已明定第一種及第四種商業區之使用，經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，得公告限制其土地及建築物使用商業區，故商業區亦非均得作為住宅使用，仍應視各都市計畫之內容而定，附此敘明。
(四)原處分無違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則：依裁處作業原則第5點規定，因原告所有之系爭建物面積為157.43平方公尺，屬級距三，是被告以原處分處原告10萬元罰鍰，於法並無不合，亦與行政程序法第9條、第36條、第43條等規定及依法行政原則、明確性原則無違。又裁處作業原則係依主要建物面積、是否已裁罰而仍未改善等情節輕重，課予不同之處罰，為合義務性之裁量，並無違法。末查，如前所述，稅捐處核定系爭建物按住家用稅率課徵房屋稅，係依原告之申請並按實際使用情形所為核實課稅，與原告違反都市計畫法規核屬二事。況系爭建物領有之建造執照、使用執照係經主管建築機關依建築法相關規定審核，其使用執照核准系爭建物之用途均無住宅，原告執此主張原處分違反誠信原則、禁反言原則及法安定性原則，難謂有理。
(五)有關83年、92年都市計畫於擬定、審議、核定至發布實施的過程中民眾參與方式，都市計畫法第19條及第21條已載明舉行說明會、陳情及通知方式，另臺北市政府亦於78年12月12日頒訂「臺北市舉辦都市計畫座談、說明會作業要點」。原告主觀上有無故意或過失，抑或是否具有不法意識，亦均應以行政處分作成時之事實及法律為判斷基準為是：對於被告在對原告作成原處分前，曾發文原告系爭建物作為住宅使用違反都市計畫法相關規定，嗣再通知現場勘查及陳述意見，皆於說明內提醒並告知原告該分區都市計畫書規定不准作住宅使用，則原告經被告合法通知後猶繼續將系爭建物違法作為住宅使用情形迄今，原告實難謂無不法意識及有違法性認識錯誤。被告在合比例原則下，審酌原告違反行政法上義務行為應受責難程度（原告主觀上對於系爭建物繼續作為住宅使用一事且已違反都市計畫法相關規定均已有所認識，而仍繼續違法作為住宅使用，原告主觀均具有故意之情事），所生影響（系爭建物坐落區域應依都市計畫法作為商業區並供地區性之商業一般零售服務業及辦公空間之使用，但原告占據此區域作為住宅使用，影響都市計畫內明訂為建設本地區或為未來臺北市現代化購物商業娛樂中心等計畫），因違反行政法上義務所得之利益（裁罰順序係依使用執照領得先後順序依序裁罰），考量受處罰者之資力（個人資力部分得由行政機關例外予以考量，而此等資力因素是否予以考量，裁量機關有權決定），被告無裁量違法。又臺北市都市計畫施行自治條例第10條第1項規定，仍應視都市計畫內容而定，惟本件83年之細部計畫已規定不得作住宅使用。並聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：
(一)原告已違反都市計畫法第79條第1項規定：
1.系爭都市計畫並未違反法律保留原則及法律優位原則：
(1)依憲法第118條及憲法增修條文第9條第1項規定授權所制定的地方制度法第18條第6款第1目規定，關於直轄市都市計畫的擬定、審議及執行，屬於直轄市的自治事項，且於88年1月27日地方制度法制定公布前，依憲法第118條授權制定的直轄市自治法（已於88年4月14日廢止）第11條第10款規定，上述事項也屬於直轄市自治事項。而都市計畫法第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。……」第23條規定：「（第1項）細部計畫擬定後，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。……（第5項）細部計畫之擬定、審議、公開展覽及發布實施，應分別依……第21條規定辦理。」第26條第1項規定：「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。」第27條第1項本文規定：「都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更：……。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區……。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。
」第85條前段規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；……」
(2)臺北市政府於82年11月2日修正發布的「都市計畫法臺北市施行細則」第1條規定：「本細則依都市計畫法（以下簡稱本法）第85條規定訂定之。」第10條規定：「（第1項）本市都市計畫地區範圍內劃定左列使用分區，分別限制其使用。……二、商業區。……（第2項）除前項使用分區外，必要時得劃定其他使用分區或特定專用區。」第10條之1規定：「前條各使用分區使用限制如左：……二、商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。……」第25條規定：「都市計畫地區內，本府認為土地有合理使用之必要時，得擬定細部計畫規定地區內土地及建築物之使用……等事項，並依本法第23條規定程序辦理。」第26條規定：「本府得依本法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序（應為『度』之誤，此參都市計畫法第32條第2項法條文字即明）之使用管制，並另訂土地使用分區管制規則管理。」（其後於100年7月22日修正公布時，僅將名稱改為「臺北市都市計畫施行自治條例」，第10條及第10條之1的「左列」及「如左」修正為「下列」及「如下」，第25條及第26條的「本府」修正為「市政府」，第26條的「土地使用分區管制規則」修正為「土地使用分區管制自治條例」。
）臺北市政府於82年11月2日依「都市計畫法臺北市施行細則」第26條規定修正發布的「臺北市土地使用分區管制規則」第3條規定：「（第1項）本市都市計畫範圍內劃定左列使用分區：……二、商業區：(一)第一種商業區。(二)第二種商業區。(三)第三種商業區。(四)第四種商業區。……（第2項）前項各使用分區得視需要，依都市計畫程序增減之。」（其後歷經多次修正，除於100年7月22日修正時，將名稱改為「臺北市土地使用分區管制自治條例」，將「左列」修正為「下列」外，其內容均未變更。
）
(3)基於上述規定可知，直轄市政府本於其自治權限，除了可以擬定、審議及執行直轄市的都市計畫外，還可以基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項。而臺北市政府除可依「都市計畫法臺北市施行細則」（及其後修正的「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第1項規定劃定「商業區」，以限制其不得為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用外，必要時更可依同規則（條例）第10條第2項規定，劃定其他使用分區或特定專用區，而且依同規則（條例）第25條、第26條規定，臺北市政府如認為土地有合理使用的必要時，得依都市計畫法第23條規定擬定細部計畫，規定地區內土地及建築物的使用等事項，或依同法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地的使用，再予劃分不同程度的使用管制，並另訂「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」管理。此外，臺北市政府依「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」第3條規定，除於都市計畫範圍內劃定「第一至四種商業區」外，尚得視需要，依都市計畫程序增加「特定商業區」。因此，臺北市土地使用分區中「商業區」的使用，應以建築商場（店）及供商業使用的建築物為主，如經臺北市政府認定有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用，得於其所發布的都市計畫內增加「特定商業區」的使用類別，以限制該商業區內土地及建築物的使用類別。也就是說並不是所有「商業區」的建築物都可供作住宅使用，而應視其都市計畫的內容而定。
(4)臺北市政府83年6月1日公告的83年都市計畫圖說，其附件一「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫地區土地使用分區與都市設計管制要點」一之(三)明定包括街廓編號A9區是「不得供作住宅使用」的特定「商業區（供一般商業使用）」（原處分卷2第11至18頁），而不是得供作住宅使用的「第一至四種商業區」，系爭建物所坐落的土地，就位於街廓編號A9區（原處分卷2第19至20頁）；之後臺北市政府92年1月7日公告的92年都市計畫案及105年11月9日公告的105年都市計畫書內所修訂的管制要點，均維持系爭建物所在A9街廓屬於「商業區（供一般商業使用
）」，不得供住宅使用的規定（原處分卷2第21至53頁）。上述管制命令，是臺北市政府依據都市計畫法基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，為合理使用土地的必要，依「都市計畫法臺北市施行細則」（含其後修正的「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第2項、第25條、第26條及「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」第3條規定，於細部計畫內所劃定「不得供住宅使用」的特定「商業區（供一般商業使用）」，與法律保留原則並無違背。原告以「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」第21條至第24條針對「第一至四種商業區」所規定的使用限制，並不包括供住宅使用為理由，主張系爭都市計畫上述管制命令，違反法律保留原則等語，實不足採。
(5)至於內政部87年10月14日(87)台內營字第8708034號函釋意旨略以：「……二、查貴市土地使用分區管制規則為都市計畫之地方單行規章，貴市都市計畫係屬地方行政計畫；復查都市計畫之制定程序及書、圖、表之製作，都市計畫法及其相關法令均有明確規定。準此，貴市都市計畫土地使用管制事項自應符合貴市土地使用分區管制規則之規定，其因管制規則之修正致未能符合時，自應儘速配合辦理都市計畫變更，在完成都市計畫變更程序前，除各使用分區內之土地及建築物業依原發布實施之都市計畫規定使用管制外，應適用新修正之管制規則規定」，其前提是都市計畫土地使用管制事項，不符直轄市政府所訂定土地使用分區管制規則的規定。然而，如前所述，系爭都市計畫關於A9街廓的使用分區管制規定，既然沒有違反都市計畫法第6條、第22條第1項第3款、第32條第2項、「都市計畫法臺北市施行細則」（含其後修正的「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第2項、第25條、第26條及「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」第3條等規定的情形，自然沒有上述函釋的適用，更沒有牴觸法律優位原則的問題。
2.系爭都市計畫亦未違反正當行政程序：
(1)司法院釋字第709號解釋意旨固然揭示：土地及合法建築物所有權人自行組織更新團體或委託都市更新事業機構實施都市更新事業的情形，主管機關對私人所擬具的都市更新事業概要（含劃定更新單元，下同）所為的核准，以及對都市更新事業計畫所為的核定，是主管機關依法定程序就都市更新事業概要或都市更新事業計畫，賦予法律上拘束力的公權力行為，其法律性質均屬就具體事件對「特定人」所為的行政處分（行政程序法第92條第1項規定參照）。惟因108年1月30日修正公布前（下同）的都市更新條例第10條第1項有關主管機關核准都市更新事業概要的程序規定，未設置適當組織以審議都市更新事業概要，且未確保利害關係人知悉相關資訊及適時陳述意見的機會，與憲法要求的正當行政程序不符；且同條例第19條第3項、第4項規定，並未要求主管機關應將該計畫相關資訊，對更新單元內申請人以外的其他土地及合法建築物所有權人分別為送達，且未規定由主管機關以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見的陳述及論辯後，斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納的理由作成核定，連同已核定的都市更新事業計畫，分別送達更新單元內各土地及合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人，亦不符憲法要求的正當行政程序。
(2)憲法上正當法律程序原則的內涵，應視所涉基本權的種類、限制的強度及範圍、所欲追求的公共利益、決定機關的功能合適性、有無替代程序或各項可能程序的成本等因素綜合考量，由立法者制定相應之法定程序（司法院釋字第
689、709號解釋理由書參照）。主管機關對私人所擬具的都市更新事業概要（含劃定更新單元）所為的核准，以及對都市更新事業計畫所為的核定，其法律性質均屬行政程序法第92條第1項所定對「特定人」所為的行政處分，已如前述。可知，其影響的範圍包括更新單元內所有居民的法律權益（核准都市更新事業概要），以及土地或建築物所有權人或其他權利人的權利（核定都市更新事業計畫），處分的相對人及法律上利害關係人，均屬侷限於更新單元或更新地區內的「特定人」。因此，無論是要求主管機關確保利害關係人知悉都市更新事業概要相關資訊及適時陳述意見的機會，或將都市更新計畫相關資訊，分別送達予更新單元內土地及合法建築物所有權人，並於舉辦聽證後再行核定，且於核定後，連同已核定的都市更新事業計畫，分別送達更新單元內各土地及合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人，在客觀上均無事實上的困難。
(3)然而，依都市計畫法第3條規定，所稱都市計畫，是指在一定地區內有關都市生活的經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理的規劃而言。且依同法第13條第1款、第22條第1項、第23條第1、3、5項、第18條、第19條第1項及第21條第1項等規定，直轄市的細部計畫，原則上是由直轄市政府以主要計畫書圖為準則，擬定細部計畫書圖，表明「計畫地區範圍、「居住密度及容納人口」、「土地使用分區管制」、「事業及財務計畫」、「道路系統」、「地區性之公共設施用地」、「其他」等事項，於各該直轄市政府公開展覽30天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會的日期及地點登報周知，任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管直轄市政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，再連同審議結果及細部計畫一併報請直轄市政府核定（91年5月15日修正公布前則是由內政部核定），當地直轄市政府應於核定公文之日起30日內，將細部計畫書、圖發布實施，並應將發布地點及日期登報周知，且應於1年內將道路及其他公共設施用地、土地使用分區的界線測繪於地籍圖上，以供公眾閱覽或申請謄本之用。可知，直轄市政府擬定細部計畫後，已有公開展覽、舉行說明會及蒐集公民意見等提供公眾知悉相關資訊及適時陳述意見的機制，且須經由主管業務機關首長或單位主管、有關業務機關首長或單位主管或代表、具有專門學術經驗之專家及熱心公益人士所組成的都市計畫委員會審議（內政部依都市計畫法第74條第2項規定授權所訂定的「各級都市計畫委員會組織規程」第4條規定參照），並無司法院釋字第709號解釋所稱「未設置適當組織審議」而違反正當行政程序的情形。又因直轄市政府所擬定的細部計畫，涉及一定地區內有關都市生活的經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施的發展及對土地使用的合理規劃，影響的層面既深且廣，本質上屬於法規的一種，而與都市更新計畫概要的核准及都市更新計畫的核定等行政處分，其性質顯不相同，只是因為其中具體項目有可能直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人的權益或增加其負擔，基於有權利即有救濟的憲法原則，司法院釋字第156號、第742號解釋，允許人民就該具有一般處分性質的部分提起行政爭訟，以資救濟。因此，如果要求主管機關於擬定細部計畫後，如同司法院釋字第709號解釋針對都市更新計畫概要及都市更新計畫一般，要求主管機關踐行將細部計畫相關資訊分別送達予所有利害關係人，並於舉辦聽證後再行審議核定，且於核定後，分別送達所有利害關係人等行政程序，不但耗費的行政成本難以估計，而且因為無法確定受影響的利害關係人範圍，在客觀上根本難以實現。從而，本院認為都市計畫法關於細部計畫的擬定、公開展覽、舉行說明會、蒐集公民意見交由都市計畫委員會審議後，核定發布實施等規定，已綜合考量基本權的種類、限制的強度及範圍、所欲追求的公共利益、決定機關的功能合適性、有無替代程序或各項可能程序的成本等因素後，由立法者所制定的相應法定程序，而有相當的可行性及合理性，並沒有違反憲法上正當行政程序原則的內涵，自然也沒有聲請司法院大法官解釋的必要。系爭都市計畫均為細部計畫，臺北市政府依據當時都市計畫法所定程序擬定、審議、核定及發布實施，並未違反正當行政程序。原告主張修正前都市更新條例相關規定既經司法院釋字第709號解釋違反正當行政程序，而都市計畫法相關規定，又與被宣告違憲的都市更新條例相關規定內容幾乎相同，故亦違反正當行政程序而違憲，故系爭都市計畫無效等語，亦不足採。
3.系爭都市計畫中有關使用分區的管制規定，屬於都市計畫法第79條第1項所稱「依都市計畫法所發布之命令」：
(1)都市計畫法第79條第1項前段規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。……」是為落實依都市計畫法所擬定、發布的都市計畫，對計畫範圍內土地與其上空間的合理使用規劃，以改善都市居民生活環境，促進市○鎮○鄉街有計畫的均衡發展（同法第1條規定參照）。因此，該條項所稱「依都市計畫法所發布之命令」，當指依都市計畫法所發布，對於計畫範圍內土地或建築物的使用具有規制性效果的計畫行政行為，自然包括臺北市政府所發布，內容包含對特定計畫範圍內土地與建築物使用用途有所限定的細部計畫或個案變更計畫，而不以限定其用途的規制性計畫命令，屬針對一般不特定多數人所發布的法規命令為限。何況都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項授權直轄市政府得限制使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項，且未限制直轄市政府訂定「土地使用分區管制」應以法規命令為之，尤其細部計畫的內涵，原本就包括同法第26條的「通盤檢討變更計畫」及第27條的「個別變更計畫」（司法院釋字第742號解釋參照），所以直轄市政府無論是在都市計畫的「通盤檢討變更」或「個別變更」所發布的使用分區管制規定，都屬於同法第79條第1項所稱「依都市計畫法所發布之命令」，才符合該規定的規範目的及內涵。至於司法院釋字第156號及第742號解釋意旨，只是就計畫行政行為，其中具有直接限制一定區域內人民的權益或增加其負擔的規制效力部分，本於「有權利即有救濟」的憲法原則，指明應容許人民適用或準用訴願法及行政訴訟法有關違法行政處分的救濟規定，尋求權利保護，不能依此而認都市計畫法第79條第1項透過罰鍰及計畫管制處分，所欲落實都市計畫對計畫範圍內土地空間的管制規劃，應排除得依有關違法行政處分救濟的管制命令。從而，系爭都市計畫中有關使用分區的管制規定，自屬都市計畫法第79條第1項所稱「依都市計畫法所發布之命令」，各該使用分區範圍內土地及建築物的使用，都應該受到各該管制規定的限制。原告只因為司法院釋字第156號及第742號解釋將都市計畫的通盤檢討變更定性為法規命令，將都市計畫的個別變更定性為行政處分，就將直轄市政府於都市計畫個別變更中所訂定的使用分區管制規定，排除於同法第79條第1項「依都市計畫法所發布之命令」之外，並主張系爭都市計畫性質上屬行政處分，而非法規命令，不在都市計畫法第79條第1項規定所稱「依都市計畫法所發布之命令」範圍，容有誤會，也不可採。
(2)系爭都市計畫使用分區管制要點，就街廓編號A9區土地，明定是「不得供作住宅使用」的特定「商業區（供一般商業使用）」，系爭建物所坐落的土地，位於街廓編號A9區，已如前述，原告於103年9月19日以買賣為原因取得系爭建物所有權，購買時至今均供作住宅，為原告所自承（本院卷第9頁），且有系爭建物所有權狀、登記謄本在卷可佐（本院卷第41頁、原處分卷2第9至10頁）。可見原告已違反臺北市政府依都市計畫法發布的都市計畫案所定土地使用分區的管制規定，而符合依都市計畫法第79條第1項前段規定裁罰及作成管制處分的要件。
(3)臺北市政府基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項，且得依「都市計畫法臺北市施行細則（自治條例）」第10條、第25條、第26條及「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」第3條規定，依細部計畫程序，視需要劃定「特定商業區」，規定地區內土地及建築物不同程度的使用管制等事項，已如前述。因此，原告所有系爭建物所在A9街廓不得供作住宅使用，是基於臺北市政府於系爭都市計畫中所發布的使用分區管制規定，而不是依據「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例」）第21條至第33條之2等規定而來。況且系爭建物是於83年都市計畫圖說及92年都市計畫案使用分區管制規定發布之後的100年1月27日才興建完成（本院卷第41頁）。所以，原告主張從上述條例相關規定中找不到「大彎北段」建築物不得供作住宅使用的明文，且依同條例第94條第2款所定的過渡條款，其所有的系爭建物得繼續使用至新建為止等語，顯有誤會。至臺北市政府僅就該特定地點為都市計畫個案變更，而未及於「大彎北段」全部區域，以及未依都市計畫法第26條定期通盤檢討變更，則屬於臺北市政府行使其計畫裁量權是否違法或不當的問題，並不影響在A9街廓使用分區管制變更前，原告仍負有遵守不得將系爭建物供作住宅使用的義務。另原告主張被告長期放任建商於「大彎北段」商業區興建房屋，並以可供住宅使用的不實廣告銷售，也對違規供作住宅使用的情形，長期漠視未依法處置等情形，則屬被告執法怠惰的問題，無法作為阻卻原告違規使用行為之違法性及有責性的理由，原告更不能據以主張「不法的平等」，要求被告繼續怠惰下去，而不得對原告依法執行職務。
(4)又依建築法第73條規定：「（第1項）建築物非經領得使用執照，不准接水、接電及使用。……（第2項）建築物應依核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第9條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照。但建築物在一定規模以下之使用變更，不在此限。（第3項）前項一定規模以下之免辦理變更使用執照相關規定，由直轄市、縣(市)主管建築機關定之。
（第4項）第2項建築物之使用類組、變更使用之條件及程序等事項之辦法，由中央主管建築機關定之。」可知，建築法針對建築物應依使用執照所核定的「使用類組」使用而為規範，此與上述都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定授權直轄市政府得於細部計畫書圖發布「土地『使用分區』管制」的情形，無論在規範依據、規範對象及規範目的等方面都顯不相同。所以，臺北市政府依建築法第73條第3項規定授權所訂定的「臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法」，雖然規定在一定條件下，得以免辦理變更建築物使用執照所核定「使用類組」的義務，但是因為建築物所在的「使用分區」管制規定，並不是來自於使用執照的核定，自然也就不會因為該建築物符合免辦建築物「使用類別」的變更，就當然解消「使用分區」管制規定的效力，換句話說，在使用分區管制規定變更前，建築物的狀態責任人仍然負有遵守該使用分區管制規定的義務。此一見解，更可以從內政部依前述建築法第73條第4項規定授權所訂定的「建築物使用類組及變更使用辦法」第3條規定：「建築物變更使用類組時，除應符合都市計畫土地使用分區管制或非都市土地使用管制之容許使用項目規定外，並應依建築物變更使用原則表如附表三辦理。」得到進一步的驗證及依據。從而，原告主張系爭建物只有157.43平方公尺，依據「臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法」的規定，一般事務所作為住宅使用，無須辦理使用執照變更，相關建築法規也沒有必須依附在都市計畫之下的規定，故其將系爭建物供作住宅使用，並未違法等語，係基於對相關法令的誤解，實不足採。
(二)原告違反都市計畫法第79條第1項規定，且有故意：
1.所謂行政法上的「狀態責任」，是秩序行政領域內，為落實法規範對物所設定的秩序狀態，課予對物具有事實上管領力的人，負有管領其物處於合法秩序狀態的責任。至於負有「狀態責任」的義務人為何，則應依法律規定的意旨而定。上述都市計畫法第79條第1項規定，是以都市計畫範圍內的土地及建築物使用，應合於都市計畫法與依都市計畫法所發布命令的管制秩序狀態為中心，對土地及建築物所有權人、使用人或管理人等有事實上管領力的人，所課予的義務類型，屬於典型的「狀態責任」。換句話說，臺北市都市計畫範圍內「商業區」的建築物所有權人、使用人或管理人，就是都市計畫法第79條所定負有「狀態責任」的義務人，其等對建築物的使用，除應以供商業使用為主之外，並負有遵守臺北市政府所公告使用類別限制的「狀態保持義務」，以及對於經認定有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用，負有排除的義務。若因故意或過失自己從事違法使用行為，或因故意或過失而違反基於狀態責任所生「物的狀態保持義務」，臺北市政府或其委任的被告就可以依都市計畫法第79條第1項規定，對此主觀有責的違反行政法上義務人（即建築物所有權人、使用人或管理人）裁處罰鍰，並作成計畫管制處分，限期令其停止為違法使用。原告主張都市計畫法第79條第1項屬於「行為責任」所衍生的義務等語，也有誤會，並不可採。
2.83年都市計畫圖說及92年都市計畫案有關使用分區管制要點的內容，除了臺北市政府要依上述都市計畫法第21條及第23條規定，踐行公開展覽及將發布地點及日期登報周知的程序之外，一般人民也可以主動向主管機關查詢，此外，被告也於90年間建置「土地使用分區申請及查詢系統」供民眾查詢（原處分卷3第81至105頁），並沒有原告所稱資訊不公開透明或難以取得的情形。且參酌原告自行提出其向前屋主購買之不動產買賣契約書、不動產說明書、系爭建物之建物所有權狀，其上均明載系爭建物為用途為「商業用」「一般事務所」，土地使用分區為「商業區（供一般商業使用）」，斯時仲介永慶房屋仲介股份有限公司表示有揭示原告主建物用途為一般事務所、登記用途非住家用（商業用），現況作住家使用，且日後恐遭主管機關稽查而受罰鍰及要求強制拆除回復原狀等處分等資訊等語（見本院卷第39-41、207-239、255-279頁）。況被告前曾先以106年4月14日函通知原告：
系爭建物涉違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免違規受罰，如使用現況仍繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理等語（原處分卷1第1至5頁該函及送達證書）；又以107年8月13日函通知原告，將於107年9月6日派員至系爭建物現場勘查等語（原處分卷1第6至8頁該函及送達證書）；然因屆期未獲原告配合無法進入系爭建物勘查（原處分卷1第9至11頁現場使用情形訪視表及照片），被告再以107年9月12日函通知原告就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見等語（原處分卷1第13至16頁該函及送達證書），仍然未獲回應。可見，原告對系爭計畫所為使用限制之規定，當可預見，並經過被告多次通知，明知其有按臺北市政府所公告的都市計畫所定使用類別而使用的「狀態責任」保持義務，卻仍執意將系爭建物供作住宅使用，而構成違章的事實，主觀上已符合「明知並有意使其發生」的「故意」責任要件。原告主張其對於系爭建物違規使用既無故意也無過失等語，洵不可採。
(三)原告不符合行政罰法第8條但書所規定「得減輕或免除處罰」的要件：
1.行政罰法第8條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」其立法理由是以：「一、本條係規定行為人因不瞭解法規之存在或適用，進而不知其行為違反行政法上義務時，仍不得免除行政處罰責任。然其可非難程度較低，故規定得按其情節減輕或免除其處罰。二、……此部分實務上應由行政機關本於職權依具體個案審酌衡量，加以裁斷。三、參考刑法第16條。」由此可知，欲適用行政罰法第8條但書規定對違反行政法上義務的行為人予以減輕或免除其處罰時，須以行為人有「不知法規」存在為前提。而所謂「不知法規」，是指行為人不知法規所「禁止」或「要求應為」的行為或不行為義務為何而言，也就是學說上所稱的「禁止錯誤」或「欠缺違法性認識」，而非指違反行政法上義務行為人必須要對自己的行為究竟是違反哪一法規規定有所認知。所以，行為人如已知悉法規所禁止或要求應為的行為義務為何，就該違反行政法上義務的行為而言，行為人即已具備不法意識（違法性認識），應無行政罰法第8條但書規定適用的餘地。
2.臺北市政府於原告購買系爭建物前，就已經發布都市計畫規定該建物所坐落的系爭土地不得供作住宅使用，原告購買系爭建物後，就負有按臺北市政府所發布的都市計畫所定使用類別而使用的「狀態責任」保持義務，而且被告已經先後數次以函文通知原告系爭建物不得供作住宅使用，以免違規受罰，但是原告仍繼續將系爭建物供作住宅使用等情，均如前述。顯見原告已明知系爭建物不得供作住宅使用，卻仍執意作為自用住宅使用迄今，其對於將系爭建物供作住宅使用的「違法性」，確實是知之甚明。所以，原告根本不符合行政罰法第8條前段所定「不知法規」的情形，當然也就不構成同條但書「得減輕或免除處罰」的要件。原告主張其對於系爭建物違規使用欠缺違法性認識，應依行政罰法第8條但書規定減免處罰等語，尚不可採。
(四)被告對原告有裁罰的權限，得以裁處作業原則作為處分的依據：
1.都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府……。」臺北市政府於100年7月22日依該法第85條規定修正公布的「臺北市都市計畫施行自治條例」第1條之1規定：「本自治條例之主管機關為臺北市政府（以下簡稱市政府），並得委任市政府都市發展局（以下簡稱發展局）執行。」故臺北市政府104年4月29日公告：
「主旨：公告『都市計畫法第79條』有關本府權限，委任本府都市發展局辦理，並自公告之日起生效。說明：……以該局名義行之。」是依上述「臺北市都市計畫施行自治條例」第1條之1規定的具體授權，將臺北市政府主管都市計畫法第79條規定的權限，委任被告辦理，並未違反行政程序法第15條第1項所定「依法規授權」的要求。原告主張被告不具作成原處分的事務權限等語，並不足採。
2.至於臺北市政府於106年10月5日發布的裁處作業原則第2點規定：「適用範圍：依據臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告……劃設之商業區及娛樂區……。」第5點規定：「為有效遏止違規住宅使用之情形，依據建物謄本所載主要建物登記面積訂定不同級距，並對違規之建物所有權人採三階段之裁罰處理，統一裁罰基準如下：……第一階段，級距三，處10萬元罰鍰，限期9個月內停止違規使用。……」則是主管機關臺北市政府因應被告為積極有效處理大彎北段商業區、娛樂區違規供作住宅使用的違反都市計畫法案件，並兼顧行政能量，期使本地區能支援大內科地區的服務機能、保留未來發展為全市副都心的潛力（第1點參照），在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制手段範圍內，為實踐具體個案正義及有效的行使裁量權，並顧及法律適用的一致性及符合平等原則，且利於減少爭議及訴願的行政成本所訂定的裁量基準。又該基準是按違規情節態樣（依建物面積分為5個級距）及經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為3個階段）等因素，分別訂定不同的裁罰數額及管制手段，並未逾越法律授權的目的及範圍，且未增加法律所無的限制或處罰，其內容亦屬客觀合理，被告自得作為處分的依據。
3.系爭建物的主要建物面積為157.43平方公尺（本院卷第41頁），未達165平方公尺，屬於級距三且之前未曾經限期命停止違規使用的情形，則被告依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則等規定，並審酌原告違反行政法上義務行為應受責難程度（原告主觀上對於系爭建物繼續作為住宅使用一事且已違反都市計畫法相關規定均已有所認識，而仍繼續違法作為住宅使用，原告主觀均具有故意之情事），所生影響（系爭建物坐落區域應依都市計畫作為商業區並供地區性的商業一般商業使用，但原告占據此區域作為住宅使用，影響都市計畫內明定為建設本地區或為未來臺北市現代化購物商業娛樂中心等計畫），因違反行政法上義務所得的利益（裁罰順序係依使用執照領得先後順序依序裁罰），考量受處罰者的資力（原告購買系爭建物的面積大小所彰顯原告的資力），以原處分裁處原告10萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，自屬於法有據，且沒有怠為裁量的違法。原告主張都市計畫法第79條規定並無級距的差別，裁處作業原則僅以「主要建物登記面積」為單一標準，分為5個不同級距，機械式依各級距裁處「固定」罰鍰，而為罰鍰額度的裁量，而未考量客觀行為所生影響及其主觀上應受責難的程度，顯有「裁量怠惰」的違誤等語，實不可採。
(五)原處分亦未違反法規不溯及既往原則：依司法院釋字第577號解釋理由書意旨，新訂生效的法規，對於法規生效前「已發生事件」，原則上不得適用，是謂法律適用上的不溯既往原則；而所謂「事件」，指符合特定法規構成要件的全部法律事實；所謂「發生」，則指該全部法律事實在現實生活中完全具體實現而言。因此，法規適用上的不溯及既往原則，是基於法安定性及信賴保護原則所生，用以拘束法律適用的法治國家基本原則。經查，臺北市政府83年6月1日公告的83年都市計畫圖說，就已經明定系爭建物所在街廓編號A9區是「供一般商業使用」，且不得供作住宅使用（92年都市計畫案及105年都市計畫書就此部分均未變更），已如前述。而系爭建物則是於100年3月23日才完成所有權第一次登記，原告則是於103年9月19日才登記為系爭建物的所有權人（原處分卷2第9頁），所以自始就應該受到系爭建物所坐落系爭土地使用分區「不得供作住宅使用」限制。至於臺北市政府於106年10月5日發布的裁處作業原則，僅是主管機關在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制手段範圍內所訂定的裁量基準，被告於裁處時得予適用，亦如前述。從而，被告依據並未修正的都市計畫法相關規定與前已公告的使用分區管制法令及裁處作業原則，裁處原告之後將系爭建物供作住宅使用的違規行為，並未違反法規不溯及既往原則，更未違反法治國原則。另臺北市政府104年4月29日公告，是將原屬臺北市政府關於都市計畫法第79條第1項的裁罰權限委任被告行使，而非當時始公告都市計畫法第79條第1項規定，且此一權限委任的公告，與維護法律安定性的法規不溯及既往原則無關。所以，原告主張原處分有違法規不溯及既往原則等語，均屬誤解，自不足採。
(六)原處分並未違反信賴保護原則：
1.「法治國為憲法基本原則之一，法治國原則首重人民權利之
維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎，亦為行政程序法第119條、第120條及第126條等相關規定之所由設。行政法規（包括法規命令、解釋性或裁量性行政規則）之廢止或變更，於人民權利之影響，並不亞於前述行政程序法所規範行政處分之撤銷或廢止，故行政法規除預先定有施行期間或經有權機關認定係因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，制定或發布法規之機關固得依法定程序予以修改或廢止，惟應兼顧規範對象值得保護之信賴利益，而給予適當保障，方符憲法保障人民權利之意旨。」此經司法院釋字第525號解釋理由闡述甚明。
基此，由憲法法治國原則所派生的信賴保護原則，重在國家公權力行使對外有足以令人產生合理信賴的表示，且人民並無行政程序法第119條所列信賴不值得保護的情形，此人民對國家公權力對外表示的信賴即應予維護，以維繫法治國家人民對法秩序遵守的意願，建立法律秩序與公權力行政持續有效的威信。從而，信賴保護原則的適用，首先須有國家公權力對外有足以令人產生合理信賴的表示，即信賴基礎。若國家公權力並未對外作出任何足使人民產生特定法秩序規制內容應如何信賴的表示，根本欠缺合理的信賴基礎，自無從依主張賦予所謂的信賴保護。
2.建築物的所有權人、使用人或管理人所負上述應遵守使用分區限制的行政法上義務，是基於都市計畫法及臺北市政府所發布的計畫案所定土地使用分區的管制命令，而不是要等到行政機關勤於政令宣導，人民才有遵守的義務。況且購置不動產動輒須花費數百萬甚至數千萬元，對於一般人來說，堪稱是安家立命的人生大事之一，自然應該小心謹慎查證其用途及其使用上的限制。所以，不能因為有權機關或非權責機關沒有事前、適時甚至隨時告知建築物所有權人、使用人或管理人注意遵守，就可以免除其違規使用的責任。何況，都市計畫法與依該法所發布對都市計畫範圍內土地的使用分區管制命令，對限制計畫範圍內土地與其上空間的使用設有限制，才得使都市計畫範圍內各地區按所計畫合理發展，改善都市居民生活環境。而都市計畫對計畫區內土地的管制，來自於都市計畫法、土地使用分區管制法令，與相關區域都市計畫的規劃性管制命令，這種來自於國家對都市空間機能規劃與管控的管制性命令，與土地登記是為整理地籍而將土地及建築改良物所有權及他項權利予以登記的程序，並經由公告或提供閱覽的公示方式，使權利人或第三人得予查知，提升不動產交易安全等目的，有所不同。簡言之，土地及建築物登記的行政管理，主旨在確保不動產私法上物權內容的明確性以促進私經濟交易安全，並無藉由土地登記將土地或其上空間所承受的建築或都市計畫法令等行政規制管理內容，均予一併明確記載的義務。因此，都市計畫法對建築物使用的管制如何，本應由負狀態責任義務人自行探求都市計畫管制命令而定。換言之，計畫範圍內狀態責任義務人均不得以土地登記資訊或不動產權利證明書狀等，欠缺對都市計畫土地使用分區管制的記載，即認定該土地或建築物未受任何都市計畫對土地空間使用的管制，甚而主張因信賴土地登記或權利證明書狀的記載，而免除其對都市計畫法令的注意義務。
3.同理，稅捐處只是課徵房屋稅的主管稽徵機關，既不是都市計畫法的主管機關，又未經主管機關授權，自然沒有決定系爭建物得否作為住宅使用的權限，這是行政機關分工設職的當然之理。何況房屋稅的課徵，是量能課稅原則下，以房屋財產價值的所有權，為課稅的基礎；並依據房屋的「實際用途」區別適用的差別稅率，計算納稅義務人（即房屋所有人）應納稅額（房屋稅條例第3條至第5條規定參照）。所以稅捐處准予就系爭建物按自用住宅稅率課徵房屋稅，並不發生肯認系爭建物供住宅使用符合都市計畫法相關規定的效力，自不屬於足供當事人信賴的公權力行為。再者，戶籍登記是針對已具有中華民國國籍的國民，以單獨或與他人共同生活或經營共同事業的一戶為單位，透過戶籍登記的管理，掌握定居於我國臺灣地區的國民人口身分與居住分布狀況，並以之作為各種需以此等人口資訊為制度運作條件的政策及法令推行基礎，此參考戶籍法第1條、第3條、第4條及第15條等規定即明。另使用執照則是主管建築機關就建築工程完竣後，審核建築工程是否符合建築法令，與建造執照所許可建造的設計圖樣是否相符的使用許可。綜合言之，土地登記資訊、不動產權利證明書狀或使用執照，即使欠缺都市計畫對土地與建築物「不得供住宅使用」的記載，或稅捐處准以自用住宅稅率課徵房屋稅，或戶政機關准予戶籍登記等，均非都市計畫權責機關就土地或建築物得供住宅使用的意思表示，都市計畫範圍內狀態責任義務人不得以此等不動產登記資訊、使用執照、房屋稅籍核定、戶籍登記等，認定該土地或建築物依都市計畫管制命令可供住宅使用，甚而主張因信賴而免除其就都市計畫對土地或建築物使用管制的注意義務。
4.再者，建築法是針對建築物應依使用執照所核定的「使用類組」使用而為規範，與都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定授權直轄市政府得於細部計畫書圖發布「土地『使用分區』管制」的情形，顯不相同，所以「臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法」雖然規定在一定條件下，得以免辦變更建築物使用執照所核定「使用類組」的義務，但是因為建築物所在的「使用分區」管制規定，並不是來自於使用執照的核定，自然也就不會因為該建築物符合免辦建築物「使用類別」的變更，就當然解消「使用分區」管制規定的效力，已說明如前，且依「臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法」的規定，一般事務所作為住宅使用，無須辦理使用執照變更，也不足以成為原告信賴系爭建物供作住宅使用不違反都市計畫法的基礎。
(七)原處分更未違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利不利事項一律注意原則及明確性原則：
1.地政機關、建築管理主管機關、稅捐處或戶政機關均非都市計畫法的主管機關，又未經主管機關授權，自然沒有決定系爭建物得否作為住宅使用的權限。所以稅捐處依據系爭建物的「實際使用情形」按自用住宅稅率課徵房屋稅，戶政機關為原告辦理戶籍遷入登記，或地政機關未於系爭土地及建物登記謄本或所有權狀上載明不得供作住宅使用，均不發生肯認系爭建物得合法供作住宅使用的效力，已如前述。則被告以原告將系爭建物供作住宅使用，違反都市計畫使用分區的管制命令，而依都市計畫法等相關規定，對原告作成原處分，自然沒有違反誠信原則、行政自我拘束原則及禁反言原則可言。
2.由上述原處分作成前的行政程序歷程可知，被告已經一再給予原告改正、澄清及陳述意見的機會；加上原處分已經詳細記載原告違規的事實、裁處的理由與法令依據、繳交罰鍰的地點與期限及救濟期間的教示條款等等；此外，被告是在都市計畫法第79條第1項所授權6萬元以上30萬元以下的範圍內，依上述裁處作業原則的級距三裁處原告法定金額範圍內的罰鍰10萬元。顯見原處分並未違反有利不利事項一律注意原則、行政行為明確性原則。
(八)綜上所述，原告主張原處分違法的各種理由，均非可採。被告所為原處分，其認定事實及適用法律，均無違誤，訴願決定予以維持，亦於法相合。原告仍主張上情，起訴請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。本件的判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，均與判決結果不生影響，而無一一論述的必要，併予說明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 1 月 16 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 蕭 忠 仁
法 官 吳 坤 芳法 官 羅 月 君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 1 月 16 日
書記官 陳 又 慈