臺北高等行政法院判決
108年度訴字第94號108年6月6日辯論終結原 告 許勝評訴訟代理人 黃慧萍律師被 告 交通部公路總局代 表 人 陳彥伯（局長）訴訟代理人 歐月裡
丁裕榮石金燕上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民國107年11月23日交訴字第1070024489號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
壹、事實概要：緣被告交通部公路總局所屬高雄區監理所據民眾檢舉資料，調查發現原告利用網路平台，於106年1月6日16時2分許以登記其所有之OOOO-OO號自用小客車（下稱系爭車輛），由高雄市○○區○○○路○○○號載客至高雄市○○區○○○路○○○號，收取費用新臺幣（下同）83元，認原告有未經核准擅自經營汽車運輸業之情事，遂以107年4月24日公高運字第005811號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發被告違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定。
嗣被告以107年7月6日第00-000000號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），裁處原告10萬元罰鍰；並吊扣牌照4個月，吊扣駕照4個月。原告不服，提起訴願，業經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、本件原告主張：
一、依原處分書之「違反事實」無非僅憑原告「未經申請核准而經營汽車運輸業者」云云等情事為據，以原告違反未經申請核准而經營汽車運輸業之行政法上義務，進而對原告作成罰鍰新台幣10萬元、吊扣車輛牌照4個月及吊扣駕照4個月之處分。惟綜觀原處分書內容，原處分書通篇未論及，其所憑以認定原告有為處分書所指摘違規行為之證據為何？亦未附任何證據足供支持其所記載之違規事實。據此可認被告機關未盡調查證據職責，亦未能具體提出證據證明原告有原處分所指違規行為，即遽認原告有違規事實，其調查證據、認定事實均有違失。是以，原處分未詳查事實及證據，顯有違反行政程序法第36條、第43條規定及最高行政法院39年判字第2號判例之違法。
二、原處分書有關違反事實部分，所列載之違規事實「未經申請核准而經營汽車運輸業者」等語，僅係摘列公路法之條文內容，雖原處分備註欄另記載：「未經申請核准利用APP網路平台經營汽車運輸違規載客，自高雄市○○區○○○路○○○號至高雄市○○區○○○路○○○號，收取費用83元整」云云等語，然均未見具體說明究係依據何種事證及如何認定原告有被告所謂「未經申請核准而經營汽車運輸業」等情，又係如何該當於汽車運輸業管理規則第138條及公路法第77條第2項所定之裁罰要件而有違反行政法上義務之情事可言，均未見被告具體載明於原處分書。次依，被告之訴願答辯書所執事實理由略以：「訴願人利用UberAPP平臺攬客並收取報酬之行為，其行為本質與計程車客運業及小客車租賃業相當…」（見訴願答辯書第5頁第4行起），惟查，計程車客運業與小客車租賃業，屬不同經營類型之汽車運輸業別，且所屬管轄機關亦不同，被告以原告涉「未經申請核准經營汽車運輸業」之違章行為做成本件裁罰處分，竟對於原告系爭違章行為究係違反何種汽車運輸業之經營類別無法認定，顯見被告對於原告所違反之行為樣態為何及違反事實無法確定，而此攸關原告是否具備做成本件裁罰之管轄權責及原處分之適法性之事項，益見原處分確有未具體載明事實、理由及違反樣態等法定應記載事項之瑕疵，自有違行政處分明確性原則至明，非法所許。承上說明，被告既自行無法分辨原告所違反者是何種行為樣態，原處分中亦未見說明，「理由」之記載，欠缺明確性，顯然不備法定程式，且驟認原告有違章情節，原處分確有違反明確性原則，非屬適法，應予撤銷。
三、原處分錯誤適用公路法第2條第1項第14款、第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，亦非適法：
（一）依鈞院96年度訴字第1850號判決並經最高行政法院99年度判字第32號判決所支持見解：「公路法第2條第11款及第77條第2項規定採重罰之立法意旨，其所謂『經營…運輸業』既係以營業行為為規範對象，即須反覆實施同種類行為為目的之社會活動，始足當之，對於偶一為之的自用車輛，並無反覆實施之意圖者，實難以該等規定相繩。本件被告未查證原告是否以反覆實施同種類行為為目的，即認原告係經營運輸業，亦嫌速斷。」承上見解可知，被告應負擔舉證責任，提出證據證明原告確係以「經營汽車運輸為業」，亦即原告有從事「攬載乘客收取報酬」並「反覆實施」之事實，否則即不得逕以公路法第2條第1項第14款、第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條等規定相繩。申言之，倘行為人僅單純從事少量、個別性、臨時性與特定人達成共乘合意之搭載行為，即與上開規定所稱之以汽車經營客、貨運輸而受報酬之「事業」不同。
（二）查原告僅係單純自然人，而非經營事業之事業體，顯無從該當於公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條以汽車經營客、貨運輸而受報酬之「事業」之構成要件，甚為明確。綜上，原告並非「以經營汽車運輸業為業」，自不該當公路法第2條第1項第14款所指汽車運輸業之裁罰要件。原處分未詳查辨明上開事實，認原告有「未經申請核准而經營汽車運輸業」之行為，認事用法確有違誤，應予撤銷。
四、退步言之，倘依被告所認定原告有未經申請核准經營汽車運輸業之系爭違章事實，則被告對於本件違章行為亦欠缺事務管轄權限，原處分顯有違反行政程序法第11條管轄法定原則之違法，屬違法處分，依法應予撤銷：
（一）按綜合公路法第2條第15款「計程車客運服務：指以計程車經營客運服務而受報酬之事業。」、第34條第1項第4、5款：「四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。五、小客車租賃業：以小客車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。」、第37條第1項第三款：「經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。」以及第78條之1第1項前段規定：「對於未依本法申請核准而經營汽車運輸業、計程車客運服務業之行為，民眾得敘明事實檢具證據資料，向公路主管機關檢舉。」及行為時公路法第77條明文規定處罰機關為「公路主管機關」，此對照同法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣市政府。」及同法第78條之1第2項規定：
「（略）前項檢舉及獎勵辦法，由中央公路主管機關定之。」，顯見同法第78條之1第1項前段、78條之1第2項規定係分別使用「公路主管機關」、「中央公路主管機關」以資區別，綜上可知同法第78條之1第1項前段規定所指處罰機關，應依照同法第3條之定義定管轄機關。自上開規定可知，主事務所在直轄市而經營計程車客運業者，其管理及處罰權責機關為直轄市公路主管機關，並非中央公路主管機關。如認為行為人係未經申請核准而經營計程車客運業及計程車客運服務業以外之汽車運輸業，其公路主管機關為交通部，再由交通部委任交通部公路總局執行。另倘認行為人係未經申請核准而經營計程車客運業及計程車客運服務業，則公路主管機關為直轄市政府。
（二）縱認原告駕駛車輛載客之行為該當於公路法第77條第2項所定之「未經申請核准而經營汽車運輸業者」之處罰要件（原告否認之），首先，依被告訴願答辯書所執事實理由略以：「訴願人利用UberAPP平臺攬客並收取報酬之行為，其行為本質與計程車客運：。業及小客車租賃業相當…」（見訴願答辯書第5頁第4行起），被告顯然係認定原告所涉之違章行為係違反未經申請核准而經營計程車客運業或小客車租賃業。然對照前揭公路法第34條第1項第4款關於計程車客運業及小客車租賃業之定義，計程車客運業係以「小客車出租載客」為營業者，而小客車租賃業則係以小客車或小客貨兩用車「租與他人自行使用」為營業者，可見原告所涉違規營業之型態係屬於計程車客運業，原告所涉違章行為係屬違反未經申請核准而經營計程車客運業者。關此經營型態之定性，對於使用網路平台載客收費之經營類型，係以小客車出租載客之方式提供客運服務，性質與計程車客運業者，本質上無差異，營業型態屬計程車客運業，有最高行政法院107年度判字第632號等判決見解可稽。
（三）再者，從原處分書所載違反事實及違反地點來看，被告所認定系爭違章行為之營業處所或營業區域係在高雄市，是以，本件違章行為之權責機關應為直轄市政府即高雄市市政府，惟本件違章行為卻係由交通部公路總局對原告做成裁罰，就此，原處分顯有違反行政程序法第11條第5項管轄法定原則之違法，非屬適法處分，自應予撤銷。
五、退萬步言之，縱認原告有「未經申請核准而經營汽車運輸業」之違章行為，原處分機關對訴願人裁處罰鍰10萬元、吊扣車輛牌照4個月及吊扣駕照4個月，亦有裁量怠惰及違法不當連結禁止原則、比例原則之違法，應予以撤銷：
（一）查被告對於違反公路法第77條第2項規定之汽車駕駛人所為之違規載客營業行為，均一律併處吊扣駕照及車輛牌照處分，僅審酌駕駛行為人之違規次數，而處以不同之吊扣期限而已，是被告作成吊扣處分前根本未考量是否為對人民最小侵害之手段、處分之損害是否小於目的達成所獲致之利益，更未區分個案情節輕重，顯然未符法律規定「得」吊扣之意旨，而有裁量怠惰之違法。
（二）再者，縱認汽車駕駛人有系爭違章行為，然被告對駕駛人第一次遭查獲將車輛作為違規營業使用之行為，即對原告同時作成吊扣車輛牌照及駕照各四個月之處分，等同於不僅限制原告駕駛車輛之權利，亦連帶禁止或限制系爭車輛得使用於合法用途之權利，由此益見，被告吊扣原告車輛牌照，與被告禁止違規行為人從事載客違章行為之目的間，根本欠缺正當合理的關聯性，易言之，違規行為人既已遭吊扣駕照，吊扣期間既已被剝奪駕駛車輛之權利，根本不可能再使用系爭車輛繼續載客營業行為，是以，系爭車輛牌照是否吊扣與達成被告機關所謂遏止行為人繼續從事違規載客行為之目的間，根本無關，是被告機關對原告所作成吊扣車輛牌照之處分，顯有違反不當連結禁止原則之裁量濫用之違法等情。
六、並聲明：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
參、被告則以：
一、原告主張原處分未遑詳查事實及證據，誤為反於事實之認定，顯有違反行政程序法第36條、第43條規定之云云。惟查：
本案係依據Uber會員檢舉原告於106年1月6日16時2分許駕駛OOOO-OO號自用小客車（下稱系爭車輛）由高雄市○○區○○○路○○○號載客至高雄市○○區○○○路○○○號，並收取費用新臺幣83元，本局高雄所於公路監理系統車籍資料查詢OOOO-OO號車廠牌、型式、顏色與檢舉照片均吻合，檢舉照片中之手機畫面顯示駕駛人為勝評即為原告本人同時也是登記的汽車所有人，另經公路監理查詢系統查證系爭車輛，確為自用小客車，非營業車輛（乙證5），經查證相關證據及事實無誤後依違規事實開立舉發通知單，本局再據以開立處分書，本局已克盡行政調查之義務。
二、原告主張原處分未載明原告違規行為及被告認原告如何有違規行為之理由，即驟然據以裁罰，顯非適法，惟查：原處分之事實、理由及其法令皆依行政程序法相關規定，具體記載原告違規經營汽車運輸業之時間與地址，行為人違規事實，均得據以認定原告違法行為之具體事實，且本案處分書中亦詳細描述行為人違規事實、時間、地點，故原處分就處分人、地址、違規車號、時間、法令依據、事實與理由、繳款方式與教示條款，均無不可特定之處，並未違反明確性要求。
三、原告主張原處分錯誤適用公路法第2條第1項第14款、第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定亦非適法。惟查：
（一）依臺北高等行政法院102年度訴字第1588號判決書理由四第2點略為：「…雙方就此運輸行為及每人車資50元已達成合意，運送契約即已成立，合於汽車經營客、貨運輸而受報酬之要件，是原告其向每人收取50元僅係補貼油錢，並非營業收入云云，顯係事後卸責之詞，核不足採。」，准此，本案乘客接受原告載運服務時必須同意運輸費率（即乘客與原告就車資已有合意），於完成搭乘服務後之收據（收受載運服務之對價關係），已合於汽車經營客、貨運輸而受報酬之要件。
（二）原告提供自有車輛加入Uber APP平台，載客收費營業為運作方式，乘客要搭乘時以Uber APP平台叫車，由該平台所屬公司直接指揮調度，原告所有車輛前往指定地點載客，載客完成服務後，乘客再以信用卡付費予Uber APP所屬公司，原告涉及經營汽車運輸業事實明確。
（三）次按，臺北高等行政法院104年訴字第1264號判決意旨略為：「公路法第2條第14款固規定『本法用詞，定義如下：十四汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。』然該法所謂『事業』，顯未排除自然人。蓋參諸同法第34條第1項第4款規定，所謂『計程車客運業』，係指：『在核定區域內，以小客車出租載客為營業者』，鑑於公路法之規範意旨，經營汽車運輸業係受政府法令管制、限制之業務，應依法向公路主管機關申請核准善備始得為之，故不論營利事業或個人，如以小客車出租載客為營業者，即應為上開法律所規制，否則若將自然人排除在外，而其卻實際以小客車出租載客收費營利，竟可免於規範，顯違公路法立法意旨；又所謂『營業』，本質上固具反覆性及繼續性之特徵，惟如依整體客觀事實觀之，當事人確有反覆實施之意圖者，縱其僅被查獲1次（包括首次實施即被查獲，及實施多次僅被查獲1次之情形），仍不影響其為營業行為之認定」，故原告主張，不足採信。
四、被告對本件違章行為欠缺事務管轄權限，原處分顯有違反行政程序法第11條之管轄法定原則而無效，惟查：
（一）原告未經申請核准經營客、貨運輸並受有報酬之經營型態具跨業性質：
1.按公路法第34條第4款、第5款規定：「四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。五、小客車租賃業：以小客車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。」次按公路法第79條第5項授權訂定之汽車運輸業管理規則第100條第2款規定：「二、經營小客車租賃業租車人如須僱用駕駛人者，應由出租人負責代僱持有小型車職業駕駛執照者駕駛。出租於外籍旅客者，並由熟諳外國語言之優良駕駛人代為駕駛。」承上，公路法所規範之九類汽車運輸業中，以小客車裁客營業者，除計程車客運業外，尚包含代僱駕駛之小客車租賃業。小客車租賃原係由租車人自駕用，但為因應部分租車人（如外籍旅客）之需求，亦可由小客車租賃業者提供駕駛。「計程車客運業」與「代僱駕駛之小客車租賃業」，在合法經營之前提下，兩者營運態樣與模式之異同如下：
相同點：兩者使用之車種主要皆為小客車（小客車租賃業尚含小客貨兩用車），駕駛皆由業者提供。皆有收費行為，且實質上皆屬載客運輸。
相異點：「計程車客運業」依法（汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款），應在核定之營業區域內營業，車輛外觀尚須符合汽車運輸業管理規則第91條、道路交通安全規則第39、39-1、42條等規定，最顯著者即為其黃色外觀與車頂燈（俾利其巡迴攬客）但不排除預約叫車之型態，亦有以資訊平台方式派遣（媒合），計費上須按里程計費，且必須安裝計費表。「代僱駕駛之小客車租賃業」無營業區域劃分之限制，依法（汽車運輸業管理規則第100條第1項第8款）不得外駛攬客，自更不得巡迴攬客。車輛外觀同一般自用小客車（僅其車牌編碼方式與自用車不同），且消費者得事先選擇車種與車齡，並得事先使消費者得知收費金額。
2.綜上可知，利用UberAPP平台違規攬客違法經營汽車運輸業，核其違規行為內涵：就其「使用之車輛」與該APP通用全國「無營業區域之劃分」之特性，較接近「代僱駕駛之小客車租賃業」；就其依里程計費之模式卻又類似「計程車客運業」，但其每日可依離尖峰時段而調整費率，並非固定費率，且未加裝計費表，顯與「計程車客運業」不同。另查UberAPP提供使用者可事先依據其需求選擇車種與車齡，復事先提供使用者所需行程之預估收費金額等情，其營業態樣顯與「小客車租賃業」相似。準此，其行為涵攝於公路法及其子法之結果，構成未經核准經營「計程車客運業」，亦構成未經核准經營「代僱駕駛之小客車租賃業」。
3.原告以自用小客車攬載乘客並收費之行為，其違規營運性質兼具未經核准經營「計程車客運業」與「代僱駕駛之小客車租賃業」，確屬違反公路法第77條第2項規定：
A.按公路法第2條第14款：「本法用詞，定義如下：十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」可知，僅須符合「經營客、貨運輸」而「受報酬」即屬汽車運輸業。又公路法第77條第2項：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，得依其違反情節輕重，處新臺幣十萬元以上二千五百萬元以下罰鍰，…」條文之構成要件僅區分汽車或電車運輸業者，並未就其所經營者屬公路法第34條九大類汽車運輸業中之「何類」汽車運輸業再予分類裁處。故只要係「未經申請核准」、「經營客、貨運輸」「受有報酬」（汽車運輸業）即構成公路法第77條第2項之要件。
B.本案原告將自小客車用以經營載客運輸，仍構成「未經申請核准」、「經營客、貨運輸」「受有報酬」（汽車運輸業）即構成公路法第77條第2項之要件。
C.倘為求得依公路法第37條定管轄權，而強行要求將營運態樣本屬未循法令規定之未經核准之業者，先予以定性分類，且僅能定性為某一類，方得裁處，似有削足以適履之嫌，亦可能與社會複雜之經濟現象與科技發展相悖，而不符認事用法之原則。蓋本屬類型雜沓的違法業者，卻硬是要求主管機關要以合法業者之分類去歸類它，且僅能歸一類，否則即指摘主管機關遠反處分明確性、違反管轄之規定，似不合乎論理法則！
4.事實態樣本屬多元，公路主管機關就營運態樣本屬未循法令規定之未經核准之業者，認定其經營模式兼具跨業性質，如同民事法院認定無名契約具複合契約之性質或刑事法院認定犯罪事實具法條競合關係，並未違反認事用法之原則。刑罰依循著嚴格的罪刑法定主義尚且如此，舉重以明輕，違反行政法上所管制之行為，亦無法也難以區辨違反的樣態僅侷限於公路法第34條各款中單一的營業別，因此限縮管轄權限之範。
（二）按最高法院101年度臺上字第5879號判決：「典型之解釋方法，是先依文義解釋，而後再繼以論理解釋；惟論理解釋及社會學解釋，始於文義解釋，而其終也，亦不能超過其可能之文義，故如法文之文義明確，無複數解釋之可能性時，僅能為文義解釋，自不待言。」由上可知，本案之駕駛人即原告，係自然人，並無主事務所，自無從依公路法第37條定管轄機關。故退步言之，縱使認為台灣宇博與原告共同構成未經核准經營「計程車客運業」而非「小客車租賃業之代僱駕駛」，惟原告為自然人，並無「主事務所」，無從依公路法第37條第1項第3款之規定，定其管轄機關。
（三）又依組織法或依公路法之體系解釋，由管理自用車之公路總局針對未經核准經營汽車運輸業之違規營業裁罰，係合乎管轄法定原則，並易弭平未經申准者具跨業與跨域性時之管轄爭議。
1.現行公路法並未明文規範對於「未經申准而以自用車遠規經營汽車運輸業之主管機關，已如前述。職是，對於未經申准而以「自用車」違規經營「汽車運輸業」之裁罰或裁罰以外之不利處分，其管轄權可能由「汽車運輸業」之主管機關取得，亦可能由「自用車」之主管機關取得：
A.由「自用車」之主管機關取得管轄權按公路法第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，得依其違反情節輕重，處新臺幣十萬元以上二千五百萬元以下罰鍰，並勒令其歇業，其非法營業之車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照，並得吊扣四個月至一年，或吊銷之，非滿二年不得再請領或考領。」可知，對未申登者之裁處，除罰鍰外，尚可能包含吊扣或吊銷其車牌及駕照之處分。準此，由車籍、駕籍之主管機關為吊扣吊銷之處分，自屬具適當性、必要性與合目的性。再按「汽車牌照包括號牌、行車執照及拖車使用證，為行車之許可憑證，由汽車所有人向公路監理機關申請登記，…」、「汽車因故停駛或依法令規定責令停敬時，應填具異動登記書向公路監理機關辦理停駛登記，並將號牌及行車執照繳存。」、「汽車駕駛執照為駕駛汽車之許可憑證，由駕駛人向公路監理機關申請登記，考驗及格後發給之。」、「職業汽車駕駛人之駕駛執照，應自發照之日起，每滿三年審驗一次，並於審驗日期前後一個月內向公路監理機關申請審驗，…」、「有下列各款情形之一者，駕駛人或技工或關係人應迅速將駕駛執照或技工執照繳回當地公路監理機關：一、執照受吊銷、註銷或吊扣處分。i道路交通安全規則第8條、第25條、第50條第1項、第54條第1項及第76條第1項定有明文。由上開規定，自用車係由公路監理機關為車駕籍之主管機關，殆屬無疑。因此過去有關「自用車違規營業」之裁處，一直係由公路監理機關為之，自有其作用法之依據，且具車駕籍管轄實務運作上之適當性、必要性與合目的性。
B.由「汽車運輸業」之主管機關取得管轄權主張管轄權「由汽車運輸業之主管機關取得」者，無非是透過對公路法第37條之擴張解釋，認為公路法第37條之文義雖僅規範「申請核准」之主管機關，然該主管機關當然對於轄管「區域」之「未經申准」者，亦應取締處罰。
2.然採由「汽車運輸業」之主管機關取得管轄權者，在旅館業、民宿業等具「土地定著性」之產業，由該管土地管轄機關循業者之旅館、民宿設置所在地取締違規營業事實（如苗栗縣政府取締苗栗縣內之違法旅館或民宿），自屬合理，且不致產生管轄競合之疑義；然而在汽車運輸業此等具「跨域流動性」之產業，則可能隨著未經申登者之違規事實跨域流動，而使得數個土地管轄機關皆具有管轄權，產生管轄競合之不安定。
3.即使認為依公路法第37條第1項第3款僅有「主事務所」所在地之主管機關方取得管轄權，遂當不致生土地管轄競合。然以汽車運輸業之產業特性而言，「主事務所」常非違規事實所在地，目前所查緝到的違規事實皆是在路上攔查所得。倘以主事務所設於台北市，而認定僅有臺北市政府方具管轄權，則期待臺北市政府（公共運輸處）去取締該業者於台中市、高雄市之違規事實，亦不符土地管轄劃分之適當性與合目的性。足徵，將公路法第37條擴張解釋及於未申登者，反而有悖於「管轄法定原則」乃源於對人民行政救濟權能之保障目的。
4.公路法第37條第1項第3款之立法，採「主事務所」定其土地管轄，除源於計程車客運業具有營業區域劃分之特性外，主要係著眼於受理申登之管轄機關，可透過業者申登時所提供之車籍駕籍資料，進一步管制其違規行為。由此可知，申登係著眼於「車駕籍資訊」之取得，而「主事務所」僅具象徵意義。如反執著於「主事務所」一詞，推導出對「未申登者」之管轄權，並不合於汽車運輸業之產業特性。況按公路法第37第各款體系解釋而言，第1款之公路汽車客運業、遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業等業，因通行全國，故向中央主管機關申請。而計程車客運業因應遵守營業區域之限制，故依主事務所所在地定土地管轄。而查未經核准經營汽車運輸業之UberAPP係通用全國，故由中央公路主管機關管轄，方符合公路法第37條之體系解釋之脈絡。綜上可知，除作用法之依據外，過去有關「自用車違規營業」之查緝與裁處，一直係由公路監理機關為之。101年監理一元化，直轄市政府轄有之監理業務亦回歸中央，由交通部公路總局轄管全國各地監理業務。
5.復依法務部94年09月27日法律決字第0940034647號函說明二略以:「按行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬機關或委託不相隸屬之行政機關執行之，行政程序法第15條第1項、第2項定有明文。該委任或委託如於行政程序法施行前已為之，於行政程序法施行後其委託或委任關係存續者，該行政機關無庸踐行行政程序法第15條第3項之公告程序。」管轄恆定原則，其目的係保障人民的權益，不使人民因為不熟悉機關的權限分工及行政程序遭受到不利益，使人民得以預見並維持程序的安定性。而遒去（含行政程序法施行前）一直係由公路監理機關作為自用小客車違規營業之裁罰機關，並未影響人民對管轄程序安定性之期待。且目前除宇博案外，其他白牌車之受處分人幾乎未曾爭執管轄權，顯見公路監理機關對於白牌車有裁罰權限一事，並未超乎人民對管轄權之法確信。
（四）退步言之，縱認公路法第37條第1項各款規定及於「未經申請核准者」之裁罰，承前所述，原告未經申請核准之經營型態具跨業性質，構成未經核准經營「計程車客運業」及未經核准經營「代僱駕駛之小客車租賃業」，就未經核准經營小客車租賃業部分，依前開最高行政法院107年度判字第364號判決所引交通部102年7月22曰交路字第10250097788號函，被告對於未經核准經營小客車租賃業者，業經交通部依汽車運輸業管理規則第139條之1規定以前開交通部102年7月22日函將公路法第37條第1項第1款所定事項委任予被告，故被告對於未經核准經營小客車租賃業者，亦具有裁罰之管轄權限。
（五）本案依行政罰法第29條、31條規定，本件管轄機關為被告，應屬有據：
按行政罰法第29條第1項規定：「違反行政法上義務之行為，由行為地、結果地、行為人之住所、居所或營業所、事務所或公務所所在地之主管機關管轄。」是以，本案原告其住居所為高雄市，依據上開行政罰法規定，被告就本案亦具有管轄權限，應屬無疑。本件被告對本案已具有管轄權限，復依行政罰法第31條第1項前段規定：「一行為違反同依行政法上義務，數機關均有管轄權者，由處理在先之機關管轄。」故原告違規經營汽車運輸業之行為依行政罰法第29條第1項規定，行為地、結果地、行為人住所地、居所地等均具有管轄權，又依據行政罰法第31條第1項、行政程序法第13條管轄權積極衝突時應由處理或受理在先之機關管轄。原處分核無被告所稱欠缺管轄權之情事等語，資為抗辯。
五、並聲明：
（一）駁回原告之訴。
（二）訴訟費用由原告負擔。
肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出交通部中華民國107年11月23日交訴字第1070024489號訴願決定書（見本院卷第25至34頁、被告107年4月24日高監運字第0000000000A號函（見本院卷第125至126頁）、被告107年4月24日公高運字第No.005811號舉發通知單（見本院卷第126至129頁）、原告107年5月9日聲明書（見本院卷第131至132頁）、被告107年7月6日第00-000000號處分書（見本院卷第133頁）、檢舉資料（見原處分卷第13至20頁）、5361-XM汽車車籍查詢表（見原處分卷第23頁）、自用小客車、自用大貨車、自用小貨車違規營業處罰標準（見原處分卷第25頁）等原處分卷、訴願卷所附證物為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：
一、原告是經營載客運輸業受報酬而有違公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定？被告是否具管轄權限？
二、原處分裁處原告10萬元罰鍰、吊扣牌照4個月並吊扣駕照4個月，是否適法有據？有無違反比例原則？
伍、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）公路法第2條第14款：「本法用詞，定義如下：…十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」
（二）公路法第34條第1項第4款、第5款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。五、小客車租賃業：以小客車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。」
（三）公路法第37條第1項第1款、第3款規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：一、經營公路汽車客運業、遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業，向中央主管機關申請。……三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。」
（四）公路法第77條第2項：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，得依其違反情節輕重，處新臺幣10萬元以上2,500萬元以下罰鍰，並勒令其歇業，其非法營業之車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照，並得吊扣4個月至1年，或吊銷之，非滿2年不得再請領或考領。」
（五）公路法第78條第1項前段規定：「本法所定之罰鍰，由該管公路主管機關處罰之。」
（六）公路法第79條第5項：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」
（七）以下規定乃執行母法（公路法）之細節性、技術性事項，在與立法意旨相符且未逾越母法之授權範圍，即得適用。
１、汽車運輸業管理規則第1條：「本規則依公路法第79條規定訂定之。」
２、汽車運輸業管理規則第4條第1項第1款、第3款規定：「經營汽車運輸業，應備具籌備申請書（如附表一），依下列規定，申請核准籌備：一、經營公路汽車客運業、遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業，向中央公路主管機關申請。……。三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央公路主管機關申請。」
３、汽車運輸業管理規則第138條：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。
」
４、交通部106年1月6日交路字第10650001091號令修正發布之未經核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業裁罰基準（下稱裁罰基準）：「…二、個人以小型車、機車經營汽車運輸業者，其裁罰基準如下：第1次，處新臺幣10萬元罰鍰，並吊扣該次非法營業車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照4個月。…」。
二、原告所為之系爭載客行為非屬經營汽車運輸業，而係經營計程車客運服務業，被告並未具管轄權限：
（一）查本件原告從事未經核准而載客收費之行為，有檢舉書、駕駛姓名、照片、車號、車型、行車路線圖、車資詳細列表等UberAPP之手機截圖資料在卷可憑（見本院卷第13-20頁），原告有未申請核准經營計程車客運業之行為甚明。
（二）被告雖主張利用UberAPP平台違規攬客違法經營汽車運輸業，核其違規行為內涵：就其「使用之車輛」與該APP通用全國「無營業區域之劃分」之特性，較接近「代僱駕駛之小客車租賃業」；就其依里程計費之模式卻又類似「計程車客運業」，但其每日可依離尖峰時段而調整費率，並非固定費率，且未加裝計費表，顯與「計程車客運業」不同。另查UberAPP提供使用者可事先依據其需求選擇車種與車齡，復事先提供使用者所需行程之預估收費金額等情，其營業態樣顯與「小客車租賃業」相似。是原告以自用小客車攬載乘客並收費之行為，其違規營運性質兼具未經核准經營「計程車客運業」與「代僱駕駛之小客車租賃業」，確屬違反公路法第77條第2項規定云云。
（三）惟按公路法第34條第1項第4款、第5款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。五、小客車租賃業：以小客車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。」，依前開規定計程車客運業與小客車租賃業之定義可知，計程車客運業的營業行為著重在人車合一（即車輛加司機）的載客服務，而小客車租賃業的營業行為，僅是出租車輛供他人自行使用，並不提供駕駛人駕車服務，因此，就有通行需求之消費者而言，對於計程車客運業的選擇經常是衡酌車況及司機雙重因素後，而為搭乘於否的決定；對於小客車租賃業的選擇則著重在租賃標的物即車輛本身的品牌、性能等考量。是公路法第79條第5項規定所授權訂定的汽車運輸業管理規則第100條第1項第2款前段規定：「經營小客車租賃業及小貨車租賃業應遵守下列規定：……二、經營小客車租賃業租車人如須僱用駕駛人者，應由出租人負責代僱持有小型車職業駕駛執照者駕駛。」，固然允許小客車租賃業亦可提供人車合一（即車輛加司機）的載客服務，然無論如何，小客車租賃業仍是以出租車輛為業務主軸，僅於承租車輛的消費者有額外要求，須雇用駕駛人時，始由車輛出租的業者代僱駕駛人，提供載客服務，此與計程車客運業人車合一不可切割提供載客的營業模式，仍有不同。
（四）本件經查原告係駕駛系爭車輛攬載乘客，而非出租車輛供人使用，又原告載客按行駛里程長短計價收取報酬，此與一般計程車客運業者駕車行駛於道路上尋覓乘客或乘客以電話聯絡計程車客運服務業（叫車中心）再據以調派駕駛而提供載客服務，尚無本質上的差異。且加入Uber APP平台合作駕駛必須具備一定條件，著重人車合一的載客服務，此觀卷附Uber APP平台顯示乘客搭乘路線圖畫面下方附有駕駛人姓名及相片資訊等情甚明（見本院卷14頁），此與小客車租賃業之情形顯然有別，而原告加入宇博公司UberAPP軟體平台，係有意反覆以系爭車輛供載運乘客，並在因此載運行為而受領報酬，此與上述汽車運輸業經營載客運輸而受報酬之行相符，是原告所涉之違章行為，係違反未經申請核准而經營「計程車客運業」者，而非出租車輛供他人使用之「小客車租賃業」。原處分所指未經申請核准經營汽車運輸業，當指未經申請核准經營計程車客運業而言。被告所稱原告以租賃小客車攬載乘客並收費之行為，兼具未經核准經營「代僱駕駛之小客車租賃業」云云，核不足採。
（五）按公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第37條第1項第1款、第3款規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：一、經營……小客車租賃業……向中央主管機關申請。……三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。」第78條第1項前段規定：「本法所定之罰鍰，由該管公路主管機關處罰之。」，針對計程車客運業的申請核准籌備事宜，公路法第37條第1項第3款已明定有審核、判斷權限的公路主管機關，係按業者主事務所位在直轄市或直轄市以外區域為區分標準：主事務所位在直轄市者，申請核准權限歸屬直轄市政府；位在直轄市以外區域者，則屬中央主管機關交通部的權限。是對於未經申請核准經營計程車客運業的違規態樣，公路法第78條第1項前段所稱的「該管公路主管機關」即應按此標準為判別。經查本件違規經營計程車客運業的營業模式，是由原告之駕駛人加入UberAPP平台，由宇博公司單方面透過Uber APP應用程式平台，對於加入成為宇博公司合作駕駛之原告分擔行為加以管控、調配，亦即原告加入時須接受宇博公司所定經營模式而為行為之分擔，則是否辦理經營計程車客運業之申請核准事宜以符合規定，堪認悉由宇博公司主導決定，本件經營計程車客運業之主事務所，自應以宇博公司之主事務所定之，而宇博公司之主事務所位於臺北市大安區，此為本院依職權所已知之事實，是就其有無經申請核准乙事，乃直轄市公路主管機關之調查審究範圍，而查認其違章與否予以裁罰時，依同法第78條第1項前段規定由同一之直轄市公路主管機關辦理，即可收事權統一之效，亦可見行政管轄權規制之合理性，被告並無作成原處分之權限，被告主張原告並無「主事務所」所在地云云，尚不足採。
（六）被告雖主張直轄市政府僅對於已申請核准經營計程車客運業之違反公路法行為有裁罰權限，至於尚未申請核准經營計程車客運業（即自用車）之違章行為，則無管轄權云云。然直轄市○○○○路法第37條第1項第3款規定，對於尚未申請核准經營計程車客運業者，本有審核其申請合法與否的權限，如何謂僅就已申請核准的計程車客運業始有管轄權，對從事計程車客運營業活動的其他違章車輛反而無管轄權，被告此部分主張，尚乏憑據。況公路法第78條之1規定：「（第1項）對於未依本法申請核准而經營汽車運輸業……之行為，民眾得敘明事實檢具證據資料，向公路主管機關檢舉……。（第2項）前項檢舉及獎勵辦法，由中央公路主管機關定之。」，依此規定授權訂定之「檢舉未申請核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業案件獎勵辦法」第3條第1項第3款規定：「檢舉案件依經營業別受理檢舉機關如下：……三、未申請核准經營計程車客運業……案件：在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為交通部公路總局轄管監理所（站）。」第5條第1項規定：「檢舉案件經裁處確定並完成罰鍰收繳者，受理檢舉機關依下列規定核發檢舉人獎金後，應依規定繳庫：一、實收罰鍰在新臺幣十萬元以上未滿五百萬元者，按百分之十計算，最高金額以新臺幣三萬元為限……。」即按公路法第37條第1項第3款所定的管轄標準區別受理檢舉機關，並無因未申請核准經營計程車客運業，即認直轄市政府無管轄權，而應由被告管轄之情形，是被告此部分主張，尚有誤會。
（七）按現行汽車運輸業管理規則第139條之1第1項固規定：「……計程車客運業、小客車租賃業……之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。」，然此係102年7月22日修正而來，在此之前，該條項係規定：「臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內之計程車客運業、小客車租賃業……之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理。」，僅涉及直轄市以外計程車客運業的申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，而未包含直轄市的計程車客運業。實則公路法第37條第1項第3款已針對計程車客運業的經營管制，明定直轄市政府與中央公路主管機關的權限分配，關於直轄市轄內計程車客運業的申請核准籌備、立案、營運管理及處罰權限，均歸屬直轄市政府，中央公路主管機關交通部並無權限得將此等事務委辦直轄市政府辦理。再者，授權訂定汽車運輸業管理規則的公路法第79條第5項規定，僅就汽車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車運輸業的限制、禁止事項及其罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項，授權交通部定之，並無「管轄權」變動的授權。在公路法第37條第1項第3款已有明文的情況下，汽車運輸業管理規則第139條之1第1項規定顯有違反公路法第37條第1項第3款規定之嫌，違反行政程序法第150條第2項「法規命令之內容……不得逾越法律授權之範圍與立法精神」之規定，本院自得拒絕適用。況且，交通部依汽車運輸業管理規則第139條之1所為102年7月22日交路字第10250097788號公告委任被告辦理「遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰」之業務，並未將「直轄市轄內計程車客運業」之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰等納入，足徵被告欠缺本件的管轄權限。
（八）行政院106年7月24日院臺交字第1060182260號函雖稱：「……經通盤考量一般立法例、運輸業跨區流動營業之特殊性等，決定貴部（即交通部）及直轄市政府『均具有管轄權』。二、另為避免未來裁罰、救濟之複雜化，現階段仍以貴部公路總局為裁罰機關……。」，惟本件原告係違規經營計程車客運業，而非小客車租賃業，且公路法第37條第1項第3款已就管轄權規定甚明，已如前述，尚無管轄權有爭議或數機關均有管轄權的情形，上開行政院106年7月24日院臺交字第1060182260號函文，尚難作為得將直轄市內經營計程車客運業之裁罰授權被告辦理之依據。至交通部公路總局組織法第2條第4款、第6款僅規定：「交通部公路總局（以下簡稱本局）掌理下列事項：……四、公路監理業務之規劃、執行及督導管理。……六、公路運輸管理之規劃、執行及督導。」，未見具體規範計程車客運業違章裁罰之權限。又組織法規定的法定職掌，仍不能脫逸作用法之具體行為規範。是屬作用法性質的公路法第37條第1項第3款規定既已明確劃分中央公路主管機關與直轄市政府的權責，自不允以（較為概括而無實體內容之）交通部公路總局組織法第2條第4款及第6款規定，作為被告作成原處分之權限依據。
（九）UberAPP平台雖是通行全國，且使用該平台的違章車輛亦極可能跨域流動，然公路法對於主事務所在直轄市境內之計程車客運業者的申准、管理、取締、裁罰等，既維持由直轄市政府主管的規範體例，即不能悖於法律，變更其主管機關。又行政程序法第19條已有「職務協助」的規定，直轄市政府有取得違章車輛車（駕）籍資料的管道與法律依據，原告主事務所所在的臺北市政府不會因缺乏違章車輛的車（駕）籍資料，而有取締上之困難。且行政訴訟法第130條之1已有視訊審理之規定，足可緩和「以原就被」原則下原告可能應訴不便利的困擾，何況本件由臺北市政府管轄，或由位在臺北市的被告管轄，在位置上並無差異，尚無人民應訴不便之問題，併此敘明。
三、被告欠缺作成原處分之權限，原處分應予撤銷：
（一）按行政程序法第111條第6款規定：「未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或欠缺事務權限者」，其所謂「欠缺事務權限」，基於行政機關體制之複雜性、管轄權錯誤識別之困難性，及其立法意旨，為確保行政機能有效運作，維護法之安定性並保障人民之信賴，當係指行政處分之瑕疵已達同條第7款所規定重大而明顯之程度，諸如違反權力分立或職權分配之情形而言。除此之外，其他違反土地管轄或事務管轄，尚屬得撤銷而非無效（最高行政法院103年度判字第605號判決意旨可參）。查被告雖無作成原處分的事務權限，然觀諸前開管轄規定的相關法令說明，本件管轄錯誤之識別，具有一定的困難度，原處分尚未達重大而明顯瑕疵之程度，應屬得撤銷而非當然無效。
（二）被告雖主張對於直轄市內未經申請核准經營計程車客運業而違反公路法者予以裁罰，若屬土地管轄錯誤之瑕疵，因直轄市政府仍應為相同處分，依行政程序法第115條規定，原處分亦無須撤銷云云。惟按行政程序法第115條係規定：「行政處分違反土地管轄之規定者，除依第111條第6款規定而無效者外，有管轄權之機關如就該事件仍應為相同之處分時，原處分無須撤銷。」，可知關於管轄錯誤之瑕疵，除非係違反土地管轄之規定，且有管轄權之機關如就該事件仍應為相同之處分時，該管轄錯誤之處分方無須撤銷。經查公路法第37條第1項第3款係關於事務管轄或土地管轄之規範，公路法第77條第2項規定所為之裁罰，係屬裁量處分，有管轄權之主管機關對於原處分所涉違章行為，尚須就個案情節行使裁量權以作成裁處，並非必然為與原處分相同之處分，仍待有管轄權之直轄市公路主管機關斟酌處理，是原處分並不符行政程序法第115條所定無須撤銷之情形，自仍應予撤銷。
四、綜上所述，被告並不具有作成原處分之管轄權限，原處分既有欠缺管轄權限之瑕疵，應有違誤，訴願決定予以維持，亦有未合，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。
五、本件判決基礎之事證及法律關係，已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經審酌對於本件判決結果並不生影響，爰不予逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 6 月 20 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 陳金圍
法 官 陳心弘法 官 畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 6 月 20 日
書記官 簡若芸