臺北高等行政法院判決
108年度訴字第952號109年1月8日辯論終結原 告 郭婉芬訴訟代理人 林明侖 律師被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 黃景茂（局長）訴訟代理人 汪海淙
吳妙惠徐昀沅（兼送達代收人）上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國108年4月25日府訴一字第1086101800號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告所有之門牌號碼臺北市○○區○○○路○○號3樓建築物（下稱系爭建物），坐○○○區○○段○○○○○號土地，位於都市計畫商業區；依臺北市政府民國83年6月1日府都二字第83027894號公告之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」都市計畫（下稱系爭83年都市計畫）、92年1月7日府都二字第09126159700號公告之「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」都市計畫（下稱系爭92年都市計畫），及臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」都市計畫（下稱系爭105年都市計畫），均明訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。嗣被告查得系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃以106年5月22日北市都築字第10633073300號函通知原告改善，繼於107年2月5日北市都築字第10730183000號函通知原告，將於107年3月1日派員至系爭建物現場勘查，惟屆期未獲原告配合無法進入，被告乃以107年3月7日北市都築字第10730190400號函通知原告就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見，未獲回應後。經被告審認原告並未提出系爭建物未作住宅使用之具體事證供核，乃以系爭建物違規作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段規定，以107年11月30日北市都築字第10760418021號裁處書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。原告不服，提起訴願仍遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張略以：㈠原處分違反相關法律原則：
1.原處分違反法律保留原則及授權明確性原則查被告裁罰原告係以違反大彎北段地區建築物不得做為住宅使用之規範為由，並以都市計畫法第79條第1項前段、「臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則」」（下稱「大彎北段裁處作業原則」）等為據。然查，相關規定實無限制「不得做為住宅使用」之明文規定，原處分及訴願決定違反法律保留原則，應予撤銷。都市計畫法第32條固肯認都市計畫得劃定使用區，並對使用分區施以管制。但臺北市都市計畫施行自治條例第26條規範：「市政府得依本法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制自治條例管理。」亦即，縱使認為都市計畫法第32條第2項有授權主管機關對使用分區施以管制，但依臺北市都市計畫施行自治條例第26條規定可知，管制措施須於臺北市土地使用分區管制自治條例（下稱「分區管制自治條例」）內明訂，此觀都市計畫法第39條規定，亦明示都市計畫之管制措施應於臺北市都市計畫施行自治條例或其他自治條例中明定。然遍觀「分區管制自治條例」或臺北市都市計畫施行自治條例根本沒有限制商娛區不得作為住宅使用（反而長達20幾年間皆明文開放作為住宅使用），故自不應援引該條規定作為法律保留之根據。又「分區管制自治條例」第21條至第24條雖有「其他經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之土地及建築物使用」等規定，但臺北市政府從來沒有依法公告限制大彎北地區建物不得做住宅使用！被告或辯稱105年11月9日版本之都市計畫即可充作上揭條文所謂「公告」。但，上揭規定之適用前提在於「有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生」，而於本件情形，商業區建築物當住宅使用根本不會妨礙商業之發展（觀諸與本件爭議相雷同之「宜華國際股份有限公司旅館式住宅」開發案，以及「潤泰京采」案，該建案定位為一般事務所，該兩案也都是非住宅區做住宅使用的爭議，但臺北市政府卻極盡護航之能事，不僅主動積極替建商財團尋找可能的法規依據，甚至個案式地破例開放、修改都市計畫內不得做住宅使用之限制）！而105年11月9日版本之都市計畫中也沒有針對「為何大彎北地區建物做住宅使用會有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生」為任何說明，顯係被告臨訟辯詞。並聲請函調系爭105年都市計畫擬訂、審議討論及層報核定之所有文件資料，以釐清系爭105年都市計畫有無違反法律保留原則。
2.原處分違反誠信原則及信賴保護原則查大彎北段商業宅現象存在已久，於該地區開發初期，大小建案即如雨後春筍般的林立，建商、代銷公司、房仲無不於各大媒體上強力放送，鼓吹市○○○○○道截彎取直、百貨商場進駐、商圈繁榮、採買方便、生活機能極佳、綠地水岸視野風光、兼具住宅品質與商業發展等賣點，相關建案的樣品屋也均係採住家格局規劃，以行銷一般住宅之手法，吸引大批民眾購屋進駐。然被告於該等建案申請核照、發照程序時，竟未依照法規確實做稽查，放水讓建商取得執照，若非藉由內神（臺北市政府違法失職人員）通外鬼（不肖建商、代銷公司）之配合，大彎北段「商業宅」如何能通過層層檢視查驗？又查，原告檢視臺北市政府稅捐稽徵處稅單上之便民服務提示說明，得知若建物係作為住家使用，得以較優惠稅率課徵房屋稅等稅賦，乃依法向臺北市政府稅捐稽徵處申請變更為住家用稅率，而臺北市政府稅捐稽徵處亦依法同意變更。甚至，在105年8月4日監察院糾正臺北市政府後，原告向臺北市稅捐稽徵處申請變更稅率，臺北市稅捐稽徵處竟仍准許變更。另外，原告於系爭建物設戶籍，戶政機關亦均無問題或提出質疑。就此等臺北市政府之左右手機關行為，原告當然亦會信賴。此外，原告取得之所有權狀上，原本均無記載「不得作為住宅使用」之類似文字，原告理解系爭建物可作為正常住家使用及所應遵循之法律意旨，原告對其寄予信賴，自值保護。若被告認為大彎北地區不得作為住家使用，本應聯繫稅捐稽徵處、戶政機關等單位，不應讓原告長期適用住家用稅率、設戶籍。被告捨此不為，未從源頭控管，致不知情之原告買受系爭建物後，依法申請適用住家用稅率、設戶籍，且均經核准。甚至被告前代表人亦在議會接受質詢時公開表示大彎北地區已開放作為住宅使用。然被告嗣後竟以原告適用住家用稅率為依據裁罰原告，顯然違反誠信原則及信賴保護原則。基於行政一體原則，不論係被告或者稅捐稽徵處、戶政機關等單位，均為臺北市政府轄下機關，渠等所為之法律效果終應歸於臺北市政府（按：臺北市政府始為行政主體）。故就臺北市政府左右手機關之行為，皆可做為人民信賴之行政慣例。承上所述，臺北市政府讓原告長期適用住家用稅率、設戶籍，嗣後卻又以此為據裁罰原告，顯違反行政自我拘束原則（禁反言原則）。況原告買受系爭建物使用後迄今多年，買受後繼續使用之行為僅為事實上狀態之繼續，而非行為之繼續，故原處分亦已逾行政罰法第27條規定之3年裁處時效，自屬違法。本件爭議實係肇因於臺北市政府長年之違法失職，依本件情節，應有行政罰法第8條但書減輕或免除處罰規定之適用。
3.原處分違反比例原則及有利不利一體注意原則查大彎北地區爭議癥結在於建商一開始即將相關建物作為房屋出售，且原告於買受當時皆不知悉該地區竟有不得作為住宅使用之限制！蓋關於使用分區之劃分及限制，一般市民最便捷的查詢方式，其一是土地及建物之相關資訊是土地建物登記簿謄本，而這樣的資訊卻要在107年3月5日起，原告經由土地建物登記簿謄本之調閱才足以知悉，所居住建物之主要用途是商業區；該土地參考資訊檔欄位，才能看到該建築物是規定不能作為住宅使用；其二是都市計畫使用分區之查詢，這已經是一般民眾比較少的查詢方式，在被告都市計畫便民資訊內雖可以由地籍套匯都市計畫使用分區圖，得到相關資訊，但該資訊也要在104年9月1日起方得以查悉。且都市計畫法並未賦予原處分機關有強制進入私人所有建物勘查之法源依據，亦未課予人民有任何配合領勘、現勘之義務。又按臺北市政府原訂有臺北市稅捐稽徵處房屋使用情形變更申報案件處理作業要點之相關規定，並未強制要求房屋使用情形變更者均須赴現場勘查，被告僅以系爭建物係按住家用稅率課徵房屋稅，即認有違反都市計畫法情事，顯非適法。此外，原告使用相關建築物縱有不合分區使用限制之情形，依法亦應得繼續為原有之使用或改為妨礙目的較輕之使用，或應給予原告等人適當之補償。此觀「分區管制自治條例」第93、94條規定：「適用本自治條例後，不符本自治條例規定之原有土地及建築物，區分為下列三類：一、第一類：嚴重破壞環境品質者：…二、第二類：與主要使用不相容者：…（二）設於商業區內之第53組；…三、第三類：設於各種分區內不符各分區之土地及建築物使用規定，而不屬於前二類者。」、「前條規定之土地及建築物，其使用之繼續、中斷、停止、擴充或變更，依下列規定辦理：…二、第三類者，自適用本自治條例之日起，得繼續使用至新建止。…四、原有不合規定使用之建築物得改為妨害較輕之使用。…」、臺北市都市計畫施行自治條例第21條規定：「都市計畫發布實施後，不合分區使用規定之土地及建築物，除得繼續為原有之使用或改為妨礙目的較輕之使用外，…」即明。查「分區管制自治條例」係於100年7月22日公布施行，晚於原告購買使用系爭建物時點。是原告依「分區管制自治條例」第94條第2款規定，自得繼續使用至新建止。又即便認為本件無「分區管制自治條例」第94條第2款規定之適用，依同條文第4款規定，亦應准許原告等人改為妨害較輕之使用，而非不問成因，一概禁止原告為原本之使用。
4.原處分違反明確性原則原處分所謂停止違規使用所指為何亦語意不明，蓋被告認定原告將系爭建物作為住宅使用係以原告目前適用住家用稅率為據，則是否只要原告變更稅率後，即屬非住宅使用而無違規使用情形？抑或係原告必須搬離系爭建物始屬停止違規使用？又或者原告必須將系爭建物內關於家具、衛浴設備等空間規劃全部搬離、拆除，且必須遷離戶籍後，方屬停止違規使用？以上皆無法從原處分內容中得知，自有違明確性原則。
5.原處分違反法律不溯及既往原則查原處分所據之法令依據為系爭105年都市計畫、台北市政府106年10月5日府都築字第10637816000號令發布之「大彎北段裁處作業原則」規定、台北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告「都市計畫法第79條」等，均在原告買受系爭建物之後，自不得溯及既往適用。
㈡原告就所謂「違規使用」乙節並無故意或過失，且本件實為
違法性認識錯誤，都市計畫法第79條等規定對人民所為之規制，也並無任何期待可能性可言：
按都市計畫法第35條及臺北市土地使用分區管制規則第21條至第24條關於商業區「不允許使用」等規範，皆未明文規範商業區不得作為住宅使用。尤其，參諸77年7月18日版本之臺北市土地使用分區管制規則，其中第21條規定：「在第一種商業區內得為左列各組之使用…第二組：二層以上之多戶住宅。」、第30條規定：「商業區內興建多戶住宅時，其建蔽率、容積率依左表規定辦理：一、供作住宅使用部分之樓地板面積未超過該建築物總樓地板面積（不含防空避難室及屋頂突出物）二分之一者，依該商業區之規定。二、供作住宅使用部分之樓地板面積達該建築物總樓地板面積（不含防空避難室及屋頂突出物）二分之一者，不得超過第四種住宅區之規定。」，明文肯認商業區內亦得為住宅使用。該等規定皆符合一般人民之認知，即商業區並未限制不得做為住宅使用。易言之，在系爭83年都市計畫當時法令之時空背景下，根本未限制商業區不得有住宅。查原告當初購買系爭建物，建商或房仲從未告知系爭建物所在區域有「不得作為住宅使用」之特別限制，甚至強調系爭不動產係「住商兩用」，以類此含糊話術誤導原告，故原告從未意識到系爭建物可能有使用上之限制，更未檢視其中有無違規問題。而行政法規關於違規裁罰之規定太多，且處罰規定之文義又時常不明確或不精準。如本件都市計畫或都市使用分區等相關規定，住宅區以住宅為主，而商業區以商業為主，均稱「為主」，在文義上當然會被認為有其他「為輔」或「例外」情況。又查原告購屋時賣方是以住宅為標示而出售，現場之氛圍就是住宅之交易；而當時並無垂手可查的資訊，加上以往商業區就是得做為住宅使用，稅捐處課徵房屋稅也係依房屋稅條例實際使用情形核定「自用住宅稅率」課稅，系爭建物既按住家用稅率課徵房屋稅，就表示市府稅捐處認同原告系爭房屋為自用住宅（按：其他像是水電、貸款等，也都是適用住宅費率、住宅優惠貸款等）。另依與被告同級單位一級主官之發言，渠等皆表示有過買房經驗，但也根本不會在買房時，特別去查看都市計畫，尤其在本件情形，原告買賣時之客觀環境均係一般住宅之交易氛圍，實未能知悉都市計畫竟有不得作住宅之要求，足徵系爭都市計畫對人民所為之規制，根本不能期待人民遵守，故原告實不具故意過失，也無期待可能性。
㈢本件應有行政罰法第8條但書之適用：
本件爭議實係肇因於臺北市政府長年來之違法失職，原告向來信賴臺北市政府底下行政機關之行政行為，認為大彎北地區建物係可以作為住宅使用的。被告雖辯稱已有行政指導給予原告改善機會，但大彎北地區建物價值不斐，尤其在爆發本件爭議後，原告連要脫手系爭建物都極為棘手，原告如何能於短時間內改善？如何能重新再找一個新的「家」？現實上根本困難重重！㈣爰聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯則以：㈠原處分依都市計畫法第79條第1項處原告罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，並無違法：
查原告所有臺北市○○區○○○路○○號3樓系爭建物，其坐落土地為臺北市○○區○○段○○○○○號土地（見乙證3）。
次查，依系爭83年都市○○○○○街廓編號Ａ6區係「供一般商業使用」，而非供住宅使用。該計畫案之附表一，即基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表中，Ａ6區亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用（見乙證4，頁13、16）。而系爭建物所坐落臺北市○○區○○段○○○○○號土地，即係位於街廓編號Ａ6區（見乙證5），故系爭建物確實不得供住宅使用。系爭92年都市計畫明定「（四）街廓編號Ａ3-Ａ13之商業區（供一般商業使用），供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，其作原計畫允許使用之容積樓地板應達申請基地總容積樓地板面積之二分之一以上，其餘除不准許住宅使用外，街廓編號Ａ3-Ａ11之商業區（供一般商業使用）比照臺北市土地使用分區管制規則第三種商業區之使用組別。街廓編號Ａ12-Ａ13之商業區（供一般商業使用），比照臺北市土地使用分區管制規則第一種商業區之使用組別。」（見乙證6）；另系爭105年都市計畫維持92年計畫案關於系爭建物所在Ａ6街廓不得供住宅使用之規定，明定「（四）本計畫區街廓編號Ａ3-Ａ11之『商業區（供一般商業使用）』，供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，使用組別除不准許住宅使用外，比照『分區管制自治條例』第三種商業區之使用組別。」（見乙證7）。且系爭建物坐落土地臺北市○○區○○段○○○○○號土地之都市計畫使用分區圖分區說明亦已記載：「商業區（供一般商業使用，不得作住宅使用）」（見乙證8）。從而，系爭建物確不得作為住宅使用，原告將其作為住宅使用，違反臺北市政府依都市計畫法第21條發布之系爭83年、92年都市計畫所定土地使用分區之管制，而有都市計畫範圍內建築物之使用，違反直轄市政府依都市計畫法所發布命令之情形，被告依都市計畫法第79條第1項前段及「大彎北段裁處作業原則」之規定，以原處分處原告罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，並無違法。
㈡原處分無違反信賴保護原則：
被告並無任何表現在外具有法效性之行政行為，給予原告任何得將系爭建物作為住宅使用之信賴基礎。至原告雖稱接收到的建案資訊都未載明不得作為住宅使用，反而係一再強調住家使用類似字眼等語，惟查：建商出示之室內設計圖、於樣品屋擺設床、廚房、衛浴空間等居家使用設施及相關房仲出售資訊，皆非被告所為，更非對外所為具有法效性之行政行為，依最高行政法院106年度判字第427號判決之意旨，不得作為信賴基礎，原告主張並不符合信賴保護原則之要件。再查，原告申請房屋稅稅率變更為住家用稅率，雖經臺北市政府稅捐稽徵處同意，然房屋稅課徵標準之認定係針對房屋「實際使用情形」，惟實際上原告將系爭建物作為住宅使用，不代表該使用方式即為合法。且稅捐處對於系爭建物是否為合法使用，並無任何置喙之權限，故稅捐處從未對原告之系爭建物為合法住宅使用之處分，自無拘束被告之效力可言。另原告稱其繳納相關水費、電費及電信費，係以住家用費率計費而非以營業用費率計費等語，惟如上所述，各該繳費基準之認定與系爭建物得否合法作為住宅使用係屬二事，原告亦不得以此作為信賴基礎。又建商申請之建造執照、使用執照係經主管建築機關依建築法規相關規定審核，其使用執照核准之建築物用途均無載明可作為住宅使用（見乙證10第2頁中段「建築物概要」用途部分），原告不足以產生合理信賴。原告稱其取得之所有權狀上並無記載「不得作為住宅使用」之類似文字，然法律已有明確規定之事項，人民本即應遵守，而非須行政機關處處張貼標示或載明警語始有遵守之必要。另被告106年9月7日開始於建造執照上所為「不得作為住宅使用」之註記，僅屬就都市計畫相關規定再次加以說明，目的即係為了提醒如原告應恪守規定，而非法規之變動，與信賴保護原則無涉。
㈢原處分無違反法治國原則及法律不溯及既往原則：
查臺北市政府系爭83年、92年都市計畫已明定系爭建物所在Ａ6街廓係商業區，為供一般商業使用，未容許供住宅使用；嗣105年都市計畫案關於「不准許住宅使用」之規定並無變更，而係延續原管制要點之內容。因此，關於系爭建物所在商業區不得為住宅使用，係於系爭83年、92年都市計畫案即已規定，系爭建物於94年7月11日登記為原告所有後（見乙證3），自受前開規定之拘束，並無違反法律不溯及既往原則。另臺北市政府106年10月5日發布之「大彎北段裁處作業原則」僅為裁量基準，而非直接限制人民權利義務之依據。又臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告僅係將裁處權交由被告行使，而非當時始公布都市計畫法第79條之規定（見乙證2），都市計畫法第79條於89年1月26日修正施行後即有適用。故上開規定皆非屬新訂之法規對規範對象之有利法律地位或可得預期利益有影響之情形，與法治國原則及法律不溯及既往原則無涉。原告稱大彎北段地區商業宅買賣之時點落於105年之前，前揭105年計畫案屬新法規範，作為裁罰理由與法令依據有違法律不溯及既往原則等語。然如前述，系爭83年、92年都市計畫已明定系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不准許作住宅使用，且系爭105年都市計畫案就此部分並無變更，故原告主張原處分違反法律不溯及既往原則，並非可採。
㈣原處分無違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則：
按「大彎北段裁處作業原則」第5點規定：「為有效遏止違規住宅使用之情形，依據建物謄本所載主要建物登記面積訂定不同級距，並對違規之建物所有權人採三階段之裁罰處理。」被告為確認系爭建物之使用情形而辦理現場會勘事宜，雖都市計畫法未有相關規定，然依內政部函釋之意旨，被告本即有權依行政程序法第42條規定辦理勘驗，且被告係採取函請原告配合查勘之方式進行，並未使用強制力，未違反行政程序法第7條之比例原則及同法第9條之有利及不利一體注意原則。次查，被告以107年2月5日以北市都築字第1073018300號函知原告將於107年3月1日派員至系爭建物現場勘查，惟屆期未獲原告配合無法進入，被告乃以107年3月7日北市都築字第10730190400號函通知原告就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見，未獲回應，故被告係斟酌調查事實及證據之結果，認定原告將系爭建物作為住宅使用，並無違誤。再查，被告已通知原告將於107年3月1日派員至系爭建物現場會勘。依原處分卷附之送達證書影本所示，該函係於會勘日前已送達，故原告主張並未受原處分機關合法通知將辦理領勘、現勘事宜，顯非事實。復查，依「大彎北段裁處作業原則」第5點規定，因原告所有之系爭建物面積分別為85.34平方公尺，屬級距二。是被告依都市計畫法第79條第1項前段及「大彎北段裁處作業原則」等規定，以原處分處原告6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，經核於法並無不合，亦與行政程序法第9條、第36條、第43條等規定及依法行政原則、明確性原則無違。另原告主張都市計畫法第79條並無罰鍰級距之差別，被告擅以級距劃分裁罰金額，以較高金額裁罰原告亦屬違法等語。惟「大彎北段裁處作業原則」係依據主要建物面積、是否已裁罰而仍未改善等情節輕重，課予不同之處罰，為合義務性之裁量，並無違法。
㈤原告就違規使用上有故意：
經查原告在被告做成原處分之前，被告曾發文建物所有權人即原告，告知系爭建物已涉違規作為住宅使用，違反都市計畫法相關規定，倘若繼續作為住宅使用，被告將依相關規定辦理，並告知相關違反之法令及裁罰規定內容，復再發文予建物所有權人（即原告）於文到後10日內檢附系爭建築物使用現況之具體事證為陳述意見在案。之後被告始就系爭建物仍違規作為住宅使用者之違規情形，對原告作成限期內不得違規作為住宅使用及處原告6萬元罰鍰。換言之，原告至遲在前開受被告通知系爭建物有違規作為住宅使用情事之時，而原告之後猶未改善違規使用情形，於斯時原告主觀上即有仍繼續要將系爭建物違法作為住宅使用之故意存在。更遑論在之後原告都有可決定不作為違規使用之決定權，惟原告均捨此而不為，致使違法狀態仍持續中，自難認原告主觀上不具有將系爭建物違規作為住宅故意。被告在對原告作成原處分前，曾於行政指導函、領勘函及10日陳述函通知原告，皆於說明內提醒並告知原告該分區都市計畫書規定不准作住宅使用，則原告經被告合法通知後，原告猶繼續將系爭建築物「違法作為住宅使用情形迄今」之事實，此時原告實難謂無不法意識。又適用行政罰法第8條但書規定對違反行政法上義務的行為人予以減輕或免除其處罰時，須以行為人有「不知法規」存在為前提。查臺北市政府於94年7月11日原告產權登記取得系爭建物前，就已發布都市計畫規定該系爭建物所坐落之土地不得供作住宅使用，原告取得系爭建物後，就負有按臺北市政府所發布的都市計畫所定使用類別而使用的「狀態責任」保持義務，而且被告已先後以行政指導函、領勘函及10日陳述函通知原告系爭建物不得供作住宅使用，以免違規受罰，但原告仍繼續將系爭建物供作住宅使用等情，均如前述。顯見原告已明知系爭建物不得供作住宅使用，卻仍執意作為自用住宅使用迄今，其對於將系爭建物供作住宅使用的「違法性」，確實是知之甚明。
㈥答辯聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷如下：㈠都市計畫，是指在一定地區內有關都市生活的經濟、交通、
衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫的發展，並對土地使用作合理的規劃，且應依據現在及既往情況，並預計25年內之發展情形訂定之。此見都市計畫法第3條及第5條之規定自明。都市計畫為達成計畫目標，所採手段包括管制措施、公共事業及誘導措施，土地使用分區管制即為都市計畫內容之一。都市計畫法第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第32條規定：「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」又都市計畫之市鎮計畫，應先擬定主要計畫書，主要計畫公布實施後，應繼續完成細部計畫。細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就「土地使用分區管制」表明之。其主要計畫及細部計畫，均應送由該管政府或鄉鎮（縣轄市）都市計畫委員會審議，在審議前應公開展覽，於公開展覽期間，任何公民或團體均得提出意見，由都市計畫委員會審議，審議結果並應報請上級政府核定後發布實施。此為都市計畫法第15條第1項、第17條至第21條、第22條第1項第3款及第23條所明定。是在實施都市計畫範圍內土地之使用分區管制，既應依上述法定程序確定，任何有關之公民或團體，亦均有機會知悉土地使用分區管制之狀況並提出意見，則在該計畫確定後，即應依其計畫實施，都市計畫一經公告確定，即發生規範之效力（司法院釋字第513號解釋意旨參照）。可知都市計畫經法定審議程序者，其區域內土地的使用分區及其使用管制，將隨都市計畫之公告發布實施生效而確定。故直轄市政府為規範都市計畫區域內各土地使用分區的使用管制程度，而依都市計畫法公告發布實施之都市計畫，及併同都市計畫頒行的管制要點均屬於都市計畫法第79條第1項所稱直轄市政府依本法所發布的命令，則對於都市計畫範圍內土地或建築物的使用違反使用管制命令者，即該當於都市計畫法第79條第1項所稱違反直轄市政府依都市計畫法所發布之命令此一要件（最高行政法院104年度判字第373號判決意旨參照）。
㈡經查，系爭建物係屬於臺北市政府於83年6月1日公告實施之
系爭83年都市計畫附圖一、土地○○○區○○段）Ａ6街廓範圍內，依附件一「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫地區土地使用分區與都市設計管制要點」（下稱管制要點）一、土地及建築物之使用第（三）點明訂「街廓編號Ａ6之商業區（供一般商業使用），為供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用，不得供作住宅使用。」（見乙證4）迄臺北市政府於92年1月7日、105年11月9日公告系爭92年、105年都市計畫（見乙證6、7）修訂管制要點之部分規定，惟關於系爭建物所在係屬商業區供一般商業使用，不得作住宅使用之規定均仍維持不變。原告自94年購買系爭建物時起，即將系爭建物充作住宅使用迄今，且曾向臺北市稅捐稽徵處申報系爭建物作住宅使用，並經核定按住家用稅率課徵房屋稅在案等情，此有乙證3系爭建物登記謄本在卷可稽，且為原告於本院準備程序中所自承（見本院卷第300頁），依此堪認原告自購買系爭建物時起即移作住宅使用，明顯與被告發布前開都市計畫管制要點一、第（三）點關於系爭建物所在土地及建築物使用管制之用途相違，其行為自該當於都市計畫法第79條第1項前段規定違反直轄市政府依都市計畫法發布之命令，要屬無疑。且本件原告為系爭建物之所有權人，本負有不得違反被告所發布之都市計畫細部計畫案管制要點中關於商業區不得作住宅使用之使用管制命令義務，其違反命令將系爭建物作住宅使用，嗣經被告以106年5月22日行政指導函（見本院卷第135頁）通知原告所為之行為已違反該地區系爭都市計畫管制要點規定後，仍使該違法狀態存續，為原告所是認（見本院卷第366頁），自構成故意違反行政法上義務之行為，且具違章行為人之地位甚明。被告依都市計畫法第79條第1項前段規定，對於違反行政法上義務人即原告，適用臺北市政府於106年10月5日以府都築字第10637816000號函所發布「大彎北段裁處作業原則」（見乙證1），因系爭建物面積為85.34平方公尺，應適用面積50平方公尺以上，未達100平方公尺即級距二之裁罰基準，以原處分裁處原告法定罰鍰6萬元，並限期令其等於9個月內停止違規使用，於法並無不合。
㈢原告雖主張：原處分違反信賴保護原則及法律不溯及既往原則，依法應予撤銷云云，惟查：
1.按信賴保護原則涉及法秩序安定與國家行為可預期性，屬法治國原理重要內涵，其作用非僅在保障人民權益，更寓有藉以實現公益之目的。人民對依法規而取得之有利法律地位或可合理預期取得之利益，於客觀上有表現其信賴之事實，而非純為願望或期待，並具有值得保護之價值者（司法院釋字第525號解釋參照），其信賴之利益即應加以保護。法規變動（制定、修正或廢止）時，在無涉禁止法律溯及既往原則之情形，對於人民既存之有利法律地位（司法院釋字第529號解釋參照）或可得預期之利益（司法院釋字第605號解釋參照），國家除因有憲政制度之特殊考量外（司法院釋字第589號解釋參照），原則上固有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間，惟仍應注意人民對於舊法有無值得保護之信賴及是否符合比例原則（司法院釋字第717號解釋意旨參照）。再者，所謂信賴保護原則，必須行政機關之行政處分或其他行政行為，足以引起人民信賴，及人民因信賴該行政行為，而有客觀上具體表現信賴之行為，然嗣後該信賴基礎經撤銷、廢止或變更而不復存在，始有適用（最高行政法院108年度判字第360號判決意旨參照）。
2.依系爭建物及其坐落之土地所適用臺北市政府於83年6月1日公告實施之系爭83年都市計畫及其管制要點規定，關於土地及建築物之使用早已明訂係商業區（供一般商業使用），為供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用，不得供作住宅使用。迄臺北市政府於92年1月7日、105年11月9日公告系爭92年、105年都市計畫修訂管制要點之部分規定，惟關於系爭建物所在係屬商業區供一般商業使用，不得作住宅使用之規定均仍維持不變等情，業如前述；又都市計畫法第79條第1項自89年1月26日修正時即明定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或各級政府依本法所發布之命令者，處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」之後都市計畫法雖歷經多次修正，但該條文僅略為文字修正，法律構成要件及效果實質上均無不同；至臺北市政府106年10月5日府都築字第10637816000號令發布之「大彎北段裁處作業原則」，係臺北市政府基於主管機關之職責，○○○區○○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項事件，裁處罰鍰時，能合於比例原則，而依行政程序法第159條第2項第2款規定所訂定之行政規則，乃臺北市政府本於其上級行政機關之地位，就關於違反都市計畫法第79條第1項之違章處罰，為簡化執行機關之個案行政裁量，而頒布有「裁量性準則」之行政規則，無涉都市計畫法第79條第1項前述規範內容之修正。依此可見，本件並無涉法規變動或法律溯及既往適用之情形，原告自非得主張依法規而取得有利之法律地位或有可合理預期取得利益之可言，原告起訴主張：系爭105年都市計畫、「大彎北段裁處作業原則」、臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告「都市計畫法第79條」有關臺北市政府權限委任被告辦理等法令規範，皆屬「新法規範」，原告申請變更為住家用稅率之事實係於「新法規範」制訂前早已終結，自有禁止法律溯及既往原則之適用云云，容有誤會。
3.其次，原告曾向臺北市稅捐稽徵處申報系爭建物作住宅使用，並經核定按住家用稅率課徵房屋稅乙節，固為兩造所不爭執，然按實現租稅構成要件之行為，依稅目不同，有為法律行為者，有為事實行為者，無論法律行為或事實行為，如實現租稅構成要件，縱然違反法律強制或禁止規定之行為，或違反公序良俗之行為，亦表現納稅義務人之納稅能力，依法成立稅捐債務，對此等行為依法課稅僅肯定其實現租稅構成要件，原係實質課稅之一環，並未使該行為合法或正當化。準此，臺北市稅捐稽徵處因原告將系爭建物作住宅使用，而認符合按住家用稅率課徵房屋稅之要件，准予按住家用稅率課稅，亦僅是基於實質課稅原則，肯定其實現租稅構成要件而已，並未使原告非法使用系爭建物之行為合法或正當化。況臺北市都市計畫範圍內土地及建物之使用是否符合都市計畫相關法令及土地使用分區管制之相關規範，臺北市政府以104年4月29日府都築字第10433041900號公告「都市計畫法第79條」有關臺北市政府權限委任被告辦理在案（見乙證2），故被告始為認定系爭建物是否合法使用之權責機關，而非屬臺北市稅捐稽徵處之權責，臺北市稅捐稽徵處自無從越俎代庖代被告為認定。再者，原告於購買系爭建物時，縱認建商或房仲從未告知系爭建物所在區域有「不得作為住宅使用」之特別限制，甚至強調系爭建物係「住商兩用」，而涉有廣告不實等情事，然此應屬原告與建商、房仲間之私法消費糾紛，並非當然可將原告誤信建商、房仲廣告系爭建物可作住宅使用而購屋之結果逕歸咎於被告之行政行為所致。又查，系爭建物之建物所有權狀主要用途已登載「商業用」，及使用執照上建物用途載明「一般事務所」等文字，此可觀諸原告所提出之系爭建物所有權狀及使用執照存根附表影本即明（本院卷第31頁、第225至226頁），該等公文書縱無明文登載「不得作住宅使用」，亦應足以使原告知悉系爭建物應供作事務所、商業使用，或對是否得作住宅使用乙節心生疑慮，倘向被告及時稍加探詢，其所謂之前開誤會即應得以避免，尚難認本件系爭建物權狀或使用執照之核發有何違法或不當之處，亦不足供原告援引為前述信賴之依據。從而，堪認原告起訴主張：原告購買系爭建物之土地權狀、建物權狀上，均無記載「不得作為住宅使用」之類似文字；臺北市政府稅捐稽徵處未告知系爭建物所在區域有不得作為住宅使用之特別限制，且與被告均屬臺北市政府轄下之行政機關，竟然右手核定可合法申請住家用稅率，左手又恣意開罰，其違反信賴保護原則之情至為灼然云云，核與前述信賴保護原則之要件不符，顯非可採。是其另聲請函調系爭建物建商申請建照、使照之申請文件資料，及設置大型廣告物之申請暨核准文件等，均與本件爭點無涉，核無調查之必要，併此敘明。
4.綜上，原告所主張行政法上之信賴保護原則，其適用前提須以行政機關已創設出一信賴之基礎，當事人再根據該信賴之基礎，而展開具體之信賴行為為必要。然本件原告所主張稅務機關核定按住家用稅率課徵房屋稅，或使用執照、權狀謄本等均沒有加註不得作住宅使用文字等行政作為，或建商、房仲廣告不實等，均與被告之行政行為無涉，尚不足作為其本件主張信賴之基礎，而得據以主張信賴保護原則之適用；又系爭83年都市計畫及其管制要點，關於系爭建物及其土地之使用早已明訂係商業區（供一般商業使用），為供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用，不得供作住宅使用，迄今無任何變動；都市計畫法第79條第1項自89年1月26日修正時起迄今，關於都市計畫範圍內土地或建築物之使用，違反該法或直轄市政府依該法所發布之命令者，其裁罰之構成要件與法律效果均未修正，至「大彎北段裁處作業原則」則僅屬「裁量性準則」之行政規則，無涉都市計畫法第79條第1項前述規範內容之修正。基於法治國下的法安定性及信賴保護原則，原告於本件違法利用系爭建物之行為時，對於何種行為應受如何的制裁自應有所認識或有預見的可能性，被告依都市計畫法第79條第1項規定，對於原告將系爭建物作住宅使用之違反行政法上義務之行為，在該法律效果的範圍內依法對其加以裁罰，應無違反信賴保護及法律不溯及既往之原則。
㈣原告另主張原處分違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反
言原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則云云。惟查：
1.觀諸監察院關於「審計部查核被告辦理大彎北段商業區及娛樂區違規作住宅使用管制情形，據報核有未能詳實掌握違規現況，違規處理機制仍未確定，稽查作業消極任事等情」乙案，於105年8月9日出具之調查意見載稱略以：「大彎北段商業區及娛樂區早於83年即經都市計畫明文規定不得移作住宅使用，惟多年來違規使用情形頻仍，臺北市政府身為臺北市都市計畫之主管機關，未主動稽查掌握整體違規情形，復未即時依法裁罰，更允違規使用者以自用住宅稅率核課房屋稅，坐享低稅優惠，顯失社會公平正義。該府對於違規事實之處理及稽查作業長期消極放任，坐視、縱容，應為而不為，遲遲未能有效管理、遏止及查處，顯有違失。」；「審計部針對本案早於100年9月即派員就地查核，100年12月已函請臺北市政府儘速查察整體違規情形，並經持續追蹤，再於103年2月函請臺北市政府儘速依『都市計畫法』妥為蒐集評估相關佐證資料，以及研訂稽查相關作業程序及裁罰基準，確實依『都市計畫法』查察妥處，並全面清查其他建案有無類此情事，俾為一致性處理。然而截至105年4月1日約請臺北市政府業務相關主管人員到院接受詢問時止，歷時5年，該府對於大彎北段商業區及娛樂區違規移作住宅使用案件，不僅未主動稽查掌握整體違規情形，僅係沿用審計部查核資料，復未依『都市計畫法』進行裁罰，迄無裁罰案例。」等語（見訴願卷訴願理由書訴證3），可知本件問題之癥結部分似係源自於被告身為臺北市都市計畫之主管機關，卻未積極稽查大彎北段商業區及娛樂區違反系爭83年都市計畫移作住宅使用之情形，導致該區域長期以來違反系爭都市計畫違規作住宅使用之案例日益增多，被告怠於依都市計畫法進行稽核及裁罰，致日後衍生眾多社會成本之支出，如監察院前開調查意見所述，其行政責任上固有可議之處，然此違法狀態之持續顯非法治國家應有之常態，因都市計畫為促進都市發展與國家進步的重要機制，都市計畫一經公告確定，即發生規範之效力，且都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更，此為都市計畫法第26條第1項所明定。因此都市計畫除依循通盤檢討之機制，依據都市發展情況，並參考人民建議作必要之變更外，一經核定發布後，都市計畫範圍內土地之使用將受都市計畫規範之限制，此乃都市計畫得以達成計畫目的之重要基礎，故斷非可容許原告泛稱被告怠於執行職務，違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則等，以求豁免其上開違規行為之處罰，否則都市計畫法制將蕩然無存，遑論計畫目的之達成，因認原告前開主張，要非可採。
2.再者，本件被告先於106年5月22日以行政指導函通知原告系爭建物涉違規作住宅使用，倘現況實際已非供住宅使用，請至稅捐稽徵處辦理重新核定稅率事宜，復於107年2月5日發函通知原告，將於107年3月1日派員至系爭建物現場勘查（見本院卷第139頁），但未獲原告置理，亦未能進入系爭建物調查，此有被告現場使用情形訪視表1份在卷可考（見本院卷第143至146頁）。再於107年3月7日通知原告檢附具體事證陳述意見（見本院卷第147頁），亦未獲原告回應，故被告綜合斟酌前開調查事實及證據之結果，始認定原告有違反系爭都市計畫所規範商業區不得作為住宅使用之事實。衡酌前開事證，可知被告於100年12月接獲審計部函請儘速查察大彎北段商業區及娛樂區移作住宅使用整體違規情形後，基於臺北市稅捐稽徵處曾現勘系爭建物供住宅使用，據以核定按住家稅率課徵房屋稅之事實，為了解原告是否已停止前述違法使用之行為，立於都市計畫主管機關地位為調查，合乎行政行為前需掌握正確事實之要求，且系爭調查行為，並未強制要求原告配合接受現場勘查，亦無其他違法採證之情事，被告屢次發函請原告提供系爭建物使用現況之資訊，應屬了解原告是否有停止違法使用行為之必要方法，屬任意性調查，並無違反行政調查需遵守之比例原則及有利及不利一體注意原則等要求，併此敘明。
㈤原告雖再主張對本件之違規行為不具故意或過失，且為違法
性認識錯誤，對於都市計畫法第79條規定之遵守並無任何期待可能性，本件爭議肇因於臺北市政府之違法失職，應有行政罰法第8條但書之適用云云，惟按行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」其中，違反行政法上義務之行為，乃行政罰之客觀構成要件，故意或過失則為行政罰之主觀構成要件，二者分別存在而個別判斷。又按行政罰法第8條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」其所謂「不知法規」，係指行為人不知法規所「禁止」或「要求應為」之行為或不行為義務為何而言，並非指違反行政法上義務行為人，必須對自己之行為究係違反何法規之規定有所認知。是以行為人如已知悉法規所禁止或要求應為之行為義務為何，就該違反行政法上義務之行為而言，行為人已具備不法意識（違法性認識），自不得減免行政處罰責任。準此，本件原告為系爭建物之所有權人，本負有不得違反被告所發布之系爭83年都市計畫案管制要點中關於商業區不得作住宅使用之使用管制命令義務，參酌系爭建物之建物所有權狀主要用途已登載「商業用」，使用執照上建物用途載明「一般事務所」等文字，該等公文書縱未明文登載「不得作住宅使用」，亦應足以使原告知悉系爭建物應供作一般事務所、商業使用，或對是否得作住宅使用乙節心生疑慮，倘向被告及時稍加探詢，其所謂之前開誤會即應得以避免，其仍任意違反命令將系爭建物作住宅使用，嗣經被告以106年5月22日行政指導函通知原告所為之行為已違反該地區系爭都市計畫管制要點規定後，及至107年11月30日以原處分裁處原告罰鍰及限期停止違規使用前，已屢次通知原告改正使用狀態，避免受罰，在此逾1年半之期間內，原告仍置之不理，使該違法狀態存續迄今等情，業如前認定，自應構成故意違反行政法上義務之行為甚明，且無適用行政罰法第8條但書減輕或免除其處罰之餘地，其所為主張，委不足採。至原告另主張：原處分亦已逾行政罰法第27條規定之3年裁處時效云云，惟按「行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。」「前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」行政罰法第27條第1項、第2項定有明文。查原告雖自94年購買系爭建物時起，即將系爭建物充作住宅使用，然其違反被告發布系爭83年都市計畫中管制要點一、第（三）點關於系爭建物所在土地及建築物使用管制之用途，該違法使用行為仍持續迄今，因該違法狀態尚存續中而行為尚未終了，自無處分逾越行政罰法第27條之3年裁處權時效問題。原告對此主張原處分已逾越3年之裁處權時效，容有誤會，亦無可採。
㈥原告另援引77年7月18日及至97年1月24日修正之臺北市土地
使用分區管制規則（100年7月22日修正名稱為「分區管制自治條例」）部分規定均允許商業區內亦得為住宅使用，現行「分區管制自治條例」規定，商業區之使用改採負面表列，亦未有「不得為住宅使用」之限制，主張系爭都市計畫顯然增加法律所無之限制，違反法律保留原則；又依臺北市都市計畫施行自治條例第21條及「分區管制自治條例」第93條第3款、第94條第2款規定，另主張：原告使用系爭建物縱有不合分區使用限制之情形，依法亦應得繼續為原有之使用或改為妨礙目的較輕之使用，或應給予原告適當之補償。原處分直接禁止原告繼續使用，除違反相關法令明文規定外，亦有違信賴保護原則及比例原則云云。惟查：
1.按「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」；「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」都市計畫法第32條、第85條定有明文。是臺北市政府依據都市計畫法第85條之授權制定臺北市都市計畫施行自治條例，依該條例第26條規定：「市政府得依本法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制自治條例管理。」從而，「分區管制自治條例」乃係依都市計畫法第85條規定制定之臺北市都市計畫施行自治條例第26條所授權訂定。準此，可知都市計畫範圍內之土地依都市計畫法得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，再予劃分，並得視實際需要，就各使用區，分別予以不同程度之使用管制，揆諸其立法目的，當係使都市計畫細部計畫透過細部計畫書及細部計畫圖表明「土地使用分區管制」時，能發揮因地制宜之功效。故臺北市政府所訂定之「分區管制自治條例」關於商業區中第一種至第四種商業區之使用管制規定，不論其過去與現在規範內容及方式如何，自仍不妨礙都市計畫擬定機關於擬定都市計畫細部計畫時，視個別都市計畫區域之實際需要，就特定商業區作更嚴格之使用管制，以達前述都市計畫法第32條關於土地使用分區管制因地制宜之立法目的，此可參諸都市計畫法臺灣省施行細則第35條第4項規定：「前項土地使用分區管制要點規定之土地及建築物使用，都市計畫擬定機關得視各都市計畫區實際發展需要，訂定較本細則嚴格之規定。」益明。系爭都市計畫為臺北市政府所擬定及發布實施，固不適用都市計畫法臺灣省施行細則之規定，惟衡諸前開都市計畫法第32條之規定及立法意旨，亦應為同一解釋。
準此，現行「分區管制自治條例」中關於商業區之使用固未有負面表列「不得為住宅使用」之限制，或者曾有允許商業區土地作住宅使用之規定，均仍不妨礙系爭都市計畫之擬定機關即臺北市政府視實際需要，就特定商業區土地使用予以更嚴格之使用管制規定。故系爭都市計畫因應大彎北段都市計畫區域建設成為未來臺北市現代化購物商業娛樂中心之實際需求，於細部計畫管制要點中制訂更嚴格之土地及建築物之使用管制規定，應符合前述都市計畫法之規定及立法意旨，原告主張：系爭都市計畫違反法律保留原則，並請求函調系爭105年都市計畫擬定、審議討論及層報核定之所有文件資料，以釐清系爭都市計畫有無違反法律保留原則云云，顯非可採，核無調查之必要，附此敘明。
2.其次，按都市計畫法乃自公布日施行，原則上並無溯及效力，是都市計畫之細部計畫擬定實施之前，該區內之土地已有合法建築物可為有別於細部計畫擬定之土地使用分區管制內容之使用者，於該細部計畫發布實施後，不因而成為違法使用，然都市計畫法第41條規定：「都市計畫公布實施後，其土地上原有建築物不合土地使用分區規定者，除准修繕外，不得增建或改建。當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所認有必要時，得斟酌地方情形限期令其變更使用或遷移；其因變更使用或遷移所受之損害，應予適當之補償，補償金額由雙方協議之；協議不成，由當地直轄市、縣（市）（局）政府函請上級政府予以核定。」乃屬例外，得因都市計畫擬定實施土地分區管制後，限期令原合法建築物之不合土地使用管制規定者變更使用或遷移。第未踐行法定限期令變更使用或遷移並補償其因而所受損失之程序者，自不得逕認其依原有目的使用為有違嗣後發布都市計畫規定而不應准許（最高行政法院87年度判字第70號判決意旨參照）。準此，可知都市計畫法第41條規範之目的在於規範早於都市計畫擬定實施前，為原有之合法建築物原則上均得繼續維持原來之使用，地方政府認有必要令其變更使用或遷移時，例外始應給予適當之補償，與臺北市都市計畫施行自治條例第21條規定之意旨相類似，惟與本件系爭都市計畫早於83年時即發布，系爭建物嗣後於94年移作住宅使用之初即屬違法之情，二者情形迥不相同；又「分區管制自治條例」第93條第3款規定：「適用本自治條例後，不符本自治條例規定之原有土地及建築物，區分為下列三類：……三、第三類：設於各種分區內不符各分區之土地及建築物使用規定，而不屬於前二類者。」；同條例第94條第2款規定：「前條規定之土地及建築物，其使用之繼續、中斷、停止、擴充或變更，依下列規定辦理：……二、第三類者，自適用本自治條例之日起，得繼續使用至新建止。」細譯前開條文之文意，可知該等條文規定乃針對「分區管制自治條例」施行前已合法使用之土地或建築物，於適用該條例後雖不符相關土地使用分區管制之規範而變成「不合規定使用之土地及建築物」，然為尊重人民既得之權利及法秩序之安定性，所設過渡性之規範。對照本件系爭建物位處商業區，於94年移作住宅使用之始即屬違法，且無信賴之基礎可資主張，業如前述，故與前開條文規範之客體顯然無涉。從而，原告主張：系爭建物使用縱有不合分區使用限制之情形，依法亦應得繼續為原有之使用或改為妨礙目的較輕之使用，或應給予原告適當之補償。原處分直接禁止原告繼續使用，除違反相關法令明文規定外，亦有違信賴保護原則及比例原則云云，於法無據，尚難採憑。至原告另援引宜華國際股份有限公司等個案，因與本件事實、背景時地，俱不盡相同，自難遽以允其比附援引作為主張原處分違反有利不利一體注意或行政自我拘束原則之依據，併此敘明。
五、綜上，本件被告查認原告所有之系爭建物違規作住宅使用，違反臺北市政府依都市計畫法發布之系爭83年、92年及105年都市計畫與土地使用分區管制要點，依都市計畫法第79條第1項前段及「大彎北段裁處作業原則」等規定，以原處分處原告6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍以前開情詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，核無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造之其餘攻擊防禦及陳述，經本院詳加審究，或與本件之爭執無涉，或對本件判決之結果不生影響，爰不逐一論述，附此指明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 2 月 5 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林 惠 瑜
法 官 洪 遠 亮法 官 鄭 凱 文
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 2 月 5 日
書記官 吳 芳 靜