臺北高等行政法院判決
108年度訴字第953號109年2月13日辯論終結原 告 葉素鑾訴訟代理人 林明侖 律師被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 黃景茂（局長）訴訟代理人 汪海淙
吳妙惠劉巧媛上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府民國108年4月25日府訴一字第1086101801號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：㈠原告所有門牌號碼臺北市○○區○○○路○○號8樓建築物（
下稱系爭建物），領有93使字第0380號使用執照（下稱系爭使用執照），位於都市計畫商業區；依臺北市政府民國83年6月1日府都二字第83027894號公告（下稱83年6月1日公告）的「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」所附都市計畫圖說（下稱83年都市計畫圖說）、92年1月7日府都二字第09126159700號公告（下稱92年1月7日公告）的「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱92年都市計畫案）及105年11月9日府都規字第10539571200號公告（下稱105年11月9日公告）的「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」所附都市計畫書（下稱105年都市計畫書，並與83年都市計畫圖說及92年都市計畫案合稱系爭都市計畫），均明定系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得供作住宅使用。之後被告查得系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處）核定按住家用稅率課徵房屋稅，於是以106年5月26日北市都築字第10634282400號函通知原告：系爭建物涉違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免受罰；如現況已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率，被告將於文到次日起3個月後函請該處提供系爭建物的課稅資料，倘使用現況仍維持作住宅使用且未變更成非住家稅率，則視為繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理（下稱106年5月26日函）。
㈡之後被告查得系爭建物仍按住家用稅率課徵房屋稅，故以10
7年2月5日北市都築字第10730183500號函（下稱107年2月5日函）通知原告，將於107年3月1日派員至系爭建物現場勘查，如系爭建物實際已改作商業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，將據以作為非住宅使用認定的依據等語；該函於107年2月12日送達，惟屆期未獲原告配合無法進入。被告又以107年3月7日北市都築字第10730190900號函（下稱107年3月7日函）通知原告就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見等語，仍未獲回應。被告審認原告並未提出系爭建物未作住宅使用的具體事證供核，故以系爭建物違規作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區的都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及「臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則」（下稱裁處作業原則）等規定，以107年11月30日北市都築字第10760418071號裁處書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。原告不服，提起訴願，經臺北市政府以108年4月25日府訴一字第1086101801號訴願決定（下稱訴願決定）駁回，於是提起本件訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠主張要旨：
⒈原告取得系爭建物時，從未受告知所在區域有不得作住宅使
用的特別限制，原告從未意識到系爭建物使用的限制，向來作為住宅使用。原告之所以向稅捐處申請變更為住家用稅率，是因稅捐處的法令宣導說明，該處不但未告知系爭建物所在區域有不得作住宅使用的限制，亦同意變更，足使人民信賴國家的行為，屬信賴基礎；又被告於建商申請建造執照、使用執照時竟都沒有發現建商推出廣告鼓吹良好居住環境，則原告信賴政府的把關，購置系爭建物，構成信賴行為，且與信賴基礎有因果關係；況81年5月19日府工都字第81030112號公告的「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫擬（修）訂主要計畫案」內文或原告取得的所有權狀或謄本上均無記載「不得作為住宅使用」等類似文字，被告是於106年9月7日始於系爭建物的使照上加註「不得作為住宅使用」字樣，以此作為裁罰依據，其疏失違法之處表露無遺。原處分違反誠信原則、信賴保護原則、禁反言原則及法安定性原則（司法院釋字第717號、第525號解釋及行政程序法第8條規定參照）。
⒉原處分的法令依據為臺北市政府105年11月9日公告、106年1
0月5日府都築字第10637816000號令發布的裁處作業原則、104年4月29日府都築字第10433041900號公告（下稱104年4月29日公告）等，皆屬原告申請變更為住家用稅率事實終結後的新法規範，原處分以新法對已終結的事實裁罰，違反法律不溯及既往原則及法治國原則（司法院釋字第574號解釋理由書參照）。
⒊依監察院105年8月9日院台內字第1051930636號函及都市計
畫法第1條、都市計畫書圖製作要點第2點規定意旨，一般民眾無從充分了解都市計畫內容的義務與規定，僅能參考臺北市土地使用分區管制規則，概略了解所在土地使用分區的規定，無從得知大彎北段有「不得作住宅使用」的特別限制（若為一般商業區，並無「不得作住宅使用」的限制）。被告為準備開罰，方於107年6月26日公布「大彎北段執照查詢專區」，並製作「大彎北段土地使用分區不得作住宅使用告知單」，但於此之前，市府部門關於大彎北段商業區的資訊均未完整揭露，亦未充分告知民眾，自不能期待人民於購置不動產時，能遵守未來修訂法令函示增修的規定。況被告無視系爭建物經稅捐處同意變更為住家用稅率，以及原告長久以來的信賴行為，未一體注意對原告有利的諸多事證，遽為不利原告的決定，違反行政程序法第9條、第36條、第43條等規範，自屬違誤。
⒋裁處作業原則的法律定位不明，其具體針對大彎北段商業區
及娛樂區作住宅使用部分為規範，不符合行政程序法第159條第1項規定對抽象、一般性事務為規範；其無法律授權，卻限制人民權利，違反法律保留原則。又依臺北市都市計畫施行自治條例第26條規定，管制措施須於土地使用分區管制自治條例明訂，然臺北市土地使用分區管制自治條例沒有商業區不得作住宅使用的限制。被告雖以105年都市計畫書為處罰依據，然依臺北市土地使用分區管制自治條例第21至24條規定，以有礙商業發展或妨礙公共安全及衛生為前提，但系爭建物作住宅使用，不會妨礙商業發展，且105年都市計畫書也沒有說明為何會妨礙商業發展或公共安全及衛生，據此作成的原處分自應撤銷。
⒌83年都市計畫圖說及92年都市計畫書未曾出現「大彎北段」
等與系爭建物有關的關鍵字，縱原告取得前詳閱都市計畫書，亦無法知悉該都市計畫與系爭建物有關。況依77年7月18日臺北市土地使用分區管制規則第21、30條及82年11月2日臺北市土地使用分區管制規則第21至24條、第30條規定，均明文肯認商業區得作住宅使用，可見被告83年都市計畫圖說是增加法律所無的限制，違反法律保留原則。
⒍縱認系爭建物作住宅使用違反都市計畫，然依臺北市土地使
用分區管制自治條例第93、94條規定，違規作住宅使用的狀態應得繼續使用至新建止。又依臺北市一定規模以下免辦理變更使用執照管理辦法規定，一戶小於500平方公尺，即便使用用途與使用執照記載不符，仍可合法使用，免辦理變更使用執照。被告未適用該規範，逕依都市計畫法第79條規定作成原處分，有違誠信原則及比例原則。
⒎都市計畫法第79條第1項規定著重在違規行為，屬行為責任
，縱認原告違法，違法行為也於原告取得並使用系爭建物時終結，應自此時起算裁處權時效，後續的使用只是狀態繼續。因此，原處分已逾越3年的裁處權時效。
⒏原告縱有違反行政法上義務，亦非出於故意或過失，而應不
予處罰或免除其處罰，且本院另案相類判決，亦有認定係屬「禁止錯誤」而判決不予處罰者。又行政罰法第5條規定採「實體從舊、裁罰從輕」原則，都市計畫法第79條規定並無級距的差別，被告擅以級距劃分裁罰金額，並以較高金額裁罰原告，自有違誤。
㈡聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：
⒈系爭建物確不得作為住宅使用，原告將其作為住宅使用，違
反臺北市政府依都市計畫法第21條發布系爭都市計畫所定土地使用分區的管制，而有違反直轄市政府依都市計畫法所發布命令的情形，原處分並無違誤。
⒉原告違反系爭都市計畫，將位於都市計畫商業區的建築物作
為住宅使用，被告依法裁處罰鍰並命停止違規使用，非屬授益行政處分的撤銷、廢止或行政法規的廢止、變更，與信賴保護原則無涉。且被告並無任何表現在外具有法效性的行政行為，給予原告任何得將系爭建物作為住宅使用的信賴基礎。至於建商出示的室內設計圖等居家使用設施及相關房仲出售資訊，皆非被告所為，更非對外所為具有法效性的行政行為，不得作為信賴基礎。房屋稅率的認定，是針對房屋「實際使用情形」，不代表該使用方式即為合法。且稅捐處對於系爭建物是否為合法使用，並無任何置喙的權限，故稅捐處從未對系爭建物為合法住宅使用的處分，自無拘束被告的效力可言。另原告繳納相關水費、電費及電信費的繳費基準，亦與系爭建物得否合法作為住宅使用係屬二事，原告亦不得以此作為信賴基礎。至於建商申請的建造執照及使用執照，是經主管建築機關依建築法規核發，其使用執照核准建築物用途均無載明可作為住宅使用，原告不足以產生合理信賴。原告稱其取得的所有權狀上並無記載「不得作為住宅使用」等類似文字，然法律已有明確規定的事項，人民本即應遵守，而非須行政機關處處張貼標示或載明警語始有遵守的義務。另被告106年9月7日開始於建造執照上所為「不得作為住宅使用」的註記，僅屬就都市計畫相關規定再次加以說明，目的即係為了提醒如原告應恪守規定，而非法規變動，與信賴保護原則無涉。
⒊系爭建物所在商業區不得為住宅使用，係於83年都市計畫圖
說及92年都市計畫案即已規定，系爭建物於99年11月29日登記為原告所有後，自受都市計畫法第32條第1項及臺北市土地使用分區管制自治條例第3條第1項及第2項規定的拘束，並無違反法律不溯及既往原則。另裁處作業原則僅為裁量基準，而非直接限制人民權利義務的依據。又臺北市政府104年4月29日公告僅係將裁處權交由被告行使，而非當時始公布都市計畫法第79條規定，都市計畫法第79條於89年1月26日修正施行後即有適用。故上開規定皆非屬新訂的法規對規範對象有利法律地位或可得預期利益有影響的情形，與法治國原則及法律不溯及既往原則無涉（司法院釋字第574號解釋理由書意旨參照）。83年都市計畫圖說及92年都市計畫案均已明定系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不准許作住宅使用，105年都市計畫書就此部分並無變更，原告主張系爭不動產取得於105年之前，原處分違反法律不溯及既往原則云云，並非可採。系爭建物所坐落的使用分區為商業區（供一般商業使用），係屬依都市計畫法第32條第1項及臺北市土地使用分區管制自治條例第3條第2項規定劃定的其他使用區域。再者，依臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條之第3款規定，均已明定第一種及第四種商業區之使用，經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，得公告限制其土地及建築物使用商業區，故商業區非均得作為住宅使用，仍應視各都市計畫之內容而定。
⒋被告為確認系爭建物的使用情形而辦理現場會勘事宜，雖都
市計畫法未有相關規定，然依內政部101年4月10日台內營字第1010802709號函釋意旨，被告本即有權依行政程序法第42條規定辦理勘驗，且被告係採取函請原告配合查勘的方式進行，並未使用強制力，未違反比例原則及有利及不利一律注意原則。再者，被告已通知原告，將於107年3月1日派員至系爭建物現場會勘，該函並於會勘日前合法送達，然依被告107年3月1日現場使用情形訪視表記載，被告所屬人員至系爭建物訪視時按對講機，經住戶回應拒絕勘查及簽名；而原告嗣後未依被告通知陳述意見，亦未提出系爭建物未作為住宅使用的具體事證。被告斟酌調查事實及證據的結果，認定原告將系爭建物作為住宅使用，並無違誤。又依裁處作業原則第5點規定，原告所有的系爭建物面積為85.34平方公尺，屬級距二，被告依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則等規定，以原處分處原告6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，並無不合，亦與行政程序法第9條、第36條、第43條等規定及依法行政原則、明確性原則無違。另裁處作業原則係依據主要建物面積、是否已裁罰而仍未改善等情節輕重，課予不同之處罰，為合義務性之裁量，並無違法。原告主張原處分違反誠信原則、禁反言原則及法安定性原則，難謂有理。
⒌臺北市都市計畫經核定後，皆依前開規定於期限內發布公告
，並張貼於府公告欄、都市計畫所在的區公所以及刊登於府公報，並將發布地點及日期刊登報紙，被告自90年起，亦皆將都市計畫書圖公告於被告網站供人查閱。另有關83年、92年都市計畫於擬定、審議、核定至發布實施的過程中民眾參與方式，都市計畫法第19條及第21條已載明舉行說明會、陳情及通知方式，另臺北市政府亦於78年12月12日頒訂「臺北市舉辦都市計畫座談、說明會作業要點」。系爭建物確不得作為住宅使用，原告將其作為住宅使用，違反臺北市政府依都市計畫法第21條發布的83年都市計畫圖說及92年都市計畫案所定土地使用分區管制，而有都市計畫範圍內建築物使用違反直轄市政府依都市計畫法所發布命令的情形。
⒍原告至遲在受被告通知系爭建物有違規作為住宅使用情事，
之後猶未改善違規使用情形時，主觀上即有仍繼續要將系爭建物違法作為住宅使用的故意。遑論在原處分作成前，原告都有可決定不作為違規使用的決定權，惟原告均捨此而不為，致使違法狀態仍持續中，自難認原告主觀上不具有將系爭建物違規作為住宅的故意。系爭建物坐落土地既已於系爭都市計畫明定不允許作住宅使用，原告將系爭建物作住宅使用，已影響都市計畫視實際需要對於土地的使用管制，自非法所許。原告應可認定在經被告告知有違規情形後，猶未改善違規情形，自斯時起主觀上應具有違法故意及具有不法意識。原告是於99年11月29日取得系爭建物即作為住宅使用，縱已使用超過3年，惟其迄107年11月30日處分時，仍將系爭建物作為住宅使用，而違背土地分區管制的使用，其違規行為仍繼續進行中，自無裁處權罹於時效消滅可言。
⒎被告在合比例原則下，審酌原告違反行政法上義務行為應受
責難程度（原告主觀上對於系爭建物繼續作為住宅使用一事且已違反都市計畫法相關規定均已有所認識，而仍繼續違法作為住宅使用，原告主觀均具有故意之情事），所生影響（系爭建物坐落區域應依都市計畫法作為商業區並供地區性之商業一般零售服務業及辦公空間之使用，但原告占據此區域作為住宅使用，影響都市計畫內明訂為建設本地區或為未來臺北市現代化購物商業娛樂中心等計畫），因違反行政法上義務所得之利益（裁罰順序係依使用執照領得先後順序依序裁罰），考量受處罰者之資力（個人資力部分得由行政機關例外予以考量，而此等資力因素是否予以考量，裁量機關有權決定），被告無裁量違法。
㈡聲明：原告之訴駁回。
四、本院經與兩造確認本件的爭點：㈠原告有無違反都市計畫法第79條第1項規定？包括：
⒈系爭都市計畫是否違反法律保留原則及法律優位原則？⒉系爭都市計畫是否違反正當行政程序？⒊系爭都市計畫中有關使用分區的管制規定，是否屬於都市計
畫法第79條第1項所稱「依都市計畫法所發布之命令」？㈡如㈠為肯定，則原告有無故意或過失？㈢如㈡為肯定，則原告是否符合行政罰法第8條但書所規定「
得減輕或免除處罰」的要件？㈣如㈢為否定，則被告有無裁罰的權限？㈤如㈣為肯定，則被告得否以裁處作業原則作為處分的依據？㈥如㈤為肯定，則原處分是否逾越行政罰的裁處權時效？㈦如㈥為否定，則原處分是否違反法規不溯及既往原則？㈧原處分是否違反信賴保護原則？㈨原處分是否違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則
、有利不利事項一律注意原則、比例原則及明確性原則？
五、本院的判斷：㈠前提事實：
上開爭訟概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有臺北市政府104年4月29日公告（乙證2）、系爭建物登記謄本（乙證3）、83年都市計畫圖說（乙證4）、系爭建物坐落的臺北市○○區○○段○○○○○號土地（下稱系爭土地）的土地使用分區與街廓編號對照圖（乙證5）、92年都市計畫案（乙證6）、105年都市計畫書（乙證7）、系爭建物坐落系爭土地都市計畫使用分區（乙證8）、系爭建物使用執照存根（乙證10）、訴願決定書（本院卷第19-27頁）、原處分（原處分卷第19-22頁）可查，堪認為真正。
㈡原告已違反都市計畫法第79條第1項規定：
⒈系爭都市計畫並未違反法律保留原則及法律優位原則：
⑴依憲法第118條及憲法增修條文第9條第1項規定授權所制定
的地方制度法第18條第6款第1目規定，關於直轄市都市計畫的擬定、審議及執行，屬於直轄市的自治事項，且於88年1月27日地方制度法制定公布前，依憲法第118條授權制定的直轄市自治法（已於88年4月14日廢止）第11條第10款規定，上述事項也屬於直轄市自治事項。而都市計畫法第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。……」第23條規定：「（第1項）細部計畫擬定後，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。……（第5項）細部計畫之擬定、審議、公開展覽及發布實施，應分別依……第21條規定辦理。」第26條第1項規定：「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。」第27條第1項本文規定：「都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更：……。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區……。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第85條前段規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；……」⑵臺北市政府於82年11月2日修正發布的「都市計畫法臺北市
施行細則」第1條規定：「本細則依都市計畫法（以下簡稱本法）第85條規定訂定之。」第10條規定：「（第1項）本市都市計畫地區範圍內劃定左列使用分區，分別限制其使用。……二、商業區。……（第2項）除前項使用分區外，必要時得劃定其他使用分區或特定專用區。」第10條之1規定：「前條各使用分區使用限制如左：……二、商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。……」第25條規定：「都市計畫地區內，本府認為土地有合理使用之必要時，得擬定細部計畫規定地區內土地及建築物之使用……等事項，並依本法第23條規定程序辦理。」第26條規定：「本府得依本法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序（應為「度」之誤，此參都市計畫法第32條第2項法條文字即明）之使用管制，並另訂土地使用分區管制規則管理。」（其後於100年7月22日修正公布時，僅將名稱改為「臺北市都市計畫施行自治條例」，第10條及第10條之1的「左列」及「如左」修正為「下列」及「如下」，第25條及第26條的「本府」修正為「市政府」，第26條的「土地使用分區管制規則」修正為「土地使用分區管制自治條例」。）臺北市政府於82年11月2日依「都市計畫法臺北市施行細則」第26條規定修正發布的「臺北市土地使用分區管制規則」第3條規定：「（第1項）本市都市計畫範圍內劃定左列使用分區：……二、商業區：㈠第一種商業區。㈡第二種商業區。㈢第三種商業區。㈣第四種商業區。……（第2項）前項各使用分區得視需要，依都市計畫程序增減之。」（其後歷經多次修正，除於100年7月22日修正時，將名稱改為「臺北市土地使用分區管制自治條例」，將「左列」修正為「下列」外，其內容均未變更。）⑶基於上述規定可知，直轄市政府本於其自治權限，除了可以
擬定、審議及執行直轄市的都市計畫外，還可以基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項。而臺北市政府除可依「都市計畫法臺北市施行細則」（及其後修正的「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第1項規定劃定「商業區」，以限制其不得為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用外，必要時更可依同規則（條例）第10條第2項規定，劃定其他使用分區或特定專用區，而且依同規則（條例）第25條、第26條規定，臺北市政府如認為土地有合理使用的必要時，得依都市計畫法第23條規定擬定細部計畫，規定地區內土地及建築物的使用等事項，或依同法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地的使用，再予劃分不同程度的使用管制，並另訂「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」管理。此外，臺北市政府依「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」第3條規定，除於都市計畫範圍內劃定「第一至四種商業區」外，尚得視需要，依都市計畫程序增加「特定商業區」。因此，臺北市土地使用分區中「商業區」的使用，應以建築商場（店）及供商業使用的建築物為主，如經臺北市政府認定有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用，得於其所發布的都市計畫內增加「特定商業區」的使用類別，以限制該商業區內土地及建築物的使用類別。也就是說並不是所有「商業區」的建築物都可供作住宅使用，而應視其都市計畫的內容而定。
⑷臺北市政府83年6月1日公告的83年都市計畫圖說，其附件一
「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫地區土地使用分區與都市設計管制要點」一之㈢明定包括街廓編號A6區是「不得供作住宅使用」的特定「商業區（供一般商業使用）」（乙證4），而不是得供作住宅使用的「第一至四種商業區」，系爭建物所坐落的系爭土地，就位於街廓編號A6區（乙證5）；之後臺北市政府92年1月7日公告的92年都市計畫案及105年11月9日公告的105年都市計畫書內所修訂的管制要點，均維持系爭建物所在A6街廓屬於「商業區（供一般商業使用）」，不得供住宅使用的規定（乙證6、7）。上述管制命令，是臺北市政府依據都市計畫法基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，為合理使用土地的必要，依「都市計畫法臺北市施行細則」（含其後修正的「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第2項、第25條、第26條及「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」第3條規定，於細部計畫內所劃定「不得供住宅使用」的特定「商業區（供一般商業使用）」，與法律保留原則並無違背。原告以「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」第21條至第24條針對「第一至四種商業區」所規定的使用限制，並不包括供住宅使用為理由，主張系爭都市計畫上述管制命令，違反法律保留原則等語，實不足採。
⑸至於內政部87年10月14日（87）台內營字第8708034號函釋
意旨略以：「……二、查貴市土地使用分區管制規則為都市計畫之地方單行規章，貴市都市計畫係屬地方行政計畫；復查都市計畫之制定程序及書、圖、表之製作，都市計畫法及其相關法令均有明確規定。準此，貴市都市計畫土地使用管制事項自應符合貴市土地使用分區管制規則之規定，其因管制規則之修正致未能符合時，自應儘速配合辦理都市計畫變更，在完成都市計畫變更程序前，除各使用分區內之土地及建築物業依原發布實施之都市計畫規定使用管制外，應適用新修正之管制規則規定」，其前提是都市計畫土地使用管制事項，不符直轄市政府所訂定土地使用分區管制規則的規定。然而，如前所述，系爭都市計畫關於A6街廓的使用分區管制規定，既然沒有違反都市計畫法第6條、第22條第1項第3款、第32條第2項、「都市計畫法臺北市施行細則」（含其後修正的「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第2項、第25條、第26條及「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」第3條等規定的情形，自然沒有上述函釋的適用，更沒有牴觸法律優位原則的問題。
⒉系爭都市計畫亦未違反正當行政程序：
⑴司法院釋字第709號解釋意旨固然揭示：土地及合法建築物
所有權人自行組織更新團體或委託都市更新事業機構實施都市更新事業的情形，主管機關對私人所擬具的都市更新事業概要（含劃定更新單元，下同）所為的核准，以及對都市更新事業計畫所為的核定，是主管機關依法定程序就都市更新事業概要或都市更新事業計畫，賦予法律上拘束力的公權力行為，其法律性質均屬就具體事件對「特定人」所為的行政處分（行政程序法第92條第1項規定參照）。惟因108年1月30日修正公布前（下同）的都市更新條例第10條第1項有關主管機關核准都市更新事業概要的程序規定，未設置適當組織以審議都市更新事業概要，且未確保利害關係人知悉相關資訊及適時陳述意見的機會，與憲法要求的正當行政程序不符；且同條例第19條第3項、第4項規定，並未要求主管機關應將該計畫相關資訊，對更新單元內申請人以外的其他土地及合法建築物所有權人分別為送達，且未規定由主管機關以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見的陳述及論辯後，斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納的理由作成核定，連同已核定的都市更新事業計畫，分別送達更新單元內各土地及合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人，亦不符憲法要求的正當行政程序。
⑵憲法上正當法律程序原則的內涵，應視所涉基本權的種類、
限制的強度及範圍、所欲追求的公共利益、決定機關的功能合適性、有無替代程序或各項可能程序的成本等因素綜合考量，由立法者制定相應之法定程序（司法院釋字第689、709號解釋理由書參照）。主管機關對私人所擬具的都市更新事業概要（含劃定更新單元）所為的核准，以及對都市更新事業計畫所為的核定，其法律性質均屬行政程序法第92條第1項所定對「特定人」所為的行政處分，已如前述。可知，其影響的範圍包括更新單元內所有居民的法律權益（核准都市更新事業概要），以及土地或建築物所有權人或其他權利人的權利（核定都市更新事業計畫），處分的相對人及法律上利害關係人，均屬侷限於更新單元或更新地區內的「特定人」。因此，無論是要求主管機關確保利害關係人知悉都市更新事業概要相關資訊及適時陳述意見的機會，或將都市更新計畫相關資訊，分別送達予更新單元內土地及合法建築物所有權人，並於舉辦聽證後再行核定，且於核定後，連同已核定的都市更新事業計畫，分別送達更新單元內各土地及合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人，在客觀上均無事實上的困難。
⑶然而，依都市計畫法第3條規定，所稱都市計畫，是指在一
定地區內有關都市生活的經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理的規劃而言。且依同法第13條第1款、第22條第1項、第23條第1、3、5項、第18條、第19條第1項及第21條第1項等規定，直轄市的細部計畫，原則上是由直轄市政府以主要計畫書圖為準則，擬定細部計畫書圖，表明「計畫地區範圍、「居住密度及容納人口」、「土地使用分區管制」、「事業及財務計畫」、「道路系統」、「地區性之公共設施用地」、「其他」等事項，於各該直轄市政府公開展覽30天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會的日期及地點登報周知，任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管直轄市政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，再連同審議結果及細部計畫一併報請直轄市政府核定（91年5月15日修正公布前則是由內政部核定），當地直轄市政府應於核定公文之日起30日內，將細部計畫書、圖發布實施，並應將發布地點及日期登報周知，且應於1年內將道路及其他公共設施用地、土地使用分區的界線測繪於地籍圖上，以供公眾閱覽或申請謄本之用。可知，直轄市政府擬定細部計畫後，已有公開展覽、舉行說明會及蒐集公民意見等提供公眾知悉相關資訊及適時陳述意見的機制，且須經由主管業務機關首長或單位主管、有關業務機關首長或單位主管或代表、具有專門學術經驗之專家及熱心公益人士所組成的都市計畫委員會審議（內政部依都市計畫法第74條第2項規定授權所訂定的「各級都市計畫委員會組織規程」第4條規定參照），並無司法院釋字第709號解釋所稱「未設置適當組織審議」而違反正當行政程序的情形。又因直轄市政府所擬定的細部計畫，涉及一定地區內有關都市生活的經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施的發展及對土地使用的合理規劃，影響的層面既深且廣，本質上屬於法規的一種，而與都市更新計畫概要的核准及都市更新計畫的核定等行政處分，其性質顯不相同，只是因為其中具體項目有可能直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人的權益或增加其負擔，基於有權利即有救濟的憲法原則，司法院釋字第156號、第742號解釋，允許人民就該具有一般處分性質的部分提起行政爭訟，以資救濟。因此，如果要求主管機關於擬定細部計畫後，如同司法院釋字第709號解釋針對都市更新計畫概要及都市更新計畫一般，要求主管機關踐行將細部計畫相關資訊分別送達予所有利害關係人，並於舉辦聽證後再行審議核定，且於核定後，分別送達所有利害關係人等行政程序，不但耗費的行政成本難以估計，而且因為無法確定受影響的利害關係人範圍，在客觀上根本難以實現。從而，本院認為都市計畫法關於細部計畫的擬定、公開展覽、舉行說明會、蒐集公民意見交由都市計畫委員會審議後，核定發布實施等規定，已綜合考量基本權的種類、限制的強度及範圍、所欲追求的公共利益、決定機關的功能合適性、有無替代程序或各項可能程序的成本等因素後，由立法者所制定的相應法定程序，而有相當的可行性及合理性，並沒有違反憲法上正當行政程序原則的內涵。系爭都市計畫均為細部計畫，臺北市政府依據當時都市計畫法所定程序擬定、審議、核定及發布實施，並未違反正當行政程序。⒊系爭都市計畫中有關使用分區的管制規定，屬於都市計畫法第79條第1項所稱「依都市計畫法所發布之命令」：
⑴都市計畫法第79條第1項前段規定：「都市計畫範圍內土地
或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。……」是為落實依都市計畫法所擬定、發布的都市計畫，對計畫範圍內土地與其上空間的合理使用規劃，以改善都市居民生活環境，促進市○鎮○鄉街有計畫的均衡發展（同法第1條規定參照）。因此，該條項所稱「依都市計畫法所發布之命令」，當指依都市計畫法所發布，對於計畫範圍內土地或建築物的使用具有規制性效果的計畫行政行為，自然包括臺北市政府所發布，內容包含對特定計畫範圍內土地與建築物使用用途有所限定的細部計畫或個案變更計畫，而不以限定其用途的規制性計畫命令，屬針對一般不特定多數人所發布的法規命令為限。何況都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項授權直轄市政府得限制使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項，且未限制直轄市政府訂定「土地使用分區管制」應以法規命令為之，尤其細部計畫的內涵，原本就包括同法第26條的「通盤檢討變更計畫」及第27條的「個別變更計畫」（司法院釋字第742號解釋參照），所以直轄市政府無論是在都市計畫的「通盤檢討變更」或「個別變更」所發布的使用分區管制規定，都屬於同法第79條第1項所稱「依都市計畫法所發布之命令」，才符合該規定的規範目的及內涵。至於司法院釋字第156號及第742號解釋意旨，只是就計畫行政行為，其中具有直接限制一定區域內人民的權益或增加其負擔的規制效力部分，本於「有權利即有救濟」的憲法原則，指明應容許人民適用或準用訴願法及行政訴訟法有關違法行政處分的救濟規定，尋求權利保護，不能依此而認都市計畫法第79條第1項透過罰鍰及計畫管制處分，所欲落實都市計畫對計畫範圍內土地空間的管制規劃，應排除得依有關違法行政處分救濟的管制命令。從而，系爭都市計畫中有關使用分區的管制規定，自屬都市計畫法第79條第1項所稱「依都市計畫法所發布之命令」，各該使用分區範圍內土地及建築物的使用，都應該受到各該管制規定的限制。原告只因為司法院釋字第156號及第742號解釋將都市計畫的通盤檢討變更定性為法規命令，將都市計畫的個別變更定性為行政處分，就將直轄市政府於都市計畫個別變更中所訂定的使用分區管制規定，排除於同法第79條第1項「依都市計畫法所發布之命令」之外，並主張系爭都市計畫性質上屬行政處分，而非法規命令，不在都市計畫法第79條第1項規定所稱「依都市計畫法所發布之命令」範圍，容有誤會，也不可採。
⑵系爭都市計畫使用分區管制要點，就街廓編號A6區土地，明
定是「不得供作住宅使用」的特定「商業區（供一般商業使用）」，系爭建物所坐落的系爭土地，就位於街廓編號A6區，已如前述，原告於99年11月29日以塗銷信託為原因取得系爭建物所有權，並供作住宅使用迄今，為原告所自承（本院卷第178頁），且有系爭建物登記謄本（乙證3）、稅捐處檢送予被告的「本市○○區○○○段商娛區按住宅用稅率課徵房屋稅清冊」（訴願卷證證物2）可佐。可見原告已違反臺北市政府依都市計畫法發布的都市計畫案所定土地使用分區的管制規定，而符合依都市計畫法第79條第1項前段規定裁罰及作成管制處分的要件。
⑶臺北市政府基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第3
2條第2項規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項，且得依「都市計畫法臺北市施行細則（自治條例）」第10條、第25條、第26條及「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」第3條規定，依細部計畫程序，視需要劃定「特定商業區」，規定地區內土地及建築物不同程度的使用管制等事項，已如前述。因此，原告所有系爭建物所在A6街廓不得供作住宅使用，是基於臺北市政府於系爭都市計畫中所發布的使用分區管制規定，而不是依據「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」第21條至第33條之2等規定而來。況且系爭建物是於83年都市計畫圖說及92年都市計畫案使用分區管制規定發布之後的93年12月8日才興建完成（乙證3）。所以，原告主張從上述條例相關規定中找不到「大彎北段」建築物不得供作住宅使用的明文，且依同條例第94條第2款所定的過渡條款，其所有的系爭建物得繼續使用至新建為止等語，顯有誤會。從而，在系爭建物所在A6街廓不得供作住宅使用的使用分區管制規定變更之前，原告仍然有遵守的義務，此與同樣位於「大彎北段」區域內的「西華富邦」建案（由萬豪酒店、宜華國際及富邦建設共同建構）所在位置，曾經臺北市政府於94年7月1日公告變更其所在C2街廓使用分區管制內容的情形，顯不相同；至於臺北市政府僅就該特定地點為都市計畫個案變更，而未及於「大彎北段」全部區域，以及未依都市計畫法第26條定期通盤檢討變更，則屬於臺北市政府行使其計畫裁量權是否違法或不當的問題，並不影響在A6街廓使用分區管制變更前，原告仍負有遵守不得將系爭建物供作住宅使用的義務。另原告主張被告長期放任建商於「大彎北段」商業區興建房屋，並以可供住宅使用的不實廣告銷售，也對違規供作住宅使用的情形，長期漠視未依法處置等情形，則屬被告執法怠惰的問題，無法作為阻卻原告違規使用行為之違法性及有責性的理由，原告更不能據以主張「不法的平等」，要求被告繼續怠惰下去，而不得對原告依法執行職務。
⑷又依建築法第73條規定：「（第1項）建築物非經領得使用
執照，不准接水、接電及使用。……（第2項）建築物應依核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第9條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照。但建築物在一定規模以下之使用變更，不在此限。（第3項）前項一定規模以下之免辦理變更使用執照相關規定，由直轄市、縣（市）主管建築機關定之。（第4項）第2項建築物之使用類組、變更使用之條件及程序等事項之辦法，由中央主管建築機關定之。」可知，建築法針對建築物應依使用執照所核定的「使用類組」使用而為規範，此與上述都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定授權直轄市政府得於細部計畫書圖發布「土地『使用分區』管制」的情形，無論在規範依據、規範對象及規範目的等方面都顯不相同。所以，臺北市政府依建築法第73條第3項規定授權所訂定的「臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法」，雖然規定在一定條件下，得以免辦變更建築物使用執照所核定「使用類組」的義務，但是因為建築物所在的「使用分區」管制規定，並不是來自於使用執照的核定，自然也就不會因為該建築物符合免辦建築物「使用類別」的變更，就當然解消「使用分區」管制規定的效力，換句話說，在使用分區管制規定變更前，建築物的狀態責任人仍然負有遵守該使用分區管制規定的義務。此一見解，更可以從內政部依前述建築法第73條第4項規定授權所訂定的「建築物使用類組及變更使用辦法」第3條規定：「建築物變更使用類組時，除應符合都市計畫土地使用分區管制或非都市土地使用管制之容許使用項目規定外，並應依建築物變更使用原則表如附表三辦理。」得到進一步的驗證及依據。從而，原告主張依據「臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法」，縱系爭建物使用用途與使用執照記載不符，仍可合法使用，免辦理變更使用執照等語，即不可採。
㈢原告違反都市計畫法第79條第1項規定，且有故意：
⒈所謂行政法上的「狀態責任」，是秩序行政領域內，為落實
法規範對物所設定的秩序狀態，課予對物具有事實上管領力的人，負有管領其物處於合法秩序狀態的責任。至於負有「狀態責任」的義務人為何，則應依法律規定的意旨而定。上述都市計畫法第79條第1項規定，是以都市計畫範圍內的土地及建築物使用，應合於都市計畫法與依都市計畫法所發布命令的管制秩序狀態為中心，對土地及建築物所有權人、使用人或管理人等有事實上管領力的人，所課予的義務類型，屬於典型的「狀態責任」。換句話說，臺北市都市計畫範圍內「商業區」的建築物所有權人、使用人或管理人，就是都市計畫法第79條所定負有「狀態責任」的義務人，其等對建築物的使用，除應以供商業使用為主之外，並負有遵守臺北市政府所公告使用類別限制的「狀態保持義務」，以及對於經認定有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用，負有排除的義務。若因故意或過失自己從事違法使用行為，或因故意或過失而違反基於狀態責任所生「物的狀態保持義務」，臺北市政府或其委任的被告就可以依都市計畫法第79條第1項規定，對此主觀有責的違反行政法上義務人（即建築物所有權人、使用人或管理人）裁處罰鍰，並作成計畫管制處分，限期令其停止為違法使用。原告主張都市計畫法第79條第1項屬於「行為責任」所衍生的義務等語，也有誤會，並不可採。
⒉83年都市計畫圖說及92年都市計畫案有關使用分區管制要點
的內容，除了臺北市政府要依上述都市計畫法第21條及第23條規定，踐行公開展覽及將發布地點及日期登報周知的程序之外，一般人民也可以主動向主管機關查詢，此外，被告也於90年間建置「土地使用分區申請及查詢系統」供民眾查詢（乙證17），並沒有原告所稱資訊不公開透明或難以取得的情形。原告為系爭建物的所有權人，依上述規定及說明，負有按臺北市政府所公告都市計畫所定使用類別而使用的「狀態責任」保持義務，被告前曾先以106年5月26日函通知原告：系爭建物涉違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免違規受罰，如使用現況仍繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理等語，並於106年6月1日送達原告（原處分卷第1-4頁）；又以107年2月5日函通知原告，將於107年3月1日派員至系爭建物現場勘查，並於107年2月12日送達原告（原處分卷第5-7頁）；然因屆期未獲原告配合無法進入系爭建物勘查（原處分卷第9-12頁），被告再以107年3月7日函通知原告就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見等語，並於107年3月14日送達原告（原處分卷第13-16頁），仍然未獲回應。可見，原告經過被告多次通知，明知其有按臺北市政府所公告的都市計畫所定使用類別而使用的「狀態責任」保持義務，卻仍執意將系爭建物供作住宅使用，而構成違章的事實，主觀上已符合「明知並有意使其發生」的「故意」責任要件。原告主張其對於系爭建物違規使用既無故意也無過失等語，亦不可採。
㈣原告不符合行政罰法第8條但書所規定「得減輕或免除處罰」的要件：
⒈行政罰法第8條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責
任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」其立法理由是以：「一、本條係規定行為人因不瞭解法規之存在或適用，進而不知其行為違反行政法上義務時，仍不得免除行政處罰責任。然其可非難程度較低，故規定得按其情節減輕或免除其處罰。二、……此部分實務上應由行政機關本於職權依具體個案審酌衡量，加以裁斷。三、參考刑法第16條。」由此可知，欲適用行政罰法第8條但書規定對違反行政法上義務的行為人予以減輕或免除其處罰時，須以行為人有「不知法規」存在為前提。而所謂「不知法規」，是指行為人不知法規所「禁止」或「要求應為」的行為或不行為義務為何而言，也就是學說上所稱的「禁止錯誤」或「欠缺違法性認識」，而非指違反行政法上義務行為人必須要對自己的行為究竟是違反哪一法規規定有所認知。所以，行為人如已知悉法規所禁止或要求應為的行為義務為何，就該違反行政法上義務的行為而言，行為人即已具備不法意識（違法性認識），應無行政罰法第8條但書規定適用的餘地。至於所謂「按其情節，得減輕或免除其處罰」的情況，除可參酌刑法第16條「除有正當理由而無法避免者外，不得因不知法律而免除刑事責任。但按其情節，得減輕其刑」的規定外，亦可參考德國聯邦法院刑事庭在卡特爾（Kartell）違反秩序罰法的裁判中針對「無可避免性」所建立的判斷標準：「依行為人於事件發生時所處情境、其個性、生活圈及職業圈應有的認知，推定對自己行為的違法理解，且雖經運用其精神上辨識力，或曾產生懷疑而經深入思考甚至必要時曾諮詢他人，仍無法克服其錯誤時，便屬於所謂無從避免性。但按其應有的認知理當知悉其行為違法時，仍應負責」（詳參吳庚、盛子龍，行政法之理論與實用，15版，第467-468頁，三民書局，107年7月）。
⒉臺北市政府於原告取得系爭建物前，就已經發布都市計畫規
定該建物所坐落的系爭土地不得供作住宅使用，原告取得系爭建物後，就負有按臺北市政府所發布的都市計畫所定使用類別而使用的「狀態責任」保持義務，而且被告已經先後數次以函文通知原告系爭建物不得供作住宅使用，以免違規受罰，但是原告截至本院言詞辯論終結時，仍繼續將系爭建物供作住宅使用等情，均如前述。顯見原告已明知系爭建物不得供作住宅使用，卻仍執意作為自用住宅使用迄今，其對於將系爭建物供作住宅使用的「違法性」，確實是知之甚明。所以，原告根本不符合行政罰法第8條前段所定「不知法規」的情形，當然也就不構成同條但書「得減輕或免除處罰」的要件。原告主張其對於系爭建物違規使用欠缺違法性認識，應依行政罰法第8條但書規定減免處罰等語，尚不可採。
㈤被告對原告有裁罰的權限：
都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府……。」臺北市政府於100年7月22日依該法第85條規定修正公布的「臺北市都市計畫施行自治條例」第1條之1規定：「本自治條例之主管機關為臺北市政府（以下簡稱市政府），並得委任市政府都市發展局（以下簡稱發展局）執行。」故臺北市政府104年4月29日公告：
「主旨：公告『都市計畫法第79條』有關本府權限，委任本府都市發展局辦理，並自公告之日起生效。說明：……以該局名義行之。」是依上述「臺北市都市計畫施行自治條例」第1條之1規定的具體授權，將臺北市政府主管都市計畫法第79條規定的權限，委任被告辦理，並未違反行政程序法第15條第1項所定「依法規授權」的要求。
㈥被告得以裁處作業原則作為處分的依據：
⒈臺北市政府於106年10月5日發布的裁處作業原則第2點規定
：「適用範圍：依據臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告……劃設之商業區及娛樂區……。」第5點規定：「為有效遏止違規住宅使用之情形，依據建物謄本所載主要建物登記面積訂定不同級距，並對違規之建物所有權人採三階段之裁罰處理，統一裁罰基準如下表：（節錄）┌─────────┬──────────────────────┐│級距（註一） │第一階段 │├─────────┼──────────────────────┤│級距一 │處6萬元罰鍰，限期9個月內停止違規使用。 │├─────────┤ ││級距二 │ │├─────────┼──────────────────────┤│級距三 │處10萬元罰鍰，限期9個月內停止違規使用。 │├─────────┼──────────────────────┤│級距四 │處15萬元罰鍰，限期9個月內停止違規使用。 │├─────────┴──────────────────────┤│註一： ││依據主要建物面積訂定級距如下： ││級距一：面積未達50平方公尺、級距二：面積50平方公尺以上，未達100 ││平方公尺、級距三：面積100平方公尺以上，未達165平方公尺、級距四：││面積165平方公尺以上，未達230平方公尺、……。 │└────────────────────────────────┘」則是主管機關臺北市政府因應被告為積極有效處理大彎北段商業區、娛樂區違規作住宅使用的違反都市計畫法案件，並兼顧行政能量，期使本地區能支援大內科地區的服務機能、保留未來發展為全市副都心的潛力（第1點參照），在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制手段範圍內，為實踐具體個案正義及有效的行使裁量權，並顧及法律適用的一致性及符合平等原則，且利於減少爭議及訴願的行政成本所訂定的裁量基準。又該基準是按違規情節態樣（依建物面積分為5個級距）及經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為3個階段）等因素，分別訂定不同的裁罰數額及管制手段，未逾越法律授權的目的及範圍，且未增加法律所無的限制或處罰，其內容亦屬客觀合理，並寓有避免就相同事件恣意為不同裁罰的功能，亦非法所不許，於憲法保障人民財產權的意旨並無牴觸（另參酌司法院釋字第511號解釋意旨）。被告自得以之作為處分的依據。
⒉系爭建物的主要建物面積為85.34平方公尺（乙證3），未達
100平方公尺，屬於級距二且之前未曾經限期命停止違規使用的情形，則被告依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則等規定，並審酌原告違反行政法上義務行為應受責難程度（原告主觀上對於系爭建築物繼續作為住宅使用一事且已違反都市計畫法相關規定均已有所認識，而仍繼續違法作為住宅使用，原告主觀均具有故意之情事），所生影響（系爭建築物坐落區域應依都市計畫作為商業區並供地區性的商業一般零售服務業及辦公空間使用，但原告占據此區域作為住宅使用，影響都市計畫內明定為建設本地區或為未來臺北市現代化購物商業娛樂中心等計畫），因違反行政法上義務所得的利益（裁罰順序係依使用執照領得先後順序依序裁罰），考量受處罰者的資力（原告所有系爭建物的面積大小所彰顯原告的資力），以原處分裁處原告6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，自屬於法有據，且沒有怠為裁量的違法。原告主張原處分違反比例原則等語，實不可採。
㈦原處分並未逾越行政罰的裁處權時效：
依據行政罰法第27條第1項、第2項規定，行政罰的裁處權，雖因3年期間的經過而消滅。但此裁處權時效期間，是自違反行政法上義務的行為終了時起算，且行為結果發生在後者，自該結果發生時起算。而都市計畫法第79條第1項規定，是由「狀態責任」所衍生行政法上對物狀態的保持義務，課予都市計畫範圍內土地及建築物的所有權人、使用人或管理人等有事實上管領力的人，負有就物的使用保持合於都市計畫法與依都市計畫法所發布管制命令的秩序狀態之義務，並非「行為責任」義務，已如前述。是故，原告基於故意而持續將系爭建物作住宅使用，即持續違反都市計畫法上開規定的狀態保持義務，其行為至本院言詞辯論終結時，仍未終了，參照上開說明，根本尚未起算行政罰的裁處權時效期間，被告作成原處分，自無逾越裁處時效的問題。原告主張都市計畫法第79條第1項屬於「行為責任」義務，原告在取得系爭建物供作住宅使用之初，行為就已終了，原處分逾越裁處權時效等語，也有所誤，並不可採。
㈧原處分亦未違反法規不溯及既往原則：
依司法院釋字第577號解釋理由書意旨，新訂生效的法規，對於法規生效前「已發生事件」，原則上不得適用，是謂法律適用上的不溯既往原則；而所謂「事件」，指符合特定法規構成要件的全部法律事實；所謂「發生」，則指該全部法律事實在現實生活中完全具體實現而言。因此，法規適用上的不溯及既往原則，是基於法安定性及信賴保護原則所生，用以拘束法律適用的法治國家基本原則。經查，臺北市政府83年6月1日公告的83年都市計畫圖說，就已經明定系爭建物所在街廓編號A6區是「供一般商業使用」，且不得供作住宅使用（92年都市計畫案及105年都市計畫書就此部分均未變更），已如前述。而系爭建物則是於94年2月15日才完成所有權第一次登記，原告則是於99年11月29日才登記為系爭建物的所有權人（乙證3），所以自始就應該受到系爭建物所坐落系爭土地使用分區「不得供作住宅使用」的限制。至於臺北市政府於106年10月5日發布的裁處作業原則，僅是主管機關在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制手段範圍內所訂定的裁量基準，被告於裁處時得予適用，亦如前述。從而，被告依據並未修正的都市計畫法相關規定與前已公告的使用分區管制法令及裁處作業原則，裁處原告之後將系爭建物供作住宅使用的違規行為，並未違反法規不溯及既往原則，更未違反法治國原則。至於臺北市政府104年4月29日公告，是將原屬臺北市政府關於都市計畫法第79條第1項的裁罰權限委任被告行使，而非當時始公告都市計畫法第79條第1項規定，且此一權限委任的公告，與維護法律安定性的法規不溯及既往原則無關。所以，原告主張原處分的法令依據為臺北市政府105年11月9日公告的105年都市計畫書及106年10月5日發布的裁處作業原則暨臺北市政府104年4月29日的權限委任公告，都是原告取得系爭建物事實終結後的新法規範，故原處分以新法對於已終結的事實裁罰，有違法規不溯及既往原則等語，均屬誤解，自不足採。
㈨原處分並未違反信賴保護原則：
⒈「法治國為憲法基本原則之一，法治國原則首重人民權利之
維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎，亦為行政程序法第119條、第120條及第126條等相關規定之所由設。行政法規（包括法規命令、解釋性或裁量性行政規則）之廢止或變更，於人民權利之影響，並不亞於前述行政程序法所規範行政處分之撤銷或廢止，故行政法規除預先定有施行期間或經有權機關認定係因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，制定或發布法規之機關固得依法定程序予以修改或廢止，惟應兼顧規範對象值得保護之信賴利益，而給予適當保障，方符憲法保障人民權利之意旨。」此經司法院釋字第525號解釋理由闡述甚明。
基此，由憲法法治國原則所派生的信賴保護原則，重在國家公權力行使對外有足以令人產生合理信賴的表示，且人民並無行政程序法第119條所列信賴不值得保護的情形，此人民對國家公權力對外表示的信賴即應予維護，以維繫法治國家人民對法秩序遵守的意願，建立法律秩序與公權力行政持續有效的威信。從而，信賴保護原則的適用，首先須有國家公權力對外有足以令人產生合理信賴的表示，即信賴基礎。若國家公權力並未對外作出任何足使人民產生特定法秩序規制內容應如何信賴的表示，根本欠缺合理的信賴基礎，自無從依主張賦予所謂的信賴保護。
⒉建築物的所有權人、使用人或管理人所負上述應遵守使用分
區限制的行政法上義務，是基於都市計畫法及臺北市政府所發布的計畫案所定土地使用分區的管制命令，而不是要等到行政機關勤於政令宣導，人民才有遵守的義務。況且購置不動產動輒須花費數百萬甚至數千萬元，對於一般人來說，堪稱是安家立命的人生大事之一，自然應該小心謹慎查證其用途及其使用上的限制。所以，不能因為有權機關或非權責機關沒有事前、適時甚至隨時告知建築物所有權人、使用人或管理人注意遵守，就可以免除其違規使用的責任。何況，都市計畫法與依該法所發布對都市計畫範圍內土地的使用分區管制命令，對限制計畫範圍內土地與其上空間的使用設有限制，才得使都市計畫範圍內各地區按所計畫合理發展，改善都市居民生活環境。而都市計畫對計畫區內土地的管制，來自於都市計畫法、土地使用分區管制法令，與相關區域都市計畫的規劃性管制命令，這種來自於國家對都市空間機能規劃與管控的管制性命令，與土地登記是為整理地籍而將土地及建築改良物所有權及他項權利予以登記的程序，並經由公告或提供閱覽的公示方式，使權利人或第三人得予查知，提升不動產交易安全等目的，有所不同。簡言之，土地及建築物登記的行政管理，主旨在確保不動產私法上物權內容的明確性以促進私經濟交易安全，並無藉由土地登記將土地或其上空間所承受的建築或都市計畫法令等行政規制管理內容，均予一併明確記載的義務。因此，都市計畫法對建築物使用的管制如何，本應由負狀態責任義務人自行探求都市計畫管制命令而定。換言之，計畫範圍內狀態責任義務人均不得以土地登記資訊或不動產權利證明書狀等，欠缺對都市計畫土地使用分區管制的記載，即認定該土地或建築物未受任何都市計畫對土地空間使用的管制，甚而主張因信賴土地登記或權利證明書狀的記載，而免除其對都市計畫法令的注意義務。
⒊同理，稅捐處只是課徵房屋稅的主管稽徵機關，既不是都市
計畫法的主管機關，又未經主管機關授權，自然沒有決定系爭建物得否作為住宅使用的權限，這是行政機關分工設職的當然之理。何況房屋稅的課徵，是量能課稅原則下，以房屋財產價值的所有權，為課稅的基礎；並依據房屋的「實際用途」區別適用的差別稅率，計算納稅義務人（即房屋所有人）應納稅額（房屋稅條例第3條至第5條規定參照）。所以稅捐處准予就系爭建物按自用住宅稅率課徵房屋稅，並不發生肯認系爭建物供住宅使用符合都市計畫法相關規定的效力，自不屬於足供當事人信賴的公權力行為。再者，戶籍登記是針對已具有中華民國國籍的國民，以單獨或與他人共同生活或經營共同事業的一戶為單位，透過戶籍登記的管理，掌握定居於我國臺灣地區的國民人口身分與居住分布狀況，並以之作為各種需以此等人口資訊為制度運作條件的政策及法令推行基礎，此參考戶籍法第1條、第3條、第4條及第15條等規定即明。另使用執照則是主管建築機關就建築工程完竣後，審核建築工程是否符合建築法令，與建造執照所許可建造的設計圖樣是否相符的使用許可。綜合言之，土地登記資訊、不動產權利證明書狀或使用執照，即使欠缺都市計畫對土地與建築物「不得供住宅使用」的記載，或稅捐處准以自用住宅稅率課徵房屋稅，或戶政機關准予戶籍登記等，均非都市計畫權責機關就土地或建築物得供住宅使用的意思表示，都市計畫範圍內狀態責任義務人不得以此等不動產登記資訊、使用執照、房屋稅籍核定、戶籍登記等，認定該土地或建築物依都市計畫管制命令可供住宅使用，甚而主張因信賴而免除其就都市計畫對土地或建築物使用管制的注意義務。至於建商或仲介公司為出售系爭建物所提供的資訊，以及原告所繳納系爭建物的水費、電費及電信費，都是以住宅用費率計費而非以營業用費率計費等等，都不是公權力行為，尤其不屬於信賴基礎，自不待贅言。
⒋又被告前代表人於議會質詢時所稱大彎北段區域將開放作住
宅使用的計畫，只是該區域將來都市計畫變更時的初步規劃方案，並非都市計畫法主管機關就計畫範圍內土地與建築物的使用管制變更，已發布生效的公權力對外表示，以原告故意違反狀態責任義務，將系爭建物違規作住宅使用的行為階段而言，根本不足以令原告產生信賴，認該建物已得作住宅使用。再者，建築法是針對建築物應依使用執照所核定的「使用類組」使用而為規範，與都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定授權直轄市政府得於細部計畫書圖發布「土地『使用分區』管制」的情形，顯不相同，所以「臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法」雖然規定在一定條件下，得以免辦變更建築物使用執照所核定「使用類組」的義務，但是因為建築物所在的「使用分區」管制規定，並不是來自於使用執照的核定，自然也就不會因為該建築物符合免辦建築物「使用類別」的變更，就當然解消「使用分區」管制規定的效力，已說明如前，因此，依「臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法」一般事務所作為住宅使用，無須辦理使用執照變更的規定，也不足以成為原告信賴系爭建物供作住宅使用不違反都市計畫法的基礎。
⒌綜上所述，依前述都市計劃法第4條規定，臺北市政府才是
該法在臺北市轄區內之主管機關，原告並未提出臺北市政府或其委任的被告，有作成任何公權力行為，足供其合理信賴系爭建物供作住宅使用符合都市計畫法的任何證據，也就是說，根本沒有任何使原告信賴系爭建物可供住宅使用的基礎存在，原告自然沒有值得保護的信賴行為或利益可言。
㈩原處分更未違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利不利事項一律注意原則、比例原則及明確性原則：
⒈地政機關、建築管理主管機關、稅捐處或戶政機關均非都市
計畫法的主管機關，又未經主管機關授權，自然沒有決定系爭建物得否作為住宅使用的權限。所以稅捐處依據系爭建物的「實際使用情形」按自用住宅稅率課徵房屋稅，建築管理主管機關核發室內裝修合格證明，戶政機關為原告辦理戶籍遷入登記，或地政機關未於系爭土地及建物登記謄本或所有權狀上載明不得供作住宅使用，均不發生肯認系爭建物得合法供作住宅使用的效力，已如前述。則被告以原告將系爭建物供作住宅使用，違反都市計畫使用分區的管制命令，而依都市計畫法等相關規定，對原告作成原處分，自然沒有違反誠信原則、行政自我拘束原則及禁反言原則之可言。
⒉由上述原處分作成前的行政程序歷程可知，被告已經一再給
予原告改正、澄清及陳述意見的機會，不但程序嚴謹，更已盡調查之能事（只是原告不願配合），並盡可能保障原告的合法權益；加上原處分已經詳細記載原告違規的事實、裁處的理由與法令依據、繳交罰鍰的地點與期限及救濟期間的教示條款等等；此外，被告是在都市計畫法第79條第1項所授權6萬元以上30萬元以下的範圍內，依上述裁處作業原則的級距一裁處原告法定金額範圍內的罰鍰6萬元。顯見原處分並未違反有利不利事項一律注意原則、行政行為明確性及比例原則。
⒊至原告聲請調取被告審核系爭建物建商申請建造執照、使用
執照相關文件，或臺北市政府關於建商、建物代銷商廣告文宣之審核資料等，因該等資料均非都市計畫主管機關就系爭建物所在系爭都市計畫範圍內，土地或建築物使用用途管制之相關審核表示，無從使原告產生依系爭都市計畫，系爭建物就得供住宅使用之合理信賴，原處分也不因此有違反誠信原則、行政自我拘束原則及禁反言原則之問題，自無調查之必要，附此敘明。
綜上所述，原告主張原處分違法的各種理由，都不可採。被
告所作成的原處分，其認定事實及適用法律，均無違誤，訴願決定予以維持，亦於法相合。原告仍主張上情，起訴請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
六、本件的判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，均與判決結果不生影響，而無一一論述的必要，併予說明。
中 華 民 國 109 年 2 月 27 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 張國勳
法 官 梁哲瑋法 官 孫萍萍
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 2 月 27 日
書記官 李虹儒