臺北高等行政法院判決
108年度訴字第96號108年8月8日辯論終結原 告 李瑋傑訴訟代理人 黃慧萍律師複 代理人 楚曉雯律師被 告 交通部公路總局代 表 人 陳彥伯（局長）訴訟代理人 林煒翔上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民國107年11月23日交訴字0000000000 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告承租台灣好行小客車租賃有限公司（下稱好行公司）所有之車牌000-0000號租賃小客車（下稱系爭車輛，租期自民國105年7月15日至110年7月15日），其透過臺灣宇博數位服務股份有限公司（下稱宇博公司）App 網路平台（下稱UberApp平台），於106年1月26日14時57 分許駕駛系爭車輛自新北市○○區○○路○○巷載客至重新路5段609巷，並收取費用新臺幣（下同）192 元。經民眾檢舉，被告所屬臺北區監理所認原告未經核准擅自經營汽車運輸業，以 107年1月5日交公北監字第4002910 號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發原告違反公路法第77條第2 項及汽車運輸業管理規則第138條規定。嗣被告以107年6月20日第00-0000000號違反汽車運輸業管理事件處分書，裁處原告10 萬元罰鍰，並吊扣駕照4 個月（下稱原處分）。原告不服，提起訴願遭駁回後，提起本件訴訟。
二、原告主張略以：
（一）依行政程序法第36條、第43條、改制前行政法院39年判字第2 號判例，認定事實應依證據，不得以擬制方式推測事實。行政機關應依職權調查證據以證明違規事實存在，始能作成負擔處分。原處分「違反事實欄」僅記載「未經申請核准而經營汽車運輸業者」等等。原處分「備註欄」雖記載：租用好行公司車號000- 0000於新北市○○路○○ 巷有償載客涉未經允許經營汽車運輸業違反公路法及運管規則依法製單等等，但原處分通篇未論及所憑認定原告違規之證據為何？顯未附任何證據足供支持其所記載之違規事實，已違反上開規範。被告無非是採信好行公司一方說詞，認定原告未經公司同意，亦未經申請核准利用網路平台經營汽車運輸業，惟此一違規行為是否經好行公司同意或屬該公司經營許可範圍內經營方式違規與否之判斷，均攸關本件行為究應適用公路法第77條第2 項規定裁罰原告，抑或是適用汽車運輸業管理規則第100 條所定小客車租賃業經營違規之規定，檢視好行公司此種經營方式是否違章，裁罰對象應為好行公司之問題，影響所及，自難期待該公司據實說明。被告竟採信好行公司卸責說詞，對原告裁罰，顯有不當。原處分應予撤銷。
（二）原告領有職業駕駛執照，且所駕駛之車輛屬經申請核准經營小客車租賃業務之汽車運輸業即好行公司所有，是原告確無「未經申請許可而經營汽車運輸業」。暫不論被告提出之檢舉人搭乘資料及採證照片之正確性及來源可靠性，檢視採證照片及疑似手機截取畫面資料，檢舉人拍攝之照片僅係拍攝系爭車輛車牌之通常外觀，不僅拍攝之時間、地點不明，從此等照片亦無從證明系爭車輛當時有搭載乘客，遑論收取費用，如何能執此認定原告有違規營業行為。又疑似手機截取畫面之資料，既非來自原告手機，亦非原告所製作或出具，此等由檢舉人片面提供或製作之資料，資料來源及真實性，顯有疑問，不能執此認定原告有於原處分所載違規時、地從事違規營業載客行為。
（三）好行公司乃依法申請核准經營小客車租賃業務之合法汽車運輸業之經營業者，參諸汽車運輸業管理規則第19條第 1項規定：「汽車運輸業除對所屬車輛、駕駛人及僱用之從業人員應負管理責任外，其營運應遵守下列規定：……」，由上開汽車運輸業者對所屬車輛及駕駛人負有管理責任之規定可知，經營汽車運輸業者內部經營管理上如何調度出租車輛與駕駛人，或其所屬駕駛人如何參與經營，均屬於汽車運輸業者在取得經營核准範圍內之內部經營管理行為；換言之，汽車運輸業所屬駕駛人參與汽車運輸業者之經營所衍生之經營行為，乃涵攝於該公司經營汽車運輸業之營業核准範圍，即汽車運輸業所取得之核准經營效力應及於所屬合作駕駛人參與汽車運輸業者營業之經營行為。是以，縱使駕駛人有違反與汽車運輸業者內部經營規範之行為，應無從因此推翻駕駛人參與汽車運輸業之經營非法令所禁止之事實。原告係隸屬好行公司之合作駕駛人，好行公司既為核准經營汽車運輸業者，在該公司採取並接受原告以承租車輛之方式合作時，當可認定為同意並認可原告執行載客之營業行為，屬於該公司之營業活動範圍，而此經營型態依目前法令並無明文禁止，縱認原告載客資訊非透過好行公司媒介，此亦為好行公司與原告合作時所得預見及認可，故原告載客資訊縱非好行公司所媒介，或係透過第三人媒介取得，均無礙原告載客行為為好行公司經營汽車運輸業務之許可效力所及，亦不因原告載客行程是否係基於好行公司之派遣，或第三人提供之媒介資訊，而推翻原告執行載客之營業行為，屬好行公司營業活動範圍之事實。被告認原告於106年1月26日「未經申請核准而經營汽車運輸業」，與實情不符，且與汽車運輸業管理規則第138 條規定情形亦顯然有間。被告未詳為查證辨明上開事實，原處分認事用法違誤，應予撤銷。
（四）綜合公路法第2條第15款、第34條第1項第4、5款、第37條第1項第3款、第78條之1第1項前段規定及行為時公路法第77條規定處罰機關為「公路主管機關」，再對照同法第 3條及第78條之1第2項規定，顯見第78條之1第1項前段、第78條之1第2項分別使用「公路主管機關」、「中央公路主管機關」以資區別，可知同法第78條之1第1項前段規定所指處罰機關，應依照同法第3 條之定義定管轄機關。自上開規定可知，主事務所在直轄市而經營計程車客運業者，其管理及處罰權責機關為直轄市公路主管機關，並非中央公路主管機關。如認為行為人係未經申請核准而經營計程車客運業及計程車客運服務業以外之汽車運輸業，比如公路汽車客運業、遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業，其公路主管機關為交通部，再由交通部委任交通部公路總局執行。倘認行為人係未經申請核准而經營計程車客運業及計程車客運服務業，則公路主管機關為直轄市政府。據此，縱認原告駕車載客行為該當於公路法第77條第2 項所定「未經申請核准而經營汽車運輸業者」，首先，依被告訴願答辯書所執理由略以：「本案應屬訴願人李君將該租賃車視為己用，並以此載運旅客收取報酬…」，依被告所認定之事實，再對照公路法第34條第1項第4款有關計程車客運業之定義，可知原告系爭違章行為所涉違反未經申請核准之汽車運輸業經營類型應屬計程車客運業。使用網路平台，以小客車提供載客收費之方式，提供客運服務經營型態之定性，性質與計程車客運業者，本質上無差異，營業型態屬計程車客運業，有最高行政法院107年度判字第632號判決見解可參。再者，原處分所載違反事實及違反地點來看，本件違章行為之營業區域在新北市，本件違章行為之權責機關應為直轄市政府即新北市市政府，就此，原處分顯違反行政程序法第11條第5 項管轄法定原則，非屬適法處分，自應予撤銷，此有最高行政法院107 年度判字第363號、第364號判決，可資參照。
（五）觀諸公路法第77條第2 項規定，係賦予被告「得」採取吊扣處分與否之行政裁量權，即吊扣處分具有裁量處分之性質，應有實質平等及比例原則的思考，最高行政法院 102年度判字第757號判決參照。被告對於違反公路法第77 條第2 項規定之汽車駕駛人，一律併處汽車駕駛人吊扣駕駛執照處分，僅審酌行為人之違規次數，而處以不同之吊扣期限，是被告作成吊扣處分前根本未考量是否為最小侵害手段、處分之損害是否小於目的達成所獲致之利益，亦未區分個案情節輕重，顯有裁量怠惰之違法。再者，對原告作成吊扣職業駕駛執照之處分，等同禁止或限制原告駕駛車輛，限制原告擔任合法職業駕駛之工作權，危及原告生計，且原告違規行為對公益並未造成危害，故此執行方法顯逾達成執行目的之必要限度，被告亦有未區分個案情節輕重，一律採取相同程度的裁罰，對於裁罰手段之裁量，輕重顯然失衡。再者，此種經營型態為臺灣社會存在已久之租賃車經營業者慣常採取之經營模式，原告係誤信原告與好行公司間此種合作模式為合法經營行為，詎被告對於原告第一次違規行為，裁處高達10萬元罰鍰，另吊扣職業駕駛執照之處分，顯有裁量怠惰及違反比例原則之違法。
（六）聲明求為判決：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯：
（一）原告指摘原處分未詳查事實及證據，違反行政程序法第36條、第43條規定等等，然原處分為表格式，已顯示被處分人、地址、違規車號、車種、車主證號、違反時間、違反地點、違反通知單號、處罰主文、簡要理由等詳實逐一記載，意旨清楚。認定之證據有違規營業事實之搭乘資料及現場採證照片。檢舉資料乃UberApp 平台會員提供，加入會員須依宇博公司規定填具個人基本資料，尤其是個人手機號碼及信用卡資料，俾憑認定乘車人，爰此被告依法認定該檢舉資料具有形式上真實性，裁處原告與法有據。檢舉資料係檢舉人加入UberApp 平台會員後，以其手機叫車，該會員之UberApp 即會顯示叫車地點、駕駛姓名、照片、車號、車型等畫面資料，即以手機截圖方式取得，另收據資料係搭乘完畢後，UberApp即會以Email通知搭乘會員，會員亦以手機截圖方式取得，而車輛照片則係檢舉人於叫車地點或下車地點拍攝取得。原告雖主張該照片僅係拍攝系爭車輛車牌之通常外觀，然車輛得行駛全國道路上，若非限UberApp 會員，如何能得知該車行駛於何處並拍攝該車輛照片。原告已構成未經核准經營汽車運輸業，依法裁處並無違誤。
（二）本件屬原告將系爭車輛視為己用，並以此載運旅客收取報酬，已違反公路法第2條第14 款規定，而應適用汽車運輸業管理規則第138條規定，依公路法第77條第2項規定裁處10萬元並吊扣駕照4 個月。系爭車輛車籍檔雖僅登記為租賃小客車，惟依汽車運輸業管理規則第98條第1 項及交通部77年7月14日路台（77）監字第07603號函說明二：「…
（一）供租賃之小客車，其領用自用車牌照，係為配合租供自用之目的…」顯見系爭車輛兼具自用車性質。經被告所屬臺北區監理所行政調查，好行公司表示：「本公司從未與UBER公司簽訂合約，車號000-0000承租人李瑋傑，租期自105年7月15日起到110年7月15日止；針對106年1月26日之違規行為確實為駕駛人之個人行為，本公司並不知情，檢具合約書及承租人證件，謹請貴所將違規營業責任歸責於承租人李瑋傑……」。依汽車運輸業管理規則第 100條第1項第8款規定，經營小客車租賃業，不得將供租車輛外駛個別攬載旅客、貨物違規營業。又第101條第1項第 6款規定，租車人不得利用所租車輛攬載客貨營業。所謂個別攬載違規營業，應係指攬載不特定之對象並收費。原告承租系爭車輛自行使用，非好行公司所屬員工，雙方就系爭車輛成立汽車租賃契約，原告具有事實上管理之力，為直接占有人，好行公司僅為間接占有人，原告以系爭車輛搭載乘客並收取運費，顯屬違反公路法相關規定之行為人。原告雖主張其持有職業駕駛執照，且係屬依法申請核准之租賃小客車公司，所駕駛之車輛亦為租賃小客車，並無未經申請核准而經營汽車運輸業等等。惟原告行為是否違反行政法上之義務應視其行為態樣加以認定。本件係由原告自行將系爭車輛視為己用，攬載乘客而收取運費者，駕駛人即屬違反汽車運輸業管理規則第138 條規定之行為人。原告雖持有職業駕照，惟其未經好行公司同意駕駛該公司車輛違規營業獲利，顯已違反公路法第77條第2 項，原告主張尚不可採。
（三）原告未經申請核准經營客、貨運輸並受有報酬之經營型態具跨業性質。依公路法第34條第4款、第5款及汽車運輸業管理規則第100條第2款規定，公路法規範的九類汽車運輸業中，以小客車載客營業者，除計程車客運業外，尚包含代僱駕駛之小客車租賃業。小客車租賃原係由租車人自駕用，但為因應部分租車人（如外籍旅客）之需求，亦可由小客車租賃業者提供駕駛。「計程車客運業」與「代僱駕駛之小客車租賃業」，在合法經營之前提下，兩者營運態樣與模式之相同點包括：兩者使用之車種主要皆為小客車（小客車租賃業尚含小客貨兩用車），駕駛皆由業者提供；皆有收費行為，且實質上皆屬載客運輸。相異點有：計程車客運業依汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款，應在核定之營業區域內營業，車輛外觀須符合汽車運輸業管理規則第91條、道路交通管理規則第39、39-1、42條等規定，最顯著者即為黃色外觀與車頂燈（俾利巡迴攬客），但不排除預約叫車之型態，亦有以資訊平台方式派遣、媒合，計費上須按里程計費，且必須安裝計費表；而代僱駕駛之小客車租賃業，無營業區域劃分之限制，依汽車運輸業管理規則第100條第1項第8 款不得外駛攬客，自不得巡迴攬客，其車輛外觀同一般自用小客車，僅車牌編碼方式與自用車不同，且消費者得事先選擇車種與車齡，並得事先使消費者得知收費金額。綜上可知，利用UberApp 平台違規攬客經營汽車運輸業者，就其使用車輛與該App 通用全國，無營業區域劃分之特性，較接近代僱駕駛之小客車租賃業；就其里程計費之模式又類似計程車客運業；但其每日依離尖峰時段調整費率，且未加裝計費表等，又與計程車客運業不同；另UberApp 提供使用者可事先依其需求選擇車種與車齡，復事先提供使用者所需行程之預估收費金額等，其營業態樣與小客車租賃業相似。準此，原告之行為涵攝結果，構成未經核准經營計程車客運業，亦構成未經核准經營代僱駕駛之小客車租賃業。況本件所使用者為租賃車，其營業事實狀況與小客車租賃業之代僱駕駛，似僅在於「有無申登」之一線之隔。
（四）原告以租賃小客車攬載乘客並收費，其違規營運性質兼具未經核准經營計程車客運業與代僱駕駛之小客車租賃業，違反公路法第77條第2項規定。依公路法第2條第14款可知，僅須符合「經營客、貨運輸」而「受報酬」即屬汽車運輸業。又公路法第77條第2 項之構成要件僅區分汽車或電車運輸業者，並未就所經營者屬公路法第34條九大類汽車運輸業中之何類，再予分類裁處。故只要是「未經申請核准」、「經營客、貨運輸」、「受有報酬」即構成公路法第77條第2項之要件。又按公路法第34條第5款規定，租賃車本應由承租人自租自用，不得營業使用。原告將承租之租賃車用以經營載客運輸，仍構成公路法第77條第2 項要件。倘為求得依公路法第37條定管轄權，而強行要求將未經核准之業者，先予以定性分類，且僅能定性為某一類，方得裁處，實削足適履，亦與社會複雜之經濟現象與科技發展相悖。蓋本屬類型雜沓的違法業者，卻硬是要求主管機關按合法業者之分類去歸類，且僅能歸於一類，否則即指摘主管機關違反處分明確性、違反管轄規定，不合論理法則。事實態樣本屬多元，公路主管機關就營運態樣本屬未循法令規定之未經核准業者，認定其經營模式兼具跨業性質，如同民事法院認定無名契約具複合契約性質或刑事法院認定犯罪事實具法條競合關係，無違認事用法之原則。刑罰依循罪刑法定尚且如此，舉重明輕，違反行政法上所管制之行為，亦無法也難以區辨違反的樣態僅侷限於公路法第34條各款中單一的營業別，因此限縮管轄權限之範圍。
（五）依組織法或公路法之體系解釋，由管理自用車之公路總局針對未經核准經營汽車運輸業之違規營業裁罰，並及於與違規行為人共同行為分擔之宇博公司一併裁罰，仍合乎管轄法定原則，並易弭平未經申准者具跨業與跨域性時之管轄爭議。現行公路法並未明文規範對於「未經申准而以自用車違規經營汽車運輸業之主管機關」。職是，對於未經申准而以「自用車」違規經營「汽車運輸業」之裁罰或裁罰以外之不利處分，其管轄權可能由「汽車運輸業」之主管機關取得，亦可能由「自用車」之主管機關取得：
1.由「自用車」之主管機關取得管轄權者：依公路法第77條第2 項規定可知，裁處包含吊扣或吊銷車牌及駕照。是由車籍、駕籍之主管機關為吊扣、吊銷處分，具適當性、必要性與合目的性。再依道路交通安全規則第8條、第25 條、第50條第1項、第54條第1項及第76條第1 項規定，自用車係由公路監理機關為車駕籍之主管機關，殆屬無疑。因此過去有關「自用車違規營業」之裁處，一直係由公路監理機關為之。歷史沿革上，臺灣省政府交通處73年6月 16日73交一字第26956 號公告「自用小客車、自用小貨車違規營業處罰規定」；76年交通部76年6月9日交路（76）字第012307號函頒「自用小客車、自用大貨車、自用小貨車違規營業處罰標準」修正前揭臺灣省政府交通處公告。當時臺北市政府與高雄市政府建設局尚轄有監理業務（ 101年方實施監理一元化，將監理業務一律回歸中央），兩直轄市政府皆隨之公告前揭處罰標準。足徵，自行政程序法施行前，即由自用車之主管機關（公路監理機關），管轄未經許可而經營汽車運輸業之違規裁處。又自交通部91年6月17日交路字第0910038129 號開會通知單及會議資料可知，交通部邀集公路總局、臺北市政府交通局、高雄市政府建設局、臺北市監理處及高雄市監理處等機關，為因應公路法第77條第2 項修正，就未經許可經營汽車運輸業之違規裁量基準研修「自用車違規營業處罰裁量基準」，嗣後交通部以91年8月22日交路字第091008184號函頒該基準，該會議並研商「監警聯合稽查小組勤務規範」，由交通勤務警察及監理機關稽查兼取締違規營業之各型車輛。
2.由「汽車運輸業」之主管機關取得管轄權：主張管轄權「由汽車運輸業之主管機關取得」者，無非是透過對公路法第37條之擴張解釋，認為公路法第37條文義雖僅規範「申請核准」之主管機關，然該主管機關當然對於轄管「區域」之「未經申准」者，亦應取締處罰。上述見解在旅館業、民宿業等具「土地定著性」之產業，由該管土地管轄機關循業者之旅館、民宿設置所在地取締違規營業事實，自屬合理，且不致產生管轄競合疑義；然在汽車運輸業此等具「跨域流動性」之產業，可能隨未經申登者之違規事實跨域流動，而使得數個土地管轄機關皆具有管轄權，產生管轄競合之不安定。即使認為依公路法第37條第1項第3款，僅有「主事務所」所在地之主管機關方取得管轄權，不致生土地管轄競合。然以汽車運輸業之產業特性而言，「主事務所」常非違規事實所在地，目前所查緝到的違規事實皆是在路上攔查所得。足徵，將公路法第37條擴張解釋及於未申登者，反而有悖於「管轄法定原則」。公路法第37條第1項第3款採「主事務所」定其土地管轄，除源於計程車客運業具有營業區域劃分之特性外，主要係著眼於受理申登之管轄機關，可透過業者申登時所提供之車籍駕籍資料，進一步管制其違規行為。由此可知，申登係著眼於「車駕籍資訊」之取得，而「主事務所」僅具象徵意義。如執著於「主事務所」一詞，推導出對「未申登者」之管轄權，不合於汽車運輸業之產業特性。況依公路法第37條各款體系解釋，第1 款之公路汽車客運業等，因通行全國，故向中央主管機關申請。而計程車客運業因須遵守營業區域之限制，故依主事務所所在地定土地管轄。 UberApp平台通用全國，由中央公路主管機關管轄，方符公路法第37條體系解釋之脈絡。
（六）綜上，除作用法外，過去有關「自用車違規營業」之查緝與裁處，一直係由公路監理機關為之。101 年監理一元化，直轄市政府轄有之監理業務回歸中央，由交通部公路總局轄管全國各地監理業務。依法務部94年09月27日法律決字第0940034647號函說明二略以：「委任或委託如於行政程序法施行前已為之，於行政程序法施行後其委託或委任關係存續者，該行政機關無庸踐行行政程序法第15條第 3項之公告程序。」管轄恆定原則目的係保障人民權益，不使人民因不熟悉機關的權限分工遭受不利益，使人民得以預見並維持程序安定性。過去（含行政程序法施行前）一直係由公路監理機關作為自用小客車違規營業之裁罰機關，並未影響人民對管轄安定性之期待。退步言，縱認對「未經申准者」仍應依公路法第37條定其管轄權，由於原告未經申准經營行為兼具跨業性，構成未經核准經營「計程車客運業」及未經核准經營「代僱駕駛之小客車租賃業」，就原告未經核准經營小客車租賃業部分，依交通部 102年7月22日交路字第10250097788號函，被告對於未經核准經營小客車租賃業者，已按汽車運輸業管理規則第139 條之1規定將公路法第37條第1項第1 款所定事項委任被告，故被告對於未經核准經營小客車租賃業者，亦具有裁罰之管轄權限。又依行政罰法第29條第1項、第31條第1項前段規定，違反行政法上義務之行為，由行為地、結果地、行為人之住所、居所或營業所、事務所或公務所所在地之主管機關管轄；數機關均有管轄權者，由處理在先之機關管轄。原告住所地為宜蘭縣蘇澳鎮，被告就本案亦具管轄權限，應屬無疑。
（七）答辯聲明：1.駁回原告之訴。2.訴訟費用由原告負擔。
四、本院的判斷：
（一）原告行為該當於公路法第77條第2項所定要件：
1.公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如左：……
十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第34條第1項第4款、第5 款規定：
「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。五、小客車租賃業：以小客車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。」第77條第2 項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，得依其違反情節輕重，處新臺幣10萬元以上2,500 萬元以下罰鍰，並勒令其歇業，其非法營業之車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照，並得吊扣4個月至1年，或吊銷之，非滿2 年不得再請領或考領。」公路法第79條第5 項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」依此授權訂定的汽車運輸業管理規則第138 條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」此一規定乃執行公路法第77條第2項有關的細節性、技術性事項，與立法意旨相符且未逾越母法授權範圍，自得適用。
2.查原告駕駛租賃小客車未經申請核准經營計程車客運業（關於行業定性，詳後述），於前開事實概要欄所述時間、地點，透過UberApp 平台，搭載乘客並收取費用，此有檢舉人行動電話UberApp 平台乘車資料截圖（含行車路線、駕駛人照片及費用、收據等）及車輛照片在卷可稽。被告所屬臺北區監理所查知系爭車輛登記為好行公司所有。好行公司於107年1月4 日檢附其與原告間之租賃契約及原告之身分證、汽車駕駛執照影本，具狀表示：「本公司從未與Uber公司簽訂合約，車號000-0000承租人李瑋傑，租期自105年7月15日起到110年7月15日止；針對106年1月26日之違規營業行為確實為駕駛人之個人行為，本公司並不知情，檢具合約書及承租人證件，謹請貴所將違規營業責任歸責於承租人李瑋傑……」等等，有各該書狀附卷可參。被告認定原告之行為已該當於公路法第77條第2 項規定的客觀處罰要件，並非無據。
3.原告雖主張：檢舉人提出之檢舉照片，拍攝時間、地點不明，亦無從證明系爭車輛當時有搭載乘客，遑論收取費用；又疑似手機截取畫面之資料來源及真實性，亦有疑問，不能執此認定原告有於原處分所載違規時、地從事營業載客行為等等。然查，檢舉人具名檢舉，並提出行動電話UberApp 平台乘車資料截圖及系爭車輛車牌照片，審酌該等資料僅有加入UberApp 平台之會員始能取得，且截圖內容含括行車路線、費用、收據及駕駛人照片、車型等資訊，足可特定係由原告實質管領的系爭車輛載運乘客，且已完成載運及收取費用，乘客始能取得收據資料，被告據此作成原處分，尚無違誤。又原告主張其為好行公司的合作駕駛人，並質疑被告未釐清本件違規行為是否係好行公司同意，或屬該公司經營許可範圍內之營業活動等等，然據好行公司107年1月4 日書狀表示，本件違規營業行為係駕駛人個人行為，好行公司並不知情等等，原告復未能提出相關事證供本院查核確認，此部分主張即難採憑。
4.卷附宇博公司招募司機加入UberApp 平台的網頁廣告顯示：「開自己的車/免費加入最夯共享平台/時間自由，每周多賺上萬」、「Uber是一個科技平台，我們幫你隨時找到需要用車的乘客，不論你是計程車司機、運輸物流駕駛，或只是單純喜歡開車，都很適合來跟Uber合作成為司機夥伴，自己決定工作時間，當自己的老闆！開Uber不須任何加入費用，無月租費，只要30秒就可免費註冊帳號，每週開始增加上萬元收入」等內容，足見以自用汽車或租賃汽車註冊加入UberApp 平台的駕駛人，目的即在提供載客服務，賺取費用，換言之，駕駛人是以營利為目的，依自己意願透過平台攬客謀取報酬，有反覆實施的意圖與準備，其提供的載客服務應有反覆及繼續的特徵。又宇博公司的營運模式是招募司機加入UberApp 平台，當乘客有用車需求時以UberApp 平台叫車，經該平台指揮調度車輛前往指定地點載客，載客完成服務後，乘客以信用卡付費，再由原告拆帳分配金額給調度的自用車輛，乘客可從該平台上截取行車路線、司機照片及收據等資訊，此為本院職務上已知之事實，並有卷附宇博公司招募司機加入UberApp 平台的網頁廣告及UberApp 平台乘車資料截圖可資佐證。由此可知，原告加入UberApp 平台後，即經由該平台提供的乘客資訊，可不定時、不定點為不特定第三人提供運送服務，再由宇博公司結算分配金額給原告，顯見原告與宇博公司是共同合作，藉由UberApp 平台載運乘客並收取報酬，原告與宇博公司有共同營業的意思，已該當於公路法第77條第2項規定的主觀處罰要件。
（二）被告欠缺作成原處分的權限：
1.原告與宇博公司係共同違規經營計程車客運業：⑴公路法第34條第1項第4款、第5 款規定：「公路汽車運輸
，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。五、小客車租賃業：以小客車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。」比對公路法第34條第1項第4款及第5 款關於計程車客運業及小客車租賃業的定義可知，計程車客運業的營業行為著重在人車合一（即車輛加司機）的載客服務，而小客車租賃業的營業行為，僅是出租車輛供他人自行使用，並不提供駕駛人駕車服務，因此，就有通行需求的消費者而言，對於計程車客運業的選擇經常是衡酌車況及司機雙重因素後，而為搭乘於否的決定；對於小客車租賃業的選擇則著重在租賃標的物即車輛本身的品牌、性能等考量。由此觀之，依公路法第79條第5 項「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之」所授權訂定的汽車運輸業管理規則第100條第1項第 2款規定：「經營小客車租賃業及小貨車租賃業應遵守下列規定：……二、經營小客車租賃業租車人如須僱用駕駛人者，應由出租人負責代僱持有小型車職業駕駛執照者駕駛。」允許小客車租賃業亦可提供人車合一（即車輛加司機）的載客服務，是否已逾越公路法第34條第1項第4款及第
5 款規定，而有違授權意旨，不無探究餘地。然無論如何，小客車租賃業仍是以出租車輛為業務主軸，僅於承租車輛的消費者有額外要求，須雇用駕駛人時，始由車輛出租的業者代僱駕駛人，提供載客服務，此與計程車客運業人車合一不可切割提供載客的營業模式，仍有不同。
⑵原處分違反事實欄記載「未經申請核准而經營汽車運輸業
者」、備註欄記載「租用台灣好行小客車有限公司車號000-0000於……有償載客」等內容，已指明原告係駕駛汽車攬載乘客，而非出租車輛供人使用。又如上所述，系爭車輛係由好行公司出租原告個人使用，並無證據顯示係好行公司出租車輛供檢舉人使用，並代僱原告為檢舉人駕駛，是尚難認係小客車租賃業者（即好行公司）營業活動的範圍。原告駕駛小客車提供客運服務，且按行駛里程長短計價收取報酬，此與一般計程車客運業者駕車行駛於道路上尋覓乘客或乘客以電話聯絡計程車客運服務業（叫車中心）再據以調派駕駛而提供載客服務，尚無本質上的差異，從競爭市場的角度來看，原處分所指未經申請核准經營汽車運輸業，當指未經申請核准經營計程車客運業而言。
⑶宇博公司招攬司機加入Uber APP平台的廣告資料顯示，加
入Uber APP平台合作駕駛的必備條件為：年滿21歲、沒有犯罪或重大肇事紀錄、持有符合Uber條件的車輛，亦即車長大於4.5公尺、車輛出廠年份必須為西元2006 年以後、必須非2 門車等；駕駛人應準備文件則有駕照、強制險證明、行照、良民證等。由此可知原告並非單純出租車輛供他人自駕使用，而是著重人車合一的載客服務，此觀卷附UberApp 平台顯示乘客搭乘路線畫面下方附有駕駛人姓名及相片資訊，亦甚明確。甚且，原告要求駕駛人提供相關準備文件，對招募的司機與車輛進行審核，並協助處理相關問題而為營業上管理，顯示駕駛人因素的重要性。另車資收取標準也是按行車里程長短計價，與一般汽車租賃是按承租車輛的日數計價，顯然不同，而與計程車客運業較為相當。此觀本件乘車金額為192 元，與一般所理解汽車租賃的租車費用有所差距，至為明確。無論就原告招募司機所設的條件，或乘客使用UberApp 平台所選擇的服務內容，宇博公司提供的載客服務必然由司機自備特定車輛駕駛，難認有何只出租車輛，而毋庸提供駕駛服務的業務內容，又原告駕駛車輛雖屬租賃小客車，然違章行為之本質既相當於計程車客運業，自不因違章車輛屬自用車或租賃小客車而異其認定，被告主張原告係兼營計程車客運業及小客車租賃業等等，即不可採。
2.公路法第3 條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第37條第1項第1款、第3 款規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：一、經營……小客車租賃業……向中央主管機關申請。……三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。」第78條第1 項前段規定：「本法所定之罰鍰，由該管公路主管機關處罰之。」針對計程車客運業的申請核准籌備事宜，公路法第37條第1項第3款已明定負有審核、判斷權限的公路主管機關，按業者主事務所位在直轄市或直轄市以外區域為區分標準：主事務所位在直轄市者，申請核准權限歸屬直轄市政府；位在直轄市以外區域者，則屬中央主管機關交通部的權限。依此，對於未經申請核准經營計程車客運業的違規態樣，公路法第78條第1 項前段所稱的「該管公路主管機關」即應按此標準判別。查本件違規經營計程車客運業的營業模式，是由原告加入宇博公司UberAp
p 平台，接受宇博公司所定的經營管理模式而為違章行為的共同分擔，是無論個別駕駛人的違規行為地何在，即應以宇博公司主事務所在地判別有審核、裁罰權限的公路主管機關。由於宇博公司主事務所位在臺北市，就本件違規行為有無申經核准乙事，自屬臺北市政府調查審究的範圍，被告並無作成原處分的權限，原處分即非適法。
3.被告雖主張：直轄市政府僅對業已申請核准經營計程車客運業的違反公路法行為具有裁罰權限，至於尚未申請核准經營計程車客運業的違章行為，則無管轄權等等。然直轄市○○○○路法第37條第1項第3款規定，對於尚未申請核准經營計程車客運業者，本有審核其申請合法與否的權限，如何謂僅就已申請核准的計程車客運業始有管轄權，對從事計程車客運營業活動的其他違章車輛反而無管轄權。被告此部分主張，尚乏憑據。況公路法第78條規定：「對於未依本法申請核准而經營汽車運輸業……之行為，民眾得敘明事實檢具證據資料，向公路主管機關檢舉……（第
1 項）。前項檢舉及獎勵辦法，由中央公路主管機關定之（第2 項）。」依此規定授權訂定的「檢舉未申請核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業案件獎勵辦法」第3 條第1項第3款規定：「檢舉案件依經營業別受理檢舉機關如下：……三、未申請核准經營計程車客運業……案件：在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為交通部公路總局轄管監理所（站）。」第5條第1項規定：「檢舉案件經裁處確定並完成罰鍰收繳者，受理檢舉機關依下列規定核發檢舉人獎金後，應依規定繳庫：一、實收罰鍰在新臺幣十萬元以上未滿五百萬元者，按百分之十計算，最高金額以新臺幣三萬元為限……。」即按公路法第37條第1項第3款所定的管轄標準區別受理檢舉機關，並無因未申請核准經營計程車客運業，即認直轄市政府無管轄權，而應由被告管轄的情形，益徵被告此部分主張尚不可採。
4.現行汽車運輸業管理規則第139條之1第1 項固規定：「……計程車客運業、小客車租賃業……之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。」然此係102年7月22日修正而來，在此之前，該條係規定：「臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內之計程車客運業、小客車租賃業……之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理。」僅涉及直轄市以外計程車客運業的申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，而未包含直轄市的計程車客運業。實則公路法第37條第1項第3款已針對計程車客運業的經營管制，明定直轄市政府與中央公路主管機關的權限分配，關於直轄市轄內計程車客運業的申請核准籌備、立案、營運管理及處罰權限，均歸屬直轄市政府，中央公路主管機關交通部有何權限得將此等事務委辦直轄市政府辦理。再者，授權訂定汽車運輸業管理規則的公路法第79條第5 項規定，僅就汽車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車運輸業的限制、禁止事項及其罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項，授權交通部定之，並無管轄權變動的授權。在公路法第37條第1項第3款已有明文的情況下，汽車運輸業管理規則第139條之1第1項規定不無違反公路法第37條第1項第3 款規定之情，業已違反行政程序法第150條第2項：「法規命令之內容……不得逾越法律授權之範圍與立法精神」，本院自得拒絕適用。況且，交通部依汽車運輸業管理規則第 139條之1所為102年7月22日交路字第10250097788號公告委任被告辦理「遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰」的業務，並未將「直轄市轄內計程車客運業」的申請核准籌備、立案、營運管理及處罰等納入，被告仍欠缺本件的管轄權限。
5.被告雖主張：原告未經核准經營計程車客運業與代僱駕駛的小客車租賃業，被告及直轄市政府均有管轄權，因管轄權爭議，行政院乃以106年7月24日院臺交字第1060182260號函載：「……經通盤考量一般立法例、運輸業跨區流動營業之特殊性等，決定貴部（即交通部）及直轄市政府均具有管轄權。二、另為避免未來裁罰、救濟之複雜化，現階段仍以貴部公路總局為裁罰機關…。」是被告具有管轄權等等。按行政罰法第31條第1、2項固規定：「一行為違反同一行政法上義務，數機關均有管轄權者，由處理在先之機關管轄。不能分別處理之先後者，由各該機關協議定之；不能協議或有統一管轄之必要者，由其共同上級機關指定之（第1 項）。一行為違反數個行政法上義務而應處罰鍰，數機關均有管轄權者，由法定罰鍰額最高之主管機關管轄。法定罰鍰額相同者，依前項規定定其管轄（第 2項）。」行政程序法第13條第1 項亦規定：「同一事件，數行政機關依前二條之規定均有管轄權者，由受理在先之機關管轄，不能分別受理之先後者，由各該機關協議定之，不能協議或有統一管轄之必要時，由其共同上級機關指定管轄…。」第14條第1 項規定：「數行政機關於管轄權有爭議時，由其共同上級機關決定之…。」然就本件情形而言，原告係違規經營計程車客運業，而非小客車租賃業，且公路法第37條第1項第3款已就管轄權規定甚明，均已如前述，尚無管轄權有爭議或數機關均有管轄權的情形，上開行政院106年7月24日院臺交字第1060182260號函文，尚難作為得將直轄市內經營計程車客運業之裁罰授權被告辦理的依據。
6.交通部公路總局組織法第2條第4款、第6 款僅規定：「交通部公路總局（以下簡稱＼本局）掌理下列事項：……四、公路監理業務之規劃、執行及督導管理。……六、公路運輸管理之規劃、執行及督導」，未見具體規範計程車客運業違章裁罰的權限。又組織法規定的法定職掌，仍不能脫逸作用法的具體行為規範。屬作用法性質的公路法第37條第1項第3款規定業已明確劃分中央公路主管機關與直轄市政府的權責，已如上述，自不允以較為概括，而無實體內容的交通部公路總局組織法第2條第4款及第6 款規定，作為被告作成原處分的權限依據，併予敘明。
7.縱使UberApp 平台通用全國，駕駛人違規行為地與宇博公司主事務所所在地可能不同，且臺北市政府缺乏違章車輛的車（駕）籍資料，有取締上的困難，亦造成中南部違規駕駛人或汽車所有人應訴之不便等等。然就人民應訴不便部分，關於未經核准經營計程車客運業之違章，在本件由臺北市政府管轄，或由位在臺北市的被告管轄，並無差異，況行政訴訟法第130條之1已有視訊審理的規定，可緩和「以原就被原則」原則下原告可能應訴不便利的困擾。又行政程序法第19條已有職務協助的規定，直轄市政府並無難以取得違章車輛車（駕）籍資料的管道與法律依據。再者，UberApp 平台雖是通行全國，且使用該平台的違章車輛也可能跨域流動，然公路法對於主事務所在直轄市境內之計程車客運業者的申准、管理、取締、裁罰等，既仍維持由直轄市政府主管的規範體例，即不能悖於法律，變更其主管機關。是以，被告此部分主張，仍不可採。
（三）被告欠缺作成原處分的權限，原處分應予撤銷：
1.行政程序法第111條第6款規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效：……六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或欠缺事務權限者。」所謂「欠缺事務權限」，基於行政機關體制的複雜性、管轄錯誤識別的困難性，及為確保行政機能有效運作，維護法安定性並保障人民信賴，當係指行政處分的瑕疵已達同條第7 款所定重大而明顯的程度，諸如違反權力分立的情形而言。除此之外，其他違反土地管轄或事務管轄作成的行政處分，尚屬得撤銷而非當然無效（最高行政法院103年度判字第605號判決參照）。是以，被告雖無作成原處分的事務權限，然觀諸前開管轄規定的相關法令說明，本件管轄錯誤的識別性具有一定的困難度，原處分尚未達重大而明顯的瑕疵程度，應屬得撤銷而非當然無效。
2.行政程序法第115 條固規定：「行政處分違反土地管轄之規定者，除依第一百十一條第六款規定而無效者外，有管轄權之機關如就該事件仍應為相同之處分時，原處分無須撤銷。」然前述公路法第37條第1 項規定係就經營汽車運輸業，按經○○○區○○○○路主管機關與直轄市公路主管機關的事務權限，例如小客車租賃業係向中央主管機關申請，直轄市主管機關即無事務權限；計程車客運業則分由直轄市公路主管機關及中央主管機關管轄，對於主事務所在直轄市者，中央主管機關即無事務權限，此與臺北、臺中、高雄等具事務管轄權限的各直轄市間，須再區別土地管轄的情形不同，並非單純的土地管轄規定，應無行政程序法第115 條規定的適用。縱認該權限規定因以主事務所所在地為判準而有土地管轄的性質，有行政程序法第11
5 條規定的適用可能，然有管轄權的主管機關（直轄市政府）對於原處分所涉違章行為，仍須就個案情節行使裁量權限，決定有無裁罰的必要，或為裁罰數額的裁量決定，並非必然作成與原處分相同內容的處分。況原告質疑原處分吊扣其職業駕駛執照違反比例原則、平等原則，有裁量瑕疵等情，容待有管轄權限的直轄市公路主管機關斟酌處理，是原處分並不符行政程序法第115 條所定無須撤銷的情形，自仍應撤銷。
五、綜上，原告固已符合公路法第77條第2 項所定的主、客觀處罰要件，惟被告就此違章情形無管轄權，欠缺作成原處分的裁罰權限，原處分即有違誤，訴願決定予以維持，亦屬有誤。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，即有理由，應予准許。
六、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法、法律爭點及訴訟資料經本院斟酌後，認與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
七、本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 8 月 15 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 林秀圓法 官 楊坤樵
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 8 月 15 日
書記官 何閣梅