臺北高等行政法院判決
108年度訴字第98號108年6月19日辯論終結原 告 樊慶偉被 告 交通部公路總局代 表 人 陳彥伯（局長）訴訟代理人 薛維萱上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民國107年11月23日交訴字第1070020685號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、訴願決定及原處分均撤銷。
二、訴訟費用由被告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：本件行政訴訟起因於被告所屬臺北區監理所據民眾檢舉資料，調查發現原告利用「滴滴順風車」手機應用程式（下稱APP）之網路平台，於民國107年2月16日13時30分許，駕駛登記其所有之OOOO-OO號自用小客車（下稱系爭車輛），由桃園市○○區○○路O段OOO號載客至桃園市○○區○○○路○段O號，並收取費用新臺幣（下同）300元，認原告有未經申請核准擅自經營汽車運輸業之情事，以107年4月30日交公北監字第4004610號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發原告違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則（下稱管理規則）第138條規定。嗣被告即以原告於上述時間、地點，未經申請核准利用網路平臺經營汽車運輸業載客收取報酬，違反公路法第77條第2項及管理規則第138條規定為由，以107年5月21日第00-0000000號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），裁處原告罰鍰新臺幣（下同）10萬元，並吊扣系爭車輛牌照4個月並吊扣駕照4個月。原告不服，提起訴願遭決定駁回，於是向本院提起行政訴訟。
二、原告起訴主張要旨及聲明：
（一）檢舉人之檢舉內容與事實並不相符，當日發生之事實為原告於大年初一外出出遊欲返回臺北途中，透過滴滴順風車000設定返家行程，得知其車輛當時所在位置附近，短時間內亦有4人欲前往桃園高鐵車站，與原告原設定其欲經由高速公路返家之行程有高度重疊（桃園高鐵站附近設有高速公路北上交流道），因其顯示之出發點距原告當時車輛所在位置僅有5分鐘路程，且於高鐵桃園站附近上交流道對原告返回臺北行程亦為順路，乘客又顯示有4人，可充分發揮共乘效益，原告因從未以自有車輛搭載過陌生乘客，故出於恰可響應順路共乘之想法，即選擇接受該趟行程並前往搭載之。後於搭載該乘客在路程上接近桃園高鐵站時，聽聞乘客間閒聊表示下午有意前往行天宮拜拜，始知其一行4人為臺北市居民，原告為節省其一行人之行程，顧及他們倘前往高鐵換車再轉往臺北需另支出高鐵費用及額外時間，故當下出於善意提議，因原告亦打算返回臺北，不妨可直接帶他們返回臺北，他們就無須再前往高鐵桃園站轉車，而且原告當時特別聲明不再另加收任何費用，故取得乘客同意後，原告即直接轉往中山高速公路北上，並於內湖下交流道後前往其內湖康寧路一段之住所。到達同行乘客位於康寧路一段住所後，下車時乘坐於副駕駛座之唯一男性乘客即主動自皮夾取出數百元現鈔欲交予原告，原告當時即亟力婉拒，並一再表示其只是正好順路搭載他們返家，當天因是大年初一，大家有緣共乘返家，彼此高興愉快即可，無需另行收取費用，但對方仍滿臉笑容堅持一定要原告收下，並表示正因大過年期間又是這麼長一段路途，他們4個人不可能白坐原告的車，否則太不好意思。原告因認為大年初一或許對方認為其一家4人自桃園鄉間共乘其車輛直接返回臺北家中已為其4人節省高鐵費用及轉車時間，原告倘不收取其費用會讓其誤認對原告將有所虧欠，原告始不再婉拒其好意，而於退還其中部分款項後勉予收下餘款，前述內容始為當次共乘行為之事實全貌。原告與該趟乘客一家4人素昧平生，亦不知其中任何個人資料，倘當日非確有搭載其4人返回臺北內湖住所之事實，而僅如該檢舉內容所示係搭載其一家人至桃園高鐵站即完成行程，原告豈會得知其住所係位於臺北市○○區○○路一段？以上內容均係屬實，如有必要法院可傳喚原告及檢舉人當面對質。
（二）被告欲認定原告前述共乘行為是否屬於經營運輸業，應考量原告主觀上是否有經營運輸業之意圖，並依當事人客觀行為及整體事實綜合判斷之。當趟行程自檢舉人即乘客上車地點至桃園高鐵站再至內湖康寧路一段路程約55公里，以原告行程中可預期之按原滴滴順風車手機應用程式設定當趟行程之共乘費加感謝費共計300元攤提計算，每公里車資僅5元多，原告當日使用車輛係車齡將近15年之國產Nissan 2000cc Teana大型房車，其油耗每公升約7公里多，扣除該趟全車滿載且近1小時之車程油資及國道過路費後根本毫無任何利潤可言。倘原告有意藉此營運牟利，豈有可能在路途中於得知乘客欲返回臺北後，即主動提議可以接載送他們前往臺北內湖康寧街一段之住處，而不提議或要求額外收取費用？倘原告確係有意藉此行程營利賺取利潤，又豈可能於到達目的地後多次婉拒乘客主動欲給予原告之金額，並當下退還部分款項？縱乘客於下車時所欲給付予原告之金額大於原共乘軟體設定之金額，亦完全非屬原告進行該趟返回臺北共乘行程時所可得預期之給付。
且依多家媒體記者多次實測結果顯示，無論有無增設感謝費，甚至當感謝費加上原共乘費縱已超過計程車資，亦均完全叫不到車輛，顯見在加上感謝費仍顯不可能使車主因此產生營利可能之條件下，被告因感謝費之設置而認定參與車主具有營利故意而屬於非法經營汽車運輸業，全屬主觀臆測，倒果為因。綜上各項事實依客觀之經驗法則與論理法則，以一般通常智識之人之判斷能力，均可認知原告該趟順路載客之行程根本毫無任何藉此營利牟利之意圖，遑論經營運輸業。
（三）並非所有搭載乘客並收取費用之行為均應一概視為經營汽車運輸業之行為，順道共乘之行為雖有搭載乘客並收取費用，但因其僅具有偶然件，車資扣除油資等費用後幾無利可圖，及駕駛與乘客時間行程需大致順途可相互配合等之特性，故不應以有搭載乘客並收取費用為由即被一律認定為經營汽車運輸業之行為。新北市政府亦設有「新北市低碳共乘網」之網站，鼓勵民眾共乘攤提油資等費用，以節能減碳促進環保即為顯例。如前述當日事實，原告確於大年初一出遊北返時順途搭載乘客，並無藉此營利之意圖與事實，不應認定為經營汽車運輸業。被告僅以滴滴順風車000與UBER的APP同具有以網路媒合車主乘客並收取費用之特質，即一律認定所有藉由滴滴順風車APP媒合而載客並收取費用之車主，均與UBER特約司機相同，是為賺取車資牟利而刻意於道路上漫行伺機載運乘客，判定屬未經許可經營汽車運輸業之行為，顯有錯誤。蓋1.當初滴滴順風車000募集共乘車主即以響應共乘環保節能做號召，與UBER的APP以司機自駕載客增加自由收入作為號召完全不同。2.滴滴順風車應用程式自身設有每日至多僅得載客3次之限制，根本上就排除順風車車主藉載客行為營利謀生的可能。3.在車資結構設計上滴滴順風車APP亦遠低於UBER的APP及計程車，確實僅足以補貼車主油資過路費及車輛耗損，車主欲藉此盈利幾無可能，此點由被告自承倘乘客未予感謝費則搭乘成功機率微乎其微即可證明。而感謝費之有無及多寡全由乘客自定，車主與乘客在乘車前沒有溝通機會，全無主導可能。4.滴滴順風車APP僅提供車主原定行程同時段大致順路之乘客資料，是否共乘全由車主依自身原先行程規劃可否配合及自身意願而決定，與UBER的AP P是主動強制隨機媒合乘客附近所在司機完全不同。5.滴滴順風車APP所預設之車資及路線僅有參考建議性質，車主並不必然會要求乘客依此付費，亦不一定需按建議路線駕駛，與UBER手機應用程式係行程完成後直接由乘客信用卡扣款不同，且UBER手機APP初始車資僅係預先概估，實際費用會依路途改道長短及塞車情形甚至時段熱門與否而即時增加完全不同。被告卻罔顧前述各項重要差異，認定滴滴順風車APP完全雷同UBER的APP，將所有參與滴滴順風車000之車主載客一律認定為與UBER相同全為具有營利意圖之非法經營汽車運輸業行為，只要有檢舉即無視個案細節進行區分而一律裁罰，矯枉過正，違反行政恣意禁止原則。
（四）被告引述最高行政法院105年度判字第236號判決，是針對利用UBER手機APP進行載運乘客之車主其行為之法律性質所為的判決，判決理由中認定參與UBER的車主確有反覆實施營業行為原因，在於台灣宇博公司招攬司機入會資料，自小客車加入Uber的APP平台，目的為提供該車載客服務並收取費用，是以營利為目的（賺錢、自己當老闆），有反覆實施的意圖，其載客服務顯有反覆性及繼續性之特徵，為營業行為，而與共乘情形有別。但就本案而言，原告加入之滴滴順風車APP，成立當初即以共乘節能為訴求，號召車主加入，與UBER手機APP號召加入車主可「賺錢自己當老闆」為訴求全然不同，且設定單日載客至多3趟，以補貼油資過路費車輛耗損為計算基礎之低收費結構，車主需事先設定行程始得探得路程時間相仿之乘客資訊等限制，顯為降低車主藉此載客營利之可能，並促使車主順途共乘為目的。且滴滴順風車APP預設車資與路線僅具參考建議性，車主不必然要求乘客依此付費，亦不需按建議路線駕駛，與UBER是行程規劃完成後車資預先概估，直接由乘客信用卡扣款付費，並視路途改道長短與塞車情形等即時增加不同。被告罔顧兩不同軟體間之前述各項差異，直接認定加入滴滴順風車APP之車主，與加入UBER手機APP車主相同，具有營利意圖，顯然誤解最高行政法院判決與本案在基礎事實上的差異，也對本案共乘而無營利意圖的事實有所誤認，違反行政程序法對當事人有利不利之資料均應調查注意之規定，也違反平等原則。
（五）公路法第77條第2項針對非法經營汽車運輸業之相關罰則之罰鍰金額10萬起跳，且需另吊扣駕照及牌照各4個月，如此高額之罰則，對因此所受相對處分之人民權益影響甚鉅，故行政機關對相關違法內容構成要件之認定，應採嚴格限縮解釋，而非得採擴大寬鬆解釋或類推適用，始符合比例原則及法律明確性原則。本案依前述事實，原告當日順途共乘行為顯無任何營利意圖，非屬為未經許可經營汽車運輸業行為，行政機關自應個別審視具體情節，綜合有利不利於當事人考量判斷，而非得案件外觀情事是否有載客及收費即遽然認定違法。
（六）被告以「桃北北基共乘網」之說明內容，指出共乘是指「通勤」時分享使用汽車之行為，並以本院106年度訴字第1513號判決內容認定，原告於當日出遊北返時一同載客並收費之行為並非於通勤期間為之，故不屬於共乘行為。但此認知顯然有誤，蓋何以認定僅限通勤行程共乘始屬共乘，排除原告出遊返途共乘為合法之共乘？無論本院106年度訴字第1513號判決或最高行政法院105年度判字第235號判決，均未認定通勤期間共乘是共乘的唯一態樣，出遊去途或返途之共乘行為顯然亦屬典型共乘態樣。被告無法律根據排除原告共乘行為，明顯違反法律保留原則。另被告曾針對滴滴順風車平台召開記者會，稱出遊去程或回程共乘載客亦屬合理共乘範圍，如已形成解釋性行政規則，有拘束內部單位之規制力，被告卻仍悖而做出不同認定，也違反行政自我拘束原則。
（七）原告建議被告可向檢舉人查詢即可輕易得知實際事實為何，被告置若罔聞，已違反行政程序法第9條之一般行政原則。又被告就原告主張乘客當日實際下車地點在臺北市內湖區，並未進行實質調查就不予採信，顯對原告救濟權產生重大侵害，也未記明理由而違反程序，並未在訴願程序終結前記明補正，原處分應予撤銷。
（八）聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯要旨及聲明：
（一）依檢舉資料，本件乘車地點應為桃園市○○路○段OOO號至桃園市○○○路○段O號，與原告所述出遊後欲返回臺北順路搭載乘客之事實不符。另被告依滴滴順風車手機應用程式取證畫面顯示上開乘車距離而裁罰，非原告主張由桃園沿海偏鄉至臺北市○○區○○路55公里之距離，原告主張總長55公里距離收取300元費用、無對價關係，與裁罰事實顯有出入。
（二）原告載送乘客是為謀求經濟上之收入而於道路上游移，並由網路媒介平台供乘客選擇駕駛員，並非因其自身固定行車路線所為，不屬為節約能源獲費用之共乘行為。復依「桃北北基共乘網」之說明指出，共乘指「通勤」時分享使用汽車之行為，而非運用於計程車共乘等廣義之大眾運輸行為上。再者，依據新北市所推出之共乘網其主要方式是駕駛或乘客事先刊登其共乘需求，其起訖點較為相同，且多為固定禮拜一至禮拜五的上下班需求，與滴滴順風由乘客臨時提出乘車需求，再由系統媒合於附近加入該平臺之司機提供乘車服務有所不同；又該系統計算車資費用的方式，與計程車計費方式雷同，可認原告利用平臺載客收費，而有違規營業之事實。本案原告居住地址為新北市○○區○○路OOO巷與其陳述載客4人共乘於○○區○○路，兩者距離相差甚大，顯非共乘行為。
（三）滴滴順風車雖打共乘名義招攬司機，惟該平臺媒合方式與Uber軟體方式相同，均媒合最適條件之駕駛及乘客，並由乘客提出感謝費，以便增加與駕駛之媒合機率；倘乘客未提出感謝費，則媒合成功機率即甚低，顯見該平臺以「營業」為主，原告加入滴滴順風車APP即具有營利之故意。縱如原告所陳，滴滴順風車APP有每日載客3次限制，仍不影響該平臺營業行為之判斷。
（四）原告利用系爭車輛加入滴滴順風車平台提供搭載服務，依乘客指定路線或目的地運送，而由原告收取一定費用，且乘客發布行程後，APP畫面顯示，乘客可以增加感謝費以提升車主接單機率（感謝費由30元至100元不等），意即乘客必須在原本之基本車資外，再另行提供費用以使運送行程得以成立。且若未增加感謝費，乘客成功叫車之機率微乎其微，亦即該APP之設計，是為刻意拉低系統初步計算車程所需基本車資費用之方式，其計算結果實與原告所辯稱之共乘成本略微相當，用意在於規避透過運送旅客之行為而有獲利之事實。另參照最高行政法院105年度判字第235號判決意旨，所謂「共乘」，通常係指數人上下班之路線相同，由其中一人提供車輛，以達到節約能源或費用之目的而言，既為能源費用之分攤，何來感謝費？是以感謝費本身係原告及滴滴順風車平臺間為規避獲利事實所刻意設計之機制，且車主在接單時即具有賺取該感謝費之經營故意。
（五）參照本院106年度訴字第1199號判決意旨，如未經申請核准而經營汽車運輸業者，自應依汽車運輸業管理規則第138條規定舉發，並應依公路法第77條第2項規定處罰，且交通部106年1月6日修正發布之未經核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業裁罰基準規定，關於個人以小型車、機車經營汽車運輸業者之裁罰基準，依未經核准經營汽車運輪業者之車輛種類及違反次數等不同情節，訂定不同處罰額度之裁量基準，與公路法第77條第2項規定之裁量權目的尚無牴觸，亦未逾越公路法第77條第2項授權裁量之範圍。故該裁罰基準已依未經核准經營汽車運輸業之車輛種類及違反次數等不同情節，訂定不同處罰額度之裁量基準，以達具體個案之正義，並無原告所稱違反比例原則及法律明確性原則一事。
（六）聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：被告是否有裁處原處分之管轄權？
五、本院的判斷：
（一）前提事實：如爭訟概要欄所載之情節，有乘客利用滴滴順風車APP付費搭乘原告駕駛系爭車輛之檢舉資料（見訴願卷第49-50頁）、系爭車輛車籍查詢結果（見同卷第51頁）、被告臺北區監理所舉發通知單（見同卷第52頁）、原處分（見同卷第48頁）、訴願決定（見同卷第19-29頁）等在卷可供查證屬實。
（二）被告就原告違規行為欠缺裁罰之管轄權限，原處分應予撤銷：
1.應適用的法令：
(1)公路法第3條、第34條第1項第4款、第5款、第37條第1項、第39條第2項、第77條第2項、第79條第5項（附錄1）
(2)行政罰法第29條、第30條（附錄2）
(3)行政程序法第11條第1項、第5項、第12條、第13條第1項、第14條第1項、第15條、第17條第1項、第111條第6款、第115條、第150條第2項（附錄3）
(4)地方制度法第2條第3款（附錄4）
(5)汽車運輸業管理規則（下再稱管理規則）第100條第1項第2款、第139條之1第1項（附錄5）
(6)交通部102年7月22日交路字第10250097788號函（附錄6）
(7)交通部公路總局組織法第2條第4款、第6款（附錄7）
(8)行政院106年7月24日院臺交字第1060182260號函（附錄8，下稱行政院106年函）
2.法理的說明：
(1)原處分乃因原告未依公路法規定申請核准經營汽車運輸業，由被告依公路法第77條第2項規定處以罰鍰，並吊扣系爭車輛牌照4個月及吊扣原告駕照4個月。就罰鍰及吊扣原告駕照而言，應屬裁罰性不利處分之行政罰，另就吊扣車輛牌照之性質，雖屬管制性行政處分（最高行政法院106年4月份庭長法官聯席會議決議參照），但就關於被告是否具有裁處上開行政罰部分之處罰權限，而為行政罰裁處事件之管轄機關的爭議，首應參照裁處行政罰所應依據之實體與程序準據法，即行政罰法之規定，而參酌行政罰法第7章「管轄機關」第29條、第30條之規定（見附錄2），乃就行政罰裁處的土地管轄機關而為規定，即由「行為地」、「結果地」、「行為人之住所、居所或營業所、事務所或公務所所在地」（下統稱行為人所在地）之主管機關管轄而為裁罰。至於行政罰法該等條文所謂「主管機關」，則視各授權行政機關對違反行政法上義務而得為行政罰之各別行政法律所定事務管轄情形而定。就公路法而言，該法第3條雖對該法所稱之「公路主管機關」有所定義，稱：「在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣（市）政府」，但此應為我國立法上就該管事務於中央與地方間垂直權限分配時，就配予中央（狹義國家法人）或地方層級內，究竟何等各部會或機關就其事務具有事務管轄之分配條款。至於公路法上就各人民應遵守之特定行政法上義務事項，另於中央與地方間定有管轄權限分配之規定者，則應從其特別之規定。蓋公路法將公路汽車運輸分為自用與營業兩種。自用汽車不受管制，得通行全國道路；而經營汽車運輸業，則因事涉公共福祉及交通安全，經分為9類，就其營運予以管制。詳言之，依公路法第37條第1項及第39條第2項規定（見附錄1），經營汽車運輸業須先申請核准籌備。其中公路汽車客運業、遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業，因營運範圍可及全國，故係統一向中央公路主管機關申請，俾利其通盤考量而為一致性之監督管理；另就營業區域相對局限之市區客運業乃依其經營區域所在、計程車客運則依其主事務所是否位在直轄市，而依序向地方公路主管機關（即直轄市、縣(市)政府）、直轄市政府申請（主事務所在直轄市以外者，係向中央公路主管機關申請）。籌備完竣，汽車運輸業於報請該管公路主管機關核發汽車運輸業營業執照，方得開始營業。核公路法就許可人民經營汽車運輸業乙事，既依汽車運輸業類別，就申請之審核職權，於中央與地方間定有管轄權限分配如上述，足見公路法業按汽車運輸業類別、區域特性將其管制權責分別賦予中央及地方公路主管機關。是故，就違反公路法第37條第1項、第39條第2項所定義務，未經申請核准即經營汽車運輸業之行為，應視其違反之汽車運輸業別而定。若屬違法經營計程車客運業者，須視主事務所是否在直轄市而定：主事務所在直轄市者，由違反義務行為地之主管機關即直轄市○○○○路法第77條第2項規定裁罰之管轄機關；主事務所在直轄市以外之區域者，則向行為地主管機關即交通部為同條項之裁罰管轄機關。同理，因違反公路法第37條第1項、第39條第2項所定義務，依同法第77條第2項規定，處以吊扣車輛牌照之管制性行政處分的管轄機關，也應按汽車運輸業類別、區域特性將其管制權責分別賦予中央及地方公路主管機關而定。若是為使車輛無法再繼續供做違規計程車營業使用而吊扣其牌照者，也須視主事務所是否在直轄市而定：主事務所在直轄市者，由違反義務行為而有在該轄區防止行為人繼續將之供作違規經營計程車客運業的主管機關即直轄市○○○○○路法第77條第2項規定關於吊扣車輛牌照的管轄機關；主事務所在直轄市以外之區域者，則以交通部為同條項之吊扣車牌管轄機關。
(2)前述有關行政罰法第29條、第30條，連結公路法第37條第1項、第39條第2項等規定，關於公路法第77條第2項所定「未經申請核准即經營汽車運輸業」違法行為之裁罰或為管制性行政處分之管轄機關，是立法者以行政罰法與公路法之法律位階所定之管轄機關，依行政程序法第11條第1項之管轄法定原則及同條第5項之管轄恆定原則（見附錄3），行政機關自不得任意設定或變更，也不允許當事人自行協議變動法定之管轄機關，更不容行政機關以子法行政命令牴觸母法規定而予變更侵奪之。惟管轄恆定原則有其例外，即行政程序法第15條（見附錄3）所規定之權限「委任」或「委託」，以及地方制度法第2條第3款（見附錄4）就中央或上級地方自治團體對下級地方自治團體依法律、上級法規或規章規定之「委辦」。然此等權限委任、委託或委辦，雖屬管轄恆定之例外，欲藉此變動原法定權限之分配，首須在管轄法定原則下，將權限委任、委託或委辦其他機關辦理之權限授予機關，本身必須依法有管轄之權限，才有將之委任、委託或委辦授予出去之權限授予標的。倘若委任、委託或委辦之權限授予機關自己依法即無管轄權限者，自不能假藉委任、委託或委辦之程序形式，使其他機關承受權限授予機關自己本無之權限。再者，權限委任、委託或委辦也應遵循行政程序法第15條或委辦法規所定之程序辦理，若未踐行法定之權限委任、委託或委辦所應循之程序者，即不發生權限變動之效力。查管理規則第139條之1第1項雖規定計程車客運業處罰，由交通部委任被告或得委辦直轄市政府辦理（見附錄5），但在管轄法定原則及法律優越原則，參照前述說明，交通部僅得將針對「事務所非設於直轄市之未經核准經營計程車客運業」的處罰或管制性不利處分的管轄權限，委任被告或委辦直轄市政府辦理，斷無法將此等依母法管轄權限本在直轄市政府，自己根本欠缺管轄權限的部分，還得委任被告辦理。這也就是為何管理規則上開規定於102年7月22日修正後，交通部依此規定及行政程序法第15條第1項之權限委任程序，僅以102年7月22日交路字第10250097788號函（見附錄6），公告委任交通部公路總局即被告辦理遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、「臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內」計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，以及公路汽車客運業之營運管理及處罰等相關業務，並自102年7月24日起生效。惟上開公告所委任之事項，卻刻意未將「直轄市轄內計程車客運業」之相關業務納入。是故，管理規則第139條之1第1項，並不能作為「直轄市轄內計程車客運業」相關業務權限已委任被告辦理，使被告得就本件為行政罰或吊扣車牌不利處分之權限基礎，附此說明。
(3)組織法固然得以決定行政主體內部組織權限之分配，而得決定事務之管轄機關，此參行政程序法第11條第1項規定自明（見附錄3）。但行政機關干預人民權利或自由者，則不得僅具有組織法之職掌管轄，更應有行為法即作用法之授權為依據，始符合依法行政之原則，司法院釋字第535號、第570號、第654號等解釋對此已有明確闡述。公路法第37條第1項、第39條第2項限定經營汽車運輸業應先申請核准，以及同法第77條第2項所定對違法者處以罰鍰並吊扣駕照或車牌等，已對人民職業自由、財產權及行動自由等形成限制，則有權限裁處此等不利益處分之機關，自應以前述由公路法該等作用法規定所授權處理之該管公路主管機關為限，尚不得僅以組織法規定之事務執掌權限，為公路法第77條第2項之裁處權限基礎。是故交通部公路總局組織法第2條第4款及第6款規定（見附錄7）等，雖使被告得以掌理「公路監理業務之規劃、執行及督導管理」、「公路運輸管理之規劃、執行及督導」等事項，然因公路法第37條第1項、第39條第2項，以及同法第77條第2項相關規定，已對人民基本權利與自由行程上開限制，則有權限裁處此等不利益處分之機關，自應以前述由公路法該等作用法規定所授權處理之該管公路主管機關為限，就事務所設在直轄市之未經核准經營計程車客運業者，應依公路法上開作用法之授權規定，定由直轄市政府為此等干預人民基本權作用之管轄機關，不得僅以組織法規定之事務執掌權限，為公路法第77條第2項之裁處權限基礎，已經本院敘明如前，交通部公路總局組織法上開規定，也不得作為被告對直轄市轄內未經核准經營計程車客運業裁處之管轄權限。在此前提下，縱有管轄權之直轄市政府曾自認無管轄權，仍應回歸公路法有關各該主管機關原對該業監管權責之業務分工先行審認，對於直轄市此違法判斷，行政院尚不得逕依行政程序法第14條規定，創設交通部之管轄權限。是故，行政院固曾以106年7月24日院臺交字第1060182260號函（見附錄8），稱依行政程序法第14條第1項規定，決定由依交通部公路總局組織法第2條第4款及第6款之規定，對於公路監理及運輸業務具有事務管轄權之被告，作為「在直轄市未經核准經營計程車客運業之裁罰機關」云云，實乃無視作用法之授權對象，逕以被告有組織法之事務職掌權，而將管轄權決定予無作用法授權之被告，並非可採。簡言之，被告不能經由交通部公路總局組織法第2條第4款及第6款規定，取得對直轄市轄內未經核准經營計程車客運業裁罰之管轄權限。
(4)「計程車客運業」係於核定區域內，以小客車出租載客為營業者。至單純將小客車或小客貨兩用車出租他人自行使用為營業者，則屬「小客車租賃業」，兩者於公路法分屬不同類別（附錄1公路法第34條第1項第4款、第5款規定參照）。參照民法債編有關運送及租賃之相關規定，計程車客運業之營業重在載客之服務，同時提供駕駛人、車輛出租讓乘客搭載而收取報酬；而小客車租賃業之營業，則僅出租車輛與他人自行使用，原則上並不提供駕駛人駕車服務之方式。換言之，計程車客運業者重在提供載客服務，小客車租賃業者則重在提供租賃標的即車輛本身。縱管理規則第100條第1項第2款定有小客車租賃業依租車人需求代僱駕駛之營業方式（見附錄5），也是小客車租賃業者遇租車人有要求時，才另代僱駕駛人，與計程車客運業是車輛與駕駛人不可切割而「載客」之營業模式，二者仍有不同。在判斷公路法第77條第2項裁罰管轄機關時，也不得混淆。
(5)行政機關對事件管轄權之有無，應依職權調查；其認無管轄權者，應即移送有管轄權之機關，並通知當事人，此經行政程序法第17條第1項定明。而參照行政程序法第111條第6款及同法第115條規定可知，行政處分違反土地管轄之規定者，除依第111條第6款規定而無效者外，有管轄權之機關如就該事件仍應為相同之處分時，原處分無須撤銷。至於行政處分有「未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或欠缺事務權限」之情形者，即屬無效。所謂「欠缺事務權限」而無效之情形，基於行政機關體制之複雜性、管轄權錯誤識別之困難性，及其立法意旨，為確保行政機能有效運作，維護法之安定性並保障人民之信賴，當指行政處分之瑕疵已達同條第7款所規定重大而明顯之程度，諸如違反權力分立或職權分配之情形而言。除此之外，其他違反土地管轄或事務管轄，尚屬得撤銷而非無效（最高行政法院103年度判字第605號判決參照）。至於所謂「違背法規專屬管轄之規定」，主要係指對不動產或與地域相關聯之權利，所為之行政處分，而欠缺土地管轄之情形。蓋行政程序法第111條第6款所謂「專屬管轄」，行政院版草案第95條第6款，原稱為「土地專屬管轄」。至於何謂「專屬管轄」或「土地專屬管轄」，則皆未有進一步之明文規定。行政程序法第12條，雖對行政機關土地管轄之決定為規定，惟其認定標準，包括不動產所在地、住居所、營業所及事務所等，所據以認定者，尚非所謂之專屬管轄。因行政程序法第111條，係參考德國行政程序法第44條第1項及第2項之規定，可由該條規定之內容獲得啟示。依德國行政程序法第44條第2項第3款，無該法第3條第1項第1款所規定者，則係涉及不動產或與一地域相結合之權利或法律關係之事件，由該不動產或該地域在其轄區之行政機關具有土地管轄。因此，我國行政程序法第111條第6款所謂之專屬管轄，雖不再限定為土地專屬管轄，但除法規直接明定其他之專屬管轄外，仍應作上述土地專屬管轄之理解（最高行政法院107年度判字第35號判決意旨參照）。
3.被告欠缺為原處分之管轄權限，原處分應予撤銷：
(1)查被告於原處分「簡要理由」欄僅記載原告有違反管理規則第138條、公路法第77條第2項規定，惟依「違反事實」欄記載：「未經申請核准利用網路平台經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬……載客收取費用新臺幣300元」等語，並分別載明攬載之地點暨時間，具體指出原告「攬載乘客」之行為，客觀文義上已可見係依公路法第34條第1項第4款所定義之「載客」行為加以描述，而非涉出租車輛供人使用，且被告訴訟代理人於本院言詞辯論期日也當庭陳稱：原處分是認定原告違法經營計程車客運業等語無誤（見本院卷第140頁）。故原處分所指原告未經申請核准所經營之汽車運輸業，應指公路法第34條第1項第4款所定「以小客車出租載客為營業」之計程車客運業，並非同條項第5款所定之小客車租賃業，殆無疑義。且查原告住所地在新北市，原告被查獲經被告認定未經核准經營計程車客運業之行為，則在桃園市，均屬直轄市。由此可認原告經營計程車客運業之主事務所是在直轄市轄區無誤，參照前開說明，縱依被告認定，原告確有未經核准經營計程車運輸業，也應以其經營計程車運輸業之主事務所所在地的直轄市政府，才有依公路法第77條第2項規定，對原告裁處罰鍰或吊扣其駕照與其所有系爭車輛牌照的管轄權限。被告並無依上開規定為原處分所命罰鍰、吊扣駕照、車輛牌照的裁處管轄權限。
(2)被告並無依公路法第77條第2項規定對原告為原處分之管轄權限，業如前述，就此等管轄權欠缺之瑕疵而言，因公路法第77條第2項針對未經核准經營計程車客運業之行為的裁罰權，繫於同法第37條第1項第3款、第39條第2項關於申請核准籌備、申請發給汽車運輸業營業執照及公路汽車客運業之營運路線許可證等管轄權限之細部分配規定，管轄是否錯誤之識別有其困難，未達重大而明顯之程度，且此等關於計程車客運業管轄權限之規劃，以主事務所是否在直轄市而區分，直轄市以外者，一律歸中央主管機關交通部管轄，顯係以土地為管轄區分標準，而非以事務種類別或層級為管轄區分標準，則本件交通部所屬被告作成原處分，應屬違反土地管轄而非事務管轄或層級管轄之規定。再者，未經核准經營計程車客運業以主事務所即營業活動中心設於直轄市與否，決定管轄之區分，與不動產無關，而計程車客運業雖有營業區域之限制，但依管理規則第91條第1項第3款附表七所定計程車客運業之許可營業區域，並不僅侷限於主事務所所在之直轄市，亦包含鄰近之直轄市區域，故此營業權利非與管轄地域相結合，徵諸前開說明，公路法上開土地管轄之規定，並非土地專屬管轄之規定，則原處分雖有土地管轄欠缺之瑕疵，然尚不致達行政程序法第111條第6款所定應屬無效之程度。
(3)本件原處分違反非專屬之土地管轄規定，業如前述，然依公路法第77條第2項規定所為罰鍰金額之決定，係屬裁量處分，該條項有關車輛牌照與汽車駕駛人駕駛執照之吊扣與否，與吊扣期間之長短，也屬裁量處分性質，有管轄權之主管機關本得依其違反情節輕重，斟酌比例原則，就罰鍰金額多寡，與有無必要吊扣車輛牌照與駕駛人駕駛執照等節，為合義務之適法裁量決定；亦即就原處分裁處之事實基礎，並非必然為相同處分。是原處分欠缺土地管轄，且不符行政程序法第115條所規定無須撤銷之情形，依行政程序法第115條規定反面解釋，原處分自仍應撤銷。
六、綜上所述，被告就主事務所位於直轄市而未經核准，經營計程車客運業之裁處罰鍰或吊扣駕照、車輛牌照，欠缺管轄權限，不具有作成原處分之管轄權限，且管轄機關亦非應當然為相同之處分，原處分既有上開欠缺管轄權限之違法瑕疵；訴願決定予以維持，自屬有誤。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，即有理由，應予准許。又本件事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法經本院審酌後，核與本件判決結果不生影響，故不逐一論究說明，附敘明之。
七、判決結論，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 7 月 10 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林 玫 君
法 官 羅 月 君法 官 梁 哲 瑋
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 7 月 10 日
書記官 林 苑 珍附錄本判決引用的相關法令條文附錄1【公路法】第3條：
本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。
第34條第1項第4款、第5款：
公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……
四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。
五、小客車租賃業：以小客車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。
第37條第1項：
經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：
一、經營公路汽車客運業、遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業，向中央主管機關申請。
二、經營市區汽車客運業：
（一）屬於直轄市者，向該直轄市公路主管機關申請。
（二）屬於縣（市）者，向縣（市○○路主管機關申請。
三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。
第39條第2項：
汽車運輸業應於籌備期間依法辦理公司或商業登記，並報請該管公路主管機關核准發給汽車運輸業營業執照及公路汽車客運業之營運路線許可證後，方得開始營業或通車營運。
第77條第2項：
未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，得依其違反情節輕重，處新臺幣10萬元以上2千5百萬元以下罰鍰，並勒令其歇業，其非法營業之車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照，並得吊扣4個月至1年，或吊銷之，非滿2年不得再請領或考領。
第79條第5項：
汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。
附錄2【行政罰法】第29條：
（第1項）違反行政法上義務之行為，由行為地、結果地、行為人之住所、居所或營業所、事務所或公務所所在地之主管機關管轄。
（第2項）在中華民國領域外之中華民國船艦或航空器內違反行政法上義務者，得由船艦本籍地、航空器出發地或行為後在中華民國領域內最初停泊地或降落地之主管機關管轄。
（第3項）在中華民國領域外之外國船艦或航空器於依法得由中華民國行使管轄權之區域內違反行政法上義務者，得由行為後其船艦或航空器在中華民國領域內最初停泊地或降落地之主管機關管轄。
（第4項）在中華民國領域外依法得由中華民國行使管轄權之區域內違反行政法上義務者，不能依前3項規定定其管轄機關時，得由行為人所在地之主管機關管轄。
第30條：
故意共同實施違反行政法上義務之行為，其行為地、行為人之住所、居所或營業所、事務所或公務所所在地不在同一管轄區內者，各該行為地、住所、居所或所在地之主管機關均有管轄權。
附錄3【行政程序法】第11條第1項、第5項：
（第1項）行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。
（第5項）管轄權非依法規不得設定或變更。
第12條：
不能依前條第1項定土地管轄權者，依下列各款順序定之︰一、關於不動產之事件，依不動產之所在地。二、關於企業之經營或其他繼續性事業之事件，依經營企業或從事事業之處所，或應經營或應從事之處所。三、其他事件，關於自然人者，依其住所地，無住所或住所不明者，依其居所地，無居所或居所不明者，依其最後所在地。關於法人或團體者，依其主事務所或會址所在地。四、不能依前3款之規定定其管轄權或有急迫情形者，依事件發生之原因定之。
第13條第1項：
同一事件，數行政機關依前二條之規定均有管轄權者，由受理在先之機關管轄，不能分別受理之先後者，由各該機關協議定之，不能協議或有統一管轄之必要時，由其共同上級機關指定管轄。
無共同上級機關時，由各該上級機關協議定之。
第14條第1項：
數行政機關於管轄權有爭議時，由其共同上級機關決定之，無共同上級機關時，由各該上級機關協議定之。
第15條：
（第1項）行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。
（第2項）行政機關因業務上之需要，得依法規將其權限之一部分，委託不相隸屬之行政機關執行之。
（第3項）前2項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。
第17條第1項：
行政機關對事件管轄權之有無，應依職權調查；其認無管轄權者，應即移送有管轄權之機關，並通知當事人。
第111條第6款：
行政處分有下列各款情形之一者，無效︰……
六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。
第115條：
行政處分違反土地管轄之規定者，除依第111條第6款規定而無效者外，有管轄權之機關如就該事件仍應為相同之處分時，原處分無須撤銷。
第150條第2項：
法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。
附錄4【地方制度法】第2條第3款：
本法用詞之定義如下：……
三、委辦事項：指地方自治團體依法律、上級法規或規章規定，在上級政府指揮監督下，執行上級政府交付辦理之非屬該團體事務，而負其行政執行責任之事項。
附錄5【汽車運輸業管理規則】第100條第1項第2款：
經營小客車租賃業及小貨車租賃業應遵守下列規定：……
二、經營小客車租賃業租車人如須僱用駕駛人者，應由出租人負責代僱持有小型車職業駕駛執照者駕駛。出租於外籍旅客者，並由熟諳外國語言之優良駕駛人代為駕駛。小貨車租賃業之營業車輛應由租車人自行駕駛使用，不得由出租人代僱駕駛人。……第139條之1第1項：
遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。
附錄6【交通部102年7月22日交路字第10250097788號函】主旨：公告委任交通部公路總局辦理汽車運輸業相關業務，並自102年7月24日起生效。
依據：
一、汽車運輸業管理規則第139條之1。
二、行政程序法第15條第1項。公告事項：
一、遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，委任交通部公路總局辦理。
二、另公路汽車客運業之營運管理及處罰，亦委任交通部公路總局辦理。
附錄7【交通部公路總局組織法】第2條第4款、第6款：
交通部公路總局（以下簡稱本局）掌理下列事項：……
四、公路監理業務之規劃、執行及督導管理。……
六、公路運輸管理之規劃、執行及督導。附錄8【行政院106年7月24日院臺交字第1060182260號函】主旨：所報有關各直轄市政府與交通部針對「於直轄市未經核准
經營計程車客運業之裁罰機關」管轄權疑義一案，照核復事項辦理。
說明：復106年5月16日交路字第1065006190號函。
核復事項：
一、本案交通部及各直轄市政府之立論均有依據，經通盤考量一般立法例、運輸業跨區流動營運之特殊性等，決定貴部及直轄市政府均具有管轄權。
二、另為避免未來裁罰、救濟之複雜化，現階段仍以交通部公路總局為裁罰機關，後續實務上如有分工協作必要，再由交通部適時與各直轄市政府協議定之。