臺北高等行政法院判決
108年度訴字第986號109年2月13日辯論終結原 告 陳淑月
江俊德蕭泰華共 同訴訟代理人 詹晉鑒 律師複代理人 劉耀文 律師被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 黃景茂（局長）訴訟代理人 汪海淙
何嘉福施珮瑩（兼送達代收人）上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國108年4月24日府訴一字第1086101849號、108年4月26日府訴二字第1086101772號、第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告陳淑月、江俊德、蕭泰華分別所有門牌號碼臺北市○○區○○○路○○號00樓之2、00號7樓之1、00號3樓之1建築物（下合稱系爭建物，領有民國97年11月21日97使字第0469號使用執照），所坐落土地均位於臺北市政府83年6月1日府都二字第83027894號公告自翌日零時生效之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」（下稱83年都市計畫）、臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告自翌日零時生效之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」（下稱105年修訂計畫）所編定使用分區「商業區」內，83年都市計畫、105年修訂計畫且均明定系爭建物所在之商業區僅供一般商業使用，不得作住宅使用。嗣因被告查得原告有就系爭建物向臺北市稅捐稽徵處申請按住家用稅率核定課徵房屋稅，乃先分別以106年4月28日北市都築字第10633333400號（下稱106年4月28日陳函）、同年4月27日北市都築字第10633332100號函（下稱106年4月27日江函）、同年4月28日北市都築字第10633333600號函（下稱106年4月28日蕭函），通知原告系爭建物不得違規作住宅使用，以免受罰；後續被告雖再分別以107年8月7日北市都築字第1076023108號函、同年8月9日北市都築字第1076024483號函、同年8月7日北市都築字第1076023118號函，通知原告將於107年9月6日、同年9月10日、同年9月6日派員至現場會勘，因屆期未獲原告配合無法進入系爭建物會勘，惟被告依相關事證仍認原告均有將系爭建物作為住宅使用，違反83年都市計畫、105年修訂計畫等規定，遂依都市計畫法第79條第1項前段規定及「臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則」（下稱大彎北段裁處作業原則）等，各以107年12月17日北市都築字第10760662841號、同年12月19日北市都築字第10760672071號、同年12月17日北市都築字第10760662861號裁處書（下合稱原處分）分別處原告罰鍰新臺幣（下同）6萬元、10萬元、10萬元，並均限於文到次日起9個月內停止違規使用。原告不服，遞經臺北市政府駁回訴願，乃提起本件訴訟。
二、本件原告主張：
(一)原告購買各該系爭建物之所有權狀，甚至臺北市政府81年5月19日府工都字第81030112號公告「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫擬（修）訂主要計畫案」，均無記載「不得作為住宅使用」之類似文字，亦從未經告知系爭建物所在區域不得作為住宅使用，後續又因臺北市稅捐稽徵處之行政指導，始就系爭建物之房屋稅率申請變更為住家用稅率，且臺北市政府已確實稽核文件及實地勘察，始核發系爭建物之建築執照、使用執照，足使原告產生信賴系爭建物可作為正常住家使用之信賴基礎，原告復無信賴不值得保護之情形，然被告無視上情，以原處分裁處原告，違反信賴保護原則。又原處分所依據之105年修訂計畫、臺北市政府106年10月5日發布之大彎北段裁處作業原則、臺北市政府104年4月29日府都築字00000000000號公告「都市計畫法第79條」（下稱北市104年4月29日公告）等，皆屬新法規，而原告變更為住家用稅率之事實，於上開新法規訂定前已終結，則原處分以上開新法規對於法規訂定前已終結之事實予以裁罰，依大法官釋字第574號、第620號解釋意旨，違反法律不溯及既往原則。
(二)被告作成原處分前，並未審酌自身在核照、發照及都市計畫檢討之作業程序，且未完整揭露關於大彎北段商業區之資訊，亦未充分告知民眾，相關都市計畫暨使用分區等限制之查詢系統又未完備，原告就系爭建物作為住宅使用而違反83年都市計畫、105年修訂計畫之使用分區規定，並無故意或過失，亦無期待可能性。再者，被告以誘導原告配合之方式辦理，原告事實上並未受被告合法通知將辦理領勘、現勘事宜，自無從配合辦理，且都市計畫法並未課予人民有配合領勘、現勘之義務，被告強命原告接受配合勘查，無視憲法保障人民居住自由及隱私權，被告卻僅以系爭建物申辦按自用住宅稅率核課，即認原告有違反都市計畫法之行為，有未盡舉證責任之違誤。又83年都市計畫當時法令並未限制商業區不得有住宅，則83年都市計畫加諸法律所無之限制，違反法律保留原則；105年修訂計畫中「限制不得做住宅使用」之管制屬行政處分，卻無法律依據，違反法律保留原則，並與臺北市土地使用分區管制規則之規定相牴觸，違反法律優位原則；且本件被告認定原告於商業區上作住宅使用之違規態樣，依臺北市土地使用分區管制自治條例第93條、第94條規定，本得繼續使用至新建止，與都市計畫法第79條第1項前段規定有齟齬之處，則被告依都市計畫法第79條第1項規定作成原處分，而未繼續為原有之使用或改為妨礙目的較輕之使用，或給予原告適當之補償，亦有違誠信原則、比例原則；況原告之違規應屬狀態之繼續，被告以原處分裁處時，已逾行政罰法第27條所規定3年時效，亦屬違法。另都市計畫法第79條並無級距差別之規定，則被告以級距劃分裁罰金額而裁罰原告，亦屬違法；再台北市政府於94年7月公告同為大彎北段重劃區內街廓編號C2開放住宅使用，修改都市計畫內不得做住宅使用之限制，原處分違反平等原則、有利及不利應一體注意原則；此外，大彎北段裁處作業原則未經法律授權，限制人民之自由權利，違反法律保留原則，且其內容非屬普遍、抽象之規定，亦與行政程序法第159條第1項規定未符。末以，臺北市政府以104年4月29日府都築字第10433041900號公告（下稱北市104年4月29日公告），將都市計畫法第79條有關臺北市政府權限委任被告辦理，卻無得為權限委任之規定，違反行政程序法第15條第1項規定，被告不具作成原處分之事務處理權限，原處分應予撤銷。原處分違反信賴保護原則、誠信原則、行政自我拘束原則、有利及不利事項一體注意原則、禁反言原則、明確性原則及行政程序法第9條、第36條、第43條等規定等語。
(三)並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、本件被告則以：
(一)83年都市計畫、105年修訂計畫等均明定系爭建務所在街廓編號A2區係供一般商業使用，而非供住宅使用，故系爭建物確實不得供住宅使用，原告將其作為住宅使用，違反83年都市計畫所定土地使用分區之管制，且原告對於系爭建物作為住宅使用已違反都市計畫法相關規定，已有認識卻仍繼續違規使用，主觀上具有違法故意及不法意識，則被告依都市計畫法第79條、大彎北段裁處作業原則作成原處分，並無違法。又本件被告以原處分裁處原告罰鍰並命停止違規使用，非屬授益行政處分之撤銷、廢止或行政法規之廢止、變更，核與信賴保護原則無涉，且被告並無任何表現在外具有法效性之行政行為，給予原告得將系爭建物作為住宅使用之信賴基礎，實際上原告將系爭建物作為住宅使用，不代表該使用方式即為合法，臺北市稅捐稽徵處更從未對系爭建物為合法住宅使用之處分，自無拘束被告之效力；況系爭建物使用執照核准之建築物用途既未載明可作為住宅使用，亦不足使原告產生合理信賴，原處分並無違反信賴保護原則。
(二)83年都市計畫已規定系爭建物所在商業區不得為住宅使用，系爭建物於99年4月15日、98年1月19日、101年3月30日分別登記為原告所有後，自受前開規定之拘束，並無違反法律不溯及既往原則，且原告不能以長年有違法情節，主張系爭建物得依臺北市土地使用分區管制規則第93條、第94條繼續違法使用。另大彎北段裁處作業原則僅為裁量基準，並非直接限制人民權利義務之依據，都市計畫法第79條於89年1月26日修正施行後即有適用，上開規定皆非屬新訂之法規對規範對象之有利法律地位或可得預期利益有影響之情形，原處分並無違反法治國原則或法律不溯及既往原則。再被告為確認系爭建物之使用情形，辦理現場會勘事宜，且係採取函請原告配合查勘之方式進行，並未使用強制力，未違反比例原則、有利及不利一體注意原則；被告於94年計畫案中取消C2街廓「不准許住宅使用」之規定，與本案無關，亦無違反平等原則；況原告之違規應屬狀態之繼續，被告以原處分裁處時，已逾行政罰法第27條所規定3年時效，亦屬違法。此外，原告分別使用之系爭建物面積各為99.64、130.28、132.91平方公尺，依大彎北段裁處作業原則第5點規定，分屬級距二或級距三，原處分據以為裁處，並無違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利及不利一體注意原則、依法行政原則、明確性原則及行政程序法第9條、第36條、第43條等規定之違法等語，資為抗辯。
(三)並聲明：駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所示事實，除下述所示爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有系爭建物所有權相關部別列印資料（原處分卷2第9至15頁）、97年11月21日97使字第0469號使用執照存根暨附表（原處分卷2第75至78頁）、83年都市計畫（原處分卷2第19至28頁）、105年修訂計畫（原處分卷2第49至60頁）、被告106年4月28日陳函、同年4月27日江函、同年4月28日蕭函暨送達證書（原處分卷1第1至5頁、第29至33頁、第57至61頁）、被告107年8月7日北市都築字第1076023108號函、同年8月9日北市都築字第1076024483號函、同年8月7日北市都築字第1076023118號函暨送達證書（原處分卷1第7至9頁、第35至37頁、第63至65頁）、被告現場使用情形訪視表暨相片2幅（原處分卷1第11至13頁、第39至41頁、第67至69頁）、原處分（原處分卷1第23至27頁、第51至55頁、第79至83頁）、訴願決定（本院卷第36至44頁、第46至54頁、第56至64頁）影本等件在卷可稽，堪認與事實相符。而兩造既以前詞爭執，則本件所應審究之主要爭點厥為：原告就系爭建物作為住宅使用而違反83年都市計畫、105年修訂計畫之使用分區規定乙事，是否均有故意或過失？原處分有無違反信賴保護原則、法律不溯及既往原則、誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、明確性原則、比例原則及行政程序法第9、36、43條等規定？原處分是否適法有據？
五、本院之判斷如下：
(一)本件應適用之法令及法理：
1.按都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：……在直轄市為直轄市政府；……。」第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第21條第1項規定：「主要計畫經核定或備案後，當地直轄市、縣（市）（局）政府應於接到核定或備案公文之日起30日內，將主要計畫書及主要計畫圖發布實施，並應將發布地點及日期登報周知。」第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。」第23條第1項規定：「細部計畫擬定後，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。」第32條規定：「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區……（第1項）。前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制（第2項）。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，……，違反本法或內政部、直轄市、縣(市)(局)政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰……。」。
2.次按都市計畫法第85條前段規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；……」而臺北市為提升都市生活環境品質，並落實都市計畫法的實施，依前開規定制定之臺北市都市計畫施行自治條例第1條之1規定：「本自治條例之主管機關為臺北市政府（以下簡稱市政府），並得委任市政府都市發展局（以下簡稱發展局）執行。」第10條之1第2款規定：「前條各使用分區使用限制如下：……二、商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。」由上開規定可知，有關直轄市都市計畫之擬定、審議及執行，本屬地方制度法第18條第6款第1目明定之直轄市自治事項，基於都市計畫法第6條及第22條第1項第3款規定，直轄市政府對於都市計畫範圍內的土地，為符合都市計畫目的而在細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項，屬於對使用人為限制使用的法規範。準此，臺北市政府所擬定、發布的都市計畫（含主要計畫及細部計畫、通盤檢討變更計畫及個案變更計畫，下同），除了將臺北市的土地劃定為不同的使用區外，還可以視實際需要，再予劃分為不同的使用分區，分別予以不同程度的使用管制，此管制命令經各該都市計畫公告發布實施生效時即確定，且既有前開都市計畫法規定的明確授權，自屬於同法第79條第1項所稱「依都市計畫法所發布之命令」，各該使用分區範圍內土地及建築物因此受有使用限制，尚符合法律保留原則。
3.又都市計畫法第79條第1項規定所規範之對象包括土地或建築物所有權人、使用人或管理人，對「物的狀態」（即土地、建物的狀態）具有事實管領力者課予排除危險、回復安全之義務，核屬行政法上的「狀態責任」，該條所明列狀態責任人，對土地或建築物之使用負有遵守都市計畫所公告使用類別限制的「狀態保持義務」，對於經認定違反依都市計畫法所發布管制命令之使用行為，負排除或令符合管制命令之義務。若因故意或過失自己從事違法使用行為，或因故意或過失而違反基於狀態責任所生「物的狀態保持義務」，即構成行政法上管制義務之違反，應依都市計畫法第79條第1項規定予以處罰並得命其停止違規使用。
4.另臺北市政府於106年10月5日發布大彎北段裁處作業原則第2點規定，適用範圍為105年修訂計畫所劃設之商業區及娛樂區，第5點則規定：「為有效遏止違規住宅使用之情形，依據建物謄本所載主要建物登記面積訂定不同級距，並對違規之建物所有權人採三階段之裁罰處理，統一裁罰基準如下表：……」○○○區○○○○○段、第二階段、第三階段，各階段再依據主要建物面積訂定級距一至五（第一階段分別為級距一至二：處6萬元罰鍰，限期9個月內停止違規使用；級距三：處10萬元罰鍰，限期9個月內停止違規使用；級距四：處15萬元罰鍰，限期9個月內停止違規使用；級距五：處20萬元罰鍰，限期9個月內停止違規使用）。大彎北段裁處作業原則（含統一裁罰基準表），係被告為積極有效處理大彎北段商業區、娛樂區違規作住宅使用之違反都市計畫法案件，並兼顧行政能量，期使本地區能支援大內科地區的服務機能、保留未來發展為全市副都心的潛力（第1點參照），在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制手段範圍內，為實踐具體個案正義及有效的行使裁量權，並顧及法律適用的一致性及符合平等原則所訂定，其中統一裁罰基準表按違規情節態樣（依建物面積分為5個級距）及經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為3個階段）等因素，分別訂定不同裁罰數額及命停止使用等管制手段，並未逾越法律授權目的暨範圍，復未增加法律所無的限制或處罰，內容尚屬客觀合理，且違規使用面積大小復涉及違規之影響暨可得之利益評估，以此區別不同裁罰內容，亦在法律允許範圍內，被告自得作為處分之依據。
(二)原告就系爭建物之使用，至少均有過失違反83年都市計畫、105年修訂計畫之情形，被告依都市計畫法第79條第1項規定作成原處分，於法無違：
1.臺北市政府將都市計畫法第79條規定賦予之權限，以北市104年4月29日公告（原處分卷2第7頁）委任被告辦理，並自公告之日起生效，合於前開臺北市都市計畫施行自治條例第1之1條後段之具體授權規定，並未違反行政程序法第15條第1項所定「依法規授權」的要求，被告作成原處分時，確已具備事務管轄權限。
2.本件系爭建物均位於83年都市計畫、105年修訂計畫中街廓編號A2範圍內（原處分卷2第19至28頁、第49至60頁），而83都市計畫附件一「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫地區土地使用分區與都市設計管制要點」第1點第2項規定，已載明街廓編號A2是「商業區（供商業購物中心使用）」，為結合本地區山系、水岸活動，並塑造南北向景觀林蔭綠軸，各基地內主要商業使用應面臨此景觀大道集中配置，且應以購物商業、休閒娛樂之使用為主，並以延續主要商業活動為原則，且該計畫案之附表一（即「基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表」）中，A2區亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用；92年1月7日府都二字第09126159700號公告之「修訂台北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」都市計畫（原處分卷2第29至47頁）、105年修訂計畫，針對街廓編號A2之使用，仍維持與前述83年都市計畫相同之商業區（供商業購物中心使用）、不准許住宅使用等規範。可知83年都市計畫迄105年修訂計畫中，自始即有不准許系爭建物作為住宅使用之規範，原告等人於起訴狀既自陳系爭建物經其作為住宅使用（本院卷第15頁之書狀），亦不爭執確有就系爭建物提出按自用住宅稅率課徵房屋稅之申請，足見原告等人確有持續將系爭建物作為住宅使用之行為，該持續使用行為既與83年都市計畫、105年修訂計畫規定之「商業區、不得供作住宅」用途相違，被告認原告有都市計畫法第79條第1項有關違反直轄市政府依都市計畫法所發布命令之行為，核屬有據。
3.其次，原告身為系爭建物所有權人，對系爭建物所在區域有經發布都市計畫之可能，本負有應善加查證以確保自身對系爭建物之使用是否合法之注意義務，再參酌系爭建物所有權相關部別列印資料（原處分卷2第9至15頁）上，登載之建物主要用途為「商業用」或「金融保險業（不含銀行、合作社）」，另系爭建物之使用執照存根附表（原處分卷2第75至77頁）中，亦載明使用分區為「商業區（供商業購物中心使用）」，針對系爭建物所在之00號地上第7層及00號地上第7層、第11層之用途，更分別標示為「一般事務所」或「餐飲業」，均未有任何標明可供住宅使用之文字，反而僅見有針對作為商業區使用、用途為一般事務所、餐飲業等記載，原告當得由前開內容而可疑系爭建物是否確可供一般住宅使用，進而負有應予查證確認之注意義務；況相關都市計畫必須依都市計畫法第21條、第23條規定，踐行公開展覽及將發布地點及日期登報周知的程序，一般人民也可以主動向主管機關查詢，被告並稱於90年間起即建置「台北市土地使用分區線上核發系統」，可供民眾查詢（原處分卷2第111至140頁），並無原告主張難以查詢取得之情形，是原告就此節實均應注意、且能注意，其等卻未注意查證而逕就系爭建物持續作為住宅使用，堪認其等對上開違規行為，有應注意卻未注意之過失。否則，至遲經被告分別以106年4月28日陳函（通知原告陳淑月，原處分卷1第1至5頁）、同年4月27日江函（通知原告江俊德，原處分卷1第29至33頁）、同年4月28日蕭函（通知原告蕭泰華，原處分卷1第57至61頁）告知原告系爭建物有前開規定之適用時，原告亦當可清楚認識系爭建物不得供住宅使用，原告卻均未停止而續為住宅使用，縱使因鄰近區域有不少與其情節類似之違規使用人，原告基於自利、從眾心理而選擇無視被告之通知，至多亦屬其等是否未達仍決意持續違規使用之故意程度問題，客觀上原告當可明確認識違規、卻仍憑一已之意而錯認可不負違規責任，其等至少仍有出於過失而持續違規使用之事實，亦可認定。進而，系爭建物主要建物面積各為99.64、130.28、132.91平方公尺（原處分卷2第9至15頁），分別屬達50平方公尺以上、未達100平方公尺（原告陳淑月），及屬達100平方公尺以上、未達165平方公尺（原告江俊德、蕭泰華），各為大彎北裁處作業原則所定第一階段之級距二或及級距三之情形，則被告依都市計畫法第79條第1項前段及大彎北段裁處作業原則等規定，以原處分各處原告6萬、10萬、10萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，自屬於法有據。原告仍主張其無故意或過失云云，並不足採。
4.至原告主張臺北市土地使用分區管制自治條例（100年7月22日修正前名稱為「臺北市土地使用分區管制規則」）並無系爭建物不得供作住宅使用的明文，或謂依同條例第94條第2款規定，系爭建物應得繼續使用至新建為止云云，姑不論本件裁處時之前開條例第3條第1項在列示都市計畫範圍內得劃定之使用分區後，於第2項即明文：「前項各使用分區得視需要，依都市計畫程序增減之。」可見確切使用分區管制狀況，尚須按照都市計畫內容優先決定，而本件系爭建物興建前，如前述，業據83年都市計畫明定屬商業區且不得供住宅使用，自當優先適用；另臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1第2款有關商業區之使用限制規定（即：「不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用」），仍係針對商業使用之各種態樣、方式而言，並不必然即指其他未列明商業以外用途（包含住宅等），只須符合此要件即得允許，且同自治條例第26條亦有重申臺北市政府得依都市計畫法第32條第2項規定，再予劃分不同程度之使用管制，83年都市計畫、105年修訂計畫就系爭建物所在商業區，特別加入不得供住宅使用之管制，本在前開法律授權臺北市政府得為法規制定裁量之範圍，原告執前開規定質疑83年都市計畫、105年修訂計畫之拘束力，並指摘違反法律保留原則云云，容屬誤解。又原告就系爭建物不得作為住宅使用之管制，既係適用前述臺北市政府依都市計畫法發布之命令（即83年都市計畫、105年修訂計畫）而來，並非前開自治條例第93條所定「適用本自治條例後，不合本自治條例規定之原有土地及建築物」情形，欠缺得適用同條例第94條規定之前提要件，自無再適用同條第2款規定之餘地。以本件情形，更非在原告購入使用系爭建物後，方有前開不得作為住宅使用之管制命令，自亦無原告主張得依臺北市都市計畫施行自治條例第21條等規定，屬得繼續合法使用之問題，亦予指明。再者，依臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條之第3款規定，均已明定第一種至第四種商業區之使用，經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，得公告限制其土地及建築物使用商業區，故商業區亦非均得作為住宅使用，仍應視各都市計畫之內容而定，附此敘明。
(三)原處分未違反行政程序法第9條有利不利事項一律注意原則、第5條行政行為明確性原則及第7條比例原則：
被告作成原處分前，有先以106年4月28日陳函、同年4月27日江函、同年4月28日蕭函分別告知原告系爭建物之使用管制內容，業如前述，並在前往現場勘查未果後，再次函請原告陳述意見（原處分卷1第7至19頁、第35至47頁、第63至75頁），被告已經一再給予原告改正、澄清及陳述意見的機會，已盡調查之能事（只是原告不願配合），並非僅就不利原告之事項為調查；又原處分已經詳細記載原告違規事實、裁處理由與法令依據、繳交罰鍰地點與期限及救濟期間教示條款等等，各裁罰原告6萬或10萬元，亦在都市計畫法第79條第1項所授權6萬元以上30萬元以下的範圍內，符合大彎北段裁處作業原則的第一階段之級距二或級距三裁處基準，並未有原告主張違反行政程序法第9條、第5條及第7條等違法。
(四)原處分並未違反信賴保護原則、禁反言原則、行政自我拘束原則、誠信原則等：
1.依據司法院釋字第525號解釋理由書意旨，信賴保護原則的適用，應具備「信賴基礎」即須有足供當事人信賴的公權力行為、「信賴表現」即當事人因為信賴該公權力行為而有客觀的表現行為及「信賴值得保護」等3要件。而依前開都市計劃法第4條規定，原告並未提出該法明文之直轄市主管機關（按指臺北市政府）或其委任之被告，有作成任何公權力行為等足供其信賴系爭建物得合法作為住宅使用之證據，原告既無信賴基礎存在，已難認有成立值得保護信賴行為之餘地。
2.再者，本件原告主張有信賴基礎者，無非以購屋時取得之系爭建物所有權狀，並無不得作為住宅使用的記載，加上被告核發系爭建物使用執照，前又未曾有遭取締情形等，均足使原告信賴系爭建物經審查後屬合法狀態，另稅捐機關核定系爭建物得按自用住宅稅率課徵房屋稅等，亦使原告信賴系爭建物可供作住宅使用等情為據。但查，建商與原告締約時所告知之內容，並非行政機關所為，此要屬原告購屋時，出售之建商或仲介業者是否有明知屬違規使用卻仍以住宅商品銷售，甚至利用定型化約款企圖轉移、解消自己應負商品責任之私法關係，並非被告所得參與，更無涉公權力行為，本不得執為原告信賴基礎。再系爭建物登記謄本、使用執照有關「商業區（供商業購物中心使用）」之記載，得作為商業區（商業購物中心）使用方屬明白肯定之資訊，除此之外未逐一負面表列者，並不意味著必然即無禁止、限制之規定；上開資料登載情形，實僅足說明是否得供住宅使用乙事，有待查證，應無從令原告產生任何系爭建物可供住宅使用之聯結或認知，遑論構成信賴基礎。原告卻謂得反面推認可作住宅使用云云，反而逸脫文義之理解，應不足採。
3.又臺北市稅捐稽徵處依原告申請所為課稅處分，僅屬稅捐機關就原告主張之生活事實是否合於課稅法定要件，就納稅義務、稅額若干等作成行政處分予以核實課稅，至於據以課稅之具體生活事實是否亦符合其他相關行政法規，並不在稅捐核課處分所得確認之範圍內，亦即稅捐機關核定按自用住宅稅率課徵房屋稅之處分，僅在確認原告有將系爭建物供住宅使用之事實，關於該使用事實是否違反系爭建物之使用用途規定、有無違反都市計畫法等，委非稅捐機關加以認定之權責範圍，原告自不能徒憑系爭建物有經稅捐機關核定按自用住宅稅率課徵房屋稅乙事，即得謂其對系爭建物可「合法」供住宅使用乙事有信賴基礎。綜上，原告並無得主張信賴基礎之情由，且縱使被告有未適時查證取締、消極任令原告長期違規使用之失，基於都市計畫法及臺北市政府所發布都市計畫之土地使用分區管制命令，並非在行政機關有勤於政令宣導，或曾立即有效取締等情形下，人民才有遵守義務，更不能因為有權機關或非權責機關沒有事前、適時甚至隨時告知違規行為人注意遵守，即可免除前述原告等人自身當可注意查證之過失責任。是以，原告主張其等所為有合法之信賴基礎，謂原處分違反信賴保護原則、禁反言原則、行政自我拘束原則、誠信原則等，均屬無據。
(五)原處分更未違反法規不溯及既往原則：
1.依司法院釋字第577號解釋理由書意旨，新訂生效的法規，對於法規生效前「已發生事件」，原則上不得適用，是謂法律適用上的不溯既往原則；而所謂「事件」，指符合特定法規構成要件的全部法律事實；所謂「發生」，則指該全部法律事實在現實生活中完全具體實現而言。因此，法規適用上的不溯及既往原則，是基於法安定性及信賴保護原則所生，用以拘束法律適用的法治國家基本原則。
2.本件早於83年都市計畫中，即明定系爭建物所在街廓編號A2區是「供商業購物中心使用」，且不得供作住宅使用（92年都市計畫、105年修訂計畫就此亦均未變更），已如前述。無論自系爭建物於97年12月18日完成所有權第一次登記起，或原告分別於99年4月15日（原告陳淑月）、98年1月19日（原告江俊德）、101年3月30日（原告蕭泰華）登記取得系爭建物所有權（原處分卷2第9至18頁）而加以使用之始，即存在系爭建物不得作為住宅使用之規定，另都市計畫法第79條第1項自89年1月26日修正以來，亦均規定都市計畫範圍內建築物的使用，違反主管機關依該法發布的命令者，得處建築物所有權人罰鍰，並勒令停止使用，均可見相關前述系爭建物不得作為住宅使用之規定，在原告自始為使用行為時，即有適用，並非溯及適用，更非如原告所稱係以其個人何時有法規認知而定；況原告就系爭建物迄今仍持續為違法使用，益徵被告作成原處分之依據，乃原告違規行為期間始終存在之法規，無違法律不溯及既往原則。至106年10月5日發布之大彎北段裁處作業原則，則係主管機關在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制手段範圍內所訂定的裁量基準，無關新舊法之變更問題，且大彎北段裁處作業原則經公布後迄原處分作成前，原告之違規行為既仍持續發生，被告據以作成原處分，亦非對已具體完全發生之事件溯及適用，如前述，亦難認原告有值得保護之信賴利益，自無原告主張違反法規不溯及既往原則或違反法治國原則等情。至北市104年4月29日公告，則僅涉及將原屬臺北市政府關於都市計畫法第79條第1項的裁罰權限委任被告行使，並非對原告另課予前所無之行政法上義務，亦無原告所主張法律溯及既往適用之疑慮。是原告此部分主張，均屬誤解，委不足採。
(六)原處分並不違反平等原則：原告另舉大彎北段經83年都市計畫、105年修訂計畫編定為娛樂區之C2基地等，有經被告同意變更為住宅使用，謂被告就本件卻不同意作為住宅使用係違反平等原則云云，依原告主張之使用分區內容已與本件不同，其所舉文件（本院卷第159至161頁），亦屬有經提出開發計畫之情形，與原告之違規情節明顯有別，自難執此謂原處分有何違反平等原則可言。
(七)原處分並未逾越行政罰裁處時效：按行政罰法第27條規定：「（第1項）行政罰之裁處權，因三年期間之經過而消滅。（第2項）前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」可知所規定3年裁處權時效，是自違反行政法上義務之行為終了時起算。而都市計畫法第79條第1項規定之違規行為，如前述，核屬課予都市計畫範圍內土地及建築物之所有權人、使用人或管理人，負有就物之使用保持合於都市計畫法、依都市計畫法所發布命令之責任，則原告因過失而持續違規使用系爭建物之行為，在其使用期間均構成前開狀態保持義務之違反，其等行為並非在開始使用時即終了，違規之使用行為仍持續發生中，甚且依原告之陳述，其等仍持續違規使用中而仍未終了，原處分作成時，自無業因行為終了逾3年而罹於裁處權時效之可能。是原告此部分主張，仍不足採。
(八)原告不符合行政罰法第8條但書所規定「得減輕或免除處罰」的要件：
1.行政罰法第8條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」其立法理由以：「一、本條係規定行為人因不瞭解法規之存在或適用，進而不知其行為違反行政法上義務時，仍不得免除行政處罰責任。然其可非難程度較低，故規定得按其情節減輕或免除其處罰。二、……此部分實務上應由行政機關本於職權依具體個案審酌衡量，加以裁斷。三、參考刑法第16條。」由此可知，欲適用行政罰法第8條但書規定對違反行政法上義務的行為人予以減輕或免除其處罰時，須以行為人有「不知法規」存在為前提。而所謂「不知法規」，是指行為人不知法規所「禁止」或「要求應為」的行為或不行為義務為何而言，也就是學說上所稱的「禁止錯誤」或「欠缺違法性認識」，而非指違反行政法上義務行為人必須要對自己的行為究竟是違反何一法規規定有所認知。行為人如已知悉法規所禁止或要求應為的行為義務為何，就該違反行政法上義務的行為而言，行為人即已具備不法意識（違法性認識），應無行政罰法第8條但書規定適用的餘地。
2.本件早在原告取得系爭建物所有權前，系爭建物所坐落土地即因前開83年都市計畫之發布而受有不得供作住宅使用之法令限制，由前述原告購買系爭建物所取得之資料，客觀上當足以令其察覺有疑義而宜查證之注意義務，加之被告作成原處分前，復有先後以函通知原告系爭建物不得供作住宅使用，以免違規受罰之情事，原告已有認知，卻仍輕率、放任而續將系爭建物供作住宅使用，由此論之，亦可證其等主張欠缺違法性認識乙事，並非無可避免。又原告既不符合行政罰法第8條前段所定「不知法規」情形，甚為明確，其等當然亦不構成同條但書「得減輕或免除處罰」的要件，其等此部分主張，仍不足為對其等有利之認定。
六、綜上，被告查認原告就系爭建物作為住宅使用之行為，違反83年都市計畫、105年修訂計畫等依都市計畫法發布之命令，依都市計畫法第79條第1項規定，以原處分各處原告6萬、10萬、10萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，均無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本院前開論斷結果，爰不予一一論述，併予指明。
八、又本件共同起訴之原告許淑華部分（臺北市政府108年5月14日府訴二字第1086102459號訴願決定），業經本院認訴不合法而另以裁定駁回在案，附予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 3 月 12 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 林淑婷法 官 林麗真
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 3 月 12 日
書記官 李淑貞