臺北高等行政法院判決
108年度訴字第989號109年2月6日辯論終結原 告 廖福彬訴訟代理人 田振慶 律師
吳彥鋒 律師被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 黃景茂（局長）住同上訴訟代理人 汪海琮
吳妙惠徐昀沅上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國108年4月25府訴一字第1086101855號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告所有之○○市○○區○○○路○○號0樓之0建築物（下稱系爭建物），領有97使字第0469號使用執照，位於都市計畫商業區。依臺北市政府民國83年6月1日府都二字第83027894號公告（下稱83年6月1日公告）之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」（下稱83年計畫案）都市計畫圖說，及臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告（下稱105年11月9日公告）之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段)附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區)內商業區、娛樂區規定計畫案」（下稱105年計畫案）都市計畫書，均明訂系爭建物所在商業區係供商業購物中心使用，不得作住宅使用。嗣被告查得系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處）核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃以106年4月27日北市都築字第10633330900號函（下稱106年4月27日函）通知原告，系爭建物涉違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免受罰；如現況已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率，被告將於文到次日起3個月後函請該處提供系爭建物之課稅資料，倘使用現況係維持作住宅使用且未變更成非住家稅率，則視為繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理。嗣因系爭建物仍按住家用稅率課徵房屋稅，被告乃以107年8月9日北市都築字第1076024434號函通知原告，將於107年9月10日派員至系爭建物現場勘查，如系爭建物實際已改作商業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，將據以作為非住宅使用認定之依據，惟屆期未獲原告配合無法進入。被告再以107年9月14日北市都築字第1076037007號函（下稱107年9月14日函）通知原告陳述意見，亦未獲回應。被告因而審認系爭建物違規作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則（下稱裁處作業原則）等規定，以107年12月19日北市都築字第10760671971號裁處書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。原告不服，提起訴願，經訴願駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張略以：㈠本件無都市計畫法第79條第1項之構成要件該當：
83年計畫案及臺北市政府92年1月7日府都二字第09126159700號公告之「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱92年計畫案），均非依都市計畫法第26條第1項定期通盤檢討所為之變更，且其關於「土地及建築物之使用限制」之內容，已直接限制人民對於土地及建築物之使用，依司法院釋字第156號解釋意旨及最高行政法院106年度判字第280號判決意旨，均應定性為行政處分，而非法規命令。原告使用系爭建物之行為，縱違反83年計畫案、92年計畫案之內容，亦屬違反「行政處分」之行為，非屬違反「依都市計畫法所發布命令」之行為，不該當都市計畫法第79條第1項所定「違反本法或……依本法所發布之命令」之構成要件。退步言，83年計畫案、92年計畫案關於「土地及建築物之使用限制」部分，縱認屬法規命令，惟已逾都市計畫法之授權範圍，且其內容涉及剝奪或限制人民之自由、權利，都市計畫法未要求主管機關將該計畫相關資訊，對計畫單元內受分區使用限制之土地及建築物所有權人分別為送達，且利害關係人向主管機關提出意見，僅供主管機關參考審議，並非以公開方式舉辦聽證，依司法院釋字第709號解釋意旨及行政程序法第158條第1項規定，應屬無效。
㈡原告縱有違反行政法上義務之行為，亦非出於故意或過失，而應不予處罰或免除其處罰：
系爭建物之所有權狀未記載「不得作為住宅使用」等文字，僅於主要用途攔位載明「一般事務所（不含銀行、合作社）」；系爭建物之使用執照存根，於使用分區欄位僅記載「商業區（供商業購物中心使用）」，並未記載「不得作為住宅使用」等文字；另用途欄位，雖係記載「（G1)金融保險業」，惟依臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法第3條規定及其「附表一」之說明，若使用樓地板面積未達500平方公尺者，則「G1類（金融保險業）得變更為「H2類（集合住宅、住宅）」，且不用辦理變更使用執照。
系爭建物使用執照於變更登記欄位，雖有「不得擅自變更作為住宅用」等文字，惟該等文字係於106年9月7日始增列註記，自難以期待原告於取得系爭建物時，即有「不得作為住宅使用」之認識。被告雖主張83年計畫案、92年計畫案均有公告在相關之區公所，惟被告就此部分並未提出具體證據以實其說。況縱被告確有公告於區公所，惟距原告取得系爭建物時已分別相隔21年、12年，各該區公所早已沒有該等計畫案之公告資訊可供查詢，原告實無法於取得系爭建物當時，於各該區公所觸及該等計畫晝案之內容。原告買入系爭建物之後遷入戶籍，先經戶政事務所准予登記，嗣又經稅捐處核准依「自用住宅稅率」課稅，即表示稅捐處認同原告系爭房屋為自用住宅，使原告信賴系爭建物得為住宅使用，無違法認識。
㈢原處分僅以單一標準而為罰鍰額度之裁量，而未考量客觀行
為所生影響及其主觀上應受責難之程度，顯有裁量怠惰之違誤：
縱被告認定各該住戶有違反都市計畫法第79條第1項者，則各該住戶之違規情形亦絕非一致而毫無差異；易言之，各該住戶除「使用面積」不同外，其「使用期間」、「主觀上認知」、「客觀上影響」、「有無所得利益（例如建商）」、「各住戶之資力」等情形，亦絕非全部相同。被告漠視行政罰法第18條第1項規定，僅以「使用面積」區分級距之單一標準，一律裁處「固定」之罰鍰，顯有裁量怠惰之違法等語。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯略以：㈠原告所有系爭建物坐落○○市○○區○○段○○○○○○號土地
，依83年6月1日公告之83年計畫案，街廓編號A2區係「供商業購物中心使用」，而非供住宅使用。該計畫案之附表一，即基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表中，A2區亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用。而系爭建物所坐落之上開土地，即係位於街廓編號A2區，故系爭建物確實不得供住宅使用。又92年計畫案、105年計畫案，均明定系爭建物所在之A2街廓不得作為住宅使用，且系爭建物坐落之前開土地都市計畫使用分區說明亦已記載「商業區（供商業購物中心使用，不得作住宅使用）」。原告將系爭建物作為住宅使用，違反83年計畫案及92年計畫案所定土地使用分區之管制，而有都市計畫範圍內建築物之使用違反直轄市政府依都市計畫法所發布命令之情形，被告依法作成原處分，並無違法。
㈡原處分未違反信賴保護原則：
原告將系爭建物作為住宅使用，被告依法裁處罰鍰並命停止違規使用，非屬授益行政處分之撤銷、廢止或行政法規之廢止、變更，與信賴保護原則無涉，且被告亦無任何表現在外具有法效性之行政行為，給予原告得將系爭建物作為住宅使用之信賴基礎。原告所稱建案資訊未載明不得作為住宅使用，以及建商出示之室內設計圖與樣品屋擺設有廚房、衛浴空間等居家使用設施等，並非被告所為，不得作為信賴基礎。又原告申請住家用房屋稅率，雖經稅捐處同意，然房屋稅課徵標準係針對房屋「實際使用情形」，不代表該使用方式即為合法，且稅捐處對於系爭建物是否為合法使用並無認定權限，亦從未就此作成處分，自無拘束被告之效力。另原告稱其繳納水費、電費及電信費係以住家用費率計費而非以營業用費率計費乙節，與系爭建物得否合法作為住宅使用，係屬二事，原告亦不得以此作為信賴基礎。此外，建造執照、使用執照係經主管建築機關依建築法規相關規定審核，其使用執照核准之建築物用途均無載明可作為住宅使用，不足使原告產生合理信賴。至於被告106年9月7日開始於建造執照上為「不得作為住宅使用」之註記，僅屬就都市計畫相關規定再次加以說明，目的係為提醒如原告等人應恪守規定，而非法規之變動，與信賴保護原則無涉。
㈢原處分未違反法治國原則及法律不溯及既往原則：
83年計畫案已明定系爭建物所在之A2街廓係商業區，供商業購物中心使用，未容許供住宅使用；92年計畫案亦明定A2街廓不准許住宅使用；嗣105年計畫案關於「不准許住宅使用」之規定並無變更，而係延續原管制要點之內容。因此關於系爭建物所在商業區不得為住宅使用，係於83年計畫案及92年計畫案即已規定，系爭建物於98年7月14日登記為原告所有，自受前開規定之拘束，並無違反法律不溯及既往原則。另臺北市政府106年10月5日發布之裁處作業規則，僅為裁量基準，非直接限制人民權利義務之依據；臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告（下稱104年4月29日公告）僅係將裁處權交由被告行使，非當時始公布都市計畫法第79條之規定；至於都市計畫法第79條則係於89年1月26日修正施行後即有適用。故上開規定皆非屬新訂之法規對規範對象之有利法律地位或可得預期利益有影響之情形，與法治國原則及法律不溯及既往原則無涉。又系爭建物坐落土地之使用分區為商業區（供商業購物中心使用），其依都市計畫法第32條第1項及臺北市土地使用分區管制自治條例第3條第2項規定劃定之其他使用區域，原告主張應適用商業區之法律關係云云，容有誤會。再依臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條第3款規定，第一種及第四種商業區之使用，經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，得公告限制其土地及建築物使用商業區，故商業區亦非均得作為住宅使用，仍應視各都市計畫內容而定。
㈣原處分未違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則：
被告為確認系爭建物之使用情形而辦理現場會勘事宜，依被告107年9月10日現場使用情形訪視表影本記載，被告所屬人員至系爭建物訪視時現場大門深鎖，管理員打電話通報後確認住戶無人在家，且原告嗣後亦未依被告通知陳述意見，及提出系爭建物未作為住宅使用之具體事證，是被告斟酌調查事實及證據之結果，認定原告將系爭建物作為住宅使用，並無違誤。又原告所有系爭建物面積為94.46平方公尺，依裁處作業原則第5點規定，屬級距二，被告以原處分處原告6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法並無不合，亦與行政程序法第9條、第36條、第43條規定及依法行政原則、明確性原則無違。前開裁處作業原則依據建物面積、是否已裁罰而仍未改善等情節輕重，課予不同之處罰，為合義務性之裁量，並無違法。至稅捐處核定系爭建物按住家用稅率課徵房屋稅，係依原告申請並按實際使用情形所為之核實課稅，與原告違反都市計畫法規核屬二事。況系爭建物領有之建造執照、使用執照係經主管建築機關依建築法相關規定審核，其使用執照核准系爭建物之用途均無住宅，原告執此主張原處分違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利及不利事項一體注意原則及明確性原則，難謂有理。
㈤原告就違規使用上有故意且無違法性認識錯誤：
被告作成原處分前，曾於行政指導函、領勘函及陳述意見通知函（原處分卷第1至3頁、第7至8頁、第15至17頁參看）說明內提醒原告，該分區都市計畫規定不准作住宅使用，原告經被告合法通知後，猶繼續將系爭建物「違法作為住宅使用情形迄今」，自斯時起主觀上應具有違法故意及具有不法意識。
㈥系爭建物位於A2街廓，屬「商業區（供商業購物中心使用，
不得作住宅使用）」，與94年計畫案之C2街廓，原土地使用分區為「娛樂區（供觀光旅館使用，不得作為住宅使用）」係屬不同區域，土地使用亦有區別，且94年計畫案係因土地所有權人宜華國際股份有限公司當時計畫開發結合「國際觀光旅館」及「旅館式住宅」之先驅性建築開發案件，因其中「旅館式住宅」之建築實體、經營模式與配套服務將與「國際觀光旅館」密切結合，與傳統住宅產品不同，其使用符合本地區國際商務住居、產業支援性設施發展之目標，故申請在不違背原都市計畫之商務居住機能下，取消原都市計晝中有關「不准許住宅使用」之規定，該案業經臺北市都市計畫委員會審核通過，非屬行政機關得以裁量之行政處分。至潤泰京采一案係屬交通用地，與本案無關。
㈦臺北市82年11月2日修正發布都市計畫法臺北市施行細則，
嗣後100年7月22日更名為臺北市都市計劃施行自治條例，而後者第10條之1及第25條規定內容與前者第10條第1項第2款、第2項規定內容一致。而有關區域內各筆土地的使用分區及使用管制業經都市計畫細部計畫案公告發布實施生效而確定等語。並聲明：原告之訴駁回。
四、本院的判斷：㈠中華民國領土內之土地，屬於國民全體，為憲法第143條第1
項前段所明定。國家基於國民全體之利益，取得國土空間規劃之權能，得依其地形、性質以充分發揮其效益，而為機能空間規劃、土地可否利用以及利用強度之管控，藉此提升人民生活環境品質。此雖影響土地所有權人之財產自由與建築自由，但係一項必要且重要的公益與私益調整，保持衡平之手段與制度。隨著都市的發展、保存在地文化及環保意識的抬頭，國土規劃法制日益突顯其重要性及不可或缺，已成為全民之共識。經法律授權而為國土規劃之主管機關，透過正當程序與組織，得規劃空間並為相當管制的同時，也被賦予應以公權力實現規劃內容之義務；而人民土地私權行使雖因此受有限制，但亦因國土得當規劃與健全實施，而與全民同享生活環境品質提高之回饋。因此，主管機關有義務執行國土規劃內容，與人民有義務遵循國土規劃加諸於私權之限制，均源於國土規劃法治之要求而來，不論主管機關或人民違反其義務而破壞國土規劃之法秩序時，皆應分別咎責，二者間容無任何「對價性」可言，既不因主管機關違法或不當執行國土規劃法令，即謂人民不須遵守該等法令，更不因主管機關怠於執行公權力，致人民取得信賴「該等法令不獲執行」而受保護之可能。申言之，主管機關雖有權限為國土規劃，惟一旦法治化後，主管機關與人民同受法治規範，各有依法令應行之職權與義務，主管機關依職權從事國土規劃及管控之行政行為時，應受行政法上一般原理原則（如平等、誠信原則等）之拘束，如有違反，並受行政、司法之監督，如造成人民私權之損害，應對之國家賠償，但無論如何，絕不可能因此導出人民「可豁免於國土規劃法治規範」之權利。而國土規劃法治下人民之義務內涵，則應認係為現代國家完成基本義務教育之國民，所不能諉為不知，不可能以其不知，即免除應予遵守之義務，或據為免罰之說詞，尤其不因主管機關曾怠為職權之行使（如長期未就違反規劃管制者予以處罰），即可執詞為信賴保護之基礎，拒為義務之履行（如應依規劃管制類別合法使用土地或建物），以致妨礙國土規劃法治之貫徹，破壞全體國民於物質及精神上生活環境之品質。
㈡都市計畫法為國土規劃法治之一環。現行都市計畫之制度，
首在肯認土地為人民生存之必要，而為地方自治團體之珍貴資產，因此轄區內土地之空間規劃及管控屬於地方自治團體之自治事項，其先將都市土地劃分為各種使用區，再編定各種使用地，並限制土地僅得為符合該使用區及編定使用地用途之使用。編為可供建築之土地，依各區使用目的之不同，分別就其建蔽率及容積率予以不同之規定，藉此使土地使用受到相當限制。基此制度理念，地方制度法第18條第6款第1目明定，直轄市都市計畫之擬定、審議及執行為直轄市自治事項；另都市計畫法第4條、第6條、第22條及第85條亦規定，該法直轄市主管機關為直轄市政府，直轄市政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項，且在不違反都市計畫法規範下得訂定施行細則。此外，都市計畫法第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用……違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」準此，臺北市轄區內建築物所有權人有按臺北市政府發布之都市計畫細部計畫所定使用類別而使用之狀態責任保持義務，若建築物所有權人因故意或過失自己從事違法使用行為，或因故意或過失而違反此狀態責任所生物的狀態保持義務者，臺北市政府自得依都市計畫法第79條第1項規定，對此主觀有責之違反行政法上義務人（即建築物所有權人）裁處罰鍰，並依同條項規定，作成管制處分，限期令其停止違法使用，以利都市計畫之實現。又臺北市政府在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制行為範圍內，為積極有效處理監察院糾正文指正之大彎北段商業區違規作住宅使用情事，針對上開區域該等違規事件訂頒裁處作業原則，核其基準，係就違法情節態樣（依建物面積分級距）、經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為三階段）等因素，訂定裁罰金額原則以及管制改正期限與手段，以利不同案件同一違規情事得適用相同裁罰原則及管制措施，乃細節性、技術性之規定，並未逾越授權範圍，且標準客觀合理，被告自得據以適用。另臺北市政府業已依據行政程序法第15條第1項規定，以104年4月29日公告將「都市計畫法第79條」有關權限委任被告辦理，是被告得依據大彎北段裁處作業原則而為裁罰以及作成管制處分，均合先敘明。㈢經查，系爭建物領有被告核發之97使字第0469號使用執照（
原處分卷二第67頁參看），其位於臺北市政府83年6月1日公告之83年計畫案的商業區內，且不得供住宅使用，迄至臺北市政府105年11月9日公告之105年計畫案，並未變更系爭建物所在街廓之商業區屬性，仍不得供住宅使用乙節，有上開公告及計畫案各在卷可考（原處分卷二第11至52頁參看）。
又原告於98年間購入系爭建物後，將之供作住宅使用，並向稽徵處申請核定按自用住宅課徵房屋稅，經被告以106年4月27日函通知系爭建物涉違規作住宅使用、107年9月14日函通知陳述意見，原告受通知後未予回應，亦未提供變更成非住家稅率之相關資料供核等情，復有系爭建物所有權狀、107年房屋稅轉帳繳納證明（本院卷第29頁、訴願卷第50頁參看）及被告106年4月27日函、107年9月14日函暨上開函送達證書附卷可稽（原處分卷一第1至5頁、第15至19頁參看）。上開事實自堪為本院裁判之基礎。基此，原告既為系爭建物之所有權人，即有按都市計畫法及本於該法發布之土地使用分區管制法令而為使用之狀態保持義務，其違背該等義務，將坐落商業區之不得供住宅使用之系爭建物充為自用住宅使用，經被告通知後仍繼續違規使用，核屬故意違反商業區管制法令行為，迄至原處分作成時，其違規行為並未終了，即無裁處權罹於時效之問題，是被告依都市計畫法第79條第1項規定，並參考裁處作業原則所示裁罰標準，依其情節，以原處分裁處原告罰鍰6萬元並限於文到次日起9個月內停止違規使用，揆諸前開規定及說明，於法並無不合。
㈣原告雖執前詞主張原處分違法應予撤銷云云，惟查：
⒈系爭都市計畫中有關使用分區的管制規定，屬於都市計畫法第79條第1項所稱「依都市計畫法所發布之命令」：
都市計畫法第79條第1項規定，係為落實依都市計畫法所擬定、發布的都市計畫，對計畫範圍內土地與其上空間的合理使用規劃，以改善都市居民生活環境，促進市○鎮○鄉街有計畫的均衡發展（同法第1條規定參照）。是該條項所稱「依都市計畫法所發布之命令」，當指依都市計畫法所發布，對於計畫範圍內土地或建築物的使用具有規制性效果的計畫行政行為，揆諸前揭㈡之規定與說明，自應包括臺北市政府所發布之內容包含對特定計畫範圍內土地與建築物使用用途有所限定的細部計畫或個案變更計畫，並不以限定其用途的規制性計畫命令，屬針對一般不特定多數人所發布的法規命令為限。況且都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項授權直轄市政府得限制使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項，而細部計畫之內涵本即包括同法第26條的「通盤檢討變更計畫」及第27條的「個別變更計畫」（司法院釋字第742號解釋參照），故直轄市政府無論是在都市計畫的「通盤檢討變更」或「個別變更」所發布的使用分區管制規定，均應認屬同法第79條第1項所稱「依都市計畫法所發布之命令」，始符合其規範目的及內涵。司法院釋字第156號、第742號解釋，是就計畫行政行為，其中具有直接限制一定區域內人民的權益或增加其負擔的規制效力部分，本於「有權利即有救濟」的憲法原則，指明應容許人民適用或準用訴願法及行政訴訟法有關違法行政處分的救濟規定，尋求權利保護，惟尚不能依此而認都市計畫法第79條第1項透過罰鍰及計畫管制處分，所欲落實都市計畫對計畫範圍內土地空間的管制規劃，應排除得依有關違法行政處分救濟的管制命令。從而，系爭都市計畫中有關使用分區的管制規定，自屬都市計畫法第79條第1項所稱「依都市計畫法所發布之命令」，各該使用分區範圍內土地及建築物的使用，都應該受到各該管制規定的限制。原告以司法院釋字第156號及第742號解釋將都市計畫的通盤檢討變更定性為法規命令，將都市計畫的個別變更定性為行政處分，就將直轄市政府於都市計畫個別變更中所訂定的使用分區管制規定，排除於同法第79條第1項「依都市計畫法所發布之命令」之外，並主張系爭都市計畫性質上屬行政處分，非法規命令，本件不該當都市計畫法第79條第1項所定「違反本法或……依本法所發布之命令」之構成要件云云，要非可採。
⒉系爭都市計畫未違反正當行政程序：
⑴司法院釋字第709號解釋是針對87年11月11日制定公布
之都市更新條例而為解釋，並以該條例第10條第1項有關主管機關核准都市更新事業概要的程序規定，未設置適當組織以審議都市更新事業概要，且未確保利害關係人知悉相關資訊及適時陳述意見的機會，與憲法要求的正當行政程序不符；且同條例第19條第3項、第4項規定，並未要求主管機關應將該計畫相關資訊，對更新單元內申請人以外的其他土地及合法建築物所有權人分別為送達，且未規定由主管機關以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見的陳述及論辯後，斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納的理由作成核定，連同已核定的都市更新事業計畫，分別送達更新單元內各土地及合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人，亦不符憲法要求的正當行政程序，而認上開規定均有違憲法保障人財產權與居住自由之意旨，應於解釋公布之日起1年內檢討正，逾期未完成者，該部分規定失其效力。
⑵然本件所涉者乃都市計畫法，而依都市計畫法第3條規
定，所稱都市計畫，是指在一定地區內有關都市生活的經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理的規劃。且同法第13條第1款、第22條第1項、第23條、第18條、第19條第1項及第21條第1項規定，直轄市的細部計畫，原則上是由直轄市政府以主要計畫書圖為準則，擬定細部計畫書圖，表明「計畫地區範圍、「居住密度及容納人口」、「土地使用分區管制」、「事業及財務計畫」、「道路系統」、「地區性之公共設施用地」、「其他」等事項，於各該直轄市政府公開展覽30天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會的日期及地點登報周知，任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管直轄市政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，再連同審議結果及細部計畫一併報請直轄市政府核定（91年5月15日修正前是由內政部核定），當地直轄市政府應於核定公文之日起30日內，將細部計畫書、圖發布實施，並應將發布地點及日期登報周知，且應於1年內將道路及其他公共設施用地、土地使用分區的界線測繪於地籍圖上，以供公眾閱覽或申請謄本之用。
⑶稽之都市計畫法前開規定，直轄市政府擬定細部計畫後
，已有公開展覽、舉行說明會及蒐集公民意見等提供公眾知悉相關資訊及適時陳述意見的機制，且須經由主管業務機關首長或單位主管、有關業務機關首長或單位主管或代表、具有專門學術經驗之專家及熱心公益人士所組成的都市計畫委員會審議（內政部依都市計畫法第74條第2項規定授權所訂定的「各級都市計畫委員會組織規程」第4條規定參照），並無司法院釋字第709號解釋所稱「未設置適當組織審議」而違反正當行政程序的情形。且因直轄市政府所擬定的細部計畫，涉及一定地區內有關都市生活的經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施的發展及對土地使用的合理規劃，影響的層面既深且廣，與都市更新計畫概要的核准及都市更新計畫的核定，二者性質亦不相同。都市計畫法關於細部計畫的擬定、公開展覽、舉行說明會、蒐集公民意見交由都市計畫委員會審議後，核定發布實施等規定，乃係考量基本權的種類、限制的強度及範圍、所欲追求的公共利益、決定機關的功能合適性、有無替代程序或各項可能程序的成本等因素後，由立法者所制定的相應法定程序，具有可行性及合理性，並無違反憲法上正當行政程序原則的內涵，亦無聲請司法院大法官解釋的必要。臺北市政府依據當時都市計畫法所定程序擬定、審議、核定及發布實施系爭計畫案，並未逾都市計畫法之授權範圍，亦未違反正當行政程序。原告主張依司法院釋字第709號解釋意旨及行政程序法第158條第1項規定，系爭計畫案應屬無效云云，難認可採。
⒊原告就本件違章行為具有故意，被告依法裁罰並無裁量怠惰之違法：
⑴凡完成現代國民義務教育之人民，於臺北市都市計畫法
治下，與其他市民同享都市計畫所型塑之優良生活環境，當然也應注意並遵守都市計畫與土地使用分區管制之規制內容，而該等規制內容莫不為公開之政府資訊，購屋者均得查詢。徵諸系爭建物使用執照存根已載明使用分區為「商業區（供商業購物中心吏用）」，其附表之建築物概要內亦載明地上1層之用途為「一般零售業甲組」，地上2至11層用途為「金融保險業（不含銀行、合作社）」、「一般事務所」（原處分卷二第67至69頁參看），堪認原告購買系爭建物之初，應得知悉系爭建物坐落商業區，當受商業區使用限制。縱令原告未必明知該商業區就土地及建物使用之詳細限制，但商業區是否得為自用住宅使用，身為土地及建物之所有權人及使用人，本有義務透過政府資訊公開管道查詢，原告於商業區為自用住宅之使用，可能構成違反使用限制之認知下，未進行必要查詢，逕行將系爭建物充為自用住宅使用，仍具容任違規結果發生之未必故意。況被告自106年4月起，即對原告就系爭建物合法使用進行行政指導，此有被告106年4月27日函在卷為憑，自斯時起，原告明知系爭建物坐落商業區，不得為自用住宅使用，其仍持續為自用住宅使用，自具有違章故意。而行政罰法第8條但書關於減輕或免除處罰之前提要件，在於欠缺違法性認識，亦即不知法律所禁止或要求應為之行為為何而言，原告經行政指導後已明知系爭建物不得作為住宅使用，對於法律所禁止之行為應有所認識，其仍將系爭建物作為住宅使用，自無行政罰法第8條但書規定之適用。原告指摘被告違反行政罰法第7條、第8條規定，要無可採。
⑵系爭建物的主要建物面積為94.46平方公尺（本院卷第6
9頁），未達165平方公尺，屬於級距二，且之前未曾經限期命停止違規使用的情形，則被告依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則等規定，審酌原告違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響、因違反行政法上義務所得的利益及受處罰者的資力（原告購買系爭建物的面積大小所彰顯之資力），以原處分裁處原告6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，自屬於法有據，核無怠為裁量的違法。原告主張都市計畫法第79條規定並無級距的差別，原處分僅依作業原則以「主要建物登記面積」之單一標準而為罰鍰，未考量客觀行為所生影響及其主觀上應受責難之程度，有裁量怠惰之違法云云，實不可採。
⒋建築執照之核發，旨在落實建築法第1條揭櫫之建築管理
，期以事前管制之危險預防機制，達成維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻之立法目的；房屋稅則以房屋價值與實際使用情形定其課徵稅率，均與都市計畫管制內容要屬無涉。至於系爭建物是否應受都市計畫管制，本無從就建築執照或地價稅所顯示之資訊判斷，建築主管機關並無將都市計畫法對土地或建築物之管制內容登載於建築執照之公法上義務，而稅務機關亦無代都市計畫主管機關核定或確認建物所在位置是否應受都市計畫分區管制之可能，原告以建築執照未註記商業區或不得供住宅使用之資訊，及稅務機關核定按自用住宅稅率課徵房屋稅等由，欲脫免其違反都市計畫法之主觀責任，並指摘原處分違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則及有利不利事項一律注意原則云云，殊非可採。
⒌依卷附監察委員調查報告所示（訴願卷第51至55頁參看）
，審計部臺北市審計處於100年間即掌握系爭建物所坐落之區段雖於83年經都市計畫公告為商業區，不得移作住宅使用，但該區仍有大批建物違規移作住宅使用，並均申請以自用住宅稅率核定房屋稅，涉有不法之資訊，而通知被告查明辦理，惟被告始終無具體措施因應。嗣監察院於105年進行調查，以審計部查核顯示，截至103年10月底止，該區核發使用執照之建案計77件，2,684戶，依房屋稅課稅資料及商業登記資料勾稽查核結果，疑似違規移作住宅使用者，計1,606戶，包含43件建案，占總戶數及總建案數之59.84%及55.84%，違規情節嚴重。被告身為臺北市都市計畫主管機關，對於都市脈動與計畫目標間之拉扯與影響，毫無掌握與檢討，一方面放任稽查作業消極任事，縱容延宕至今，以致該區違反使用分區限制之人數眾多，且多長期於此安身立命，已然形成某區塊的新秩序，甚至成為安定社會的力量，如依法裁罰管制，如何輔導安置該區居民，自係極為棘手；但如繼續坐視放任違規，那就是選擇性執法，犧牲全民之利益以成就特定少數人之福祉，法治國以人類社會生活共同體的法安定性與正義為追求之理念，即蕩然無存，乃有目前進退失據之困境。臺北市政府就該區長達20年未依都市計畫法第26條第1項為通盤檢討，既未評估原計畫規劃內容、管制規定是否符合都市發展實況，當然也不可能落實計畫內容，確保良好的生活環境，以致都市計畫制度所寓有之思考及目標淪為施政口號，其管制成為單純管控人民權利之手段，確實極為可議。不過，被告縱有上述失職之處，畢竟從未對外作出任何足使人民產生該商業區可供自用住宅使用之信賴的表示，信賴保護原則於本案自無援用之餘地。原告執系爭建物土地權狀及建物權狀上未記載「不得作為住宅使用」之類似文字、建商以一般住宅行銷系爭建物、稅捐處依其申請核定按自用住宅稅率課徵房屋稅等由作為其信賴基礎，主張原處分違反信賴保護原則云云，亦無足取。
五、綜上所述，被告查認原告所有系爭建物違規作住宅使用，違反臺北市政府依都市計畫法發布之細部計畫與土地使用分區管制之命令，核屬故意，依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則規定，以原處分處原告罰鍰6萬元，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法並無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 2 月 27 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 楊得君法 官 程怡怡
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 2 月 27 日
書記官 許婉茹