臺北高等行政法院判決
108年度訴字第909號108年12月4日辯論終結原 告 劉安真訴訟代理人 吳彥鋒律師
田振慶律師複 代理 人 邱瑞元律師被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 黃景茂（局長）訴訟代理人 汪海淙
吳妙惠劉巧媛（兼送達代收人）上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國108年4月26日府訴二字第1086101776號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告所有門牌號碼臺北市○○區○○○路○○○號○號之0建築物（下稱系爭建物），領有民國97年11月21日97使字第0469號使用執照。系爭建物坐落土地位於臺北市政府83年6月1日府都二字第83027894號公告（下稱83年6月1日公告）自翌日零時生效之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」（下稱83年細部計畫）、臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告（下稱105年11月9日公告）自翌日零時生效之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」（下稱105年修訂計畫）所編定使用分區「商業區」內，83年細部計畫、105年修訂計畫均明定系爭建物所在之商業區僅供一般商業使用，不得作住宅使用。嗣因被告查得系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃以106年4月26日北市都築字第10633334500號函（下稱106年4月26日函）通知原告：系爭建物涉違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免受罰；如現況已非住宅使用，請向稅捐稽徵處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率，被告將於文到次日起3個月後函請該處提供系爭建物的課稅資料，如使用現況仍維持作住宅使用且未變更成非住家稅率，則視為繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理等語。後續被告雖曾以107年8月7日北市都築字第1076022738號函（下稱107年8月7日函）通知原告，將於107年9月5日派員至系爭建物現場會勘，惟屆期未獲原告配合無法進入。被告又以107年9月12日北市都築字第1076035543號函（下稱107年9月12日函）通知原告就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見等語，仍然未獲回應。被告審認原告並未提出系爭建物未作住宅使用之具體事證供核，乃以系爭建物違規作為住宅使用，違反83年細部計畫、105年修訂計畫等規定，遂依都市計畫法第79條第1項前段及「臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則」（下稱大彎北段裁處作業原則）等規定，以107年12月24日北市都築字第10760716001號裁處書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：㈠伊並無都市計畫法第79條第1項之構成要件該當：
土地或建築物之使用是否違反都市計畫法第79條第1項之規定，應視其使用行為有無違反：⑴都市計畫法之規定。⑵依都市計畫法所發布之「命令」。83年細部計畫、92年1月7日府都二字第09126159700號公告之「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱92年修訂計畫）關於「土地及建築物之使用限制」等內容，均應定性為「行政處分」而非「法規命令」。按主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟（司法院釋字156號解釋意旨參照）。據此可知，都市計畫之變更若非屬通盤檢討，而係個案變更，且其內容已「直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔」者，則其性質上即應定性為「行政處分」，而非「法規命令」。系爭都市計畫中關於「土地及建築物使用限制」之內容，實已直接限制人民對於土地及建築物之使用，並將直接影響人民之財產利益及居住自由，依此可認其屬於發生具體法律效果之行政行為。設若伊使用系爭建物之行為違反83年細部計畫、92年修訂計畫之內容（僅為假設語氣，非伊自認），亦非屬違反都市計畫法或依都市計畫法所發布之命令之行為，故無都市計畫法第79條第1項規定之構成要件該當。縱此部分係屬立法疏漏者，依「處罰法定主義」亦不得任意為擴張解釋或類推解釋。此外，依都市計畫法其他條文規定，亦無直接限制系爭建物不得作為住宅使用之明文規定，故被告依該條文所為之原處分，顯有違誤。
㈡83年細部計畫、92年修訂計畫縱為法規命令，關於土地及建築物之使用限制內容亦有無效之疑慮：
⒈依司法院釋字709號解釋意旨，行政行為若有限制憲法所保
障之人民自由、權利（包含居住自由及財產權等）時，其行政行為之形成過程應確保利害關係人知悉相關資訊及適時陳述意見（亦即將相關資訊分別送達，並使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後，斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納之理由作成核定），始符合憲法要求之正當行政程序。經查，本件都市計畫之審議程序與前述釋字第709號宣告違憲之都市更新條例第19條第3項規定之內容如出一轍；易言之，都市計畫法所規定之審議程序，與都市更新條例第19條第3項之規定，均同樣有下列不符正當行政程序，而有侵害人民居住自由及財產權之情形：⑴並未要求主管機關應將該計畫相關資訊，對計畫單元內受分區使用限制之土地及建築物所有權人分別為送達。⑵利害關係人向主管機關提出意見，亦僅供主管機關參考審議，並非由主管機關以公開方式舉辦聽證。據此，都市更新條例第19條第3項規定既業經釋字第709號宣告違憲，則規範內容相仿之都市計畫法第19條內容，依上開解釋意旨，亦應屬不符正當行政程序而有違憲法所保障人民之居住自由及財產權。故系爭83年、92年都市計畫之性質若屬依都市計畫法授權所發布之法規命令者，則因該等計畫案係依違反憲法之正當行政程序而審議核定，自亦屬違反憲法之法規命令，依行政程序法第158條第1項第1款規定，應屬無效之命令。
⒉都市計畫法第32條第1、2項僅授權主管機關得於都市計畫中
「劃定使用分區」。至於各使用分區中關於土地及建築物之使用限制，則應依都市計畫法第39條規定，於各地方政府之都市計畫法施行細則為明確規範。據此可知，都市計畫法僅授權主管機關得於都市計畫中「劃定使用分區」，而各分區土地及建築物之使用限制則應於「施行細則」明確規範，俾使人民對於各分區之使用限制能從「施行細則」或「依施行細則所授權發布之土地使用分區管制規則」獲得充分資訊，並避免都市計畫中對於土地及建築物之使用限制內容，與施行細則或土地使用管制規則有所齟齬，而造成人民法律認知之落差。易言之，關於土地及建築物使用限制之內容，本應屬於施行細則或土地使用分區管制規則之規定範疇，而非個別都市計畫所能個別限制，否則將造成人民認知與法規範有嚴重落差，此亦為造成本案爭議之最大原因。據此，83年細部計畫、92年修訂計畫中，關於土地及建築物使用限制之內容，顯然已逾越都市計畫法之授權範圍，而欠缺法律之授權，且其內容涉及剝奪或限制人民之自由、權利，故依行政程序法第158條第1項第2款規定，應屬無效。
⒊依都市計畫法第20條第1項第1、2款、第23條第1項、第28條
規定可知，83年細部計畫、92年修訂計畫均應由內政部核定始生效力。然83年細部計畫雖有載明內政部核定文，惟就系爭92年修訂計畫、105年修訂計畫均未見業經內政部核定等文字及核定函文字號，該等都市計畫是否確經內政部核定，亦非毫無疑義。雖被告辯稱92年修訂計畫、105年修訂計畫係屬細部計畫，無庸經內政部核定云云。惟83年細部計畫同樣亦屬細部計畫，何以仍須內政部核定。
㈢伊縱有違反行政法上義務之行為，亦非出於故意或過失，而應不予處罰或免除其處罰：
系爭建物之所有權狀並未記載「不得作為住宅使用」等文字，僅有於主要用途欄位載明「金融保險業」，用途既稱「主要」，而非以「限於金融保險業」之文字記載，故系爭建物所有權狀之文字均未絕對排除「住宅使用」。又系爭建物之使用執照存根內容，於使用分區欄位僅記載「商業區（供商業購物中心使用）」，並未記載「不得作為住宅使用」等文字。另於用途欄位，雖係記載「(G1)金融保險業（不含銀行保險業）」，惟依臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法第3條附表一之說明，若使用樓地板面積未達500平方公尺者，則「G1類（金融保險）」得變更為「H2類（集合住宅、住宅）」，且不用辦理變更使用執照。據此可知，系爭建物樓地板面積僅為99.62平方公尺，故依前揭規定，雖系爭建物使用執照用途記載「G1類（金融保險）」，惟仍可變更為「H2類（集合住宅、住宅）」使用，且不用辦理變更使用執照。此外，系爭建物使用執照於變更登記欄位，雖有「不得擅自變更作為住宅用」等文字，惟該等文字係於106年9月7日始增列註記，自難以期待伊於取得系爭建物時，即有不得作為住宅使用之認識。據此，伊實無從自使用執照所揭露之資訊，獲悉系爭建物不得作住宅使用。況縱被告確有將系爭都市計畫公告於區公所者，惟距伊取得系爭建物時已分別相隔近20年，各該區公所早已無該等計畫案之公告資訊可供查詢，故伊實無法於取得系爭建物當時，於各該區公所觸及該等計畫案之內容。此外，伊取得系爭建物當時，於被告之網頁亦無從查詢得知系爭建物「不得作為住宅使用」之資訊，故伊即便竭盡當時一般之查詢方式，亦難以期待有「不得作為住宅使用」之認識。原處分未考量上開情形，分別就各案審酌有無行政罰法第7條、第8條規定適用，而有不予處罰、減輕處罰或免除處罰之情形，竟一律依大彎北段裁處作業原則逕行裁罰，除有裁量怠惰之情形外，亦與行政罰法第7條、第8條不符而有違誤。
㈣原處分僅以單一標準而為罰鍰額度之裁量，而未考量客觀行
為所生影響及其主觀上應受責難之程度，顯有「裁量怠惰」之違誤：
行政機關於裁罰罰鍰時，本即應於具體個案斟酌主、客觀之責任程度而為適當之裁量，不能漠視行政罰法第18條第1項之規定而僅依單一標準進行裁罰，否則即有裁量怠惰之違誤。查被告係依大彎北段裁處作業原則而為原處分裁罰罰鍰額度之基準，細譯該原則之內容，可知其罰鍰之裁罰基準，係僅以「主要建物登記面積」為單一標準，分為5個不同級距，機械式依各級距裁處固定之罰鍰。縱被告認定各該住戶有違反都市計畫法第79條第1項者，則各該住戶之違規情形亦絕非一致而毫無差異；易言之，各該住戶除使用面積不同外，其使用期間、主觀上認知、客觀上影響、有無所得利益（例如建商）、各住戶之資力等情形，亦絕非全部相同。然被告卻漠視行政罰法第18條第1項之規定，而僅以使用面積區分級距之單一標準，一律裁處固定之罰鍰，依最高行政法院101年度判字第60號判決意旨，原處分顯有裁量怠惰之違法，灼然至明。
㈤末者，與本案情節相同之裁罰案件目前已多達1,600餘件，
可見大彎北段此類相關案件並非如同一般個案行政裁罰案件，而屬一連串、長期不當行政行為之遺毒所造成之大量違法情形；易言之，依都市計畫法第19條、第23條及第28條之都市主要計畫、細部計畫之擬定、變更程序上並未賦予當事人充足之程序保障，行政機關更依照此種違憲法規擬定相關都市計畫，單方面改變人民居住自由、財產配置，並於法律沒有授權之情形下，將土地及建築物使用管制埋藏在一般民眾難以觸及之都市計畫中，再加上台北市政府長期以來怠於充分揭露資訊，直向、橫向各機關間之資訊與行政作為不一致，對於建商於此區域長期以住宅形式興建、銷售之事實，一再放任為之！凡此種種均已嚴重導致伊依照憲法所享有之基本權受到侵害，惟立法、行政權卻未尋求妥適改善，反要人民承擔此種國家機關嚴重錯誤所造成之後果，顯與憲法所欲保障人民不受國家機關侵害之意旨不符等語。
㈥並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠原處分依都市計畫法第79條第1項處原告6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，並無違法：
系爭建物坐落臺北市○○區○○段○○○○○○號土地，係位於83年細部計畫之街廓編號A2區，該區為供商業購物中心使用，未容許供住宅使用；且依該計畫案之附表一，亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用。而臺北市政府92修訂計畫及105年修訂計畫，均未變更該區之使用限制。是以，原告將系爭建物其作為住宅使用，違反臺北市政府依都市計畫法第21條發布之83年細部計畫及92年修訂計畫所定土地使用分區之管制，而有都市計畫範圍內建築物之使用，違反直轄市政府依都市計畫法所發布命令之情形，伊作成本件裁罰，並無違法。
㈡原處分並無違反信賴保護原則：
原告違反臺北市政府83年細部計畫及92年修訂計畫，將位於都市計畫商業區之建築物作為住宅使用，伊依法裁處罰鍰並命停止違規使用，非屬授益行政處分之撤銷、廢止或行政法規之廢止、變更，核與信賴保護原則無涉。且伊並無任何表現在外具有法效性之行政行為，給予原告任何得將系爭建物作為住宅使用之信賴基礎。至原告雖稱接收到之建案資訊均未載明不得作為住宅使用，反而一再強調住家使用類似字眼等語，惟查：建商出示之室內設計圖、於樣品屋擺設床、廚房、衛浴空間等居家使用設施及相關房仲出售資訊，皆非伊所為，更非對外所為具有法效性之行政行為，依最高行政法院106年度判字第427號判決之意旨，不得作為信賴基礎，原告主張並不符合信賴保護原則之要件。又原告申請房屋稅稅率變更為住家用稅率，雖經臺北市政府稅捐稽徵處同意，然房屋稅課徵標準之認定係針對房屋「實際使用情形」，惟實際上原告將系爭建物作為住宅使用，不代表該使用方式即為合法。且稅捐稽徵處對於系爭建物是否為合法使用，並無任何置喙之權限，故稅捐稽徵處從未對原告之系爭建物為合法住宅使用之處分，自無拘束伊之效力可言。另原告稱其繳納相關水費、電費及電信費，係以住家用費率計費而非以營業用費率計費等語，惟如上所述，各該繳費基準之認定與系爭建物得否合法作為住宅使用係屬二事，原告亦不得以此作為信賴基礎。又建商申請之建造執照、使用執照係經主管建築機關依建築法規相關規定審核，其使用執照核准之建築物用途均無載明可作為住宅使用，原告不足以產生合理信賴。原告稱其取得之所有權狀上並無記載「不得作為住宅使用」之類似文字，然法律已有明確規定之事項，人民本即應遵守，而非須行政機關處處張貼標示或載明警語始有遵守之必要。另伊106年9月7日開始於建造執照上所為「不得作為住宅使用」之註記，僅屬就都市計畫相關規定再次加以說明，目的即係為了提醒如原告應恪守規定，而非法規之變動，與信賴保護原則無涉。
㈢原處分無違反法治國原則及法律不溯及既往原則：
臺北市政府83年細部計畫及92年修訂計畫已明定系爭建物所在A2街廓係商業區，為供一般商業使用，未容許供住宅使用；嗣105年修訂計畫關於「不准許住宅使用」之規定並無變更，而係延續原管制要點之內容。因此，關於系爭建物所在商業區不得為住宅使用，係於83年細部計畫及92年修訂計畫即已規定，系爭建物於104年12月24日登記為原告所有後，自受前開規定之拘束，並無違反法律不溯及既往原則。又「大彎北段裁處作業原則」僅為裁量基準，而非直接限制人民權利義務之依據。另臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告僅係將裁處權交由伊行使，而非當時始公布都市計畫法第79條之規定，都市計畫法第79條於89年1月26日修正施行後即有適用。故上開規定皆非屬新訂之法規對規範對象之有利法律地位或可得預期利益有影響之情形，與法治國原則及法律不溯及既往原則無涉。原告稱大彎北段地區商業宅買賣之時點落於105年之前，前揭105年修訂計畫案屬新法規範，作為裁罰理由與法令依據有違法律不溯及既往原則等語。然如前述，83年細部計畫及92年修訂計畫已明定系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不准許作住宅使用，且105年修訂計畫案就此部分並無變更，故原告主張原處分違反法律不溯及既往原則，並非可採。
㈣原處分無違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則等：
伊為確認系爭建物之使用情形而辦理現場會勘事宜，雖都市計畫法未有相關規定，然依內政部101年4月10日台內營字第1010802709號函之意旨，伊本即有權依行政程序法第42條規定辦理勘驗，且伊係採取函請原告配合查勘之方式進行，並未使用強制力，未違反行政程序法第7條之比例原則及同法第9條之有利及不利一體注意原則。又依107年9月5日現場使用情形訪視表影本記載，伊所屬人員至系爭建物訪視時現場大門深鎖，管理員表示原告不在，而原告嗣後未依伊通知陳述意見，亦未提出系爭建物未作為住宅使用之具體事證。故伊係斟酌調查事實及證據之結果，認定原告將系爭建物作為住宅使用，並無違誤。伊已通知原告，將於107年9月5日派員至系爭建物現場會勘。依原處分卷附之送達證書影本所示，該函係於會勘日前已送達，故原告主張並未受伊合法通知將辦理領勘、現勘事宜，顯非事實。另稅捐稽徵處核定系爭建物按住家用稅率課徵房屋稅，係依原告之申請並按實際使用情形所為核實課稅，與原告違反都市計畫法規核屬二事。況系爭建物領有之建造執照、使用執照係經主管建築機關依建築法相關規定審核，其使用執照核准系爭建物之用途均無住宅，原告執此主張原處分違反誠信原則、禁反言原則及法安定性原則，難謂有理等語，資為抗辯。
㈤並聲明：原告之訴駁回。
四、本件如事實概要欄所示事實，除下述爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有104年12月24日登記、發狀之系爭建物所有權狀（本院卷第25頁）、97年11月21日97使字第0469號使用執照存根暨附表（乙證卷第67-70頁）、系爭建物所在之都市計畫便民資訊－地籍套繪都市計畫使用分區圖（乙證卷第53頁）、108年6月26日列印之系爭建物所有權相關部別列印資料（乙證卷第9-10頁）、83年細部計畫（乙證卷第11-18頁）、105年修訂計畫（乙證卷第41-52頁）、106年4月26日函暨送達證書（原處分卷第1-5頁）、107年8月7日函暨送達證書（原處分卷第7-9頁）、107年9月12日函暨送達證書（原處分卷第15-19頁）、被告現場使用情形訪視表暨相片（原處分卷第11-13頁）、原處分（原處分卷第21-28頁）及訴願決定（本院卷第15-24頁）等件在卷可稽，自堪認為真實。
經核兩造之陳述，本件爭點厥為：原告就系爭建物作為住宅使用違反83年細部計畫、105年修訂計畫之使用分區規定，是否有故意或過失？原處分有無違反信賴保護原則、法律不溯及既往原則、誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、明確性原則、比例原則及行政程序法第9、36、43條等規定？原處分是否適法有據？
五、本院之判斷：㈠按都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：……在直轄
市為直轄市政府；……。」第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第21條第1項規定：「主要計畫經核定或備案後，當地直轄市、縣（市）（局）政府應於接到核定或備案公文之日起30日內，將主要計畫書及主要計畫圖發布實施，並應將發布地點及日期登報周知。」第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。」第23條規定：「（第1項）細部計畫擬定後，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。……（第5項）細部計畫之擬定、審議、公開展覽及發布實施，應分別依……第21條規定辦理。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區……。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，……，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰……。」第85條前段規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；……」而臺北市為提升都市生活環境品質，並落實都市計畫法之實施，依該法第85條前段規定制定之臺北市都市計畫施行自治條例第1條之1規定：「本自治條例之主管機關為臺北市政府（以下簡稱市政府），並得委任市政府都市發展局（以下簡稱發展局）執行。」故臺北市政府104年4月29日公告：
「主旨：公告『都市計畫法第79條』有關本府權限，委任本府都市發展局辦理，並自公告之日起生效。說明：……以該局名義行之。」經核是依臺北市都市計畫施行自治條例上開規定之具體授權，將臺北市政府主管都市計畫法第79條規定之權限，委任所屬都市發展局（即被告）辦理，並未違反行政程序法第15條第1項所定「依法規授權」之要求。
㈡又按臺北市都市計畫施行自治條例第1條規定：「臺北市（
以下簡稱本市）為提升都市生活環境品質，並落實都市計畫法之實施，依都市計畫法（以下簡稱本法）第85條規定制定本自治條例。」第10條之1第2款規定：「前條各使用分區限制如下：……二、商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。……」另按大彎北段裁處作業原則第2點規定：「適用範圍：依據臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告……劃設之商業區及娛樂區……。」第3點規定：「都發局經橫向聯繫他機關（如臺北市稅捐稽徵處等），查得恐有供作住宅使用之情形者，由都發局通知建物所有權人說明使用事實，法令規定及倘於文到3個月後經查違規作住宅使用屬實者，將依違反都市計畫法第79條第1項規定裁處……。」第5點規定：「為有效遏止違規住宅使用之情形，依據建物謄本所載主要建物登記面積訂定不同級距，並對違規之建物所有權人採三階段之裁罰處理，統一裁罰基準如下表（即如附表所示）……。」該作業原則係主管機關臺北市政府因應被告為積極有效處理大彎北段商業區、娛樂區違規作住宅使用之違反都市計畫法案件，並兼顧行政能量，期使本地區能支援大內科地區的服務機能、保留未來發展為全市副都心的潛力（第1點參照），在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制手段範圍內，為實踐具體個案正義及有效行使裁量權，並顧及法律適用之一致性及符合平等原則，且利於減少爭議及訴願之行政成本所訂定之裁量基準。又該統一裁罰基準係按違規情節態樣（依主要建物面積分為5個級距）及經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為3個階段）等因素，分別訂定不同之裁罰數額及管制手段，並未逾越法律授權之目的及範圍，且未增加法律所無之限制或處罰，其內容亦屬客觀合理，被告自得作為處分之依據。
㈢準此，直轄市政府除本於地方制度法第18條第6款第1目規定
，可擬定、審議及執行直轄市之都市計畫外，亦可基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定之授權，對於都市計畫範圍內之土地，限制其使用人為妨礙都市計畫之使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項。是以，臺北市政府所擬定、發布之都市計畫（含主要計畫及細部計畫、通盤檢討變更計畫及個案變更計畫，下同），除將臺北市之土地劃定為不同之使用區外，尚可視實際需要，再予劃分為不同之使用分區，分別予以不同程度之使用管制，且臺北市政府所發布之管制命令，有上述都市計畫法規定之明確授權，自屬於同法第79條第1項所稱「依都市計畫法所發布之命令」，各該使用分區範圍內土地及建築物之使用，均應該受各該管制命令之限制，與法律保留原則並無違背。至臺北市土地使用分區中商業區之使用，應以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，如經臺北市政府認定有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用，得於其所發布之都市計畫內限制該商業區內土地及建築物之使用類別，亦即非所有商業區之建築物都可供作住宅使用，而應視其都市計畫的內容而定。再者，都市計畫法第79條第1項規定針對關於都市計畫範圍內土地或建築物之使用，違反都市計畫法或內政部、直轄市、縣(市)(局)政府依該法所發布之命令者，得由當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀，是為落實依都市計畫法所擬定、發布之都市計畫，對計畫範圍內土地與其上空間之合理使用規劃，以改善都市居民生活環境，促進市○鎮○鄉街有計畫之均衡發展（都市計畫法第1條規定參照）。是以，該條項所謂「依都市計畫法所發布之命令」，當指依都市計畫法所發布，對於計畫範圍內土地或建築物之使用具有規制性效果之計畫行政行為，自然包括臺北市政府所發布，內容包含對特定計畫範圍內區域土地與建築物使用用途有所限定之細部計畫或個案變更計畫，不以該用途之規制性計畫命令，是否屬針對一般不特定多數人所發布之法規命令為限。至於司法院釋字第156號或第742號解釋意旨，只是就計畫行政行為中，具有直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔之規制效力者，本於「有權利即有救濟」之憲法原則，指明應容許人民適用或準用訴願法及行政訴訟法有關違法行政處分之救濟規定，尋求權利保護，不能依此而認都市計畫法第79條第1項透過罰鍰或計畫管制處分，所欲落實都市計畫對計畫範圍內土地空間之管制規劃，應排除得依有關違法行政處分救濟之管制命令。原告主張本件系爭都市計畫均屬細部計畫，而性質上屬行政處分，非法規命令，就不在都市計畫法第79條第1項規定所稱「依都市計畫法所發布之命令」範圍，容有誤會，併此指明。
㈣原告就系爭建物之使用，確有過失違反83年細部計畫、105
年修訂計畫之情形，被告依都市計畫法第79條第1項規定作成原處分，於法無違，未違反有利不利事項一律注意原則、行政行為明確性原則及比例原則：
⒈臺北市政府依都市計畫法第21條及內政部83年5月5日台內營
字第8302817號函以83年6月1日公告83年細部計畫，繼依都市計畫法第23條，以105年11月9日公告核定105年修訂計畫。而系爭建物係位於83年細部計畫、105年修訂計畫中街廓編號A2範圍內（乙證卷第11-18、41-52頁），依83年6月1日公告之83年細部計畫附件一「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫地區土地使用分區與都市設計管制要點」第1點第3項規定，已載明街廓編號A2商業區（供商業購物中心使用），為結合本地區山系、水岸活動，並塑造南北向景觀林陰綠軸，各基地內主要商業使用應面臨此景觀大道集中配置，且應以購物商業、休閒娛樂之使用為主，並以延續主要商業活動為原則，未容許供住宅（乙證卷第13、16頁），105年11月9日公告之105年修訂計畫，針對街廓編號A2之使用，除仍維持與前述83年細部計畫相同之商業區（供商業購物中心使用）外，僅再增列使用組別除不准許作住宅使用外，比照臺北市土地使用分區自治條例第三種商業區之使用組別（乙證卷第44頁），可見83年細部計畫、105年修訂計畫均有不准許位於商業區之系爭建物作為住宅使用之明文；且各該細部計畫及修訂計畫均經被告依上述都市計畫法第21條及第23條規定，踐行公開展覽及將發布地點及日期登報周知之程序（乙證卷第11-18、41-52頁）。堪認系爭建物所在位址確實係作商業區使用，且不得作住宅使用。而原告於起訴狀明載其購買系爭建物後，向來作為住宅使用，及有就系爭建物提出按自用住宅稅率課徵房屋稅之申請等語（本院卷第9頁），足見原告已違反臺北市政府依都市計畫法發布之83年細部計畫、105年修訂計畫所定土地使用分區之管制命令，而符合依都市計畫法第79條第1項前段規定處罰及管制之要件。被告認原告所有之系爭建物違規作住宅使用，核屬有據。原告主張其將系爭建物供作住宅使用之為行為，不該當都市計畫法第79條第1項前段規定之構成要件云云，尚無足取。
⒉次查，系爭建物之使用執照存根附表業已明白記載：使用分
區：「商業區（供商業購物中心使用）」、地上1-11層用途：地上1層「一般零售業」、地上2-4層「金融保險業（不含銀行、合作社）」、地上5-11層「一般事務所」（乙證卷第67-68頁）；參以被告曾以106年4月26日函通知原告：系爭建物坐落之土地，依該分區都市計畫書，不准作住宅使用，惟前經稅捐稽徵處現勘有供住宅使用事實，據以同意依住家稅率課徵房屋稅；系爭建物如現況已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率，被告將於文到次日起3個月後函請該處提供系爭建物之課稅資料，倘使用現況係維持作住宅使用且未變更成非住家稅率，則視為繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理等語（原處分卷第1-3頁），該函業經於106年5月3送達原告，有送達證書附卷可稽（原處分卷第5頁）。是原告至遲於106年5月3日即當知悉其將系爭建物供作住宅用途，係屬違法，然原告卻未向被告查證確認，而續為住宅使用，難謂其無有應注意卻未注意之過失。是原告主張其不具故意過失云云，要非足採。原告既有違反臺北市政府依都市計畫法所發布之細部計畫命令之過失行為，參酌系爭建物之主要建物面積為99.62平方公尺（本院卷第25頁），50平方公尺以上，未達100平方公尺，屬於級距二，且之前未曾經限期命停止違規使用之情形，則被告依都市計畫法第79條第1項前段、大彎北段裁處作業原則等規定，以原處分對其裁處6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，自無違誤。
⒊又查被告除以106年4月26日函通知原告：系爭建物涉違規作
住宅使用，請確保建築物合法使用，以免違規受罰，如使用現況仍繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理等語外，又以107年8月7日函通知原告，將於107年9月5日派員至系爭建物現場勘查，並於107年8月13日送達原告（原處分卷第7-9頁）；然因屆期未獲原告配合無法進入系爭建物勘查（原處分卷第11-13頁），被告再以107年9月12日函通知原告就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見等語，並於107年9月18日送達原告（原處分卷第15-19頁），仍然未獲回應。足見被告已多次給予原告改正、澄清及陳述意見之機會，不但程序嚴謹，更已盡調查之能事，並盡可能保障原告之合法權益，加上原處分已經詳細記載原告之違規事實、裁處之理由與法令依據、繳交罰鍰之地點與期限及救濟期間之教示條款等等，此外，被告係於都市計畫法第79條第1項所規定6萬元以上30萬元以下之範圍內，依大彎北段裁處作業原則之級距二裁處原告罰鍰6萬元。堪認原處分並未違反有利不利事項一律注意原則、行政行為明確性原則及比例原則。
㈤原告不符合行政罰法第8條但書所規定「得減輕或免除處罰」之要件：
⒈按行政罰法第8條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰
責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」其立法理由是以：「一、本條係規定行為人因不瞭解法規之存在或適用，進而不知其行為違反行政法上義務時，仍不得免除行政處罰責任。然其可非難程度較低，故規定得按其情節減輕或免除其處罰。二、……此部分實務上應由行政機關本於職權依具體個案審酌衡量，加以裁斷。三、參考刑法第16條。」由此可知，欲適用行政罰法第8條但書規定對違反行政法上義務之行為人予以減輕或免除其處罰時，須以行為人有「不知法規」存在為前提。而所謂「不知法規」，是指行為人不知法規所「禁止」或「要求應為」之行為或不行為義務為何而言，即學說上所稱之「禁止錯誤」或「欠缺違法性認識」，而非指違反行政法上義務行為人必須要對自己之行為究係違反何法規規定有所認知。是以，行為人如已知悉法規所禁止或要求應為之行為義務為何，就該違反行政法上義務之行為而言，行為人即已具備不法意識（違法性認識），應無行政罰法第8條但書規定適用的餘地。至所謂「按其情節，得減輕或免除其處罰」之情況，可參酌刑法第16條「除有正當理由而無法避免者外，不得因不知法律而免除刑事責任。」之規定。
⒉臺北市政府於原告購買系爭建物前，即已發布系爭都市計畫
，規定該建物所坐落之系爭土地不得供作住宅使用，原告購買系爭建物後，自負有按臺北市政府所發布之都市計畫所定使用類別而使用之「狀態責任」保持義務，且被告業已先後數次通知原告系爭建物不得供作住宅使用，以免違規受罰，原告仍繼續將系爭建物供作住宅使用等情，均如前述，則原告按其應有之認知理當知悉其行為有違法之可能。從而，原告不符合行政罰法第8條前段所定「不知法規」之情形，自不構成同條但書「得減輕或免除處罰」之要件。
㈥原處分並未違反信賴保護原則：
⒈按「法治國為憲法基本原則之一，法治國原則首重人民權利
之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎，亦為行政程序法第119條、第120條及第126條等相關規定之所由設。行政法規（包括法規命令、解釋性或裁量性行政規則）之廢止或變更，於人民權利之影響，並不亞於前述行政程序法所規範行政處分之撤銷或廢止，故行政法規除預先定有施行期間或經有權機關認定係因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，制定或發布法規之機關固得依法定程序予以修改或廢止，惟應兼顧規範對象值得保護之信賴利益，而給予適當保障，方符憲法保障人民權利之意旨。」此經司法院釋字第525號解釋理由闡述甚明。依此，由憲法法治國原則派生之信賴保護原則，重在國家公權力行使對外有足以令人產生合理信賴之表示，且人民並無行政程序法第119條所列信賴不值得保護之情事，此人民對國家公權力對外表示之信賴即應予維護，以維繫法治國家人民對法秩序遵守之意願，建立法律秩序與公權力行政持續有效之威信。至於信賴保護原則之適用，首先須有國家公權力對外有足以令人產生合理信賴之表示，即信賴基礎。若國家公權力並未對外作出任何足使人民產生特定法秩序規制內容應如何信賴之表示者，根本欠缺合理之信賴基礎，自無從依主張賦予所謂之信賴保護。原告主張有信賴基礎者，無非以稅捐機關核定系爭建物得按自用住宅稅率課徵房屋稅等，使原告信賴系爭建物可供作住宅使用云云，惟查，稅捐機關僅係課徵房屋稅之主管稽徵機關，非都市計畫法之主管機關，復未經主管機關授權，自無決定系爭建物得否作為住宅使用之權限，此乃行政機關分工設職之當然之理。況房屋稅係按房屋實際使用情形課稅，至於實際使用情形是否符合其他相關行政法規，並不在稅捐核課處分所得確認之範圍內，亦即稅捐機關核定按自用住宅稅率課徵房屋稅之處分，僅在確認原告有將系爭建物供住宅使用之事實，關於該使用事實是否違反系爭建物之使用用途規定、有無違反都市計畫法等，委非稅捐機關加以認定之權責範圍，原告自不能徒憑系爭建物有經稅捐機關核定按自用住宅稅率課徵房屋稅乙事，即得謂其對系爭建物可合法供住宅使用一事有信賴基礎。另所謂「使用執照」係指建築物建造完成後之使用或變更使用，應請領之建築執照，而系爭建物領有之使用執照，係經臺北市政府建築主管機關依建築法規審核，且該使用執照核准之建物用途為「一般零售業」、「金融保險業」、「一般事務所」，並無得予作為住宅使用之記載，此觀被告提出系爭建物建案之使用執照及存根附表附卷即明（乙證卷第67-70頁）。準此，臺北市政府建築主管機關所表現在外而具有法效性者，即為該使用執照之記載。倘原告買受系爭建物時，有閱覽該使用執照，自當知悉系爭建物不得作為住宅使用；惟倘原告買受系爭建物時，並未閱覽該使用執照，則原告亦無因臺北市政府建築主管機關所表現在外而具有法效性之使用執照，而有任何系爭建物得作為住宅使用之信賴基礎可言。
⒉又原告為系爭建物之所有權人，其所負應遵守使用分區限制
之行政法上義務，係基於都市計畫法及臺北市政府所發布之都市計畫所定土地使用分區之管制命令，非待行政機關為政令宣導，方有遵守之義務。是以，尚難謂因被告未事前告知建築物所有權人、使用人或管理人注意遵守，即可免除其違規使用之責任。系爭建物之登記謄本及所有權狀係地政機關依法建置之建物相關資訊及所有權歸屬之證明，地政機關非都市計畫法之主管機關，亦不負有於所主管或核發之文書上記載系爭土地使用分區管制之義務，故原告不得以系爭建物登記謄本及所有權狀上未記載「不得作為住宅使用」等類似文字等理由，據以主張其有信賴基礎而有信賴保護原則之適用。
㈦原處分未違反法規不溯及既往原則：
⒈按法律不溯及既往原則，乃基於法安定性及信賴保護原則所
生，用以拘束法律適用及立法行為之法治國家基本原則，其意義乃指新訂生效之法規，對於法規生效前已發生事件，原則上不得適用。所謂事件，係指符合特定法規構成要件之全部法律事實；所謂發生，係指該全部法律事實在現實生活中完全具體實現而言。又新法規範之法律關係如跨越新、舊法施行時期，當特定法條之所有構成要件事實於新法生效施行後始完全實現時，則無待法律另為明文規定，本即應適用法條構成要件與生活事實合致時有效之新法，根據新法定其法律效果。是除非立法者另設法律有溯及適用之特別規定，使新法自公布生效日起向公布生效前擴張其效力，或設限制新法於生效後適用範圍之特別規定，使新法自公布生效日起向公布生效後限制其效力，否則適用法律之司法機關，有遵守立法者所定法律之時間效力範圍之義務，尚不得逕行將法律溯及適用或以分段適用或自訂過渡條款等方式，限制現行有效法律之適用範圍（司法院釋字第577號及釋字第620號解釋理由書參照）。
⒉經查，臺北市政府83年6月1日公告之83年細部計畫即已明定
系爭建物所在街廓編號A2區是「商業區（供商業購物中心使用）」，未容許供住宅使用（乙證卷第13、17頁）；92年修訂計畫及105年修訂計畫就此部分均未變更，僅增列使用組別除不准許作住宅使用外，比照臺北市土地使用分區自治條例第三種商業區之使用組別（乙證卷第24、44頁），已如前述。而系爭建物係於104年12月24日始登記為原告所有（本院卷第25頁），自始即應受系爭建物所坐落系爭土地使用分區「不得供作住宅使用」之限制。又臺北市政府於106年10月5日發布之大彎北段裁處作業原則，係主管機關在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制手段範圍內所訂定之裁量基準，被告於裁處時得予適用，亦如前述。從而，被告依據並未修正之都市計畫法相關規定與前已公告之使用分區管制法令及大彎北段裁處作業原則，裁處原告將系爭建物供作住宅使用違規行為，並未違反法規不溯及既往原則，更未違反法治國原則。至於臺北市政府104年4月29日公告，係將原屬臺北市政府關於都市計畫法第79條第1項之裁罰權限委任被告行使，而非當時始公告都市計畫法第79條第1項規定，且此一權限委任之公告，與維護法律安定性之法律不溯及既往原則無關。原告主張原處分之法令依據為臺北市政府105年11月9日公告之105年修訂計畫及106年10月5日發布之大彎北段裁處作業原則暨臺北市政府104年4月29日之權限委任公告，均係原告購買系爭建物事實終結後之新法規範，故原處分以新法對於已終結之事實裁罰，有違法律不溯及既往原則及法治國之要求云云，均屬誤解，自不足採。
㈧被告依都市計畫法第79條第1項前段及大彎北段裁處作業原則等規定而為本件裁處，尚無裁量怠惰之違法：
按行政裁量事項，在立法者授權之範圍內，行政機關有其自由形成空間，法院僅得依一般法律原則，享有有限度之審查權限，審查裁量有無違法、怠惰情事。查大彎北段裁處作業原則，其係以「主要建物登記面積」為標準，區分為5個不同級距，再以受處分人未履行前階段應盡之義○○○區○○○○○段，逐步加重罰鍰額度，及附帶要求停止違規使用或停止供水、供電。且於第1階段裁罰之範圍係6萬元至20萬元間，亦即縱使達級距五（面積230平方公尺以上）之標準尚不會遭處法定罰鍰之最高額度即30萬元。顯見大彎北段裁處作業原則考量之因素除主要建物登記面積外，尚包含停止違規使用時間之長短，如經被告裁罰後於限期內停止違規使用，即無進入下一階段之裁罰可能，故原告主張原處分僅以單一標準進行裁罰，顯有裁量怠惰之違誤云云，已難認有據。經綜合斟酌本件個案事實，大彎北段裁處作業原則將主要建物登記面積及停止違規使用時間之長短等作為必須考量之重要衡量因素，因認原處分以系爭主要建物登記面積為99.62平方公尺，應適用「第一階段」及「級距二」之裁罰基準，依都市計畫法第79條第1項前段及大彎北段裁處作業原則等規定而為本件裁處，應無裁量怠惰之違法。
六、綜上所述，被告查認原告就系爭建物作為住宅使用之行為，違反83年細部計畫、105年修訂計畫規定，依都市計畫法第79條第1項規定，以原處分處原告罰鍰6萬元，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本院前開論斷結果，爰不予一一論述，併予指明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 12 月 25 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 郭銘禮法 官 魏式瑜
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 12 月 25 日
書記官 劉道文