臺北高等行政法院判決
108年度訴字第926號109年2月20日辯論終結原 告 莊晴雅被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 黃景茂（局長）住同上訴訟代理人 汪海淙
何嘉福李文凱上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國108年4月25日府訴一字第1086101803號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告所有之臺北市○○區○○○路○○巷○○號0樓建築物（下稱系爭建築物），領有96使字第0538號使用執照，位於都市計畫商業區；依臺北市政府民國83年6月1日府都二字第83027894號公告之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」（下稱83年計畫案）都市計畫圖說，及臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」（下稱105年計畫案）都市計畫書，均明訂系爭建築物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。嗣被告查得系爭建築物前經臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處）核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃以106年5月4日北市都築字第10633133400號函（下稱系爭行政指導函）通知原告略以，系爭建築物涉違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免受罰；如現況已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率。嗣被告查得系爭建築物仍按住家用稅率課徵房屋稅，乃以107年5月21日北市都築字第10734470700號（下稱系爭勘查函）通知原告，將於107年6月8日派員至系爭建築物現場勘查，如系爭建築物實際已改作商業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，將據以作為非住宅使用認定之依據，惟屆期未獲原告配合無法進入，被告乃以107年6月12日北市都築字第1076001009號函（下稱系爭陳述意見函）通知原告檢附具體事證並陳述意見，未獲回應。被告乃以系爭建築物違規作為住宅使用，違反系爭建築物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及「臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第七十九條第一項裁處作業原則」（下稱裁處作業原則）等規定，以107年12月11日北市都築字第10760614651號裁處書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。原告不服，提起訴願，經決定駁回，原告猶為不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）都市計畫法第79條第1項前段、裁處作業原則、臺北市依照都市計畫法授權發布之行政命令，皆無任何限制商業區不得作為住宅使用之明文規範，原處分及訴願決定顯然違反憲法第23條所要求之法律保留原則，原處分及訴願決定應予撤銷：
1.按都市計畫法第79條第1項前段規定之處罰，必須人民違反都市計畫法明文規定課予人民之義務，或直轄市依照都市計書法所明確授權就都市計書事項發布之命令。上揭規定之適用前提在於「有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全及衛生」，本件商業區建築物當住宅使用，根本不會妨礙商業之便利、發展。都市計畫法第35條與都相關規定，並無明文禁止商業區或娛樂區之建築物做為住宅使用，又都市計畫法第79條第1項前段規定之構成要件，乃以違反被告依都市計畫法所發布之「行政命令」為限，不包含臺北市政府制定之自治條例。縱認為自治條例可涵攝在內，被告所訂臺北市都市計畫施行自治條例（下稱施行自治條例）第10條之1規定亦無針對商娛區建物作為住宅使用行為的處罰規範。
2.追溯最早出現「不得供作住宅使用」文字之都市計畫，應為83年計畫案，然查計畫案「不得供作住宅使用」之限制，顯然與當時82年11月2日版本之臺北市土地使用分區管制規則第21、22、23、24條等，允許多戶住宅使用規定相抵觸，依照法律優位原則，自屬無效。再者，都市計畫法第32條第2項授權施行自治條例第26條另訂土地使用分區管制自治條例（下稱使用分區管制自治條例）。縱使認都市計畫法第32條第2項有授權主管機關對使用區施以管制，但依施行自治條例第26條規定可知，管制措施須於管制自治條例內明訂。然使用分區管制自治條例根本沒有限制商娛區不得作為住宅使用，故自不應援引該條規定作為法律保留之根據。
3.查臺北市政府根據都市計畫法第85條概括授權規定，訂定施行自治條例，又根據施行自治條例第26條概括授權規定，訂定土地使用管制自治條例。此種雙重概括授權縱使採最寬鬆的認定標準，在都市計畫法下，獲得授權的最後子法也只到管制自治條例而已，如逾越規範以外之限制，當然違反授權明確性原則，也違反法律保留原則。
（二）原告買受使用系爭建築物之行為，係延續建商所規劃建造之建物格局、設備等，則自原告買受系爭建築物使用後，已逾越3年裁處時效，原處分當屬違法。次按行政罰法第8條規定，原告等人買受使用系爭建築物之行為，僅為事實上狀態之繼續而非行為之繼續，故判別原告有無具備故意過失，以及有無違法性認識之時點，應以「行為完成時」為準。是以，被告稱已透過行政指導函要求原告等人停止違規使用，原告於接受行政指導時已有違規故意云云，當無可採。
（三）按行政程序法第15條第1項規定，關於權限委任，必須法有明文授權始得為之。查都市計畫法第79條第1項前段明定裁處權限主體為當地地方政府，且並無任何得為權限委任之規定，則臺北市政府以104年4月29日府都築字第10433041900號公告（下稱104年4月29日公告），將都市計畫法第79條有關臺北市政府權限委任被告辦理，於法相違。
被告實不具作成原處分之權源，原處分應予撤銷。
（四）原處分違反誠信原則及信賴保護原則：按都市計畫法第79條明定之行政主體其實係臺北市政府，而非被告，是臺北市政府委由被告執行而已，自應將臺北市政府轄下所有機關單位之行為納入考量。檢視稅捐處稅單上之提示說明，得知若建物係作為住家使用，得以住宅稅率課徵房屋稅等稅賦，原告乃依法向稅捐處申請變更為住家用稅率，而稅捐處亦依法同意變更，原告於系爭建築物設戶籍，戶政機關亦均無告知或提出質疑。故原告信賴，實不具故意過失。被告嗣後竟以原告適用住家用稅率為依據裁罰原告，顯違反誠信原則及信賴保護原則。
（五）原處分違反行政自我拘束原則（禁反言原則）：觀諸與本件爭議相同且位處同一區段之「宜華國際股份有限公司旅館式住宅」（即萬豪酒店）開發案，於94年間，被告以商業區建築物之商務機能與居住機能混合為都市多元化發展趨勢，並無任何有礙商業之便利，也不違反都市計畫之目的為由，允許開放為住宅使用。然而，爭建築物名稱設定為「飯店寓所」，同樣是作為住宅使用。再觀「潤泰京彩」建案，與系爭建築物同為一般事務所，非住宅區做住宅使用的爭議，但臺北市政府卻能替建商財團尋找採用合法的法規依據，准許免辦理變更，顯違反平等原則及行政自我拘束原則。
（六）原處分違反比例原則及有利不利一體注意原則：建商一開始即將系爭建築物作為住家出售，且原告於買受當時因無法得知都市計畫書有不得作為住宅之限制，關於使用分區之劃分及限制，一般市民查詢方式是土地及建物之相關資訊土地建物登記薄謄本，而這類的資訊卻要在107年3月5日起，經由土地建物登記簿謄本之調閱才足以知悉。在被告都市計畫便民資訊，雖可以由地籍套繪都市計畫使用分區圖得到相關資訊，但該資訊也要在104年9月1日起方得以查悉。足徵系爭都市計畫對人民所為之規制，根本不能期待人民遵守。又都市計畫法並未賦予被告有強制進入私人所有建物勘查之法源依據，亦未課予人民有任何配合領勘、現勘之義務。被告核照、發照程序有嚴重瑕疵，自有違誤。另使用分區管制自治條例係於100年7月22日公布施行，晚於原告購買使用系爭建築物時點，是原告依使用分區管制自治條例第94條第2款規定，自得繼續使用至新建止或依使用分區管制自治條例第94條第4款規定，准許原告改為妨害較輕之使用。
（七）原處分違反法律不溯及既往原則：查原處分所據之法令依據為105年計畫案、裁處作業原則、臺北市政府104年4月29日公告等，均在原告買受系爭建築物之後，自不得溯及既往適用。被告於107年3月5日才開始於土地及建物登記謄本參考檔加註「不得作住宅使用」；再者，被告為準備開罰，並於107年6月26日公布「大彎北段執照查詢專區」且製作「大彎北段土地使用分區不得做住宅使用告知單」，由此證明，於此之前被告並未完整揭露大彎北段資訊，未善盡告知之義務，原告取得系爭建築物之時點，確實無法得知未來修法之規定，自有違不溯及既往原則。原告願意與被告協商解決問題，請求合意停止訴訟。
（八）聲請調查證據：聲請向臺北市政府函調105年計畫擬定、審議討論、層報核定之所有文件資料，蓋施行自治條例及使用分區管制自治條例均無「商娛區不得做住宅使用」之限制，且為何「做住宅使用」會有礙商業之便利、發展，均未見被告說明，有必要函調上揭資料，釐清105年計畫案有無違反法律保留原則。並聲明：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）原告所有系爭建築物其坐落土地均為臺北市○○區○○段○○○○○號土地（街廓編號A5區，下稱系爭土地）。臺北市政府83年計畫案明定街廓編號A5區（下稱系爭區域）係「供一般商業使用」，而非供住宅使用。該計畫案之附表一，即基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表中，系爭區域亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用。而系爭建築物所坐落系爭土地，位於系爭區域確實不得供住宅使用。又臺北市政府92年1月7日府都二字第09126159700號公告之「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱92年管制要點），明定「（四）街廓編號A3-A13之商業區（供一般商業使用），供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，其作原計畫允許使用之容積樓地板應達申請基地總容積樓地板面積之二分之一以上，其餘除不准許住宅使用外，街廓編號A3-Al1之商業區（供一般商業使用）比照臺北市土地使用分區管制規則第三種商業區之使用組別。街廓編號A12-A13之商業區（供一般商業使用），比照臺北市土地使用分區管制規則第一種商業區之使用組別。」另臺北市政府105年11月9日公告維持92年管制要點關於系爭建築物所在系爭區域不得供住宅使用之規定，明定「（四）本計畫區街廓編號A3-A11之『商業區（供一般商業使用）』，供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，使用組別除不准許住宅使用外，比照臺北市土地使用分區管制自治條例第三種商業區之使用組別。」。且系爭建築物坐落之系爭土地之都市計畫使用分區圖分區說明亦已記載：「商業區（供一般商業使用，不得作住宅使用）」。從而，系爭建築物確不得作為住宅使用，原告將其作為住宅使用，違反臺北市政府依都市計畫法第21條發布之83年計畫案及92年管制要點所定土地使用分區之管制，而有都市計畫範圍內建築物之使用，違反直轄市政府依都市計畫法所發布命令之情形，被告依裁處作業原則作成原處分，並無違法。
（二）原處分乃被告依法裁處罰鍰並命停止違規使用，非屬授益行政處分之撤銷、廢止或行政法規之廢止、變更，核與信賴保護原則無涉。系爭建築物建案資訊及房仲出售資訊，皆非被告所為，更非對外所為具有法效性之行政行為，不得作為信賴基礎，原告主張並不符合信賴保護原則之要件。稅捐處對於系爭建築物是否為合法使用，並無任何權限，自無拘束被告之效力。建造執照、使用執照係經主管建築機關依建築法規相關規定審核，其使用執照核准之建築物用途均無載明可作為住宅使用，原告不足以產生合理信賴。原告稱其取得之所有權狀上並無記載「不得作為住宅使用」之類似文字，然法律已有明確規定之事項，人民本即應遵守，而非須行政機關處處張貼標示或載明警語始有遵守之必要。另被告106年9月7日開始於建造執照上所為「不得作為住宅使用」之註記，僅屬就都市計畫相關規定再次加以說明，目的即係為了提醒原告應恪守規定，而非法規之變動，與信賴保護原則無涉。
（三）系爭建築物所在商業區不得為住宅使用，係於83年計畫案及92年管制要點即已規定，依系爭建築物分別於登記為原告所有之時間認定，自受前開規定之拘束，並無違反法律不溯及既往原則。另臺北市政府106年10月5日發布之裁處作業原則僅為裁量基準，而非直接限制人民權利義務之依據。又臺北市政府104年4月29日公告僅係將裁處權交由被告行使，而非當時始公布都市計畫法第79條之規定，都市計畫法第79條於89年1月26日修正施行後即有適用。故上開規定皆非屬新訂之法規對規範對象之有利法律地位或可得預期利益有影響之情形，與法治國原則及法律不溯及既往原則無涉。系爭建築物所坐落之使用分區為商業區（供一般商業使用），其係屬依都市計畫法第32條第1項及使用分區自治條例第3條第2項規定劃定之其他使用區域，原告主張本件應適用商業區之法律關係等語，容有誤會。再者，依使用分區管制自治條例第21條至第24條之第3款規定，均已明定第一種及第四種商業區之使用，經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，得公告限制其土地及建築物使用商業區，故商業區亦非均得作為住宅使用，仍應視各都市計畫之內容而定。
（四）被告本即有權依行政程序法第42條規定辦理勘驗，且被告係採取函請原告配合查勘之方式進行，並未使用強制力，未違反行政程序法第7條之比例原則及同法第9條之有利及不利一體注意原則。系爭勘查函係於會勘日前已送達原告。原告於收受系爭陳述意見函後均未陳述意見，亦未提出系爭建築物未作為住宅使用之具體事證。故被告係斟酌調查事實及證據之結果，認定原告將系爭建築物作為住宅使用，並無違誤。復依裁處作業原則第5點規定，以原告所有之系爭建築物面積所屬之級距作成原處分，於法並無不合。稅捐處核定系爭建築物按住家用稅率課徵房屋稅，係依原告之申請並按實際使用情形所為核實課稅，與原告違反都市計畫法規核屬二事。原處分無違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則等。
（五）原告收到系爭行政指導函猶未改善違規使用情形，於斯時原告主觀上即有仍繼續要將系爭建築物違法作為住宅使用之故意存在。之後被告通知原告系爭勘查函及系爭陳述意見函，原告都有可決定不作為違規使用之決定權，惟原告捨此而不為，致使違法狀態仍持續中，主觀上對於系爭建築物繼續作為住宅使用一事且已違反都市計畫法相關規定均已有所認識，而仍繼續違法作為住宅使用，原告主觀均具有故意之違法。
（六）行政罰之裁處權因3年期間之經過而消滅，此期間係自違反行政法上義務之行為終了時起算。原處分作成時，原告仍於系爭建築物作為住宅使用，而違背土地分區管制之使用，其違規行為仍繼續進行中，自無裁處權罹於時效消滅可言。被告已與住戶協商，若已順利談成條件會簽署文件。並聲明：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：
（一）按都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活的經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫的發展，並對土地使用作合理的規劃，且應依據現在及既往情況，並預計25年內之發展情形訂定之。此見都市計畫法第3條及第5條之規定自明。都市計畫為達成計畫目標，所採手段包括管制措施、公共事業及誘導措施，土地使用分區管制即為都市計畫內容之一。都市計畫法第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」；第32條規定：「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」；第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」；第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」。
（二）又都市計畫之市鎮計畫，應先擬定主要計畫書，主要計畫公布實施後，應繼續完成細部計畫。細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就「土地使用分區管制」表明之。其主要計畫及細部計畫，均應送由該管政府或鄉鎮（縣轄市）都市計畫委員會審議，在審議前應公開展覽，於公開展覽期間，任何公民或團體均得提出意見，由都市計畫委員會審議，審議結果並應報請上級政府核定後發布實施。此為都市計畫法第15條第1項、第17條至第21條、第22條第1項第3款及第23條所明定。是在實施都市計畫範圍內土地之使用分區管制，既應依上述法定程序確定，任何有關之公民或團體，亦均有機會知悉土地使用分區管制之狀況並提出意見，則在該計畫確定後，即應依其計畫實施，都市計畫一經公告確定，即發生規範之效力（司法院釋字第513號解釋意旨參照）。可知都市計畫經法定審議程序者，其區域內土地的使用分區及其使用管制，將隨都市計畫之公告發布實施生效而確定。故直轄市政府為規範都市計畫區域內各土地使用分區的使用管制程度，而依都市計畫法公告發布實施之都市計畫，及併同都市計畫頒行的管制要點均屬於都市計畫法第79條第1項所稱直轄市政府依本法所發布的命令，則對於都市計畫範圍內土地或建築物的使用違反使用管制命令者，即該當於都市計畫法第79條第1項所稱違反直轄市政府依都市計畫法所發布之命令此一要件（最高行政法院104年度判字第373號判決意旨參照）。
（三）經查，原告所有系爭建築物坐落之系爭土地，依83年計畫案明定街廓編號為A9區（即系爭區域）係「供一般商業使用」，而非供住宅使用。該計畫案之附表一，即基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表中，系爭區域內亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用（行政訴訟卷第16頁）。而系爭建築物所坐落系爭土地位於系爭區域，確實不得供住宅使用（行政訴訟卷第19-20頁）。又92年管制要點明定「（四）街廓編號A3-A13之商業區（供一般商業使用），供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，其作原計畫允許使用之容積樓地板應達申請基地總容積樓地板面積之2分之1以上，其餘除不准許住宅使用外，街廓編號A3-Al1之商業區（供一般商業使用）比照臺北市土地使用分區管制規則第三種商業區之使用組別。街廓編號A12-A13之商業區（供一般商業使用），比照臺北市土地使用分區管制規則第一種商業區之使用組別。」（行政訴訟卷第24頁）。另臺北市政府105年11月9日公告105年計畫案，維持92年管制要點關於系爭建築物所在系爭區域街廓不得供住宅使用之規定，明定「（四）本計畫區街廓編號A3-A11之『商業區（供一般商業使用）』，供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，使用組別除不准許住宅使用外，比照臺北市土地使用分區管制自治條例第三種商業區之使用組別。」（行政訴訟卷第46頁）。且系爭建築物坐落之系爭土地之都市計畫使用分區圖分區說明亦已記載：「商業區（供一般商業使用，不得作住宅使用）」（行政訴訟卷第53頁）。本件原告為系爭建築物之所有權人，本負有不得違反被告所發布之都市計畫細部計畫案管制要點中關於商業區不得作住宅使用之使用管制命令義務，其違反命令將系爭建築物作住宅使用，嗣經被告以系爭行政指導函（原處分卷第1-4頁）通知原告系爭建築物違規作為住宅使用事實之行為，已違反系爭建築物所在土地使用分區之都市計畫規定，原告仍將系爭建築物充作住宅使用迄今，且曾向稅捐處申報系爭建築物作住宅使用，並經核定按住家用稅率課徵房屋稅在案等情，其行為自該當於都市計畫法第79條第1項前段規定違反直轄市政府依都市計畫法發布之命令，要屬無疑。該違法狀態存續，自構成故意違反行政法上義務之行為，且具違章行為人之地位甚明。被告依都市計畫法第79條第1項前段規定，對於違反行政法上義務人即原告，適用臺北市政府於106年10月5日以府都築字第10637816000號函所發布裁處作業原則，依系爭建築物面積，適用級距一之裁罰基準。是被告依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則規定，以原處分處原告6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法並無不合。
（四）原告雖主張：原處分違反信賴保護、法律不溯及既往原則，依法應予撤銷云云，惟查：
1.按信賴保護原則涉及法秩序安定與國家行為可預期性，屬法治國原理重要內涵，其作用非僅在保障人民權益，更寓有藉以實現公益之目的。人民對依法規而取得之有利法律地位或可合理預期取得之利益，於客觀上有表現其信賴之事實，而非純為願望或期待，並具有值得保護之價值者（司法院釋字第525號解釋參照），其信賴之利益即應加以保護。法規變動（制定、修正或廢止）時，在無涉禁止法律溯及既往原則之情形，對於人民既存之有利法律地位（司法院釋字第529號解釋參照）或可得預期之利益（司法院釋字第605號解釋參照），國家除因有憲政制度之特殊考量外（司法院釋字第589號解釋參照），原則上固有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間，惟仍應注意人民對於舊法有無值得保護之信賴及是否符合比例原則（司法院釋字第717號解釋意旨參照）。再者，所謂信賴保護原則，必須行政機關之行政處分或其他行政行為，足以引起人民信賴，及人民因信賴該行政行為，而有客觀上具體表現信賴之行為，然嗣後該信賴基礎經撤銷、廢止或變更而不復存在，始有適用（最高行政法院108年度判字第360號判決意旨參照）。
2.依系爭建築物及其坐落之系爭土地之系爭區域，適用臺北市政府83年計畫案，早已明定係商業區（供商業購物中心使用）及娛樂區（供娛樂購物中心使用）使用，而非供住宅使用。該計畫案之附表一，即基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表中，系爭區域亦無容許作住宅使用。迄臺北市政府於92年1月7日、105年11月9日公告92年管制要點、105年計畫案規定，關於系爭建築物所在係屬商業區供一般商業使用，不得作住宅使用之規定均仍維持不變等情，業如前述；又都市計畫法第79條第1項自89年1月26日修正時即明定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或各級政府依本法所發布之命令者，處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」之後都市計畫法雖歷經多次修正，但該條文僅略為文字修正，法律構成要件及效果實質上均無不同；而臺北市政府發布裁處作業原則，係臺北市政府基於主管機關之職責，○○○區○○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項事件，裁處罰鍰時，能合於比例原則，而依行政程序法第159條第2項第2款規定所訂定之行政規則，乃臺北市政府本於其上級行政機關之地位，就關於違反都市計畫法第79條第1項之違章處罰，為簡化執行機關之個案行政裁量，而頒布有「裁量性準則」之行政規則，無涉都市計畫法第79條第1項前述規範內容之修正。依此可見，本件並無涉法規變動或法律溯及既往適用之情形，原告自非得主張依法規而取得有利之法律地位或有可合理預期取得利益之可言，原告主張原處分違反信賴保護、法律不溯及既往原則云云，容有誤會。
3.原告曾向稅捐處申報系爭建築物作住宅使用，並經核定按住家用稅率課徵房屋稅乙節，固為兩造所不爭執，然按實現租稅構成要件之行為，依稅目不同，有為法律行為者，有為事實行為者，無論法律行為或事實行為，如實現租稅構成要件，縱然違反法律強制或禁止規定之行為，或違反公序良俗之行為，亦表現納稅義務人之納稅能力，依法成立稅捐債務，對此等行為依法課稅僅肯定其實現租稅構成要件，原係實質課稅之一環，並未使該行為合法或正當化。準此，稅捐處因原告將系爭建築物作住宅使用，而認符合按住家用稅率課徵房屋稅之要件，准予按住家用稅率課稅，亦僅是基於實質課稅原則，肯定其實現租稅構成要件而已，並未使原告非法使用系爭建築物之行為合法或正當化。況臺北市都市計畫範圍內土地及建物之使用是否符合都市計畫相關法令及土地使用分區管制之相關規範，臺北市政府以104年4月29日府都築字第10433041900號公告「都市計畫法第79條」有關臺北市政府權限委任被告辦理在案（見行政訴訟卷第7頁），故被告始為認定系爭建築物是否合法使用之權責機關，而非屬稅捐處之權責，稅捐處自無從代被告為認定。再者，原告於購買系爭建築物時，縱認建商或房仲從未告知系爭建築物所在區域有「不得作為住宅使用」之特別限制，甚至強調系爭建築物係「住商兩用」，而涉有廣告不實等情事，然此應屬原告與建商、房仲間之私法消費糾紛，並非當然可將原告誤信建商、房仲廣告系爭建築物可作住宅使用而購屋之結果逕歸咎於被告之行政行為所致。又查，系爭建築物之建物所有權狀主要用途均會登載「商業用」，及使用執照上建物用途亦載明「一般事務所」等文字，此有系爭使用執照存根附表影本在卷可參（行政訴訟卷第67-68頁），並為本院職務上已知之事實，該等公文書縱無明文登載「不得作住宅使用」，亦應足以使原告知悉系爭建築物應供作一般事務所、商業使用，或對是否得作住宅使用乙節心生疑慮，倘向被告及時稍加探詢，其所謂之前開誤會即應得以避免，故尚難認本件系爭建築物權狀或使用執照之核發有何違法或不當之處，亦不足供原告援引為前述信賴之依據。從而，堪認原告主張，顯非可採。
（五）原告另主張原處分違反誠信原則、行政自我拘束原則（禁反言原則）、有利及不利事項一體注意原則云云。惟查：
1.都市計畫為促進都市發展與國家進步的重要機制，都市計畫一經公告確定，即發生規範之效力，且都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更，此為都市計畫法第26條第1項所明定。因此都市計畫除依循通盤檢討之機制，依據都市發展情況，並參考人民建議作必要之變更外，一經核定發布後，都市計畫範圍內土地之使用將受都市計畫規範之限制，此乃都市計畫得以達成計畫目的之重要基礎，故斷非可容許原告泛稱被告怠於執行職務，違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利及不利事項一體注意原則等，以求豁免其上開違規行為之處罰，否則都市計畫法制將蕩然無存，遑論計畫目的之達成。
2.再者，本件被告先分別以系爭行政指導函通知原告系爭建築物涉違規作住宅使用，倘現況實際已非供住宅使用，請至稅捐處辦理重新核定稅率事宜，復依系爭勘查函通知原告，被告將派員至系爭建築物現場勘查，但未獲原告置理，亦未能進入系爭建築物調查，此有被告現場使用情形訪視表在卷可考（原處分卷第9-11頁）。再以系爭陳述意見函通知原告檢附具體事證陳述意見（原處分卷第13-15頁），亦未獲原告回應，故被告綜合斟酌前開調查事實及證據之結果，始認定原告有系爭建築物違規作為住宅使用事實。衡酌前開事證，可知被告曾現勘系爭建築物及按住家稅率課徵房屋稅之事實，為了解原告是否已停止前述違法使用之行為，立於都市計畫主管機關地位為調查，合乎行政行為前需掌握正確事實之要求，且依系爭勘查函及勘查行為，並未強制要求原告配合接受現場勘查，亦無其他違法採證之情事，被告屢次發函請原告提供系爭建築物使用現況之資訊，應屬了解原告是否有停止違法使用行為之必要方法，屬任意性調查，並無違反行政調查需遵守之有利及不利一體注意原則等要求，併此敘明。
（六）原告主張83年計畫案增加法律所無之限制，違反法律保留原則；又依使用分區管制自治條例第93條第3款、第94條第2款規定，主張系爭建築物應得繼續使用至新建時為止，故都市計畫法第79條第1項前段規定與使用分區管制自治條例第94條規定相牴觸云云。惟查：
1.按「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」；「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」都市計畫法第32條、第85條定有明文。是臺北市政府依據都市計畫法第85條之授權制定施行自治條例，依該條例第26條規定：「市政府得依本法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制自治條例管理。」從而，「土地分區管制自治條例」乃係依都市計畫法第85條規定制定之施行自治條例第26條所授權訂定。準此，可知都市計畫範圍內之土地依都市計畫法得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，再予劃分，並得視實際需要，就各使用區，分別予以不同程度之使用管制，揆諸其立法目的，當係使都市計畫細部計畫透過細部計畫書及細部計畫圖表明「土地使用分區管制」時，能發揮因地制宜之功效。故臺北市政府所訂定之「土地使用管制自治條例」關於商業區中第一種至第四種商業區之使用管制規定，不論其過去與現在規範內容及方式如何，自仍不妨礙都市計畫擬定機關於擬定都市計畫細部計畫時，視個別都市計畫區域之實際需要，就特定商業區作更嚴格之使用管制，以達前述都市計畫法第32條關於土地使用分區管制因地制宜之立法目的，此可參諸都市計畫法臺灣省施行細則第35條第4項規定：「前項土地使用分區管制要點規定之土地及建築物使用，都市計畫擬定機關得視各都市計畫區實際發展需要，訂定較本細則嚴格之規定。」益明。系爭都市計畫為臺北市政府所擬定及發布實施，固不適用都市計畫法臺灣省施行細則之規定，惟衡諸前開都市計畫法第32條之規定及立法意旨，亦應為同一解釋。準此，現行「土地使用管制自治條例」中關於商業區之使用固未有負面表列「不得為住宅使用」之限制，或者曾有允許商業區土地作住宅使用之規定，均仍不妨礙系爭都市計畫之擬定機關即臺北市政府視實際需要，就特定商業區土地使用予以更嚴格之使用管制規定。故83年計畫案因應大彎北段都市計畫區域建設成為未來臺北市現代化購物商業娛樂中心之實際需求，於細部計畫管制要點中制訂更嚴格之土地及建築物之使用管制規定，應符合前述都市計畫法之規定及立法意旨，原告主張：83年計畫案違反法律保留原則，並請求函調105年計畫案擬定、審議討論及層報核定之所有文件資料，以釐清系爭都市計畫有無違反法律保留原則云云，顯非可採，核無調查之必要，附此敘明。
2.其次，使用分區管制自治條例第93條第3款規定：「適用本自治條例後，不符本自治條例規定之原有土地及建築物，區分為下列三類：…三、第三類：設於各種分區內不符各分區之土地及建築物使用規定，而不屬於前二類者。」；同條例第94條第2款規定：「前條規定之土地及建築物，其使用之繼續、中斷、停止、擴充或變更，依下列規定辦理：…二、第三類者，自適用本自治條例之日起，得繼續使用至新建止。」細譯前開條文之文意，可知該等條文規定乃針對「土地使用管制自治條例」施行前已合法使用之土地或建築物，於適用該條例後雖不符相關土地使用分區管制之規範而變成「不合規定使用之土地及建築物」，然為尊重人民既得之權利及法秩序之安定性，所設過渡性之規範，此並有臺北市政府95年1月3日府都規字第09419619501號函附卷可參（本院卷第409頁）。對照本件系爭建築物位處商業區，原告自收受系爭行政指導函後，仍將系爭建築物移作住宅使用之始即屬違法，故與前開條文規範之客體顯然無涉。從而，原告主張：都市計畫法第79條第1項前段規定與土地使用分區管制自治條例第93條、第94條規定相牴觸云云，於法無據，尚難採憑。
（七）原告復主張不知系爭建築物不得做為住宅使用，係違法性認識錯誤，也無任何期待可能性、應依行政罰法第8條但書所規定得減輕或免除處罰云云，惟按：行政罰法第8條但書規定對違反行政法上義務的行為人予以減輕或免除其處罰時，須以行為人有「不知法規」存在為前提。而所謂「不知法規」，是指行為人不知法規所「禁止」或「要求應為」的行為或不行為義務為何而言，也就是學說上所稱的「禁止錯誤」或「欠缺違法性認識」，而非指違反行政法上義務行為人必須要對自己的行為究竟是違反哪一法規規定有所認知。故行為人如已知悉法規所禁止或要求應為的行為義務為何，就該違反行政法上義務的行為而言，行為人即已具備不法意識（違法性認識），應無行政罰法第8條但書規定適用之餘地。查臺北市政府於原告購買系爭建築物前，即已發布系爭都市計畫，規定該建築物所坐落之系爭土地不得供作住宅使用，原告購買系爭建築物後，就負有按臺北市政府所發布的都市計畫所定使用類別而使用的「狀態責任」保持義務，而且被告已經先後數次通知原告系爭建築物不得供作住宅使用，以免違規受罰，但原告仍繼續將系爭建築物供作住宅使用等情，均如前述。顯見原告明知系爭建築物不得供作住宅使用，卻仍執意作為自用住宅使用迄今，其對於將系爭建築物供作住宅使用之「違法性」，確實知之甚明。故原告既不符合行政罰法第8條前段所定「不知法規」之情形，當然也就不構成同條但書「得減輕或免除處罰」之要件。原告此部分主張，自無理由。
（八）原告末主張：自原告買受系爭建築物使用後，已逾越3年裁處時效，原處分當屬違法云云。按「行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。」「前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」行政罰法第27條第1項、第2項定有明文。準此，行政罰之裁處權時效之起算，自違反行政法上義務之行為終了時起算。而違法狀態之繼續係指行為完成構成要件後，繼續維持其事實上效果，故於行為完成時起算時效。是違法狀態如尚在存續中，其不作為即仍繼續中，自得依其未盡改善義務時之法律予以處罰。且依行政罰法第27條第2項之規定，行政罰之裁處權，其時效期間係自違反行政法上義務之行為終了時起算，則違反改善義務之不作為，因違法狀態尚存續中而行為未終了，自無裁處權已罹於時效消滅可言。原告於101年11月29日取得系爭建築物所有權，買入時即作為住宅使用，縱使已經使用超過三年，迄107年12月11日原處分作成時，仍將系爭建築物做為住宅使用(見本院卷第418頁筆錄），違反土地分區管制之使用，其違規行為持續中，自無裁處權罹於時效消滅可言。亦即，原告為系爭建築物之所有權人，屬負有狀態責任之義務人，其對系爭建築物之違法狀態應予排除，惟未盡改善義務，違法狀態存續中且未盡改善義務之不作為繼續中，違反行政法上義務之行為尚未完成，揆諸前揭說明，被告之裁處權並未罹於時效消滅。原告此部分之主張，亦不足採。又原告主張已與被告進行協商，是否合意停止本件訴訟云云，被告答覆以：「下個月與住戶協商談條件，如順利的話會簽署文件」（見本院卷第419頁言詞論筆錄），然本件既未達成協商，且所謂回饋金協商和解方案既尚未確認，且原告是否與被告達成行政上和解與本件已發生之違法情事無涉，核與合意停止訴訟之要件，尚有未合，併此敘明。
五、綜上，本件被告查認原告所有之系爭建築物違規作住宅使用，違反臺北市政府依都市計畫法發布之83年計畫案、92年管制要點及105年計畫案，依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則等規定，以原處分裁處原告罰鍰，並限期停止違規使用，於法並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍以前開情詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，核無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本院前開論斷結果，爰不予一一論述，原告請求函調如第三（八）之證據資料，核無必要，併予指明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 2 月 27 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林 惠 瑜
法 官 黃 莉 莉法 官 張 瑜 鳳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 2 月 27 日
書記官 蕭 純 純