臺北高等行政法院判決
109年度簡上字第145號上 訴 人 法務部代 表 人 蔡清祥（部長）訴訟代理人 李易臻
黎雨蓉被 上訴 人 劉文賓上列當事人間申報公職人員財產事件，上訴人對於中華民國109年9月21日臺灣臺北地方法院109年度簡字第136號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人於民國103年間任職臺灣臺中地方法院檢察署（已於107年5月25日更名為臺灣臺中地方檢察署，下稱臺中地檢署）檢察官，為公職人員財產申報法（下稱財產申報法）第2條第1項第10款所定應申報財產之人員。其於當年度定期申報財產時（申報基準日：103年12月9日）漏報下列財產：(一)被上訴人配偶名下臺灣銀行日幣存款23萬3934元（折合新臺幣6萬986元）、美金存款4萬6655.46元（折合新臺幣145萬6116元）、活期存款新臺幣50萬8892元，合計價值新臺幣202萬5994元。（二）被上訴人本人名下安聯人壽國際優勢外幣變額年金保險（下稱系爭保險）1筆（累積已繳保費美金18萬4670元，折合新臺幣563萬773元；保單價值總額美金203.95元，折合新臺幣6113元）。嗣上訴人審認被上訴人就上列103年財產申報時應申報之財產，故意申報不實，合計價值新臺幣765萬6767元，違反公職人員財產申報法第12條第3項規定，遂依公職人員財產申報案件處罰鍰額度基準（下稱罰鍰額度基準）第4點規定，以108年11月19日法授廉財申罰字第10805008830號法務部公職人員財產申報案件罰鍰處分書（下稱原處分）裁處被上訴人罰鍰新臺幣16萬元。
被上訴人不服，循序提起行政訴訟，經臺灣臺北地方法院以109年度簡字第136號行政訴訟判決（下稱原判決）以原處分裁量錯誤為由撤銷訴願決定及原處分。上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及訴之聲明、被上訴人於原審之答辯及聲明、原判決認定之事實及理由，均引用原判決所載。
三、上訴人上訴意旨略以：
(一)保險為財產申報法第5條第1項第2款所稱「其他具有相當價值之財產」，包含「儲蓄型壽險」、「投資型壽險」及「年金型保險」等保險契約類型，上訴人並於公職人員財產申報表（下稱申報表）「備註欄」內明定應予申報。為兼顧財產申報之立法目的及申報人之便利性，上訴人更於99年5月間及100年5月間兩次修正申報表填表說明，這兩次修正只是在簡化申報內容及方式，但如有漏（溢）報「保險」情事時，仍係以要保人迄申報日累積累積已交保險費計算申報不實之金額，此種計算方式具有可理解性、可預見性及審查可能性，亦為歷來司法實務見解所採，符合行政程序法第5條所定「行政行為明確性原則」之規範意旨。而上訴人亦已於110年3月8日修正發布公職人員財產申報表填表說明，增列規範申報人應申報保險項目內容應包含「累積已繳保險費外幣總額」、「累積已繳保險費折核新臺幣總額」等資訊。
(二)上訴人歷來所為函釋，均認為上開保險如有申報不實之情形，係以要保人至申報日止累積已繳保險費為申報不實金額，以顯示其整體資產投入狀況。符合財產申報法之立法目的，亦未違反法律保留原則。保險商品具有特殊性，與其他具有財產價值之權利或財物不同，計算方式申報不實金額之方式當然有差異。至於「保單價值準備金」，依保險法施行細則第11條規定，相當於要保人多繳存於保險人之保費，如以之作為計算保險申報不實金額之標準，因保單價值準備金於保險期間內之增減變動會因商品設計而異，缺乏客觀一致標準，且必須依賴保險公司始能計算金額，恐衍生爭議。況且，實務上尚有以「保單現金價值」為解約金之情形，故如以保單價值準備金計算申報不實金額，將使申報人混淆保單價值準備金及保單現金價值二者之定義，易滋紛擾。是原判決所採以保單價值計算申報不實金額之計算標準，除與行政程序法第5條明確性原則有悖外，亦有違經驗法則及論理法則，適用法規確有違誤。
四、本院經核原判決並無違誤，茲就上訴理由再予補充論述如下：
(一)按財產申報法第2條第1項第10款規定：「下列公職人員，應依本法申報財產：……十、法官、檢察官、行政執行官、軍法官。」第5條規定：「（第1項）公職人員應申報之財產如下：一、不動產、船舶、汽車及航空器。二、一定金額以上之現金、存款、有價證券、珠寶、古董、字畫及其他具有相當價值之財產。三、一定金額以上之債權、債務及對各種事業之投資。（第2項）公職人員之配偶及未成年子女所有之前項財產，應一併申報。（第3項）申報之財產，除第一項第二款外，應一併申報其取得或發生之時間及原因；其為第一項第一款之財產，且係於申報日前五年內取得者，並應申報其取得價額。」第12條第3項規定：「有申報義務之人無正當理由未依規定期限申報或故意申報不實者，處新臺幣六萬元以上一百二十萬元以下罰鍰。……」財產申報法施行細則第14條第1項、第3項規定：「（第1項）本法第五條第一項第二款及第三款之一定金額，依下列規定：一、現金、存款、有價證券、債權、債務及對各種事業之投資，每類之總額為新臺幣一百萬元。二、珠寶、古董、字畫及其他具有相當價值之財產，每項（件）價額為新臺幣二十萬元。（第2項）公職人員之配偶及未成年子女依本法第五條第二項規定應一併申報之財產，其一定金額，應各別依前項規定分開計算。（第3項）外幣（匯）須折合新臺幣時，以申報日之收盤匯率計算；有價證券之價額，以其票面價額計算，無票面價額者，以申報日之收盤價、成交價、單位淨值或原交易價額計算；珠寶、古董、字畫及其他具有相當價值財產之價額，有掛牌之市價者，以申報日掛牌市價計算，無市價者，以已知該項財產之交易價額計算。」上揭財產申報法令課予特定範圍公職人員申報財產之義務，目的是為端正政風，確立公職人員清廉之作為，使其個人、配偶及未成年子女財產狀況藉供公眾檢驗，進而促使人民對政府施政廉能之信賴，故公職人員財產申報不實的可罰性，在於公職人員未誠實申報其依法應申報之財產內容，致影響民眾對其個人及政府施政作為之信賴，因此公職人員的財產不問其來源是否正當，均應誠實申報。
(二)次按，上訴人98年10月21日法政字第0981113261號函（下稱98年10月21日函）已明示「具有『持續繳款，一次或多次領回』之儲蓄型壽險、投資型壽險或年金型保險之財產類型，因有可領回之儲蓄、投資性質，亦屬本法所稱『其他具有相當價值之財產』」，且上訴人另訂有「公職人員財產申報表填表說明」（下稱申報表填表說明）。本件被上訴人申報時申報表填表說明第17點第1項、第4項至第7項規定：「（第1項）『其他具有相當價值之財產』指……保險……等具有財產價值之權利或財物。……（第4項）『保險』指『儲蓄型壽險』、『投資型壽險』及『年金型保險』之保險契約類型。（第5項）『儲蓄型壽險』指滿期保險金、生存（還本）保險金、繳費期滿生存保險金、祝壽保險金、教育保險金、立業保險金、養老保險金等商品內容含有生存保險金特性之保險契約。(第6項）『投資型壽險』指商品名稱含有變額壽險、變額萬能壽險、投資型保險、投資連（鏈）結型保險等文字之保險契約。（第7項）『年金型保險』指即期年金保險、遞延年金保險、利率變動型年金保險、勞退企業年金保險、勞退個人年金保險等商品名稱含有年金保險等文字之保險契約。……」第20點第2項規定：「申報人確有無法申報配偶或未成年子女財產之正當理由者，應於備註欄中敘明其理由，並於受理申報機關（構）進行實質審核時，提出具體事證供審核。」前揭上訴人98年10月21日函及申報表填表說明之規定，乃上訴人為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實，避免發生疑義或歧見，而就財產申報法第5條第1項第2款所稱「其他具有相當價值之財產」所為具體化說明，核無牴觸財產申報法之規定，亦未違背財產申報法第5條第1項第2款規定之立法意旨，自得由上訴人作成原處分時所援用。準此，儲蓄型壽險、投資型壽險及年金型保險既屬財產申報法第5條第1項第2款所定「其他具有相當價值」之財產，公職人員自應依法誠實申報，如有財產申報法第12條第3項之「故意申報不實」行為，上訴人自得予以裁罰。
(三)再按，行政機關行使裁量權，並非不受任何拘束，其裁量權之行使，除應遵守一般法律原則（如誠實信用原則、平等原則、比例原則、有利不利事項一律注意原則）外，亦應符合法規授權之目的，且不得逾越法定之裁量範圍（行政程序法第4條、第6條、第7條、第8條、第10條參照）。又行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」而司法院釋字第641號解釋亦已明確揭示：「對人民違反行政法上義務之行為處以罰鍰，其違規情節有區分輕重程度之可能與必要者，應根據違反義務情節之輕重程度為之，使責罰相當」之意旨。另上訴人本於財產申報法關於受理機關（構）為政風單位或經指定之單位部分所處罰鍰之主管機關地位，為協助所屬或下級機關就法律授予裁罰裁量權之行使，遵循法律目的，實踐具體個案正義，並顧及法律適用之一致性及符合平等原則，更已訂定罰鍰額度基準，該基準第4點規定：「違反本法第十二條第三項故意申報不實或第十三條第一項故意未予信託之規定者，罰鍰基準如下：（一）故意申報不實或未予信託價額在三百萬元以下，或價額不明者：六萬元。（二）故意申報不實或未予信託價額逾三百萬元者，每增加一百萬元，提高罰鍰金額二萬元。增加價額不足一百萬元者，以一百萬元論。（三）故意申報不實或未予信託價額在六千萬元以上者，處最高罰鍰金額一百二十萬元。」第6點規定：「違反本法規定應受裁罰者，經審酌其動機、目的、違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力，認以第一點至第五點所定額度處罰仍屬過重，得在法定罰鍰金額範圍內，酌定處罰金額。」經核上開罰鍰基準並未牴觸財產申報法之規範目的，且與行政罰法第18條第1項規定罰鍰裁量應審酌因素相合，上訴人依該基準辦理相關案件，並無不合。依上開規定，上訴人於適用財產申報法第12條第3項規定裁處罰鍰時，除依財產申報罰鍰基準第4點規定外，仍應審酌同基準第6點規定，並注意使責罰相當，避免造成個案顯然過苛之處罰，逾越處罰之必要程度，否則即有裁量怠惰或裁量濫用之違法。
(四)查被上訴人於103年間任職臺中地檢署檢察官，為公職人員財產申報法第2條第1項第10款所定應申報財產之人員，惟其於當年度申報財產時（申報基準日：103年12月9日），漏報下列財產：1.被上訴人配偶名下臺灣銀行日幣存款23萬3934元（折合新臺幣6萬986元）、美金存款4萬6655.46元（折合新臺幣145萬6116元）、活期存款新臺幣50萬8892元，合計價值新臺幣202萬5994元。2.被上訴人本人名下系爭保險1筆（累積已繳保費美金18萬4670元，折合新臺幣563萬773元；保單價值總額美金203.95元，折合新臺幣6113元）。被上訴人未善盡己身申報義務，主觀上至少可謂有間接故意，而具有可非難性及可歸責性。又系爭保險兼具有「變額」、「年金」壽險之「投資型壽險」與「年金型保險」混合性質，為具年金性質之投資型保險等情，為原審依法確定之事實，核與卷內資料相符，未違背證據法則、經驗法則及論理法則，自得為本院判決之基礎。是被上訴人於103年度財產申報時，既漏報上列應申報之財產，而有故意申報不實之違規行為，上訴人依財產申報法第12條第3項規定予以裁罰，即非無據。惟如前所述，上訴人於裁罰時，對於罰鍰金額之裁量權行使，仍應切實遵守行政法上一般法律原則及行政罰法第18條第1項定、罰鍰額度基準第4點、第6點規定，否則即有裁量瑕疵，難認適法。
(五)所謂投資型保險，依保險法施行細則第14條規定，係指保險人將要保人所繳保險費，依約定方式扣除保險人各項費用，並依其同意或指定之投資分配方式，置於專設帳簿中，而由要保人承擔全部或部分投資風險之人身保險。由此可知，投資型保險乃係在傳統「風險轉移」功能之外，兼具「投資」功能之保險契約，此與僅著重在「風險轉移」功能之傳統人身保險契約迥異，且因投資型保險契約之投資損益係由要保人自行承擔，資產亦已分割，而投資績效更會直接影響未來保險給付之額度，故此種保險契約之價值本即具有隨時變動之特性。上訴人對於保險商品固然可採取以「累積已繳保險費之金額」作為認定保險商品價值之一般性標準，惟此非謂上訴人即可免除於個案裁罰時，對於罰鍰額度應為「合義務性裁量」之責。申言之，在個案情節具有特殊性或應申報之投資型保險商品已可明確認定投資損益結果時，倘若上訴人仍機械式地以形式上累積繳納保險費金額多寡認定保險價值，而不審酌該保險商品實際投資損益結果，即會出現對於保險價值「認定超額」或「認定不足」之結果，均不足以適切反映該投資型保險商品之真實價值，更難以認定申報義務人違規情節之輕重、應受責難程度、所生影響及所得利益多寡，其依此所為之罰鍰額度裁量，即有違行政罰法第18條第1項、罰鍰額度基準第6點規定及有裁量怠惰之瑕疵。本件系爭保險既為具年金性質之投資型保險，依前述說明，其保單價值本即具有隨時變動之特性，且由系爭保險於申報基準日累積已繳保險費金額雖為美金18萬4670元，但保單價值總額卻僅美金203.95元之情形觀之，兩者有相差約900倍之情況，益見個案情節之特殊性。又依卷附系爭保險對帳單之記載，系爭保險相關文件中所記載之「保單價值總額」，除第一期保險費餘額投入日前係指保險費餘額以外，即係指系爭保險契約擁有的所有投資標的之投資價值總合（見原處分卷第25頁），而安聯人壽保險股份有限公司於107年6月19日所提供給臺中地檢署政風室之系爭保險投保資料亦已明確記載系爭保險於申報基準日之保單價值總額為美金203.95元（見原處分卷第106至107頁），則上訴人於作成原處分前既已可查知系爭保險於申報基準日之投資損益結果，卻未審酌此一對於被上訴人有利之事項，即遽以累積已繳保險費金額認定系爭保險價值，並逕予適用罰鍰額度基準第4點各款規定核算被上訴人罰鍰，自有違行政程序法第9條所定有利不利事項一律注意原則及行政罰法第18條第1項、罰鍰額度基準第6點規定，並有裁量怠惰之瑕疵，是原審認定上訴人作成原處分有裁量瑕疵而撤銷原處分，於法並無不合。
(六)上訴人雖主張其歷來函釋均認為保險如有申報不實之情形，係以要保人迄申報日累積已交保險費計算申報不實之金額，且此種計算方式為歷來司法實務見解所採，符合行政程序法第5條所定「行政行為明確性原則」之規範意旨。另上訴人已於110年3月8日修正發布公職人員財產申報表填表說明，增列規範申報人應申報保險項目內容應包含「累積已繳保險費外幣總額」、「累積已繳保險費折合新臺幣總額」等資訊，如以保單價值準備金計算申報不實金額，將使申報人混淆保單價值準備金及保單現金價值二者之定義，易滋紛擾云云，惟如前所述，上訴人對於保險商品固然可採取以「累積已繳保險費之金額」作為認定保險商品價值之一般性標準，然此非謂上訴人即可免除於各案裁罰時，對於罰鍰額度應為「合義務性裁量」之責，是縱使上訴人向來採取以「累積已繳保險費之金額」作為保險商品價值之一般性標準，其仍應視個案具體情節、保險商品內容妥適認定保險價額，自不得以「歷來僅採取某一標準」為由，脫免其於本件裁罰時應負之調查義務及合義務性裁量之責，是上訴人此部分主張已不可採。又上訴人雖稱以「累積已繳保險費金額」作為保險價額之認定標準為歷來司法實務見解所採，然其所援引之本院109年度訴字第198號判決、109年度簡上字第78號判決、臺灣臺北地方法院109年度簡字第112號、第16號判決、108年度簡字第231號、第202號、第104號判決、108年度簡更一字第13號、107年度簡字第304號判決，個案情節及保險商品與本件並不相同，亦難執為有利上訴人之認定。此外，上訴人是否已修正申報表填表說明，純屬申報義務人申報內容問題，此與本件所涉及上訴人於認定保險價額時是否僅須採取「累積已繳保費金額」之單一標準，有無裁量瑕疵等問題，毫不相關。另原判決僅係指明上訴人於本件裁處罰鍰時有裁量瑕疵，並未論及對於保險價值之認定應以「保單價值準備金」作為認定標準，是上訴人對於原判決意旨容有誤會，亦無可取。
(七)綜上所述，原審已依職權調查證據，並依調查證據之結果，依論理、經驗及證據法則判斷事實而為判決撤銷訴願決定及原處分，並已論明其認定事實之依據及得心證之理由。原判決所適用之法規與應適用之法規，並無違背，與解釋亦無牴觸，並無判決不適用法規或適用不當等違背法令之情形。上訴人猶執前揭上訴理由指摘原判決有違背法令情事，求予廢棄，難認為有理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 3 月 11 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 楊得君
法 官 周泰德法 官 彭康凡上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 111 年 3 月 11 日
書記官 陳可欣