臺北高等行政法院判決
109年度簡上字第172號上 訴 人 交通部公路總局代 表 人 許鉦漳（局長）訴訟代理人 陳 真
劉家銘趙愷融被 上訴 人 吳采玉上列當事人間因汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國109年10月13日臺灣臺北地方法院109年度簡字第97號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺灣臺北地方法院行政訴訟庭。
事實及理由
一、事實概要：上訴人交通部公路總局所屬臺北區監理所據民眾檢舉資料，調查發現被上訴人吳采玉利用網路平台，於民國
105 年10月23日10時47分，以登記為訴外人李采蓁所有之車號0000 0000號自用小客車，自新北市○○區○○路○○○巷○○號載客至臺北市○○區○○○路○ 號（臺北車站），並收取費用新臺幣（下同）126.88元，因認被上訴人有未經核准擅自經營汽車運輸業之情事，移由上訴人所屬臺中區監理所以106年4月14日公豐監稽字第63C00047號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發被上訴人違反公路法第77條第2 項及汽車運輸業管理規則第138 條規定，嗣經上訴人以108年7月15日第63-63C00047 號違反汽車運輸業管理事件處分書，裁處被上訴人5 萬元罰鍰（下稱原處分）。被上訴人不服，提起訴願遭駁回後，提起行政訴訟，經原審法院以109 年度簡字第97號行政訴訟判決撤銷訴願決定及原處分（下稱原判決）。上訴人不服原判決，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張及訴之聲明、上訴人於原審之答辯及聲明，原判決認定之事實及理由，均引用原判決書所載。
三、上訴人意旨略以：㈠原判決未論述為何須論及違規行為人係違反何種業別之論理依據，應有判決適用法規有誤之情事：
⒈公路法第77條第2 項之規定，立法者僅區分汽車或電車運
輸業者，並規定未依法申請核准經營等構成要件及效果，而未課予行政機關須就經營者「究屬公路法第34條九大類汽車運輸業中之何類汽車運輸業」，再予分類裁處之義務。倘有業者未經核准以自用車有時載客、有時載貨收費，行政機關僅須認定其為「未經核准經營汽車運輸業」已足適法。是主管機關對公路法第77條第2 項之適用，並無區分何類汽車運輸業之必要，觀其構成要件，縱然未予分類，亦未違反處分明確性原則，蓋此乃遵循該構成要件解釋下之當然結果。原判決增加上訴人於公路法第77條第2 項所無之限制，顯有適用法規錯誤之處。
⒉況經申請核准之汽車運輸業者，為求獲利，本亦可能於營
運過程中違反公路法第34條汽車運輸業應「分類營運」之規定，自更難期待「未經申請核准經營汽車運輸業」之違規業者，對營運態樣照章辦事。原判決倘為求得依公路法第37條定管轄權，而強行要求將營運態樣本屬未循法令規定之未經核准之違規行為人，先予以定性分類，方得裁處，似有削足以適履之嫌。蓋本屬類型雜沓的違法業者，卻要求行政機關要以「合法業者型態」加以歸類，且僅能歸一類，亦不合乎論理法則。
㈡基於被上訴人之違規經營型態本具跨業（類）及跨區性質，
上訴人對其加以裁罰，方能收「維持現有汽車或電車運輸業市場的公允性」之目的：
⒈公路法第37條係有關業者公法上行為義務之規定，乃屬對
業者之誡命規範，以貫徹「汽車運輸業乃特許事業」之立法目的。該條第3款乃有關計程車客運業申請核准之管轄規定。因被上訴人始終未依該款規定，辦理計程車客運業之申請核准登記、設立計程車客運業之主事務所，自無從涵攝該款規定以定其管轄權。本屬應遵守該誡命規範之違規經營行為人，自始即漠視該誡命規範，嗣卻反而主張得以適用該規範，並要求主管機關應遵守該規範內容以定其管轄，邏輯上似有未當。
⒉縱本案之管轄權依據為公路法第37條，然從文義解釋觀之
，公路法第37條各款並未明確指出「未經申請核准者」之土地管轄規定；且公路法第37條規定自73年1 月23日修正施行至今，依其立法沿革與立法議事紀錄，修正目的均係確立受理申請核准籌備經營汽車運輸業之公路主管機關或配合政府功能業務與組織調整而調整公路主管機關，均未針對「未經申請經營汽車運輸業者」裁罰之權責劃分有所立論，尚難認立法者有意於本條規定「未經申請經營汽車運輸業者」裁罰之權責，原判決恐有過度擴張適用之嫌，不僅徒生管轄爭議，亦不符合運輸業之特性並有悖於公路法第37條之立法目的與體系解釋。
⒊退步言之，所謂主事務所，本應係指經「經合法申請登記
經營汽車運輸業之營業事務所」而言，惟本件被上訴人自始對於汽車運輸業顯無「主事務所」可言。原判決僅以被上訴人與主事務所位於臺北市之台灣宇博數位服務股份有限公司（下稱宇博公司）共同未經核准擅自經營汽車運輸業，逕認主事務所所在地在臺北市，強加推論適用，顯有判決適用法規錯誤及判決理由不備之違法。
㈢聲明：
⒈原判決廢棄。
⒉被上訴人於第一審之訴駁回。
四、本院按：㈠公路法第2 條第14款規定：「本法用詞，定義如下：…。十
四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第34條第1項第4款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：…。四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。」第38條規定：「（第1 項）公路主管機關，審核經營汽車運輸業之申請，應按下列之規定：一、合於當地運輸需要者。二、確能增進公眾便利者。三、具有充分經營財力者。四、具有足夠合於規定車輛、站、場及提供身心障礙者使用之無障礙設施、設備者。（第2 項）前項審核細則，由交通部定之。」（行為時公路法）第77條第2 項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣五萬元以上十五萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣二個月至六個月，或吊銷之。」第79條第5 項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」而本於公路法第79條授權訂定之汽車運輸業管理規則，其第91條第1項第3款規定：「經營計程車客運業應遵守下列規定：…。三、車輛應在核定之營業區域內營業，不得越區營業，其營業區域依附表七之規定。」第138 條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第七十七條第二項之規定舉發。」準此，公路法為健全公路營運制度，發展公路運輸事業，以增進公共福利與交通安全，就人民經營計程車客運業予以管制，採行事前許可制，再按汽車運輸業別規定基本要件（細節部分授權中央主管機關訂定汽車運輸業管理規則及汽車運輸業審核細則），依核定營業區域規定受理申請及核准的主管機關，需先申請公路主管機關審核符合公路法相關法令規定，核准發給計程車客運業營業執照，方得開始營業，如未經申請核准而擅自經營計程車客運業者，自應依汽車運輸業管理規則第138 條規定予以舉發，並依公路法第77條第2項規定（本件係指行為時即106年1月4日修正公布前之公路法第77條第2 項規定，下同）處置。
㈡依現行規定，對於計程車客運業之管理法規計有公路法、道
路交通管理處罰條例、汽車運輸業管理規則、計程車運輸合作社設置管理辦法及計程車駕駛人執業登記管理辦法。另依公路法第56條及汽車運輸業管理規則第91條、第91條之1 及第92條規定，個人欲以駕駛計程車為業，除依汽車運輸業管理規則第92條規定符合優良駕駛，得申請個人經營計程車客運業外，則須受僱於計程車客運業（即交通公司或車行）或自備汽車參與計程車客運經營（即靠行）、或為計程車運輸合作社社員。又計程車客運業者得以多少數量之營業車輛營業，主要係於申請籌設或申請增加營業汽車時，由公路主管機關依公路法第38條、汽車運輸業審核細則第4條第1項及第5條第1項規定，加以審核，並以計程車客運業者之資力及設備等營運條件決定其營業車輛之數量。且計程車客運業的營業區域範圍，係依汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款規定，車輛應在核定之營業區域內營業，不得越區營業，其營業區域依該條附表七之規定，核定主事務所所在地至其鄰近縣（市）為營業區域。觀其內容，共分成22個主事務所所在地縣市，再以此劃定其鄰近的縣市，其中固有直轄市，但主要是以縣（市）的基準，其區域劃分的考量因素顯然不在直轄市，而是由中央主管機關通盤考量各區域的面積與人口為受理申請業務（例如臺北市其營業區包含新北市、桃園市、基隆市、宜蘭縣；桃園市包含新北市、臺北市、新竹縣、新竹市、基隆市；新竹市包含桃園市、新竹縣、苗栗縣），而為一致性之監督管理，據以審核是否核准申請，是依前開營業區域劃分可知，直轄市非屬單一營業區域，而係包含其他鄰近縣市○○○路法第37條第1 項規定係就申請「核准籌備經營汽車運輸
業」為管轄權之分配，同條項第3 款規定，經營計程車客運業依其主事務所位在直轄市或直轄市以外之區域，應分別向直轄市政府、中央公路主管機關（即交通部）申請，依同法第39條第2 項規定，於其報請該管公路主管機關核發汽車運輸業營業執照等許可後，方得開始營業。最高行政法院109年度大字第2 號裁定就未經依公路法第37條第1項第3款規定申請核准，而擅自經營計程車客運業者，具公路法第77條第
2 項規定裁處罰鍰並勒令歇業權限之裁罰事務主管機關，作成統一見解，認應依公路法第37條第1項第3款而定，即主事務所在直轄市者，由該直轄市公路主管機關（即直轄市政府）管轄；在直轄市以外之區域者，歸中央主管機關（即交通部）管轄。且此以「主事務所」為連繫因素決定土地管轄，屬行政罰法第29條及第30條之特別規定，依行政罰法第1 條但書而排除該規定之適用。惟公路法第37條第1項第3款規定係就同法第39條第2 項依法辦理公司或商業登記經營汽車運輸業之申請規範，其所適用之情形係公司、車行或合作社申請經營計程車客運業之情形，並不適用於個人經營計程車客運業情形，是上開最高行政法院大法庭裁定見解之解釋範圍，並不包括個人經營計程車客運業情形，該大法庭裁定見解於本件並不適用之。
㈣依行政罰法第29條第1 項規定，違反行政法上義務之行為，
原則上由行為地、結果地、行為人之住所、居所或營業所、事務所或公務所所在地之主管機關管轄。有關個人經營計程車客運業權限之核准主管機關，公路法並未予以明定，僅於汽車運輸業管理規則第92條第4 項規定：「個人經營計程車客運業者，應在該管公路監理機關轄區內設有戶籍。其戶籍地如有遷移變動時，應向當地公路監理機關報備。」然依同規則第91條第1項第3款規定，計程車僅得在核定之營業區域內營業，而依前開計程車客運業營業區域劃分可知，計程車客運業具跨域流動性，直轄市非屬單一營業區域，而係包含其他鄰近縣市，從而關於個人得在直轄市經營計程車客運業之核准主管機關，係兼含直轄市及其他縣（市○○○路主管機關。例如要在臺北市經營計程車客運業，向臺北市、新北市、桃園市、基隆市及宜蘭縣之任一地之公路主管機關申請許可均可。又戶籍所在地直轄市之個人未經核准而違規經營計程車客運業，其之所以違規，並不是其未向戶籍所在地之直轄市公路主管機關申請核准，而是未向有權限核准其在違規地經營計程車客運業之公路主管機關申請核准。例如戶籍設在臺中市之個人，其在臺北市未經核准經營計程車客運業，其之所以違規，不是因其未向臺中市○○路主管機關申請核准經營計程車客運業，因為即使其已向臺中市○○路主管機關申請核准，亦不能在臺北市經營計程車客運業，而是未向臺北市、新北市、桃園市、基隆市及宜蘭縣之任一地之公路主管機關申請核准。換言之，對未經申請核准而經營計程車客運業之個人，無論其戶籍所在地在何直轄市或縣（市），有權限核准在違規行為地經營計程車客運業之公路主管機關，均屬該個人違反公路法第77條第2 項及汽車運輸業管理規則第138 條之行政法上義務（即未經申請核准不得經營計程車客運業）行為地之主管機關，有依公路法第77條第2 項規定為處分之管轄權。
㈤復依公路法第3 頁規定：「本法所稱公路主管機關：在中央
為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」汽車運輸業管理規則第139條之1規定：「（第1 項）遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。（第2 項）公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理或得委辦直轄市政府辦理。」交通部依此規定及行政程序法第15條第1項規定，以102年7月22日交路字第10250097788號函，公告委任交通部公路總局即上訴人辦理遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，以及公路汽車客運業之營運管理及處罰等相關業務，並自102年7 月24日起生效。因此交通部既將有核准個人經營計程車客運業權限之直轄市以外之其他縣市公路主管機關就計程車客運業的申請核准、營運管理及處罰權限授權給上訴人辦理，則上訴人就核定營業區域內未經申請核准經營計程車客運業，自取得裁處罰鍰及吊扣牌照之權限，難謂營業區域內僅能由直轄市公路主管機關取得專屬管轄權限。
㈥經查，本件原判決載稱：「參諸本件違規現場採證照片及乘
客車資手機擷取畫面…，以及被告（按：即本件上訴人，下同）於答辯狀記載『查，本案台灣宇博公司於台灣官方網站上招募司機，架設UBER網站及UBER APP平台，使眾多並無職業駕駛執照之一般駕駛人亦得經營汽車運輸業之行為』…、『查，原告（按：即本件被上訴人，下同）使用之車輛加入Uber App平台攬客，並藉此獲有收益，其行為核與公路法第
2 條第14款所定『汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業』相符。而原告使用之車輛加入Uber App平台攬客並收取報酬之行為，其行為本質與計程車客運業及小客車租賃業之代僱駕駛相當，而原告並未經申請核准即經營計程車客運業或小客車租賃業』…，可見被告主張原告違規事實係原告藉訴外人台灣宇博數位服務股份有限公司（簡稱宇博公司，主事務所位於臺北市）提供Uber APP軟體所建構之網路平台媒介聯繫消費者，被告既指原告與主事務所位於臺北市之宇博公司共同未經核准擅自經營汽車運輸業（計程車客運業），而該當公路法第77條第2 項，則其所指原告上開行為是否成立，以及相應管制或處罰之管轄機關即為臺北市○○○路主管機關，而非被告。被告就原告行為逕作成原處分予以裁罰，違反法定管轄規定，乃有違法，至為明確。」等語（原判決第4、5頁），可見原審僅引述上訴人於原審之答辯內容，而謂「被告既指原告與主事務所位於臺北市之宇博公司共同未經核准擅自經營汽車運輸業（計程車客運業）」，並據此認定上訴人就本件裁罰並無管轄權。然由上開原判決所引上訴人答辯內容可知，上訴人係稱「原告使用之車輛加入Uber App平台攬客，並藉此獲有收益…原告使用之車輛加入Uber App平台攬客並收取報酬之行為，其行為本質與計程車客運業及小客車租賃業之代僱駕駛相當」等語，並未主張被上訴人與宇博公司「『共同』未經核准擅自經營汽車運輸業（計程車客運業）」之情（雙引號部分為本院所加），原判決就此部分恐有誤解；且機關管轄權之有無事涉原處分之合法性，法院自應依職權調查事證詳予認定，當事人於訴訟中所為事實上或法律上之攻擊防禦，僅為法院判斷之參考，非可逕引為認定機關管轄權之依據，本件原判決就被上訴人與宇博公司「共同」未經核准擅自經營汽車運輸業（計程車客運業）一節，未見有何勾稽卷內事證以為事實認定或相關法律見解之闡述，而僅引用上訴人於原審之答辯內容，即逕為上開認定，於法自有未洽。
㈦本件原判決並未就上訴人所指被上訴人之違章事實加以認定
，然依本件原處分所記載「未經申請核准而經營汽車運輸業者（以自用小客車違規營業攬載乘客由新北市○○區○○路○○○巷○○號載客至臺北市○○區○○○路○號【臺北車站】收費126.88元）」等情（原審卷第113 頁），可見上訴人所指被上訴人之違規行為地為新北市、臺北市，依汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款附表七規定，個人經向基隆市、新北市、臺北市、桃園市或宜蘭縣之任一公路主管機關申請核准者，計程車客運業之營業區域均包含臺北市或新北市，即得在臺北市或新北市經營計程車客運業，因此有權限核准在臺北市或新北市經營計程車客運業，自係兼含基隆市及宜蘭縣之公路主管機關，從而就違反公路法第77條第2 項規定行政法上義務之主管機關即上訴人自依法取得管轄權。原審以駕駛人與主事務所位於臺北市之宇博公司共同經營計程車客運業，而認上訴人違反法定管轄，不具有作成原處分之管轄權限，據此撤銷訴願決定及原處分，自有不適用法規、適用法規不當之判決違背法令，上訴人求予廢棄原判決，為有理由。又因上訴人所指被上訴人之違章事實未經認定，尚須由原審法院調查事實，爰將原判決廢棄，發回原審法院詳為調查審認，另為適法之裁判。
五、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第236條之2第3項、第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 6 月 10 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 蕭 忠 仁
法 官 黃 翊 哲法 官 李 明 益上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 110 年 6 月 10 日
書記官 簡 若 芸