臺北高等行政法院判決
109年度簡上字第113號上 訴 人 莊國豐婦產科診所代 表 人 莊國豐訴訟代理人 黃義偉律師被 上訴 人 臺北市政府衛生局代 表 人 黃世傑（局長）上列當事人間管制藥品管理條例事件，上訴人對於中華民國109年6月30日臺灣臺北地方法院109年度簡字第25號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、事實概要：上訴人莊國豐婦產科診所係設立在臺北市○○區○○○路○段○號2樓之醫療機構，其領有前行政院衛生署管制藥品管理局（現改制為衛生福利部食品藥物管理署）核發之管證字第ACZ00000000000號管制藥品登記證，為管制藥品管理條例（下稱管理條例）第28條第1項所定領有管制藥品登記證者。被上訴人臺北市政府衛生局於民國108年4月12日至上訴人處所實施稽查時，發現上訴人未依規定將管制藥品「台歐靜注射液」（衛署藥製字第010830號，下稱系爭管制藥品）每日收支結存情形詳實登載於管制藥品收支結存簿冊。嗣經上訴人陳述意見後，被上訴人審認上訴人違反管理條例第28條第1項、第39條第1項規定，而以108年5月1日北市衛食藥字第1083033791號裁處書（下稱原處分）裁處上訴人罰鍰新臺幣（下同）6萬元。上訴人提起訴願，經臺北市政府以108年11月20日府訴三字第1086103751號決定書駁回。上訴人不服，提起行政訴訟，仍經臺灣臺北地方法院以109年度簡字第25號行政訴訟判決（下稱原判決）駁回，上訴人遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及訴之聲明、被上訴人於原審之答辯及聲明、原判決認定之事實及理由，均引用原判決所載。
三、上訴意旨略以：依最高行政法院105年度判字第619號、109年度判字第88號判決意旨，法院如對於當事人提出之攻擊或防禦方法未加以調查，並將其判斷之理由記明於判決者，即構成判決不備理由，而屬判決不備理由之當然違背法令。原判決有下述判決違背法令之違誤：
（一）管理條例施行細則第25條第2款第3目針對支出原因為「銷毀或減損」者，僅規定「應載明藥品銷燬或減損證明文號」，未如同條第2款第5目、第6目，針對管制藥品支出原因為「調劑、使用」者，使用「逐日詳實登載」之文字，故管制藥品因「減損」而變動者，依法並無「逐日登載」（即變動「當日登載」）之義務。被上訴人以上訴人未於減損「當日登載」為由裁處罰鍰，於法不符。而針對上訴人此一足以影響判決結果之主張，原審既未採納，亦未說明不予採納之理由，有判決不備理由之違誤。
（二）管制藥品「減損、減損查獲」之處理程序，係於地方衛生主管機關核發「管制藥品減損證明」後，始進行簿冊登載，故上訴人須待被上訴人出具「管制藥品減損證明」後，始得以「減損」為由登載於管制藥品收支結存簿冊。本件被上訴人係遲至109年7月31日始核發「管制藥品減損證明」，被上訴人卻在核發管制藥品減損證明前，即認上訴人未將因「減損」所生管制藥品變動數量登載於管制藥品收支結存簿冊，而以原處分裁罰上訴人，顯與管理條例第28條規定不符。上訴人於原審已為此一主張，原審未說明理由即駁回上訴人之訴，不僅適用法令有誤，且有判決不備理由之違誤。
（三）管理條例第28條規定之用語，使身為地方主管機關之被上訴人亦難以理解，而對該法條之解釋前後矛盾不一，明顯有違「法律明確性原則」。上訴人係因管理條例第28條規定欠缺明確性，方違反登載義務。惟原審對於上訴人此一主張，既未採納，亦未說明不予採納之理由，有判決不備理由之違誤。
（四）上訴人於原審曾聲請就「逐筆登載」與「逐日詳實登載」之登載方式及差異函詢中央主管機關衛生福利部，以釐清上訴人是否違反管理條例第28條第1項規定，原審對此有利上訴人之事項既未調查，亦未說明不予調查之理由，有判決不備理由之違誤。
（五）綜上，並聲明：1.原判決廢棄。2.訴願決定及原處分均撤銷。
四、被上訴人答辯意旨略以：依最高行政法院104年度判字第551號判決意旨，所謂判決不備理由，應以欠缺判決主文所由生不可或缺之理由為限，若其理由並不影響判決主文者，並不包括在內。又法院就當事人提出之各項攻擊或防禦方法及聲明之證據，僅就其中主要者予以調查審認，而就非必要者漏未斟酌，只須漏未斟酌部分並不影響判決基礎，不得指為違法。原判決已就上訴人於原審之主張一一究明，並就本件適用之法規條文及食藥署96年6月20日管證字第0960005849號函釋闡明得予適用之理由，上訴人仍持前詞，主張判決不備理由，實不足採。退萬步言，縱使原審有就本件非必要者未予調查之情事，該未調查部分亦不影響上訴人違反管理條例第28條第1項規定之認定，上訴人自不得憑以指為判決理由不備等語，並聲明：駁回上訴。
五、本院經核原判決駁回上訴人之訴，並無違誤，茲就上訴意旨再予補充論述如下：
（一）按管理條例第27條第1項規定：「管制藥品減損時，管制藥品管理人應立即報請當地衛生主管機關查核，並自減損之日起七日內，將減損藥品品量，檢同當地衛生主管機關證明文件，向食品藥物署申報。其全部或一部經查獲時，亦同。」同條第28條第1項則規定：「領有管制藥品登記證者，應於業務處所設置簿冊，詳實登載管制藥品每日之收支、銷燬、減損及結存情形。」查管理條例原名麻醉藥品管理條例，嗣於88年5月11日修正時，始增訂上揭規定，並將法律名稱修正為「管制藥品管理條例」。其後，管理條例雖歷經數次修正，惟該條例第27條第1項僅因行政機關組織變更而酌作文字修正，至於該條例第28條第1項之文字則未修正。考之管理條例第27條第1項制定時之立法理由為：「為防範管理藥品因事故減損而流為不正當用途，訂定申報程序。……」同條例第28條第1項之立法理由則為：「為加強管制，瞭解管制藥品之流向，增訂設簿登記及定期申報之程序。」而上揭條文制定時，斯時行政院衛生署署長詹啟賢於內政及邊政、司法委員會併案聯席審查時指出：管理條例第27條之增訂，係為防止應銷燬之管制藥品流為不正當用途，及發生減損時之處理，故增訂管制藥品銷燬及減損時之處理程序。至於管理條例第28條之增訂，則係令管制藥品流通體系中經手管制藥品之業者、機構應逐日登載其管制藥品之收支、銷燬、減損及結存情形，並定期申報，俾供各該藥品使用管理情形之查核（見立法院公報第88卷第25期院會議紀錄第140頁、第161至162頁）。由上述說明可知，管理條第27條第1項乃課予「管制藥品管理人」於管制藥品減損時，立即報請當地衛生主管機關查核，及依限向食品藥物署申報之義務（下稱查核申報義務）。同條例第28條第1項則係課予「領有管制藥品登記證者」，於簿冊上詳實登載管制藥品「每日」之收支、銷燬、減損及結存情形之義務（下稱詳實登載簿冊義務）。兩者不僅負擔義務主體不同，義務內容亦有差異，為不同法定義務。而且自法條文義觀之，此兩者間並無先後關係，非謂於管制藥品減損時，須先盡查核申報義務，待取得管制藥品減損證明文件後，始負有詳實登載簿冊義務。是上訴人主張其須待被上訴人出具「管制藥品減損證明」後，始得以「減損」為由登載於管制藥品收支結存簿冊乙節，顯有誤會，並不可採。
（二）次按，管理條例第28條第2項規定：「前項登載情形，應依中央衛生主管機關規定之期限及方式，定期向當地衛生主管機關及食品藥物署申報。」同法第39條第1項則規定：「……違反……第二十八條第一項……規定……，處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，……。」又中央衛生主管機關衛生福利部就簿冊登載情形之申報期限及方式，依管理條例第43條授權，訂有管理條例施行細則。該細則第25條規定：「醫療機構、藥局、獸醫診療機構、畜牧獸醫機構及醫藥教育研究試驗機構依本條例第二十八條第一項規定登載簿冊時，應依各藥品品項分別登載下列事項：
一、品名、管制藥品成分、含量、許可證字號、級別、最小單位及製造廠名稱。二、收入及支出資料，包括收入或支出之日期、原因、數量及下列事項：……（三）支出原因為銷燬或減損者，並應載明藥品銷燬或減損證明文號。……」而管理條例第28條第1項既已明定領有管制藥品登記證者，應詳實登載管制藥品「每日」之收支、銷燬、減損、結存情形，則管理條例施行細則第25條所稱「收入及支出資料」，自係指「每日」之收入及支出資料甚明。是依前述法令規定可知，領有管制藥品登記證者，對於支出原因為減損之情形，應以日為單位，將每一日發生之減損資料詳實登載在簿冊上，且其記載項目包括「支出之日期、原因、數量」，以及「藥品減損證明文號」。倘若領有管制藥品登記證者未將此等事項登載於簿冊，抑或是為不實之登載，即屬違反管理條例第28條第1項規定，應依同條例第39條第1項規定處罰之。上訴人雖指稱：管制藥品因「減損」而變動者，依法並無「逐日登載」（即變動「當日登載」）之義務，被上訴人以上訴人未於減損「當日登載」為由裁處罰鍰，於法不符云云，惟細繹原處分裁罰上訴人之理由，實係認上訴人未依規定詳實登載系爭管制藥品每日收支結存情形，而非因上訴人未於系爭管制藥品減損當日立即登載於管制藥品收支結存簿冊，故上訴人對於原處分裁罰之理由，顯然有所誤解，其此部分主張，亦無可取。
（三）再按，基於法治國原則，以法律限制人民權利，其構成要件應符合法律明確性原則，使受規範者可能預見其行為之法律效果，以確保法律預先告知之功能，並使執法之準據明確，以保障規範目的之實現。如法律規定所使用的概念，其意義依法條文義、立法目的及法體系整體關聯性，為受規範者可得理解，且為其所得預見，並可經由司法審查加以確認，即與法律明確性原則無違（司法院釋字第432號、第521號、第594號、第617號、第623號、第636號、第690號及第777號解釋意旨參照）。如前所述，管理條例第28條規定，係課予領有管制藥品登記證者應設置簿冊並詳實登載管制藥品每日之收支、銷燬、減損及結存情形之義務，以及授權中央衛生主管機關以法規命令具體化管制藥品簿冊登載情形之申報期限及方式。受規範者依法條文義，應可知悉所謂「詳實登載」，當是指名實相符，沒有錯誤而言，且所登載之內容，係以日為單位，將每一日之收支、銷燬、減損及結存情形登載於簿冊，其意義非難以理解，且從管理條例第28條之立法目的，以及管理條例對於管制藥品高度監管之整體規範結構，受規範者應能預知，只有詳實登載管制藥品每日之收支、銷燬、減損及結存資料，方能勾稽查核管制藥品之流向，避免因故意或過失所生之誤載、漏載情形，導致隨時間經過而難以回溯稽查。況且，管理條例第28條所規範之詳實登載簿冊義務，亦可經由司法審查加以確認，自難認管理條例第28條規定有何違反法律明確性原則之處，是上訴人主張管理條例第28條規定違反法律明確性原則乙節，亦難憑採。
（四）被上訴人於108年4月12日至上訴人處稽查時，發現管制藥品收支結存簿冊上記載系爭管制藥品結存量16支，但實際結存數量僅15支，確有簿冊登載結存數量與實際結存數量不符之情事，此為原審依法認定之事實，並有被上訴人108年4月12日管制藥品實地稽核現場紀錄表、現場照片、西藥、醫療器材、化妝品許可證查詢資料、發給上訴人管制藥品登記證之證明等證據資料在卷可憑（見原審卷第65至75頁）。觀之被上訴人108年4月12日管制藥品實地稽核現場紀錄表及後附現場照片顯示，上訴人之管制藥品收支結存簿冊上所記載系爭管制藥品最後一筆支出紀錄，支出原因為「調劑」，支出日期為107年5月8日，結存數量為16支，確與被上訴人於108年4月12日前往上訴人處稽查時系爭管制藥品實際結存數量不符，且未見相差之1支系爭管制藥品支出原因、日期之記載，堪認原審所認定之事實並未違反證據法則、經驗法則及論理法則。則本件上訴人於管制藥品收支結存簿冊上就系爭管制藥品登載之結存數量與實際結存數量既不相符，顯有未將系爭管制藥品每日收支、銷燬、減損及結存情形詳實登載於簿冊之情事，依前述說明，自已違反管理條例第28條第1項規定。原審據此認定被上訴人依同條例第39條第1項規定裁罰上訴人6萬元適法有據，並駁回上訴人之訴，其適用法令難認有何違誤，故上訴人指稱原判決適用法令有誤乙節，自不可採。
（五）上訴人固指稱原判決有判決不備理由之違誤，然行政訴訟法第243條第2項第6款所稱「判決不備理由」，乃指判決未載理由，或所載理由不完備、不明瞭者而言，申言之，所謂判決不備理由，應以欠缺判決主文所由生不可或缺之理由為限，若其理由並不影響判決主文者，並不包括在內，至所載理由稍欠完足，而不影響判決基礎者，尚難謂為理由不備（最高行政法院105年度判字第339號判決意旨可資參照）。經核原審就系爭管制藥品固無須逐筆登載支出使用情形，惟仍須每日詳實登載收支、銷燬、減損及結存情形，及管理條例第27條第1項、同條例第28條第1項規範並不相同，上訴人不得以其已依管理條例第27條第1項規定申報為由，免除其依同條例第28條所定詳實登載簿冊義務等節論述綦詳（見原判決第2頁第29行至第4頁第12行），可見原判決就上訴人前揭上訴理由（一）、（二）部分，並無上訴人所稱判決不備理由之違法。又解釋、適用法令本屬行政法院之職權，並不受行政機關解釋之拘束，本件原審既已就管理條例第27條第1項、第28條第1項規定如何解釋、適用有所確信，自無就「逐筆登載」與「逐日詳實登載」之登載方式及差異乙節再行函詢衛生福利部之必要，縱原審於判決中未敘明不予函詢之理由，亦不影響判決之主文。另原判決既已論明原處分依管理條例第28條第1項裁處上訴人罰鍰最低金額6萬元應屬有據等情，可知原審係認定管理條例第28條並未牴觸法律明確性原則，原判決此部分所載理由雖稍欠完足，但不影響判決之基礎，是上訴人以前揭上訴理由（三）、（四）部分指摘原判決判決理由不備，亦無可採。
六、綜上所述，原審已依職權調查證據，並依調查證據之結果，依論理、經驗及證據法則判斷事實而為判決駁回上訴人在原審之訴，並已論明其認定事實之依據及得心證之理由。原判決所適用之法規與應適用之法規，並無違背，與解釋亦無牴觸，並無判決不適用法規或適用不當等違背法令之情形。上訴人猶執前揭上訴理由指摘原判決有違背法令情事，求予廢棄，難認為有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 7 月 6 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 楊得君
法 官 畢乃俊法 官 彭康凡上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 110 年 7 月 6 日
書記官 陳可欣