臺北高等行政法院判決
109年度簡上字第46號上 訴 人 蘇家源被 上訴 人 內政部代 表 人 徐國勇（部長）上 一 人訴訟代理人 謝家健 律師上列當事人間優惠貸款事件，上訴人對於中華民國109年2月7日臺灣臺北地方法院108年度簡字第163號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。發回臺灣臺北地方法院行政訴訟庭。
理 由
一、上訴人於民國91年3月間以其所有門牌號碼臺中市○○區○○路0段000巷00○0號房屋（下稱系爭房屋），向中國國際商業銀行股份有限公司（嗣與交通銀行股份有限公司合併並更名為兆豐國際商業銀行股份有限公司，下稱兆豐銀行）借款新臺幣（下同）200萬元，並申辦政府青年優惠房屋貸款暨信用保證專案2,000億元優惠購屋專案貸款（下稱優惠購屋專案貸款，上訴人申辦者下稱系爭貸款），利率由政府固定補貼年息0.85%，借款期間自91年3月18日起至111年3月18日止，嗣上訴人於93年10月21日將系爭房屋所有權以贈與為原因移轉其妹訴外人蘇家娟，至105年3月2日清償貸款完畢。其後被上訴人以108年1月22日內授營宅字第1080800402號函，通知上訴人自93年10月21日起停止利息補貼，並請求返還自93年10月21日起至105年9月29日止已獲政府補貼之利息，合計10萬6,019元（下稱108年1月22日函或原處分），上訴人不服，提起訴願，經行政院以108年5月9日院臺訴字第1080168951號訴願決定書駁回訴願，上訴人提起行政訴訟，經臺灣臺北地方法院以108年度簡字第163號判決駁回，上訴人猶不服，提起本件訴訟。
二、上訴人起訴主張及訴之聲明、被上訴人於原審之答辯及聲明、原審判決認定之事實及理由，均引用原判決所載。
三、上訴人上訴意旨略以：
(一)原判決將兩造間法律關係定性為行政契約，有適用法規顯有錯誤之違背法令情事：
1.行政程序法關於行政契約一章固容有行政機關選擇「以行政契約代替原應作成之行政處分」之自由，惟須行政機關已明確選擇以簽訂行政契約之方式，且契約之一方須為行政機關。倘實際簽訂契約之雙方均為私人或私法人，實難認行政機關已選擇「以行政契約代替原應作成之行政處分」，該契約性質要非行政契約。本件上訴人係與兆豐銀行（私法人）簽訂貸款契約書，與行政機關（被上訴人）間並無簽訂任何行政契約，原判決自行解釋將兩造法律關係定性為行政契約，已逾被上訴人之行政行為之選擇自由及兩造之約定。
2.原判決有違背司法院釋字第540號意旨及行政訴訟法第125條、第188條、第189條之違背法令情事：原判決錯誤援引司法院釋字第540號之「雙階理論」，將「優惠貸款」之准許認定為行政處分，被上訴人核准後雙方所簽訂之貸款契約認定為行政契約，進而適用行政程序法第149條準用民法規定，而適用較長15年時效，明顯逾行政程序法第131條規定5年時效，而為更不利於上訴人之認定，卻未曾於審理中諭知兩造表示法律上之意見，亦有違反行政訴訟法第125條、第188條、第189條規定。
(二)被上訴人應不得以原處分撤銷或廢止原核准補貼利息之處分：
1.本件辦理優惠購屋專案貸款之依據為「金融機構辦理優惠購屋專案貸款作業簡則」、「金融機構辦理青年優惠房屋貸款暨信用保證專案作業簡則」（下合稱專案貸款作業簡則），該準則並無以「上訴人嗣後移轉房屋所有權予他人」為廢止授益處分之負擔。至被上訴人104年12月11日內授營字第1040818512號令訂定發布「政府優惠購屋專案貸款查核作業要點」（下稱104年12月11日查核作業要點），屬內部事後查核之用；另「青年優惠房屋貸款暨信用保證專案及2,000億元優惠購屋專案貸款問與答」（下稱貸款Q&A)，非屬行政命令而不具法律上效力，均非原授益行政處分之法源依據，被上訴人以上訴人違反貸款Q&A第17點「購置房屋住宅之所有權人與借款人應為同一人」、104年12月11日查核作業要點第8點「住宅所有權移轉登記予他人由內政部發函通知借款人返還自事實發生之日起溢領之補貼利息」等規定，撤銷或廢止原授益行政處分，即有違誤。
2.縱認本件係被上訴人直接委託兆豐銀行審核准予上訴人貸款，又上訴人所簽署借款契約書之增補條款契約書屬於核准貸款行政處分之附款，然上訴人於91年3月間申辦優惠購屋貸款，並無違法情事，事後上訴人移轉系爭房屋所有權予他人，不因此使原授益行政處分違法，被上訴人自不得依行政程序法第117條規定撤銷原核定之行政處分。
3.對於合法行政處分之廢止，依行政程序法第124條規定，應自廢止原因發生後2年內為之。本件上訴人於93年10月21日以贈與為原因移轉系爭房屋所有權予其妹，事前曾以電話通知兆豐銀行，惟銀行承辦人僅告知無須變更債務人名義，以上訴人名義繼續繳納貸款即可，並未告知移轉所有權將取消優惠利率情事，上訴人亦持續繳納貸款至105年3月2日清償完畢，上訴人於清償完畢後3年，被上訴人始謂撤銷及追繳利息，有違誠信原則，又被上訴人於108年1月22日始以原處分廢止91年核准處分，顯逾2年之除斥期間，已屬違法。
(三)退萬步言，縱認被上訴人得行使撤銷權，按最高行政法院102年度2月份第2次庭長法官聯席會議決議：「行政程序法第121條第1項規定：『第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。』法文明示『知』為撤銷權除斥期間之起算點，在授益行政處分之撤銷，且其撤銷純係因法律適用之瑕疵時，尚非僅以原處分機關或其上級機關可得知悉違法原因時，為除斥期間之起算時點，仍應自有權撤銷之機關確實知曉原作成之授益行政處分有撤銷原因時，起算2年之除斥期間。」可知，如撤銷原因係因法律適用之瑕疵則以「確實知曉」該法律瑕疵時為起算時點，如係事實認定之問題，當以「可得知悉違法原因時」為起算時點。本件上訴人93年移轉系爭房屋所有權至105年2月清償借款完畢，被上訴人或兆豐銀行在此期間均屬可得知悉之情形，被上訴人於108年2月始以原處分行使撤銷權，早逾得行使撤銷權之2年期間。縱依104年12月11日查核作業要點第4點至第8點規定，被上訴人亦應於每年1月及7月定期請兆豐銀行呈報清冊並進行比對，兆豐銀行也應定期自主查核，借款人是否於查核日前仍為系爭房屋之所有權人等情事，則被上訴人及兆豐銀行倘確實依上揭規定確實查核，亦可於105年1月時知悉移轉之事實，故被上訴人於108年1月22日以原處分撤銷利息補貼，亦逾2年除斥期間，訴願決定並維持原處分，均屬違法，應予撤銷等語，並聲明：原判決廢棄，訴願決定及原處分均撤銷。
四、被上訴人則以：
(一)本件優惠購屋專案貸款係行政院為提振國內傳統產業，並減輕國內民眾購置住宅利息負擔，編列預算補貼部分房貸利息，核屬授益行政處分。上訴人於91年3月間以購買系爭房屋向兆豐銀行申辦該貸款，接受政府購屋貸款補貼利息，於申貸時，自應遵守專業貸款作業簡則之規定。依貸款Q&A第17點，購置房屋住宅之所有權人與借款人應為同一人，是倘借款人將購屋之住宅移轉予他人，即悖離補助之意，應停止補貼利息，並自事實發生日起將已獲政府補貼之利息返還予被上訴人。又依上訴人與兆豐銀行間增補條款契約書第3點，於借款期間內如將原設定抵押之房地轉讓予他人，應主動告知兆豐銀行，自轉讓之日起終止政府之利息補貼，不再適用優惠利率計息，如因怠於告知而得之政府補貼利息，願繳交該行返還國庫，可見貸款銀行已將辦理優惠購屋貸款之相關條件列入貸款合約中，上訴人於契約簽名蓋章應已明確知悉。另依被上訴人107年7月30日台內營字第1070809019號令修正之「政府優惠購屋專案貸款查核作業要點」第8點規定，將配偶排除於不得移轉所有權限制之外，上訴人移轉對象並非配偶，故不另影響本案查核結果。
(二)惟上訴人於93年10月21日將系爭房屋所有權移轉登記予其妹，未通知承貸銀行，並持續享有自93年10月21日起至105年2月29日止之優惠購屋貸款補貼利息，不符前開「購置房屋住宅之所有權人與借款人應為同一人」之規定，已屬違法。
(三)本件上訴人怠於通知被上訴人系爭房屋已轉讓予他人，經兆豐銀行於107年9月12日，以兆銀總銷金字第1070038091號函送上訴人因移轉所有權應繳回補貼利息之明細後，被上訴人旋於108年1月22日以原處分通知上訴人不符補貼資格，應自住宅移轉登記日（事實發生日）93年10月21日停止補貼利息，並請上訴人返還自93年10月21日至105年2月29日止，已獲政府補貼利息計10萬6,019元。被上訴人既係於108年1月22日以原處分函知上訴人停止補貼，請求權應自108年1月22日函知上訴人時始開始起算期間，並無上訴人所謂逾公法上除斥期間之問題亦明等語，並請求駁回上訴。
五、原審認為：系爭貸款除屬上訴人與兆豐銀行間權利義務關係外，亦係被上訴人基於公益履行法定職務，委託兆豐銀行就補貼上訴人購屋利息相關權利義務所為約定，具有達成一定行政任務之目的，係公法上權利義務關係，性質上應認屬行政契約。本件上訴人於93年10月21日將系爭房屋贈與蘇家娟，依上訴人所簽訂「增補條款契約書」第3條約定，應即不再適用優惠利率計息，並應將溢得之政府補貼利息返還國庫，被上訴人以108年1月22日函檢附應繳回補貼利息計算表，通知自93年10月21日起停止利息補貼，並請求返還自93年10月21日起至105年9月29日止溢得之補貼利息10萬6,019元，並無違誤。被上訴人前階段核准利息補貼屬於行政處分，後階段補助核發為契約行為，被上訴人通知上訴人停止補貼及請求返還溢得利息，係就後階段契約關係所為請求之觀念通知，無涉前階段核准補貼處分之效力，而是依兩造間行政契約約款所為請求，應類推適用民法第125條關於15年時效期間規定，被上訴人請求上訴人返還溢領利息之函文，上訴人於108年1月24日收受通知，尚未罹於時效。上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分為無理由，而以原判決駁回上訴人之訴，固非無見。
六、本院查：
(一)按層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。亦即主管機關以提供給付、服務、救濟、照顧等方法，增進公共及社會成員之利益，以達成國家任務之給付行政措施，亦非就人民財產權加以限制，除涉及公共利益之重大事項，原則上無須有法律或法律授權之命令為依據（司法院釋字第443號、第571號解釋參照）。
(二)行政院為提振國內傳統產業，並減輕國內民眾購置住宅利息負擔，於89年8月14日至91年8月13日辦理2,000億元優惠購屋專案貸款，為使這類事件能有一制度化之共同處理方式，以為承辦金融機構辦理優惠購屋專案貸款作業之依據，中央銀行乃於89年8月14日訂定金融機構辦理優惠購屋專案貸款作業簡則，並於同日會同被上訴人、財政部訂定金融機構辦理青年優惠房屋貸款暨信用保證專案作業簡則（見原處分卷
1、2、12-17頁）。綜觀前述作業簡則的內容，申請優惠購屋專業貸款的資格為年滿20歲，無自有住宅之國民，並限制每人乙戶，得向承辦金融機構申辦購屋貸款後，於特定要件得享有國家提供之房貸利息補貼，如不符合要件，則按金融機構一般購屋貸款利率計息，不予利息補貼。亦即中央銀行、上訴人、財政部為達成前揭給付行政之目的，主動訂定前開規定，提供符合特定要件，得獲政府按月持續給予利息補貼，為一種國家運用公共預算提供社會福利性質，具持續性效力之授益性行政措施，從而，經審核認定符合申請要件，而准許持續發給利息補貼者，該許可處分即屬具持續性效力之授益行政處分。至於上訴人與私法人兆豐銀行之間就系爭貸款所生之權利義務關係，單純係屬貸款契約，應為私法關係（參見司法院釋字第533號解釋吳庚大法官所撰協同意見書及釋字第787號解釋理由書），原判決遽予認為系爭貸款屬行政契約，被上訴人通知上訴人停止補貼及請求返還溢得利息，係就契約關係所為請求之觀念通知，是依兩造間行政契約約款而為請求，其法律見解即非正確，亦無事證足為憑認，應有適用法規不當之違誤。
(三)次查，本件優惠貸款給付行政措施之依據為購屋專案貸款作業簡則，申請人必須符合特定之申貸要件，並經承辦金融機構授信審核通過，始能取得政府按月核發之利息補貼，當具有高度之屬人性，故於借款存續期間，購置房屋住宅之所有權人與申請人須為同一人，否則即悖離政府利息補貼所欲達成減輕符合上開申貸要件國民購置住宅利息負擔之公益目的。次參諸貸款Q&A第17點之說明「問：民眾辦理該兩項優惠房貸款，可否以非本所有之房屋向金融機構申請？答：為防止人頭戶問題及利於金融機構授信審核作業，民眾申辦兩項專案貸款時，購置房屋住宅之所有權人與借款人應為同一人」（處分卷第21頁），亦可知解釋上申貸條件必須購置房屋住宅之所有權人與優惠購買專案貸款申請人始終為同一人，以防止人頭戶問題並利於金融機構授信審核作業。再者，兆豐銀行與上訴人間所簽訂之增補條款契約書第3點約定：「立約人於借款期間內如將原設定抵押之房地轉讓予他人時，應主動告知貴行自轉讓之日起終止政府之利息補貼，不再適用優惠利率計息，改按貴行一般購屋貸款利率計息，如因怠於告知而得之政府補貼利息，願繳交貴行返還國庫。」（處分卷第9頁），足認承貸銀行已將辦理優惠購屋貸款之相關條件列入與申貸人之貸款合約中，並同時約明房屋所有權移轉他人時申貸人有主動告知貸款銀行之義務，若怠於通知願將所獲補貼之利息繳交銀行返還國庫。綜上可見購置房屋之所有人於申貸後，於持續獲得國家利息補貼期間，須始終保持同一人，不得將房屋移轉他人，以保有受領利息補貼之法律上原因。倘若申貸人將受領房貸利息補貼之房屋移轉他人，即非依國家所定公益目的受領補貼，若續予補貼將違反依法行政原則及人民基本權利保護要求之公益目的，國家非不得消滅其規制效力。
(四)次觀行政程序法第117條以下關於行政處分之撤銷或廢止規定，可知究係以撤銷或以廢止方式消滅已作成行政處分規制效力，乃係以行政處分係屬合法，抑或為違法為斷。換言之，若行政處分係屬違法，則原處分機關於具備第117條至第121條所定之要件時，即得依職權為一部或全部之撤銷，且原則上溯及既往失效。反之，若屬合法，則於符合第122條以下所定要件時即得依職權為全部或一部之廢止。又依第125條規定，除因受益人未履行負擔，致行政處分受廢止而得溯及既往失效外，經廢止之行政處分乃係自廢止時或自廢止機關所指定較後之日起向將來失其規制效力。至於如何判斷應予消滅之行政處分，係屬合法或違法，應以行政處分作成時原處分機關所立基之事實，作為判斷行政處分合法與否之依據。若行政處分係合法作成，即便嗣後發生其立基之事實有所變更，原則上不影響其合法性。在具持續性效力之行政處分中，於處分效力持續期間內發生事實變更，因而造成與現行法相違之嗣後質變違法情形，不影響其原先之合法性，原則上仍應適用行政處分廢止之法理，而不能逕予適用第117條以下關於違法行政處分撤銷之相關規定。再按行政程序法第127條規定：「授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。行政機關依前2項規定請求返還時，應以書面行政處分確認返還範圍，並限期命受益人返還之。前項行政處分未確定前，不得移送行政執行。」，可知授益行政處分經撤銷、廢止或條件成就並發生溯及既往失效之情形，行政機關得請求返還公法上不當得利。惟行政機關究係以何方式消滅已作成行政處分規制效力，以及屬於金錢給付之授益行政處分，是否發生事實變更致符合得溯及既往失效，均屬事實認定問題，應由事實審法院調查事實，曉諭兩造為適當完全之辯論，並於判決中說明其理由。
(五)查觀諸原處分內容略以「主旨：有關臺端前於91年向兆豐國際商業銀行辦理之政府優惠購屋專案貸款，經查核原申貸抵押之住宅所有權已移轉予配偶以外之人，依規定應返還自事實發生日起至停止補貼日止已獲政府補貼之利息」、「說明
四：本案臺端應返還93年10月21日起至105年9月29日止已獲政府補貼之利息，合計為10萬6,019元」（原審卷第25-27頁），並無載明被上訴人係作成撤銷或廢止授益行政處分之意旨，被上訴人於原審雖主張係未履行所附負擔之行政處分廢止（原審卷第111頁），卻又主張係依行政程序法第117條規定撤銷違法行政處分（原審卷第181頁），二者顯有矛盾則被上訴人究係以撤銷或廢止方式消滅原授益行政處分之效力，以及本件究應適用撤銷或廢止行政處分之規定，即有未明；如廢止合法行政處分，是否發生溯及事實狀態變更時點失其效力，影響被上訴人是否得請求上訴人返還公法不當得利之問題；又若依情形能適用第117條以下關於撤銷之法理，而得以發生溯及事實狀態變更時點失其效力，依個案情形，尚需判斷係應適用第121條第1項規定「第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。」，抑或是第124條規定「前項之廢止，應自廢止原因發生後2年內為之。」，進而判斷是否發生撤銷權或廢止權因逾除斥期間而歸於消滅之結果，上開各爭點均與判決結論有影響，且屬事實審法院應予調查審認，並加說明理由之事項，原審就此未予調查審認，於法亦有違誤。
(六)從而，原判決既有上述適用法規錯誤之違法，且與判決結論有影響，故上訴論旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由，又因本件事實尚有由原審法院再為調查審認之必要，本院無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審法院更為適法之裁判。
七、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第236條之2第3項、第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 2 月 26 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 程 怡 怡
法 官 李 君 豪法 官 郭 淑 珍上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 110 年 2 月 26 日
書 記 官 蕭 純 純