臺北高等行政法院判決
109年度簡上字第52號上 訴 人 法務部代 表 人 蔡清祥（部長）住同上訴訟代理人 李易臻
王政詠被上訴人 朱金池上列當事人間申報公職人員財產事件，上訴人不服中華民國109年3月18日臺灣臺北地方法院108年度簡字第263號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
事實及理由
一、事實概要：被上訴人（即原審原告）於民國103年間擔任內政部中央警察大學總務長，為公職人員財產申報法（下稱財產申報法）第2條第1項第12款所定應申報財產之人員；惟其於103年卸（離）職申報（下稱系爭財產申報）時，漏報配偶名下新光人壽長安養老終身壽險（甲型）4筆，累積已繳保費分別為新臺幣（下同）137萬4,272元、117萬1,662元、136萬3,133元及131萬5,568元，另新潮流終身壽險還本型2筆（與上述壽險4筆合稱系爭壽險），累積已繳保費分別為198萬2,904元及152萬673元，故意申報不實金額共872萬8,212元（下稱系爭漏報金額）。上訴人（即原審被告）遂認被上訴人於系爭財產申報時，故意申報不實，依財產申報法第12條第3項，暨公職人員財產申報案件處罰鍰額度基準（下稱罰鍰額度基準）第4點等規定，於107年12月18日以法授廉財申罰字第10705013170號公職人員財產申報案件罰鍰處分（下稱原處分），處罰鍰18萬元。被上訴人不服原處分，提起訴願，經行政院於108年8月22日以院臺訴字第1080186146號訴願決定，駁回訴願。被上訴人仍不服，提起行政訴訟，經臺灣臺北地方法院108年度簡字第263號行政訴訟判決（下稱原判決）「訴願決定及原處分均撤銷」。上訴人不服原判決，遂提起本件上訴。
二、上訴人於原審之答辯及聲明、被上訴人起訴主張及訴之聲明，均引用原判決書所載。
三、原判決為撤銷原處分之判決，意旨略以：㈠被上訴人出具系爭財產申報表，就有關保險項目，非記載
在「㈨珠寶、古董、字畫及其他具有相當價值之財產，2.保險」項下，反填寫在「備註」欄內，究何以被上訴人會如此申報，容有疑問。參酌被上訴人陳明其於100年初次進行公職人員財產申報（下稱財產申報），當時保險並無專屬欄位，因而於備註欄填寫，迄後年度援例申報，故不因保險項目已有特定欄位可供記載等語，此與卷附被上訴人102年財產申報表，就其保險申報項目亦填寫於備註欄相符，應認被上訴人確因援例進行財產申報緣故，未詳實查對申報表單內容，以致有財產申報欄位錯誤情事，應可信實。則由被上訴人系爭財產申報時，其因錯誤援用舊格式申報，以致保險項目錯誤記載在備註欄內乙節觀之，因申報表在新表保險項次之下，註記「『保險』指『儲蓄型壽險』、『投資型壽險』、『年金型保險』之保險類型」、「『儲蓄型壽險』係指滿期保險金、生存（還本）保險金、繳費期滿生存保險金、祝壽保險金、教育保險金、立業保險金、養老保險金等商品內容含有生存保險金特性之保險契約；『投資型壽險』指商品名稱含有變額壽險、變額萬能壽險、投資型保險、投資連（鏈）結型保險等文字之保險契約；『年金型保險』指即期年金保險、遞延年金保險、利率變動型年金保險、勞退企業年金保險、勞退個人年金保險等商品名稱含有年金保險等文字之保險契約」等文句（下稱系爭註記文字），互核被上訴人漏報系爭壽險名稱經記明「養老」、「還本」意涵，應可明辨具儲蓄型壽險性質，應踐行財產申報；詎被上訴人於申報之時，未詳實核對申報表格內容，以致疏漏就系爭壽險予以申報，未善盡法定申報義務，主觀上當可認具可非難性及可歸責性，構成故意申報不實，應擔負起本件違反行政法上義務之責。故被上訴人就系爭財產申報，因未善盡財產申報義務，疏未注意保險項目已有特定規範可資遵守，卻仍循舊例在備註欄填寫，以致未詳查保險欄位項下應申報保險之注意事項，主觀上具有可非難性及可歸責性，應擔負故意申報不實之行政處罰責任。
㈡關於罰鍰部分，原判決以：依被上訴人錯誤在備註欄申報
保險乙節可知，被上訴人直至系爭財產申報時，仍不知應該如何正確申報保險項目，就其申報行為之違法理解，是否有行政罰法第8條但書得按其情節，減輕或免除其處罰規定之適用，上訴人未予詳查，且對被上訴人違反財產申報法規定應受裁罰應受責難程度等情，並無善盡行政調查及裁量義務，逕以被上訴人漏報財產價額依處罰鍰額度基準予以裁罰，所為之原處分，構成裁量怠惰之違法，無可維持。是被上訴人本件之違反，起因於未及注意保險項目填寫方式之異動，致無遵守保險項目之申報規範，其於本件有無行政罰法第8條但書之適用，及應受裁罰應受責難程度等情，上訴人並無善盡行政調查及裁量義務，逕以被上訴人漏報財產價額依罰鍰額度基準予以裁罰，所為之原處分，自非屬適法。
四、上訴意旨略以：㈠按保險依上訴人98年10月21日法政字第0981113261號函自98
年納入財產申報應申報項目，並明定申報於申報表「備註欄」內（上訴人99年4月23日法政字第0991104036號函【下稱上訴人99年4月函】、99年6月8日法政字第0999024829號函【下稱上訴人99年6月函】），嗣於99年5月12日修正之上訴人主管法規「公職人員財產申報填表說明」（下稱填表說明）明定保險應申報種類；其後上訴人100年7月1日修正填表說明，就保險增加獨立申報襴位，均明定保險應申報種類為「儲蓄型壽險」、「投資型壽險」、「年金型保險」，應申報保險種類自98年迄今從未變更，其中「儲蓄型壽險」敘明指滿期保險金、「生存（還本）保險金」…「養老保險金」等商品內容含有生存保險金特性之保險契約。上開文字，於被上訴人系爭財產申報表第11頁「㈨珠寶、古董、字畫及其他具有相當價值財產2.保險」欄位下方亦有明示，上訴人就保險應申報種類之規範自98年迄今從未變更，縱以100年7月1日為界，財產申報表新增獨立保險欄位，僅係「申報填寫方式」之異動，並非「申報種類之法規範」之變動，並無影響被上訴人對於保險應申報種類之認識，且上訴人並無因被上訴人填寫欄位錯誤而認其有故意申報不實，被上訴人申報於「備註欄」之8筆保險，上訴人行政調查過程皆認其與查核結果相符。又上訴人99年4月函說明六已敘明「儲蓄型壽險」包含滿期保險金、生存（還本）保險金及養老保險金，此與其後修正填表說明貳、個別事項第17點規定及附表申報表標註文字一致，規範始終如一且明確，並無因100年7月1日是否於申報表新增獨立欄位有所變更，況系爭財產申報年度為103年，填表說明此行政規則既已於99年修正，自應適用該等規定，上訴人未有裁量怠惰之違法。
㈡上訴人已於98年明確規範保險應申報險種並於99年明確規範
其定義迄今，且被上訴人既於103年度系爭財產申報種類之8筆保險，如若申報人不知保險應申報種類，如何據以為申報；且被上訴人於申報不實之說明均顯示被上訴人於申報時，已知悉法規所要求之應申報保險種類為何。前開申報規定於財產申報法及相關子法均已明定，被上訴人申報前縱未詳閱，申報表下方文字亦有註明，被上訴人縱因疏忽未查申報表下方文字，被上訴人甚可逕向受理申報機構詢問，且查被上訴人申報不實說明、訴願書及起訴狀皆載明，曾向受理申報機構詢問保險填報方式，然其既已明知可向受理申報機構詢問，如對保險應申報種類有疑義時，亦應併同詢問，然被上訴人均捨而不為。觀系爭財產申報表第12頁，已申報應申報險種之保險8筆，包含本人及配偶名下已減額繳清之保險4筆，並自行載明100年繳清，亦包含與漏報之新光長安養老終身壽險（甲型）同為「養老」性質之新光人壽豐順養老保險4筆，且查被上訴人申報不實說明檢附之新光長安養老終身壽險甲型保險單首頁，亦已載明主要給付項目有「生存保險金」，並於該保單條款第8條載明其給付方式，其所稱誤解減額繳清保單免予申報及疏忽生前滿期時的給付還本部分，實屬申報不實後之矯飾之詞。如若被上訴人不知應申報保險種類，又何以申報相同類型之儲蓄型保險及同為減額繳清之其他保險，又如何係因一時不察致疏忽生前滿期時的給付還本部分，原判決理由顯然與財產申報法之規定適用與行政罰法第8條精神有悖，適用法規確有違誤。
㈢綜觀本件被上訴人於上訴人行政調查過程中所為陳述、提起
訴願理由、業申報相同類型之保險及同為減額繳清之保險，足證被上訴人已知悉公職人員財產申報法所要求應為申報之保險種類，且對漏報之保險已有所認識，卻未詳盡查閱、詢明正確申報財產之規定，僅憑自身主觀認知不為申報，其對於未申報之保險之認識並無錯誤，依前所述成立故意申報不實行為，並經原判決肯認，準此，被上訴人既已知悉財產申報法所要求應申報之保險種類為何，自無行政罰法第8條但書規定適用餘地，原判決稱上訴人因此構成裁量怠惰之違法，除顯與行政罰法第8條規範意旨相違外，尚有違反經驗法則及論理法則之違誤，自不足採。
㈣被上訴人漏報系爭壽險金額達872萬餘元，其違反行政法上
義務行為應受責難程度難謂非屬重大。且上訴人於審議本案時，業依行政程序法第9條規定，就被上訴人違章情節輕微之本人存款、保險、配偶保險及經被上訴人說明後尚屬合理之溢報本人汽車等申報不實項目，不列入申報不實金額計算，原處分已審慎酌定罰鍰金額，應屬適法，並無不當。並聲明：⒈原判決撤銷，被上訴人於原審之訴駁回。⒉訴訟費用由被上訴人負擔。
五、本院查：㈠按財產申報法第2條第1項第12款規定：「下列公職人員，應
依本法申報財產：…十二、司法警察、稅務、關務、地政、會計、審計、建築管理、工商登記、都市計畫、金融監督暨管理、公產管理、金融授信、商品檢驗、商標、專利、公路監理、環保稽查、採購業務等之主管人員；其範圍由法務部會商各該中央主管機關定之；其屬國防及軍事單位之人員，由國防部定之。」第3條第2項規定：「公職人員於喪失前條所定應申報財產之身分起2個月內，應將卸（離）職或解除代理當日之財產情形，向原受理財產申報機關（構）申報。但於辦理卸（離）職或解除代理申報期間內，再任應申報財產之公職時，應依前項規定辦理就（到）職申報，免卸（離）職或解除代理申報。」第5條第1項及第2項規定：「（第1項）公職人員應申報之財產如下：一、不動產、船舶、汽車及航空器。二、一定金額以上之現金、存款、有價證券、珠寶、古董、字畫及其他具有相當價值之財產。三、一定金額以上之債權、債務及對各種事業之投資。（第2項）公職人員之配偶及未成年子女所有之前項財產，應一併申報。」第12條第3項前段規定：「有申報義務之人無正當理由未依規定期限申報或故意申報不實者，處新臺幣6萬元以上120萬元以下罰鍰。…」同法施行細則第14條規定：「（第1項）本法第5條第1項第2款及第3款之一定金額，依下列規定：一、現金、存款、有價證券、債權、債務及對各種事業之投資，每類之總額為新臺幣1百萬元。二、珠寶、古董、字畫及其他具有相當價值之財產，每項（件）價額為新臺幣20萬元。
（第2項）公職人員之配偶及未成年子女依本法第5條第2項規定應一併申報之財產，其一定金額，應各別依前項規定分開計算。（第3項）外幣（匯）須折合新臺幣時，以申報日之收盤匯率計算；有價證券之價額，以其票面價額計算，無票面價額者，以申報日之收盤價、成交價、單位淨值或原交易價額計算；珠寶、古董、字畫及其他具有相當價值財產之價額，有掛牌之市價者，以申報日掛牌市價計算，無市價者，以已知該項財產之交易價額計算。」㈡上開規定所揭示之公職人員財產申報制度，係民主法治國家
提升公職人員廉能，避免貪污情事發生，正本清源之道。惟透過公職人員財產資訊之公開與透明，建立社會大眾督促機制，除得以規範公職人員行止外，也讓人民無論是基於監督政府、參與公共政策或單純經濟行為之立場，均得享有大量且正確之資訊得為判斷，藉此觀察公職人員財產有無不正常之變化，透過意見交流，監督政府並提醒公職人員自重，與利益團體保持適當分際，此乃人民「知的權利」中重要的一環，促進公民參與並監督政治。是以，具一定公務層級及任務之公職人員之所以被課以揭露財產之義務，係因該等資訊已非僅表彰其個人財務狀況而已，蓋該等公職人員之財務狀況，因其職務關係，相當程度地展現國家施政實際狀況，已屬於政府資訊，有必要透明公開，供人民檢驗，縱強制公開財產申報資料存在侵害隱私權之疑慮，惟基於前開公益之考量，此時公職人員之隱私權應退讓。易言之，上開規定所保護之法益不僅在於「公務廉潔」之維持，更在於「主動公開政府資訊」以實現人民知的權利。公職人員就置於其名下及其配偶或未成年子女之財產未揭示，該當於公職人員財產申報法第12條第3項之構成要件「無正當理由未依規定期限申報或故意申報不實」，乃以消極未揭示財產狀況之方式為不實申報，依法應予處罰。
㈢本件被上訴人於103年間擔任內政部中央警察大學總務長，
為公職人員財產申報法第2條第1項第12款所定應申報財產之人員，其於系爭財產申報時，漏報配偶名下系爭壽險，申報不實金額計872萬8,212元，並以系爭財產申報表註記系爭註記文字，與被上訴人漏未申報之系爭壽險經記明「養老」、「還本」意涵，認被上訴人應可明辨具儲蓄型壽險性質，應踐行公職人員財產申報，被上訴人未善盡法定申報義務，主觀上當可認具可非難性及可歸責性，構成故意申報不實等情，為原審依法確定之事實，核與卷內證據資料相符，自得為本件裁判之基礎。
㈣按行政罰法第8條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰
責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」其立法理由略謂：「一、本條係規定行為人因不瞭解法規之存在或適用，進而不知其行為違反行政法上義務時，仍不得免除行政處罰責任。然其可非難程度較低，故規定得按其情節減輕或免除其處罰。二、…此部分實務上應由行政機關本於職權依具體個案審酌衡量，加以裁斷。三、參考刑法第16條。」故欲適用行政罰法第8條但書規定對違反行政法上義務之行為人予以減輕或免除其處罰時，須以行為人有「不知法規」存在為前提。而所謂「不知法規」，係指行為人不知法規所「禁止（不得作為）」或「誡命（要求作為）」之行為或不行為義務為何而言，即學說上所謂之「禁止錯誤」或「欠缺違法性認識」，而非指違反行政法上義務行為人必須要對自己的行為究係違反何法規之規定有所認知。是以，行為人如已知悉法規所禁止或要求應為之行為義務大致為何，就該違反行政法上義務之行為而言，行為人即已具備不法意識（違法性認識），應無行政罰法第8條但書規定適用之餘地。至所謂「按其情節，得減輕或免除其處罰」之情況，除可參酌刑法第16條「除有正當理由而無法避免者外，不得因不知法律而免除刑事責任。但按其情節，得減輕其刑」之規定外，亦可參考德國聯邦法院刑事庭對卡特爾（Kartell）違反秩序罰法之裁判中，針對「無可避免性」所建立之判斷標準：「依行為人於事件發生時所處情境、其個性、生活圈及職業圈應有之認知，推定對自己行為之違法理解，且雖經運用其精神上辨識力，或曾產生懷疑而經深入思考甚至必要時曾諮詢他人，仍無法克服其錯誤時，便屬於所謂無從避免性。但按其應有之認知理當知悉其行為之違法者，仍應負責」（詳參吳庚，行政法之理論與實用，增訂12版，頁477-478頁，三民，101年9月）。是如以行為人本身之社會經驗及個人能力，仍無法期待其運用認識能力而意識到該行為之不法，抑或對於其行為合法性有懷疑時，經其深入思考甚至必要時曾諮詢有權機關解釋，仍無法克服其錯誤時，始具有所謂「無可避免性」。經查：保險自98年納入財產申報應申報項目，並明定申報於申報表「備註欄」內。嗣於99年5月12日填表說明（下稱99年填表說明）明定保險應申報種類，上訴人100年7月1日修正填表說明（下稱100年填表說明），就保險增加獨立申報欄位，均明定保險應申報種類為「儲蓄型壽險」、「投資型壽險」、「年金型保險」，應申報保險種類自98年迄今從未變更，其中「儲蓄型壽險」敘明指滿期保險金、「生存（還本）保險金」…「養老保險金」等商品內容含有生存保險金特性之保險契約。業據上訴人說明在卷（本院卷第26頁），並有上訴人99年6月函、填表說明各1份在卷可徵（本院卷第79-80頁、第59-64頁）。系爭財產申報第11頁「㈨珠寶、古董、字畫及其他具有相當價值財產⒉保險」欄位下方亦臚列明確（原處分卷第111頁）。故保險自98年迄今為應申報項目，僅以100年填表說明新增保險欄位，故此乃申報填寫方式之變動，並非申報項目法律規範之變更。綜以被上訴人自陳為警察大學法學士畢業，擔任內政部中央警察大學專任副教授及總務長等語（原審卷第78頁、本院卷第40頁）。
況系爭財產申報表乃依申報系統之對話畫面逐欄逐項申報（原處分卷第103-112頁），被上訴人自無可能未發現已新增獨立保險申報欄位，亦無可能未知悉以★註記之系爭註記文字定義（原處分卷第111頁）。再者，被上訴人於102年財產申報亦明確申報保險種類之財產，且上開保險名稱均有「終身還本壽險」、「養老保險」等文字，部分保險並註明「100年繳清」等情，有102年財產申報1份附卷足明（原處分卷第143頁）。核之被上訴人申報不實之系爭壽險名稱亦有與102年財產申報保險種類相同為「養老終身壽險」、「終身壽險」含有生存保險金特性之保險契約文字之等情（原處分卷第115頁、第126-127頁）。足徵被上訴人已知悉財產申報法所規定應為申報之保險種類，且對漏報之系爭壽險已有所認識，並無錯誤，乃未詳盡查閱、詢明正確申報財產之規定，依其主觀認知未申報於系爭財產申報，而成立故意申報不實行為。從而，依被上訴人於系爭財產申報時所處情境、智識能力、生活圈及職業圈均有相當程度之認知或推定自己行為之違法理解，亦未有無法克服錯誤之無從避免性，故被上訴人系爭財產申報已具備違法性認識，應可認定，自無行政罰法第8條但書規定適用之餘地。又原處分乃依財產申報法第12條第3項，暨罰鍰額度基準第4點等規定處罰鍰18萬元，亦未有裁量怠惰之違法。原判決以上訴人未考量被上訴人有無行政罰法第8條但書之適用，而有裁量怠惰之違法，撤銷訴願決定及原處分，有不當適用行政罰法第8條但書規定之違背法令，且影響判決結果，上訴人據以指摘，求予廢棄，為有理由。
六、綜上所述，原判決將訴願決定及原處分均撤銷，既有上述違法情事，且已影響判決之結果，上訴論旨指摘原判決此部分違法情事，求予廢棄，為有理由；又因本件依原審確定之事實已臻明確，上訴人就被上訴人故意申報不實所為裁罰處分，已無再行裁量之必要。本院已可自為判決，爰將原判決廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴，以資適法。
七、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第236條之2第3項、第256條第1項、第259條第1項第1款、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 4 月 26 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 蘇 嫊 娟
法 官 鄭 凱 文法 官 黃 莉 莉上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 110 年 4 月 26 日
書記官 鄭 聚 恩