臺北高等行政法院判決
109年度簡上字第76號上 訴 人 交通部公路總局代 表 人 許鉦漳（局長）訴訟代理人 鍾富順
蕭麗如被上訴人 朱志豪訴訟代理人 黃慧萍 律師上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於臺灣臺北地方法院中華民國109年4月17日108年度簡字第308號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人代表人原為陳彥伯，訴訟中變更為許鉦漳，業據新任代表人許鉦漳聲明承受訴訟（本院卷第63頁），核無不合，應予准許。
二、上訴人所屬臺中區監理所南投監理站監警聯合稽查小組（下稱稽查小組），於民國105年12月27日上午10時45分，查獲被上訴人駕駛訴外人黃莉倩所有車牌號碼000-0000號自小客車（下稱系爭車輛），利用訴外人臺灣宇博數位服務股份有限公司（下稱宇博公司）所經營之網路平臺「UBER APP」，搭載乘客自臺中市○區○○路0段00號至臺中市○區○○○路○○號，收取費用新臺幣（下同）55.66元（下稱系爭行為）。涉未經核准擅自經營汽車運輸業，案經上訴人所屬臺中區監理所以106年1月18日公投監稽字第65C00397號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發違反106年1月4日修正前（下稱行為時）公路法第77條第2項、汽車運輸業管理規則第138條規定。上訴人於108年5月21日，以第60-65C00397號對違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分）對被上訴人裁處罰鍰5萬元。被上訴人不服原處分，提起訴願，經訴願決定駁回，被上訴人向臺灣臺北地方法院（下稱原審法院）提起行政訴訟，經原審法院以109年4月17日108年度簡字第308號行政訴訟判決（下稱原判決）：「㈠、訴願決定及原處分均撤銷。㈡、訴訟費用由被告負擔。」。上訴人不服，遂提起本件上訴。
三、被上訴人起訴主張及訴之聲明、上訴人於原審之答辯及聲明、原判決認定之事實及理由，均引用原判決所載。
四、上訴意旨略以：
㈠、原判決未論述為何需論及違規行為人係違反何種業別之論理依據，判決適用法規有誤。
主管機關對公路法第77條第2項之適用，並未有區分何種汽車運輸業之必要，就其構成要件，縱然未予分類，亦未違反處分明確性原則，原判決增加上訴人於原公路法第77條第2項所無之限制，適用法規有誤。類型雜沓的違法業者，卻要求行政機關要以合法業者型態加以歸類，且僅能歸一類，不合認識用法之原則、論理法則。
㈡、縱需論及營業類別，基於被上訴人之違規經營型態本具跨業（類）及跨區性質，上訴人對其裁罰，方能收維持現有汽車或電車運輸業市場公允性之目的。
被上訴人自始未依公路法第37條第1項第3款規定，辦理計程車客運業之申請核准登記、設立計程車客運業之主事務所，自無從涵攝該款規定定其管轄權。退步言，所謂主事務所應指經合法申請登記經營汽車運輸業之營業事務所，被上訴人自始對汽車運輸業無主事務所。原判決僅以車主及被上訴人地址均位於臺中市南區，逕認自然人主事務所所在地在臺中市，有判決適用法規錯誤及理由不備之違法。
㈢、綜上，應認上訴人有管轄權。上訴聲明：１、原判決廢棄。
２、第一、二審訴訟費用由被上訴人負擔。
五、被上訴人答辯略以：上訴人僅執陳詞爭執，未對原判決有何違背法令情事為具體指摘，上訴不合法。上訴人之上訴理由無非係就違章行為之管轄事務分配之見解持與原審不同意見，於法無據，純屬上訴人單方主觀所持之法律意見，並無足採。關於系爭行為經營型態之定性及衍生之管轄權歸屬問題，原判決已明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，認事用法並無違誤，並無所謂判決適用法規有誤或判決理由不備等違背法令之情形。答辯聲明：１、上訴駁回。２、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
六、本院按：
㈠、公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：……。
十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第34條第1項第4款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……。四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。」第38條規定：「公路主管機關，審核經營汽車運輸業之申請，應按下列之規定：一、合於當地運輸需要者。二、確能增進公眾便利者。三、具有充分經營財力者。四、具有足夠合於規定車輛、站、場及提供身心障礙者使用之無障礙設施、設備者。前項審核細則，由交通部定之。」行為時公路法第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，得依其違反情節輕重，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其歇業，其非法營業之車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照，並得吊扣1個月至3個月，或吊銷之。」第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款規定：「經營計程車客運業應遵守下列規定：……。
三、車輛應在核定之營業區域內營業，不得越區營業，其營業區域依附表七之規定。」第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」準此，公路法為健全公路營運制度，發展公路運輸事業，以增進公共福利與交通安全，就人民經營計程車客運業予以管制，採行事前許可制，再按汽車運輸業別規定基本要件（細節部分授權中央主管機關訂定汽車運輸業管理規則及汽車運輸業審核細則），依核定營業區域規定受理申請及核准的主管機關，需先申請公路主管機關審核符合公路法相關法令規定，核准發給計程車客運業營業執照，方得開始營業，如未經申請核准而擅自經營計程車客運業者，自應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並依公路法第77條第2項規定處置。
㈡、依現行規定，對於計程車客運業之管理法規計有公路法、道路交通管理處罰條例、汽車運輸業管理規則、計程車運輸合作社設置管理辦法及計程車駕駛人執業登記管理辦法。另依公路法第56條及汽車運輸業管理規則第91條、第91條之1及第92條規定，個人欲以駕駛計程車為業，除依汽車運輸業管理規則第92條規定符合優良駕駛，得申請個人經營計程車客運業外，則須受僱於計程車客運業（即交通公司或車行）或自備汽車參與計程車客運經營（即靠行）、或為計程車運輸合作社社員。又計程車客運業者得以多少數量之營業車輛營業，主要係於申請籌設或申請增加營業汽車時，由公路主管機關依公路法第38條、汽車運輸業審核細則第4條第1項及第5條第1項規定，加以審核，並以計程車客運業者之資力及設備等營運條件決定其營業車輛之數量。且計程車客運業的營業區域範圍，係依汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款規定，車輛應在核定之營業區域內營業，不得越區營業，其營業區域依該條附表七之規定，核定主事務所所在地至其鄰近縣（市）為營業區域。觀其內容，共分成22個縣市，再以此劃定其鄰近的縣市，其中固有直轄市，但主要是以縣（市）的基準，其區域劃分的考量因素顯然不在直轄市，而是由中央主管機關通盤考量各區域的面積與人口為受理申請業務（例如臺北市其營業區包含新北市、桃園市、基隆市、宜蘭縣；桃園市包含新北市、臺北市、新竹縣、新竹市、基隆市；新竹市包含桃園市、新竹縣、苗栗縣），而為一致性之監督管理，據以審核是否核准申請，是依前開營業區域劃分可知，直轄市非屬單一營業區域，而係包含其他鄰近縣市○○○○路法第37條第1項規定係就申請「核准籌備經營汽車運輸
業」為管轄權之分配，同條項第3款規定，經營計程車客運業依其主事務所位在直轄市或直轄市以外之區域，應分別向直轄市政府、中央公路主管機關（即交通部）申請，依同法第39條第2項規定，其於籌備完竣，報請該管公路主管機關核發汽車運輸業營業執照等許可後，方得開始營業。最高行政法院109年度大字第2號裁定就未經依公路法第37條第1項第3款規定申請核准，而擅自經營計程車客運業者，具公路法第77條第2項規定裁處罰鍰並勒令歇業權限之裁罰事務主管機關，作成統一見解，認應依公路法第37條第1項第3款而定，即主事務所在直轄市者，由該直轄市公路主管機關（即直轄市政府）管轄；在直轄市以外之區域者，歸中央主管機關（即交通部）管轄。且此以「主事務所」為連繫因素決定土地管轄，屬行政罰法第29條及第30條之特別規定，依行政罰法第1條但書而排除該規定之適用。惟公路法第37條第1項第3款規定係就同法第39條第2項依法辦理公司或商業登記經營汽車運輸業之申請規範，其所適用之情形係公司、車行或合作社申請經營計程車客運業之情形，並不適用於個人經營計程車客運業情形，上訴人主張本案違規行為人為自然人，自無從依公路法第37條第1項第3款規定定管轄機關等情，自屬可採。從而最高行政法院109年度大字第2號裁定見解之解釋範圍並不包括個人經營計程車客運業情形，該大法庭裁定見解於本件並不適用之。
㈣、行政罰法第29條第1項規定：「違反行政法上義務之行為，由行為地、結果地、行為人之住所、居所或營業所、事務所或公務所所在地之主管機關管轄。」違反行政法上義務之行為，原則上由行為地、結果地、行為人之住所、居所或營業所、事務所或公務所所在地之主管機關管轄。有關個人經營計程車客運業權限之核准主管機關，公路法並未予以明定，僅於汽車運輸業管理規則第92條第4項規定：「個人經營計程車客運業者，應在該管公路監理機關轄區內設有戶籍。其戶籍地如有遷移變動時，應向當地公路監理機關報備。」然依同規則第91條第1項第3款規定，計程車僅得在核定之營業區域內營業，而依前開計程車客運業營業區域劃分可知，計程車客運業具跨域流動性，直轄市非屬單一營業區域，而係包含其他鄰近縣市，從而關於個人得在直轄市經營計程車客運業之核准主管機關，係兼含直轄市及其他縣(市○○○路主管機關。例如要在臺北市經營計程車客運業，向臺北市、新北市、桃園市、基隆市及宜蘭縣之任一地之公路主管機關申請許可均可。又戶籍所在地直轄市之個人未經核准而違規經營計程車客運業，其之所以違規，並不是其未向戶籍所在地之直轄市公路主管機關申請核准，而是未向有權限核准其在違規地經營計程車客運業之公路主管機關申請核准。例如戶籍設在臺中市之個人，其在臺北市未經核准經營計程車客運業，其之所以違規，不是因其未向臺中市○○路主管機關申請核准經營計程車客運業，因為即使其已向臺中市○○路主管機關申請核准，亦不能在臺北市經營計程車客運業，而是未向臺北市、新北市、桃園市、基隆市及宜蘭縣之任一地之公路主管機關申請核准。換言之，對未經申請核准而經營計程車客運業之個人，無論其戶籍所在地在何直轄市或縣（市），有權限核准在違規行為地經營計程車客運業之公路主管機關，均屬該個人違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條之行政法上義務（即未經申請核准不得經營計程車客運業）行為地之主管機關，有依公路法第77條第2項規定為處分之管轄權。
㈤、復依公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」交通部依據前開公路法第79條第5項規定授權所訂汽車運輸業管理規則第139條之1規定：「（第1項）遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。（第2項）公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理或得委辦直轄市政府辦理。」交通部依此規定及行政程序法第15條第1項規定，以102年7月22日交路字第10250097788號函，公告委任交通部公路總局即上訴人辦理遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，以及公路汽車客運業之營運管理及處罰等相關業務，並自102年7月24日起生效。因此交通部既將有核准個人經營計程車客運業權限之直轄市以外之其他縣市公路主管機關就計程車客運業的申請核准、營運管理及處罰權限授權給上訴人辦理，則上訴人就核定營業區域內未經申請核准經營計程車客運業自取得裁處罰鍰及吊扣牌照之權限，難謂營業區域內僅能由直轄市○路主管機關取得專屬管轄權限。
㈥、經查，被上訴人藉由Uber APP平台媒合在臺中市載客，向乘客收取報酬，被上訴人與該平台之業主宇博公司共同營業，為原審經依法調查證據所確認之事實。如前㈣所述，本件違規行為地在臺中市，依汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款附表七規定，個人經向臺中市、苗栗縣、彰化縣、南投縣之任一公路主管機關申請核准者，計程車客運業之營業區域均包含臺中市，即得在臺中市經營計程車客運業，因此有權限核准在臺中市經營計程車客運業，自係兼含苗栗縣、彰化縣、南投縣之公路主管機關，從而就違反公路法第77條第2項規定行政法上義務之主管機關即上訴人自依法取得管轄權。原審以被上訴人與宇博公司共同違反公路法第77條第2項規定，而依公路法第37條第1項第3款規定，適用於本件個人經營計程車客運業情形，認上訴人就直轄市轄內計程車客運業欠缺管轄權限，不具有作成原處分之管轄權限，據此撤銷訴願決定及原處分，自有不適用法規、適用法規不當之判決違背法令。
㈦、又依行政罰法第5條規定：「行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。」明定法律或自治條例變更時的適用，是採「從新從輕」的處罰原則，即於行為後的法律或自治條例有變更者，原則上是「從新」，適用行政機關最初裁處時的法律或自治條例；僅於裁處前的法律或自治條例有利於受處罰者，始例外「從輕」，適用最有利於受處罰者的規定（立法理由參照）。查，行為時公路法第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣五萬元以上十五萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣二個月至六個月，或吊銷之。」處分時公路法第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，得依其違反情節輕重，處新臺幣十萬元以上二千五百萬元以下罰鍰，並勒令其歇業，其非法營業之車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照，並得吊扣四個月至一年，或吊銷之，非滿二年不得再請領或考領。」由於被上訴人並非其所駕駛車輛之所有人，故僅得處以罰鍰，比較修正前後之公路法第77條第2項規定，可知行為時的罰鍰金額為5萬元至15萬元，處分時為10萬元至2,500萬元。又查依行為時自用車違規營業處罰基準表（105年3月21日交通部交路(一)字第10586000482號令修正發布並即日生效）三、自用小客車、自用小貨車部分，對於第一次違規者處行為人5萬元罰鍰，又依處分時之未經核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業裁量基準（108年5月17日交通部交路字第10850059841號令修正發布名稱及全文9點並即日生效）二、個人以小型車、機車經營汽車運輸業者，其裁量基準如下：第一次處罰鍰10萬元。比較上開裁罰基準，可知行為時之處罰較有利於行為人即被上訴人，故本件應依上開行為時規定辦理。經查，被上訴人是第一次違規，原處分處以5萬元罰鍰，即屬於法有據。原處分自無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。上訴人據以指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。因本件事實已臻明確，且兩造已就上訴人有無作成原處分管轄權限之爭點，為充分攻防，本院自為判決，並不會對兩造造成突襲，故由本院本於原審上開確定之事實，將原判決廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。
七、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第236條之2第3項、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 6 月 16 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 林淑婷法 官 郭銘禮上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 110 年 6 月 16 日
書記官 林淑盈