臺北高等行政法院判決
109年度交上字第163號上 訴 人 許林慧純訴訟代理人 許曜鵬被 上訴人 交通部公路總局臺北區監理所代 表 人 王在莒（所長）上列當事人間交通裁決事件，上訴人對於中華民國109年4月14日臺灣宜蘭地方法院108年度交字第60 號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺灣宜蘭地方法院行政訴訟庭。
理 由
一、上訴人於民國107年11月20日上午8時32分許，騎乘車牌號碼000-000 號機車，行經宜蘭縣宜蘭市○○路○○道，因有警鈴已響、號誌燈已顯示，闖平交道的違規行為，經內政部警政署鐵路警察局花蓮分局（下稱舉發機關）於107年11月 21日填製鐵警行字第U00000000 號舉發違反道路交通管理事件通知單逕行舉發。被上訴人於108年9月19日依道路交通管理處罰條例（下稱道交條例）第54條第1款、第24 條規定，以北監宜裁字第43-U00000000號違反道路交通管理事件裁決書，裁處罰鍰新臺幣（下同）6萬7,500元、吊扣駕駛執照12個月及應參加道路交通安全講習（下稱原處分）。上訴人不服，提起行政訴訟，經臺灣宜蘭地方法院（下稱原審法院）108年度交字第60 號行政訴訟判決駁回（下稱原判決）。上訴人仍不服，提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張及訴之聲明、上訴人於原審的答辯及聲明、原判決認定的事實及理由，均引用原判決所載。
三、上訴意旨：㈠原判決以採證照片顯示上訴人騎乘機車闖越平交道無異常，
且無監護宣告或輔助宣告，有關的送達回證均為上訴人親簽等，認定沒有行政罰法第9條第3項或第4 項規定的適用。但上訴人是否符合行政罰法第9條第3項或第4 項規定，應以上訴人行車至平交道時是否對燈光號誌閃爍、遮斷桿已放下仍繼續行駛闖越平交道乙事有認識為斷。又無識別能力或識別能力顯著下降，致無法認識行為違法，闖越平交道的客觀行為也不會有異狀，不能以此推論上訴人的識別能力。監護宣告與輔助宣告是民法行為能力所生制度，與行政罰法第9 條第3項、第4項責任能力的概念不同，也不能以此推論上訴人行為時的識別能力。上訴人早於99年即罹有失智症，截至本件行為時患病長達8 年，實無法了解交通裁罰、行政救濟等，本件有關書狀均為訴訟代理人協助。能否親自簽名與有無識別能力應屬二事。原判決的推論有悖於經驗及論理法則。㈡本件違章路段的平交道常有遮斷器舉起、放下間隔時間過短
，致駕駛人反應不及而闖越平交道。原審採證照片可見駕駛人已駛離黃○○○區○○○○道，應是駕駛人駛入黃色網狀區後，燈光號誌始顯示，因不能隨意停於黃色禁止停車網狀線區，僅能持續前行通過平交道，則上訴人有無故意、過失的主觀責任條件實有疑問。原判決未有說明，亦有未依職權調查證據及判決不備理由的瑕疵。
㈢聲明：⒈原判決廢棄。⒉原處分撤銷。
四、本院的判斷：㈠行政訴訟法第125條規定：「（第1項）行政法院應依職權調
查事實關係，不受當事人主張之拘束。（第2 項）審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。（第 3項）審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。（第4 項）陪席法官告明審判長後，得向當事人發問或告知。」依此，行政法院應依職權調查事實關係及證據，不受當事人事實主張及證據聲明拘束。又為釐清事實及法律問題，必要時，審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要的聲明及陳述，以輔助當事人協同法院發現真實，此即審判長的闡明義務。我國行政訴訟有撤銷訴訟、課予義務訴訟、確認訴訟及一般給付訴訟等不同訴訟類型，而訴訟種類的選擇，攸關人民得否在一次訴訟中達到請求法院保護其權利之目的，故當事人於事實及法律上之陳述如有未明瞭或不完足，或訴訟種類選擇錯誤時，審判長即應行使闡明權，協助當事人選擇適宜其權利保護的訴訟種類。僅於當事人經法院闡明後，仍堅持其主張的訴訟種類時，基於處分權主義，行政法院受當事人訴之聲明的拘束，不得依職權變更，始得以其欠缺權利保護必要，駁回其訴訟。若未盡闡明之責，逕行裁判，踐行的訴訟程序即有欠缺，而有不適用行政訴訟法第12
5 條規定的違背法令情事。再者，法院認定事實應憑證據，認定事實與卷證資料不符，或違背論理法則、經驗法則者，亦屬違反證據法則而構成違背法令。又行政訴訟法第189 條規定，行政法院為裁判時，除別有規定外，應斟酌全辯論意旨及調查證據的結果，依論理法則及經驗法則判斷事實的真偽，且依此項判斷而得心證的理由，應記明於判決，以避免臆測或率斷。
㈡原審法院未依職權調查上訴人的責任能力及違規行為人：
⒈行政罰法第9條第3、4項規定：「（第3項）行為時因精神障
礙或其他心智缺陷，致不能辨識其行為違法或欠缺依其辨識而行為之能力者，不予處罰。（第4 項）行為時因前項之原因，致其辨識行為違法或依其辨識而行為之能力，顯著減低者，得減輕處罰。」民法第14條第1 項規定：「對於因精神障礙或其他心智缺陷，致不能為意思表示或受意思表示，或不能辨識其意思表示之效果者，法院得因本人、配偶、四親等內之親屬、最近1 年有同居事實之其他親屬、檢察官、主管機關、社會福利機構、輔助人、意定監護受任人或其他利害關係人之聲請，為監護之宣告。」第15條之1第1項規定：
「對於因精神障礙或其他心智缺陷，致其為意思表示或受意思表示，或辨識其意思表示效果之能力，顯有不足者，法院得因本人、配偶、四親等內之親屬、最近1 年有同居事實之其他親屬、檢察官、主管機關或社會福利機構之聲請，為輔助之宣告。」比較上述規定，行政罰的責任能力與民事法律關係上的行為能力有其要件共通之處。經監護宣告或輔助宣告者，如不考量時間因素，或可認為通常已有行政罰法第 9條第3、4項規定的適用，但行政罰責任能力的有無不以經監護宣告或輔助宣告為必要，仍應依個案情形及證據判斷行為人行為時的辨識能力，以為判斷。
⒉上訴人於原審主張其患有老年失智症合併精神病，並提出臺
北榮民總醫院員山分院的診斷證明書為證，則上訴人為本件違章行為時的責任能力狀態，應屬重要的爭點，而有加以釐清、調查的必要。原判決以「依採證照片所示，原告（即上訴人）騎乘系爭機車闖越平交道之過程，客觀上並無任何異常狀況，況經本院函請原告提供原告已受監護宣告或輔助宣告之相關資料，亦未據原告提供……再者，依交通違規陳述單、舉發通知單之送達回證所示…均為原告所親簽」等情，認為上訴人未能證明有因上述精神疾病致喪失辨識能力或辨識能力顯著降低，固非無據，但行政罰責任能力的有無不以經監護宣告或輔助宣告為必要，已如上述，又卷附採證照片
2 張僅能顯示靜態的人車狀況，是否因照片未顯示無異常狀況即足以推知上訴人當時的辨識能力，確有可疑；又交通違規陳述單與送達回證中上訴人的簽名字跡也有差異（原審卷第22、23、28頁），是否均為上訴人親簽亦未可知，則上訴人所患老年失智症合併精神病的程度為何？是否仍可騎乘機車或簽收文件？辨識行為違法的能力是否已喪失或其減損情形如何等？均有待原審法院為進一步的調查、確認。
⒊道交條例第85條第1 項規定：「本條例之處罰，受舉發違反
道路交通管理事件之受處罰人，認為受舉發之違規行為應歸責他人者，應於舉發違反道路交通管理事件通知單應到案日期前，檢附相關證據及應歸責人相關證明文件，向處罰機關告知應歸責人，處罰機關應即另行通知應歸責人到案依法處理。逾期未依規定辦理者，仍依本條例各該違反條款規定處罰。」原判決以上訴人未依上述規定辦理歸責程序，認被上訴人以上訴人為行為人予以裁罰應屬有據。但上訴人所罹病症的嚴重程度尚不明確，如已達不能辨識或辨識能力顯著降低的程度，辦理道交條例第85條第1 項行政程序的行為能力（行政程序法第22條規定參照）即有欠缺，自不能以上訴人沒有辦理歸責程序，即以上訴人為違規行為人，逕為裁罰。㈢原審法院未依職權調查原處分有關易處處分的有效性，也沒有闡明此部分正確的訴訟類型：
⒈道交條例第65條第1 項規定：「汽車所有人、駕駛人違反本
條例，經主管機關裁決書送達後逾30日之不變期間未向管轄之地方法院行政訴訟庭提起撤銷訴訟，或其訴訟經法院裁判確定，而不繳納罰鍰或不繳送汽車牌照、駕駛執照者，依下列規定處理之：一、經處分吊銷汽車牌照或駕駛執照者，由公路主管機關逕行註銷。二、經處分吊扣汽車牌照或駕駛執照者，按其吊扣期間加倍處分；仍不依限期繳送汽車牌照或駕駛執照者，吊銷其汽車牌照或駕駛執照。三、罰鍰不繳納者，依法移送強制執行。」⒉本件原處分處罰主文欄，除罰鍰6萬7,500元、吊扣駕駛執照
12個月及應參加道路交通安全講習外，還有「駕駛執照逾期不繳送者，自108年10月20 日起吊扣駕駛執照24個月，並限於108年11月3日前繳送。108年11月3日前未繳送駕駛執照者，自108年11月4日起吊銷駕駛執照，自108年11月4日起1 年內不得重新考領駕駛執照」等內容。上述內容是被上訴人依道交條例第65條第1項第2款規定，具體載明逾各該期日未繳送駕照者，將依序自翌日起發生「吊扣期間加倍」、「吊銷駕照」的法律效果，性質上為裁決機關依據行政程序法第93條第1項、第2項第2款規定，附加以受處分人逾期未履行繳送駕照義務為停止條件的行政處分（下稱易處處分）。易處處分的性質，是針對受處分人過去逾期未履行道交條例第65條第1 項本文所定繳送駕照義務的行為，所為限制、剝奪駕駛車輛權利的裁罰性不利處分，屬行政罰法第2條第1款、第2款所定其他種類的行政罰。此亦可由司法院釋字第699號解釋理由書針對拒絕酒測者予以吊銷駕照一節，表示「故職業駕駛人因違反系爭規定而受吊銷駕駛執照之處罰者，即不得因工作權而受較輕之處罰」等等，可知大法官亦認為針對駕駛人過去違反作為義務所為吊銷駕照的處分，屬行政罰（處罰）的性質（最高行政法院103年度判字第174號判決亦明揭此旨）。吊扣駕照，基於同上法理，亦屬行政罰。
⒊道交條例第65條第1項第2款規定，汽車所有人或駕駛人經主
管機關吊扣駕駛執照，並課予限期繳回的義務，如果符合下列2項構成要件：⑴裁決書送達後逾30 日不變期間未向管轄地方法院行政訴訟庭提起撤銷訴訟，或其訴訟經法院裁判確定，且⑵受處分人未於期限內繳送駕駛執照者，主管機關得以易處處分為加重處罰。易言之，主管機關依法對受處分人同一交通違規事實，依法得作成依次加重處罰的3 個行政處分：第1為吊扣駕駛執照一定期間的處分、第2為按吊扣期間加倍處分，及第3 為吊銷駕駛執照處分。按吊扣期間加倍處分或吊銷駕駛執照處分，除具備與吊扣駕駛執照一定期間的處分同一交通違規事實外，尚須具備2 項構成要件：⑴受處分人未向管轄地方法院行政訴訟庭提起撤銷訴訟，或其訴訟經法院裁判確定，且⑵受處分人未於第1次或第2次繳送期限內繳送駕駛執照。這3 個行政罰處分的構成要件並不一樣，實現構成要件的時點亦不同。原處分作成時，受處分人是否有違反不遵期繳送駕駛執照的事實，尚未發生。主管機關作成裁決書的時點，關於吊扣期間加倍處分及吊銷駕駛執照處分的法律構成要件尚未實現，主管機關尚未取得依道交條例第65條第1項第2款作成加重處罰的權限。
⒋道交條例第65條第1項第2款規定僅規範主管機關得依次變更
為加重的處罰，並無授權主管機關得作成附條件行政處分的明文。所謂附停止條件的行政處分，是將行政處分法律效果的發生，繫於將來是否發生並不確定之特定事實。譬如在授益行政處分，主管機關依法通常得作成附停止條件的許可處分。而吊扣或吊銷駕駛執照為行政罰，性質上不同於授益行政處分。尤其，在行政罰的法律構成要件尚未實現下，主管機關不得預先作成裁罰性的處分，而將其法律構成要件當成附款。這已經不是行政處分法律效果之發生與否的問題，而是處罰的構成要件尚未實現，主管機關不能作成行政罰的問題。行政罰應遵守由法治國原則導出的明確性原則，性質上不容許行政罰處於不確定的狀態，不容許附加以將來不確定發生之事實為生效要件的停止條件。原處分關於易處處分部分，是被上訴人作成附加以上訴人逾期未履行繳送義務為停止條件的行政罰，使「吊扣期間加倍」及「吊銷駕照」二處罰的效力，繫於將來可能發生的事實，生效與否完全處於不確定的狀態，已違反法治國原則導出的明確性原則及行政程序法第5 條規定，且此一瑕疵已達重大明顯的程度，依行政程序法第111條第7款規定，應屬無效的行政處分（104 年度高等行政法院及地方法院行政訴訟庭法律座談會提案2 研討決議及最高行政法院106年度判字第633號判決參照）。
⒌行政訴訟法第6條第1項前段規定：「確認行政處分無效……
之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」第237條之1第1項第1款規定：「本法所稱交通裁決事件如下：一、不服道路交通管理處罰條例第8條及第37條第5項之裁決，而提起之撤銷訴訟、確認訴訟。」第237條之3第
2 項規定：「交通裁決事件中撤銷訴訟之提起，應於裁決書送達後30日之不變期間內為之。」其立法理由表示：「撤銷訴訟之提起，宜有時間限制，以兼顧法律關係之安定性。行政訴訟法第106條第1項雖規定撤銷訴訟之起訴不變期間為 2個月，惟於交通裁決事件因質輕量多，而免除訴願前置程序，為使法律關係及早確定，並參酌一般須經訴願程序提起之撤銷訴訟，受處分人須於行政處分達到或公告期滿之次日起30日內提起訴願，方能獲得法律救濟，爰將交通裁決事件中撤銷訴訟之起訴期間定為自裁決書送達後30日。至於確認訴訟、給付訴訟，因原即無起訴期間之限制，故交通裁決事件中確認訴訟、給付訴訟，本條亦不另限制其起訴期間。」是以，交通裁決事件中確認行政處分無效之訴訟，並無如撤銷訴訟般，有起訴期間之限制。再者，行政訴訟法第6條第2項固規定：「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」然行政訴訟法第237條之4第2項第2款亦規定：「地方法院行政訴訟庭收受前條起訴狀後，應將起訴狀繕本送達被告。被告收受起訴狀繕本後，應於20日內重新審查原裁決是否合法妥當，並分別為如下之處置：…二、原告提起確認之訴，被告認原裁決無效或違法者，應為確認。」依此，交通裁決事件中確認行政處分無效的訴訟，得暫免於起訴前踐行行政確認程序，待起訴後，由法院將起訴狀繕本送達原處分機關重新審查，為無效與否的確認。原處分關於易處處分部分，應屬無效的行政處分，已如前述，就此部分，合於上訴人有效權利保護的訴訟種類應為確認處分無效之訴，而非撤銷訴訟。原審未就此部分闡明上訴人為適當聲明及適用正確的訴訟類型，並依行政訴訟法第237條之4第2項第2款規定，命被上訴人確認原處分是否部分無效，即為撤銷訴訟無理由的判決，尚有未合。
五、綜上，原判決有如上所述未盡闡明義務及職權調查的違法情事，且與判決結論有影響，上訴論旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，即有理由。又上訴人有無責任能力，猶有未明，有待原審法院再為調查審認，本院無從自為判決，故將原判決廢棄，發回原審另為適法的裁判。
中 華 民 國 109 年 7 月 31 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 張國勳
法 官 孫萍萍法 官 楊坤樵上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 109 年 7 月 31 日
書記官 何閣梅