臺北高等行政法院判決
109年度原訴字第3號110年3月25日辯論終結原 告 陳靜儀訴訟代理人 王泰翔律師被 告 花蓮縣政府代 表 人 徐榛蔚（縣長）訴訟代理人 范文信
侯廷上列當事人間違章建築事件，原告不服內政部中華民國109年5月26日台內訴字第1090025261號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告向財政部國有財產署北區分署承租花蓮縣花蓮市○○段○○○○○○號土地（下稱系爭土地），租賃期間自民國108年10月1日至116年12月31日。花蓮縣花蓮市公所（下稱花蓮市公所）於108年9月4 日現場勘查，發現原告未經核准在系爭土地上新建鋼鐵水泥磚造1層建築物（面積約212平方公尺）、鐵皮造雞舍2座（面積約33平方公尺）、門廊（面積約16 平方公尺，以下與水泥磚造1層建築物及雞舍2座合稱系爭建物）。於是花蓮市公所以108年10月5日花市建字第1080028895號函附違章建築查報單向被告查報（下稱108年10月5日函）。被告認定原告未經許可新建系爭建物，違反建築法第25條規定，於是以108年10月9日府建使字第1080225952號函附違章建築補辦手續通知書，通知原告於文到1 個月內申請補辦建造執照，逾期未辦理或補辦手續不合規定，將依違章建築處理辦法第5條規定辦理（下稱108年10月9 日函）。原告逾期未申請補辦手續，於是被告以109年3月9日府建使字第1090038808 號違章建築拆除通知書，通知原告應執行拆除（下稱原處分）。原告不服，經訴願決定駁回後，提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠原告自82年起承租系爭土地，系爭建物於30年前即已存在，
持續由原告使用至今。系爭建物設有門牌，並有稅籍編號，並非101年4月2 日以後產生的新違建，應屬花蓮縣違章建築查報及拆除標準作業程序（下稱花蓮縣違章建築作業程序）第3點所稱的既存違建。由於94 年間強烈颱風肆虐花蓮，系爭建物嚴重毀損，屋頂嚴重漏水。原告為經濟弱勢，無力徹底修繕。直至100年及105年間，原告向花蓮市公所申請「原住民族委員會辦理補助經濟弱勢原住民建購及修繕住宅方案」，始進行屋頂修繕工程，應有違章建築處理辦法第12條規定的適用，訴願決定認定為重新修建，並非事實。又門廊部分為原告央求施工廠商將拆除的剩餘鐵皮廢物利用，以達遮雨功能，屬修繕屋頂工程的一部分。
㈡原告經花蓮市公所審核通過，獲得屋頂修繕的補助，原告應
可合理信賴經行政機關補助的施工項目屬合法施工項目。現被告以原告使用該補助款修繕屋頂，認系爭建物屬新違建，而要執行拆除，顯有違人民的信賴及誠實信用原則。
㈢聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：㈠被告經民眾檢舉，請花蓮市公所依違章建築處理辦法現場勘
查，依花蓮市公所108年10月5日函檢附的違章建築查報單，系爭建物未領有被告核准的使用執照圖說，且未申請相關建造執照或雜項執照，已違反建築法第25條第1 項規定，且屬違章建築處理辦法第2 條規定所稱的違章建築。因此，被告以108年10月9日函通知原告補辦程序，然原告逾期仍未補辦，於是被告作成原處分，並無違誤。
㈡原告雖主張：系爭建物於30年前即已存在，並非101年4月 2
日以後產生的新違建等等。惟被告於「花蓮縣地理資訊整合平台」上影像比對100年、102年、107 年的正攝影像，系爭建物明顯有增（擴）建情事，且屋頂有重新施作的情形，應視為新違章建築，非屬花蓮縣違章建築作業程序所稱的既存違建，無拍照列管規定的適用。
㈢聲明：原告之訴駁回。
四、前開事實概要欄所載事實，有系爭土地租賃契約、花蓮市公所108年10月5日函及所附違章建築查報單、查報附表、現場照片、被告108年10月9日函及所附補辦手續通知書、原處分及訴願決定（本院卷第23-39頁、第103-113頁）等在卷可證，足以認定為真實。
五、本件爭點：㈠原告就系爭建物所為的施工是否屬違章建築處理辦法第12條
規定的修繕行為？㈡原處分是否違反信賴保護原則、誠信原則？
六、本院的判斷：㈠本件應適用的法令：
⒈建築法第9 條規定：「本法所稱建造，係指左列行為：一、
新建：為新建造之建築物或將原建築物全部拆除而重行建築者。二、增建：於原建築物增加其面積或高度者。但以過廊與原建築物連接者，應視為新建。三、改建：將建築物之一部分拆除，於原建築基地範圍內改造，而不增高或擴大面積者。四、修建：建築物之基礎、樑柱、承重牆壁、樓地板、屋架及屋頂，其中任何一種有過半之修理或變更者。」第25條第1 項前段規定：「建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。」第86條第1 款規定：「違反第25條之規定者，依左列規定，分別處罰：一、擅自建造者，處以建築物造價千分之50以下罰鍰，並勒令停工補辦手續；必要時得強制拆除其建築物。」第97條之2 規定：「違反本法或基於本法所發布命令規定之建築物，其處理辦法，由內政部定之。」⒉基於建築法第97條之2 規定的授權，內政部訂有違章建築處
理辦法，其第2 條規定：「本辦法所稱之違章建築，為建築法適用地區內，依法應申請當地主管建築機關之審查許可並發給執照方能建築，而擅自建築之建築物。」第3條第1項及第2項規定：「（第1項）違章建築之拆除，由直轄市、縣（市）主管建築機關執行之。（第2 項）直轄市、縣（市）主管建築機關應視實際需要置違章建築查報人員在轄區執行違章建築查報事項。鄉（鎮、市、區）公所得指定人員辦理違章建築之查報工作。」第4條第1項規定：「違章建築查報人員遇有違反建築法規之新建、增建、改建、修建情事時，應立即報告主管建築機關處理，並執行主管建築機關指定辦理之事項。」第5 條規定：「直轄市、縣（市）主管建築機關，應於接到違章建築查報人員報告之日起5 日內實施勘查，認定必須拆除者，應即拆除之。認定尚未構成拆除要件者，通知違建人於收到通知後30日內，依建築法第30條之規定補行申請執照。違建人之申請執照不合規定或逾期未補辦申領執照手續者，直轄市、縣（市）主管建築機關應拆除之。」第11條之1第3項規定：「既存違章建築之劃分日期由當地主管機關視轄區實際情形分區公告之，並以一次為限。」第12條規定：「（第1 項）舊違章建築在未依規定拆除或整理前，得准予修繕，但不得新建、增建、改建、修建。（第2 項）前項舊違章建築之修繕，得由直轄市、縣（市）政府訂定辦法行之。」此等規範是基於建築法的授權，就違章建築的定義、查報工作及拆除執行的權責分工及處理程序等，為細節性及技術性的規範，沒有違反建築法的授權範圍與意旨，得為本院所採用。
⒊被告為實施建築管理，有效執行建築法有關違章建築的處理
程序，訂有花蓮縣違章建築作業程序，其第3點第1款、第 2款、第6款、第7款及第8 款規定：「本程序之用語定義如下：㈠新違建：指民國101年4月2 日以後產生之違建。㈡既存違建：指民國101年4月1 日以前已存在之違建。……㈥修繕：指建築物之基礎、樑柱、承重牆壁、樓地板、屋架或屋頂，依原規模、原材料且其中任何一種未有過半之修理或材料置換行為。㈦免予查報：指舊有違建或僅為前款修繕行為、違建情節輕微，尚未達新違建取締要件者。但應先拍照存證列管，暫免予查報拆除者。㈧查報拆除：指建築經查報確認違建並應執行強制之拆除作業。」第5點第1款第1 目規定：
「違建拆除執行之優先次序如下：㈠優先執行：1.新違建：
不論地區及違建規模大小，一律查報拆除……。」第6 點前段規定：「新違建應查報拆除。」第9 點前段規定：「既存違建均予拍照列管，列入分類分期計畫處理。」第10點規定：「認定得補辦建照執照之違建，得由本府通知違建所有人於收到通知後30日內，依『花蓮縣政府建築物申請補辦建築執照作業要點』補辦建築執照；逾期未補辦或不符規定者，依本作業程序辦理。」第12點規定：「既存違建除符合第 9點規定拍照列管暫免查報或免予查報者外，對於不符合補辦建築執照規定者，各公所應現場拍照存證，查明違建所有人資料後，填具違建查報拆除處分書，依法完成送達程序後執行拆除。」此等規範是被告為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實及行使裁量權，依建築法及違章建築處理辦法規定，就建造行為、違章建築的認定、查報程序、拆除執行的優先順序等，所訂頒的解釋性規定及裁量基準，於無違建築法及違章建築處理辦法規定情形下，亦得為本院裁判時所援用。
⒋綜觀上述建築法、違章建築處理辦法及花蓮縣違章建築作業
程序相關規定可知，從事「建造」行為，應經主管機關的審查許可並發給執照；未經主管機關的審查許可並發給執照者，該擅自建造的建築物就屬於違章建築。又所謂「建造」行為，依建築法第9 條規定，包括新建、增建、改建及修建四種態樣，從事此等行為，均應經主管機關的審查許可並發給執照。另被告配合內政部於101年4月2 日修正發布違章建築處理辦法第11條之1 規定，將花蓮縣境內新違建及既存違建的劃分日期，由原先的91年1月1日（即98年3月10 日訂定的花蓮縣違章建築作業程序第3點第1款及第2 款規定）修正為以101年4月2日為基準。依此，違章建築查報人員遇有101年4月2日以後產生的「新違建」，不論地區及違建規模大小，一律報告主管建築機關，由主管建築機關下命拆除，或先通知補行申請執照，於補行申請執照不合規定或逾期未補辦申領執照手續時，始下命拆除；對於101年4月1 日以前已存在的「既存違建」，則拍照列管暫免查報或免予查報，且得為修繕行為，即建築物的基礎、樑柱、承重牆壁、樓地板、屋架或屋頂，依原規模、原材料且其中任何一種未有過半的修理或材料置換行為，但不得達到新建、增建、改建或修建的程度。如既存違建於101年4月2 日以後有為新建、增建、改建或修建等建造行為，即屬101年4月2 日以後產生的新違建，應即查報拆除。
㈡原告就系爭建物所為的施工屬建築法第9 條規定的建造行為，而非違章建築處理辦法第12條規定的修繕行為：
⒈原告未經主管機關的審查許可並發給執照，即在系爭土地上
興建系爭建物，經花蓮市公所以108年10月5日函向被告查報系爭建物為新建違章建築，被告以108年10月9日函通知原告於收受通知後1 個月內，依建築法令規定申請補辦建造執照，逾期不辦或補辦建造執照手續不合規定，將依違章建築處理辦法第5 條規定通知拆除，惟原告逾期仍未補照，於是被告作成原處分，命原告拆除系爭建物，此情為兩造所不爭執，並有如前所述的各該書證可以證明，被告作成原處分應屬有據。
⒉原告雖主張：系爭建物於101年4月1 日前即已存在，屬既存
建物，而非新違建，且原告於105 年間僅是進行屋頂修繕工程，被告認定為新建，應有誤會等等。然而，系爭建物雖屬既存建物，但原告於105年3月17日依原住民族委員會中低收入戶原住民建購及修繕住宅補助要點規定，向花蓮市公所申請房屋修繕補助，其申請補助項目包括：原有鐵皮拆除（45坪）、三合一鐵皮（45坪）及不鏽鋼水槽（18公尺），有花蓮市公所109年11月6日花市原字第1090030258號函檢附的補助申請表、估價單黏貼表、施工前後照片對照表、施工結算明細表、統一發票、開工報告表及驗收查驗紀錄表（本院卷第139、143、159、161、179、181、183、185-187頁）等可以證明。原告更換系爭建物的屋頂，面積達45坪（148.761平方公尺），較其101年1月取據房屋稅籍證明書所示，鋼鐵造建物面積僅為53.1平方公尺（本院卷第205頁），兩者已有極大的差異，顯非建築物屋頂依「原規模且未有過半」的修理或材料置換行為，非屬違章建築處理辦法第12條規定的修繕行為。又比對系爭建物於102年、107年及108年間在「花蓮縣地理資訊整合平台」上的影像（本院卷第94-95頁、訴願卷第49頁），系爭建物有明顯增加面積的情形，與現場照片（訴願卷第42-44頁）相互比對，應屬門廊增建部分；原告亦稱：增建門廊部分，是105年間修繕屋頂時，原告央求施工廠商將拆除的剩餘鐵皮，廢物利用所作等等（本院卷第269頁），顯見既存違建於101年4月2日以後仍有建造行為（非修繕行為），未曾經主管機關的審查許可並發給執照的系爭建物整體，即應視為101年4月2日以後產生的新違建，立即查報拆除。原告主張應拍照列管等等，並不可採。
㈢原處分沒有違反誠信原則及信賴保護原則：
⒈「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當
合理之信賴。」行政程序法第8 條定有明文。又「法治國為憲法基本原則之一，法治國原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎，亦為行政程序法第119條、第120條及第126 條等相關規定之所由設。行政法規（包括法規命令、解釋性或裁量性行政規則）之廢止或變更，於人民權利之影響，並不亞於前述行政程序法所規範行政處分之撤銷或廢止，故行政法規除預先定有施行期間或經有權機關認定係因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，制定或發布法規之機關固得依法定程序予以修改或廢止，惟應兼顧規範對象值得保護之信賴利益，而給予適當保障，方符憲法保障人民權利之意旨。」此經司法院釋字第525 號解釋理由闡述甚明。基此，由憲法法治國原則所派生的信賴保護原則，重在國家公權力行使對外有足以令人產生合理信賴的表示，且人民並無行政程序法第119 條所列信賴不值得保護的情形，此人民對國家公權力對外表示的信賴即應予維護，以維繫法治國家人民對法秩序遵守的意願，建立法律秩序與公權力行政持續有效的威信。從而，信賴保護原則的適用，首先須有國家公權力對外有足以令人產生合理信賴的表示，即信賴基礎。若國家公權力並未對外作出任何足使人民產生特定法秩序規制內容應如何信賴的表示，根本欠缺合理的信賴基礎，自無從依主張賦予所謂的信賴保護。
⒉原告未經主管機關的審查許可並發給執照，即在系爭土地上
興建系爭建物，已違反建築法第25條規定。被告以108年 10月9 日函通知原告於期限內補辦手續，並告以逾期不辦或補辦手續不合規定者，將下命拆除，但原告仍未補辦，難認沒有違反行政法上義務的主觀認識。原告雖主張：其經花蓮市公所審核，獲得屋頂修繕的補助，始進行該工程，可合理信賴其所施作的項目已經審查屬合法行為等等。然而，依 103年7月7日修正發布的原住民族委員會中低收入戶原住民建購及修繕住宅補助要點（於106年1月19日修正發布名稱為原住民族委員會補助經濟弱勢原住民建購及修繕住宅作業要點）第1 點規定：「原住民族委員會（以下簡稱本會）為協助中低收入戶原住民改善居住環境，維護居住安全，提高生活品質，依據『原住民族基本法』第16條規定訂定本要點。」第
2 點規定：「主辦與執行單位：㈠主辦單位：直轄市、縣（市）政府。㈡執行單位：鄉（鎮、市、區）公所。」第3 點第1項規定：「申請人應具備各款條件：㈠年滿20 歲，具有行為能力之原住民。㈡申請建購、修繕住宅者係房屋所有權人或由具原住民身分之配偶申請，並具有下列事實者：……
2.修繕住宅：⑴自用住宅屋齡超過7 年，且因老舊或衛生設備欠缺，亟待修繕。但遭受火災或天然災害者不在此限。⑵本人、配偶及共同生活之直系親屬均無其他自有住宅，且近
5 年內不曾接受政府其他住宅補助者（不含內政部辦理之各項住宅貸款補貼）。㈢家庭總收入按全家人口平均分配，每人每月未超過直轄市、臺灣省當年度最低生活費標準二倍者。㈣全家人口未超過1 人時，存款本金及有價證券按面額計算之合計金額為新臺幣250萬元，每增加1人，增加新臺幣25萬元。㈤家庭所有之不動產合計金額未超過新臺幣650 萬元。但未產生經濟效益之原住民保留地，經直轄市、縣（市）主管機關認定者，不列入計算。」第4點第2款規定：「補助項目與補助金額：……㈡修繕住宅：每戶最多補助10萬元。
補助改善自有房屋之屋頂、天花板、地板、牆壁、廚房、臥室、浴室、廁所、門窗、給水、排水等硬體設施設備不堪使用者，其中屋頂之修繕應注重景觀之調和。」可知此一補助規範，是原住民族委員會為協助中低收入戶原住民改善居住環境的目的所訂定，發給補助的審查要件中並未包括中低收入戶原住民建購或修繕的住宅，是否符合建築管理、都市計畫、消防安全或財稅行政等其他行政管制事項，原告不能以其符合該要點所定的要件，獲得補助，就認為其建造行為已經審查而符合建築法有關規定，亦不得主張因信賴而免除其就建築法對建造行為管制的注意義務。換言之，被告就原告符合上開補助要點規定的審查及決定，均不足以作為可使原告信賴其建造系爭建物的行為符合建築法規定的基礎存在，原告自然沒有值得保護的信賴行為或利益可言，不能主張原處分違反信賴保護原則。又上開補助要點是原住民族委員會所訂，其第3點第1項第2 款所稱修繕，僅是住宅老舊有待修護的敘述，並無指示參照建築法第9 條、違章建築處理辦法第12條及花蓮縣違章建築作業程序第3點第6款規定，詳予區辨建造行為及修繕行為的明文與意思，故不能以原告曾於10
5 年間依上開補助要點獲得該修繕補助，就認為被告已經認定原告105 年所為建造系爭建物行為屬於花蓮縣違章建築作業程序第3點第6款所稱的修繕行為。被告依上開補助要點及建築法所定的不同要件進行審查，難認有何違反誠實信用原則的情形。原告此部分主張，均不可採。
㈣本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料
經本院斟酌後，認與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
七、結論：原處分合法有據，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。
中 華 民 國 110 年 4 月 15 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 許麗華
法 官 孫萍萍法 官 楊坤樵
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 4 月 15 日
書記官 高郁婷