臺北高等行政法院裁定
109年度停字第1號聲 請 人 社團法人中國國民黨代 表 人 江啟臣（主席）訴訟代理人 陳學驊 律師
梁恩泰 律師相 對 人 促進轉型正義委員會代 表 人 楊翠（代理主任委員）訴訟代理人 魏潮宗 律師上列當事人間聲請停止執行事件，聲請人聲請停止相對人中華民國108年12月3日促轉一字第1085100461號函之執行，本院裁定如下：
主 文聲請駁回。
聲請訴訟費用由聲請人負擔。
理 由
一、按民事訴訟法第170條規定：「當事人喪失訴訟能力或法定代理人死亡或其代理權消滅者，訴訟程序在有法定代理人或取得訴訟能力之本人承受其訴訟以前當然停止。」第173條前段規定：「……第170條……之規定，於有訴訟代理人時不適用之。」第177條第3項規定：「訴訟程序於裁判送達後當然停止者，其承受訴訟之聲明，由為裁判之原法院裁定之。」第178條規定：「當事人不聲明承受訴訟時，法院亦得依職權，以裁定命其續行訴訟。」上揭規定依行政訴訟法第186條所示，於行政訴訟程序準用之。查本件聲請人於聲請停止執行時，其代表人原為吳敦義，嗣於民國109年1月15日、同年3月9日依序變更代表人為林榮德（代理主席）、江啟臣（主席），此乃經媒體大幅報導而為公眾周知之顯著事實。茲因兩造迄未聲明承受訴訟，惟聲請人有委任訴訟代理人，爰依首揭規定，不當然停止訴訟，並由本院依職權裁定命聲請人新任代表人江啟臣承受訴訟，續行本件訴訟保全程序。
二、按「（第1項）原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。（第2項）行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。（第3項）於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」行政訴訟法第116條第1項、第2項、第3項定有明文。準此，原處分或決定原則上不停止執行，必其執行將發生難於回復之損害且情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟，否則尚難認有以行政法院裁定停止執行予以救濟之必要。而所謂「原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事」，係指須有避免難以回復損害之急迫必要性；又所謂「難於回復之損害」，係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言，至當事人主觀上難於回復之損害，當非屬該條所指之難於回復之損害。此外，原行政處分之合法性顯有疑義者，行政法院得依聲請停止執行，固為訴願法第93條第2項及第3項所明定，惟所謂合法性顯有疑義，係指該行政處分有一望即知之違法，並不是行政處分有違法事由，即當然構成訴願法第93條第2項所稱之合法性顯有疑義（最高行政法院106年度裁字第1982號裁定意旨參照）。而停止執行之目的在於藉由停止行政處分之執行，以避免因行政處分之執行，對受處分人發生難於回復之損害。是以苟行政處分已執行完畢，則已無從停止其執行，受處分人不可能藉由聲請停止執行，以保護其權益，其聲請停止執行，即屬欠缺權利保護必要。
三、緣聲請人以107年10月5日文字第020號函通報持有之4,289筆檔案，其中4,286筆，經相對人於108年11月27日第38次委員會議決議審定「總裁批簽」類檔案（下稱系爭檔案），性質上均屬統治者之批核、簽發之檔案、紀錄及文件，符合「促進轉型正義委員會審定政黨、附隨組織或黨營機構保管或持有之政治檔案基準」（下稱政治檔案審定基準）第2點第6款所規定之政治檔案，乃依促進轉型正義條例（下稱促轉條例）第3條及第18條規定，於108年12月3日作成促轉一字第1085100461號函（下稱原處分），審定為政治檔案，並命聲請人於處分送達次日起30日內將原處分附件清冊所列4,286筆檔案（即系爭檔案）原件移歸國家發展委員會檔案管理局（下稱檔案局），聲請人不服，已向復查審理機關即相對人提出復查並申請停止執行，於復查機關尚未作成復查決定，亦未為停止執行准駁前，向本院提出停止執行之聲請。
四、本件聲請意旨略以：㈠原處分之執行將造成難於回復之損害，且有急迫情事：
依相對人之立場、對外發表之言論等情事，皆可見相對人早已喪失獨立機關之行政中立性及專業性，已淪喪為執政黨之選戰工具，在在顯示相對人徵調檔案，並非出於還原歷史真相，而係以從聲請人之系爭檔案中尋找得以醜化聲請人之素材為目的，以創造執政黨之選舉優勢，倘依原處分所規制之「文到次日起30日內」將檔案移歸檔案局，即須於大選前將系爭檔案辦理移歸作業，依相對人之慣行，將使系爭檔案遭受不法之利用，做為政治攻擊之工具，致使聲請人之政治聲譽受損，進而影響109年1月11日之中華民國總統及立法委員選舉，不論是聲請人之政治聲譽受損抑或是因而降低聲請人選舉之得票率，皆屬行政訴訟法第116條第3項所稱之難於回復之急迫情形，該當停止執行之要件。聲請人雖已向相對人申請停止執行，然復查機關即為相對人，殊難期待相對人在聲請人申請停止執行時，自認其作成之原處分合法性有疑，為此，認有向本院聲請停止執行之必要性。
㈡本案聲請人權利存在之蓋然率極高：
⒈原處分係以「代理主任委員楊翠」為首長署名，然而，促轉
條例並未設有其他委員得代理主任委員之相關規定，故相對人之代理主任委員楊翠未經合法任用程序，則行政院指定楊翠委員代理主任委員之行為與依法行政原則有違，原處分不具行政程序法第96條第1項第4款之書面行政處分形式要件。
相對人自行訂定之政治檔案審定基準第2點第2、3、4、5、7、9、10、11款所規定，並未予區分是否與「於威權統治時期，與二二八事件、動員戡亂體制、戒嚴體制」相關，而一概視為政治檔案，顯與促轉條例第3條第3款所定義之政治檔案相悖，此部分因有與母法相牴觸而屬無效，相對人依據該基準所作成之行政處分亦屬違法之行政處分。
⒉縱使肯認原處分之作成確實可達到開放政治檔案及還原歷史
真相之目的，然開放政治檔案旨在於供社會大眾均可知悉檔案之內容，而還原歷史真相之目的亦著重於檔案中所記載之內容之研究，只要確保檔案之複本、影像檔之內容清晰、正確、無遮蔽等情形，縱非檔案原件亦可達成開放政治檔案及還原歷史真相之目的，實無將檔案原件移歸國有之必要，因此，既有提供複本、影像檔等侵害較小之方式，亦可達到與提供檔案原件相同之效果者，原處分令聲請人將系爭檔案原件移歸國有之行為即不符比例原則之「必要性」要件，故與比例原則相悖，原處分存有違反憲法第23條及行政程序法第7條之瑕疵。系爭檔案原件經聲請人多年來耗費大量心力、人力、財力方能將檔案原件保存良好，而檔案原件隨時間經過，其歷史、文化、藝術價值日益增高，屬聲請人之財產權，相對人以原處分剝奪聲請人之財產權，而未給予相當之補償，與司法院釋字第652號解釋之意旨亦有違背。
㈢原處分之作成，將造成聲請人之政治聲譽貶損及降低聲請人
選舉之得票率，係不可回復之損害，而原處分規制聲請人應於30日內辦理移歸程序亦將使該風險於109年1月11日前具體實現，為行政訴訟法第116條第3項之急迫情形，又聲請人本案權利存在之蓋然性極高，若待聲請人本案訴訟勝訴後再行向相對人求償則徒然浪費社會資源且聲請人之政治聲譽貶損及大選失利之結果亦係不可逆之結果，爰此，依行政訴訟法第116條第3項之規定停止執行程序。
五、相對人答辯略以：㈠中華民國總統及立法委員選舉業於109年1月11日結束，聲請
人尚未移歸系爭檔案之原件，聲請人主張相對人會利用系爭檔案以影響聲請人大選得票數云云，皆無可能發生，自不構成難於回復之損害。且影響總統及立法委員選舉之因素甚多，並非單一因素即可影響，聲請人並未具體說明移歸系爭檔案會產生何種不利聲請人之結果，空言任何不利、有利消息皆會直接影響大選結果，自無理由。又系爭檔案之清冊為聲請人於107年10月通報相對人，聲請人前於94年間即與政治大學歷史系合作進行此批檔案整理與內容摘錄，聲請人又於102年間與臺灣大學圖書館合作完成檔案之數位化，足見系爭檔案並非未公開檔案，而為相對公開之檔案，史料移歸，僅屬中性，對於聲請人聲譽及選舉結果均不生任何影響。
㈡縱使於歷史還原過程，發現過去威權統治時期，聲請人有違
反自由民主憲政秩序或侵害人權之情事，倘聲請人在此過程中與社會達成和解，經轉型正義程序加以落實，反可提升聲請人政黨聲譽，迺聲請人「預設立場」自認系爭檔案移歸將使其聲譽受到不利影響云云；反之，聲請人若藉由系爭檔案原件移歸予檔案局並向公眾開放，理應可透過對系爭檔案及相關歷史真相之研究釐清，使社會大眾對於過去歷史能有較為貼近事實之認識，尚難認會對現今聲請人之聲譽有任何有利或不利之影響。
㈢原處分縱經執行而使系爭檔案移歸檔案局，日後若認原處分
有得撤銷或其他須回復原狀之情事，聲請人仍可取回系爭檔案以回復原狀，且大選結果已塵埃落定，聲請人政黨聲譽亦未因原處分之作成或執行受影響，不生任何難於回復之損害，自不符行政訴訟法第116條第3項規定之要件。
六、本院查：㈠原處分之執行，核無聲請人所主張難以回復之損害且急迫情事：
⒈雖聲請人主張：原處分之執行，將使相對人得以從系爭檔案
中找到醜化聲請人之素材，致使聲請人之政治聲譽受損或降低聲請人之選舉得票率，皆屬行政訴訟法第116條第3項所稱難於回復損害之急迫情形云云。惟觀諸原處分之說明欄五載明：「本次審定之檔案係貴黨於107年10月通報本會，而貴黨前於94年間即與政治大學歷史系合作進行此批檔案整理與內容摘錄，復以102年間又與臺灣大學圖書館合作完成檔案之數位化，換言之，相關檔案並非未經整理，甚至已有內容摘錄可供查閱。」依此可知，系爭檔案並非未曾公開之檔案。且按國家檔案指具有永久保存價值，而移歸檔案中央主管機關管理之檔案，檔案法第2條第3款定有明文。次按政治檔案條例第2條規定：「（第1項）本條例之主管機關為國家發展委員會。（第2項）政治檔案之徵集、整理、保存及開放應用事項，由國家發展委員會檔案管理局（以下簡稱檔案局）辦理之；政治檔案之研究、出版、展示及教育推廣等事項，由文化部會同相關機關（構）辦理之。」第6條第1項規定：「政黨、附隨組織及黨營機構持有政治檔案，經促進轉型正義委員會（以下簡稱促轉會）審定為國家檔案者，應於該會指定期限內移歸檔案局管理，並由該會、檔案局及持有檔案之政黨、附隨組織及黨營機構依審定清冊作成紀錄。」第7條第1項規定：「檔案局整理、保存政治檔案，應辦理下列事項：一、檔案編排描述及目錄補正。二、檔案保存狀況檢視及受損程度分級，並進行必要之修護。三、檔案複製儲存。四、定期進行機密檔案解降密檢討。五、其他必要事項。」準此，政治檔案一旦移歸為國家檔案，即具有永久保存價值，政治檔案之徵集、整理、保存及開放應用，係由檔案局負責辦理。是以，系爭檔案經原處分審定為政治檔案並命移歸為國家檔案後，係由移歸檔案局負責管理，且須依法開放應用，並非置於相對人管理之下，自非得由相對人任意使用。是以，聲請人此部分主張，尚屬無稽，並無可採。
⒉況原處分之規制效力，係就具體特定之系爭檔案審定確認為
促轉條例第3條第2款所定政治檔案，並命移歸為國家檔案，乃是交由檔案局保管，系爭檔案不會因此滅失，倘若嗣後經由本案訴訟審認原處分屬違法而判決撤銷確定，亦僅係將移由檔案局保管之系爭檔案移轉回復予聲請人，客觀上亦無不能回復之情形，故依目前事證，尚無足認原處分之效力及執行，有何對聲請人將發生難以回復損害之急迫情形，即難謂符合行政訴訟法第116條第3項規定之停止執行要件。
㈡聲請人不服原處分，雖已於109年1月3日提起復查（本院第1
17頁之電話紀錄），且聲請人陳明其有向相對人申請停止執行，然其僅稱相對人係自行審查，殊難期待相對人自認其作成之原處分合法性有疑（本院卷第17頁），並未見釋明本件原處分有何情況緊急，非即時由行政法院處理即難以救濟情形，逕向本院為本件聲請，無異規避復查救濟程序，亦難認有直接向本院聲請停止執行之必要。
㈢至聲請人主張相對人代表人楊翠未經合法任用程序，且行政
院指定楊翠委員代理主任委員之行為與依法行政原則有違，原處分不具行政程序法第96條第1項第4款之書面行政處分形式要件，故本件聲請人權利存在之蓋然率極高云云。惟查，本件原處分為書面行政處分，已經載明處分機關為促進轉型正義委員會，並由代理主任委員楊翠具名，係能由書面處分中得知處分機關，且原處分之主旨及說明，符合明確性，已附具理由及其法令依據，核無行政程序法第111條各款無效事由。揆諸前揭說明，原處分難謂有何一望即知之違法。是以，原處分難認合法性顯有疑義，聲請人此部分主張，並無足取。
㈣再者，依相對人官方網站發布之109年4月24日新聞稿所載，
聲請人係於109年3月30日將檔案運至檔案局，相對人自同年4月7日起與檔案局進行點收作業，而相對人共核收4,247筆檔案，原處分所規制之系爭檔案其中尚餘39筆待執行，此有本院連繫相對人之電話紀錄及上開新聞稿存卷可稽（本院卷第189至193頁），故聲請人聲請停止原處分之執行，就已執行部分即欠缺暫時性權利保護必要，至於其餘39筆檔案之執行，聲請人並未釋明有何難於回復損害之急迫情事，亦未釋明有何須不待復查程序而逕向本院聲請停止執行之必要性，亦應予以駁回。
七、綜上所述，本件聲請人之聲請，核與前揭行政訴訟法第116條第3項規定之停止執行要件不符，且欠缺暫時性權利保護之必要，為無理由，應予駁回。另聲請停止執行事件並非確定實體上權利之訴訟程序，聲請人所指原處分有違法及違反憲法第23條規定等事項，猶待審酌兩造之主張並依相關證據綜合判斷，而屬本案訴訟是否有理由之範疇，並非本件停止執行之聲請程序所應審認。又兩造其餘攻擊防禦方法及相關資料，經本院斟酌後，核與本件認定結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
八、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 109 年 4 月 30 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 林麗真法 官 林淑婷上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 109 年 4 月 30 日
書記官 黃玉鈴