臺北高等行政法院裁定
109年度停字第106號聲 請 人 張隼相 對 人 桃園市選舉委員會代 表 人 李憲明（主任委員）上列當事人間聲請停止執行事件，聲請人聲請停止相對人民國109年10月13日桃選一字第1090001119號函之執行，本院裁定如下：
主 文聲請駁回。
聲請訴訟費用由聲請人負擔。
理 由
一、按「（第2 項）原行政處分之合法性顯有疑義者，或原行政處分之執行將發生難以回復之損害，且有急迫情事，並非為維護重大公共利益所必要者，受理訴願機關或原行政處分機關得依職權或依申請，就原行政處分之全部或一部，停止執行。（第3 項）前項情形，行政法院亦得依聲請，停止執行。」訴願法第93條第2項、第3項分別定有明文。次按「（第
1 項）原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。…。（第3 項）於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」亦分別為行政訴訟法第116條第1項、第3項所明定。前揭訴願法第93條第2項既規定受處分人得申請受理訴願機關或原處分機關停止執行，自得由上開機關獲得救濟，殊無逕向行政法院聲請之必要。且行政訴訟係審查行政處分違法之最終機關，若一有行政處分，不待訴願程序即聲請行政法院停止原處分之執行，無異規避訴願程序，而請求行政法院為行政處分之審查，故必其情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟，否則尚難認有以行政法院之裁定予以救濟之必要，應認欠缺保護之必要，而駁回其聲請（最高行政法院91年度裁字第906 號、109年度裁字第910號裁定意旨，均同此見解）。又按所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為（訴願法第3條第1項、行政程序法第92條第1 項參照）。行政機關於作成完全及終局之決定前，為推動行政程序之進行，所為之指示或要求，學理上稱之為「準備行為」，準備行為未設定有拘束力之法律效果者，因欠缺規制之性質，並非行政處分；如具有規制之性質，亦因其並非完全、終局之規制，為程序經濟計，不得對其單獨進行行政爭訟，而應與其後之終局決定，一併聲明不服。行政程序法第174 條前段規定：「當事人或利害關係人不服行政機關之行政程序中所為之決定或處置，僅得於對實體決定聲明不服時一併聲明之。」即是本於此意旨而訂定（最高行政法院94年度裁字第150號裁定意旨，亦同此見解）。
二、本件聲請意旨略以：㈠民國106年12月6日公布施行之政黨法規定，政黨4 年內必須
推薦候選人參選，否則即應廢止備案（110年12月5 日即滿4年）。因此，小黨如非屈膝攀附國、民兩黨，得到實質上為多黨個別推薦之禮讓，在中央選舉中，根本不可能當選，地方選舉也非常不容易，小黨又不可能耗費龐大資源，去參加場極度不公，甚至毫無勝算的選舉。是相對人桃園市選舉委員會109 年10月13日桃選一字第1090001119號函（下稱系爭函文）顯有違法疑義，若將之執行，將嚴重貶低聲請人之參選條件，與中國青年黨等38個政黨之推薦參選機會，致使30多個政黨遭解散之命運，而造成難以回復之損害，且109 年11月7 日即將投票，明顯有急迫情事。又因地方制度法規定首長出缺任期不滿兩年，由上級機關指派代理，而再無任何補選，所以目前僅剩之選舉幾乎沒有，即使臨時有村、里長等之補選，遷移戶口亦來不及，欲在當地選區臨時找候選人，更是非常不容易。加上高額之選舉保證金，與甚難當選之不公選舉制度，對所有政黨而言，都是一種沉重負擔，唯有多黨個別推薦可以暫度此違憲法律之難關。
㈡相對人雖隸屬於中央選舉委員會（下稱中選會），然依公職
人員選舉罷免法（下稱選罷法）第7條第3項、第8條第2項規定，相對人為里長選舉之主管機關，不受任何機關之監督，自當依法行政。相對人既已受理聲請人之里長參選登記，即表示業已初步審核通過，現有法令既無限制多黨「個別推薦」，相對人卻以中選會一紙僅具諮詢性質且不負任何刑事、民事賠償責任之公文，否決聲請人受38個政黨「個別推薦」參選的權利，令人匪夷所思；更何況，各政黨乃分別各自提出一份政黨推薦書來「個別推薦」聲請人，並未有兩個以上政黨「共同推薦」聲請人的情況，相對人如何能限制聲請人之自由與權利？㈢相對人雖以台灣團結聯盟黨團於96年提案修正選罷法第28條
，增訂2 個以上政黨共同推薦候選人之條文，惟經表決不通過，而主張現行法並無2 個政黨得共同推薦公職人員選舉候選人之依據等語，然現行選罷法從未明文限制或禁止過這項人民權利，上開理由法理不足，且中選會第317 次委員會議也已附帶決議要求修改選罷法，以解決民選首長聯合推薦的問題，內政部也在109年6月11日公布所通過的選罷法部分條文修正草案，解決多年來未明文規定不得多黨個別推薦1 人之問題，憲法上之人民權利既未經法律明文禁止，就表示人民自由權利不可被違法排除，相對人自不可在修法前專斷違法。
㈣人民有集會結社的自由，除非政黨本身有所限制，否則可以
隨意參加任何政黨，於參選時，亦有接受多黨個別推薦的權利，在現行單一選區兩票制之選制下，對選舉作業並無任何妨害，於公益亦幾無任何危害，自無限制之理由。是在選罷法無明文禁止前，應可準用總統副總統選舉罷免法之規定。
三、經查：㈠本件聲請人所提「桃園市選委會嚴重違法濫權緊急訴願狀與
申請停止執行狀更正」狀，除向本院遞狀外，同時亦狀請相對人轉送中選會受理（本院卷第18頁）；嗣其所提「桃園市選委會嚴重違法濫權緊急訴願狀與申請停止執行狀再更正」狀，其遞狀對象亦然（本院卷第150 頁）。而聲請人所提上開書狀，意在向本院及中央選委會同時提出停止執行之申（聲）請，且中央選委會確已受理聲請人就系爭函文所提之訴願及停止執行之申請等情，業經本院分別電詢聲請人、中央選委會確認無誤，製有電話紀錄在卷可查（本院卷第335 頁、第337 頁），且上開聲請人、中央選委會之答覆內容，亦核與聲請人上開書狀形式上所載之內容相符。是聲請人既已就系爭函文提起訴願，並向訴願機關申請停止執行，目前由訴願機關受理中，其同時另以書狀向本院聲請停止執行，復未釋明有何非即時由本院予以處理，否則難以救濟之情況緊急情事，依前揭說明意旨，應認欠缺保護必要，不應准許。㈡又依選罷法第47條第1項第2款、第5項及第7項規定，於地方
公職人員選舉（含里長選舉），選舉委員會應彙集候選人於申請登記時所一併繳送之資料（含推薦之政黨）及選舉投票等有關規定，編印選舉公報；候選人個人及政黨資料，由候選人及政黨自行負責。推薦之政黨欄，經政黨推薦之候選人，應刊登其推薦政黨名稱；非經政黨推薦之候選人，刊登無。本件聲請人於109年9月30日向相對人（所屬龜山區選務作業中心）申請登記為桃園市龜山區陸光里第2 屆里長缺額補選候選人，並檢附中國青年黨等38個政黨推薦書，相對人乃以系爭函文通知聲請人擇一「推薦之政黨」，並請於同年10月16日下班前函復相對人，如未依限函復或未擇一政黨，相對人將以非經政黨推薦處理，並依選罷法第47條第7 項「非經政黨推薦之候選人，刊登無」之規定辦理等情，此有系爭函文附卷可憑（本院卷第65頁），足見系爭函文係相對人為編印選舉公報，通知聲請人協力完成補正資料，屬於相對人編印選舉公報有關推薦之政黨欄將如何刊載之準備行為，尚未對外直接發生法律效果，非屬行政處分，聲請人主張系爭函文為行政處分，尚非有據。從而，聲請人聲請停止執行系爭函文，核與停止執行應以行政處分為標的之要件不合，應予駁回。至聲請人關於違法、違憲之實體主張，因聲請人之聲明於法未合，此部分之主張自無需予以論究，附此敘明。
四、依行政訴訟法第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 109 年 12 月 7 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 蕭 忠 仁
法 官 蘇 嫊 娟法 官 李 明 益上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 109 年 12 月 7 日
書記官 劉 育 伶