臺北高等行政法院裁定
109年度停字第134號聲 請 人 許光城
林啟燦康耀鴻郝敏忠共 同訴訟代理人 林石猛 律師
張宗琦 律師相 對 人 教育部代 表 人 潘文忠（部長）上列當事人間聲請停止執行事件，本院裁定如下：
主 文聲請駁回。
聲請訴訟費用由聲請人負擔。
理 由
一、事實概要：聲請人許光城、林啟燦、康耀鴻、郝敏忠（下合稱聲請人）均為國立高雄科技大學（下稱高科大）專任教師；聲請人許光城、林啟燦、康耀鴻並經選舉為校務會議教師代表，曾出席民國109年6月10日召開之108學年度第4次高科大校務會議（下稱系爭會議）。系爭會議議程之一為高科大組織規程修正案，聲請人許光城、林啟燦、康耀鴻均反對行政單位提出之高科大組織規程第35條第1項第1款第1目新增：「除當然代表外之兼任學術及行政主管之教師，得被選舉為教師代表」（下稱系爭條文）校務會議代表組成等修正案，惟仍經系爭會議議決採行行政單位提出之提案，由高科大函送相對人核定。相對人於109年7月30日以臺教技（二）字第1090095150號函（下稱109年7月函）核定高科大系爭條文以外其餘修正案，惟就聲請人許光城、林啟燦、康耀鴻反對之系爭條文修正案，於109年7月函內指明：「依大學法第15條第1項規定略以，大學設校務會議，以校長、副校長、教師代表學術與行政主管、研究人員代表、職員代表、學生代表及其他有關人員代表組織之。該法已明確將『教師代表』、『學術與行政主管』分列，係為保障非兼任學術及行政主管教師有參與校務會議之機會，請再審酌本條文修正必要性。」（下稱109年7月函說明），並就系爭條文修正案說明如上所示。高科大收受相對人109年7月函後，未再由校務會議重行討論、議決系爭條文，逕以系爭條文曾經校務會議決議通過為由，仍以系爭條文原文再次函請相對人核定，嗣相對人以109年9月24日臺教技（二）字第1090136254號函（下稱原處分）核定系爭條文修正。聲請人不服原處分，提起訴願，嗣依訴願法第93條第3項、行政訴訟法第116條第3項規定，聲請停止原處分執行。至訴願部分，業經行政院110年3月4日院臺訴字第1100166229號訴願決定不受理，聲請人不服訴願決定，提起行政訴訟，經本院以110年度訴字第515號事件審理中。
二、聲請意旨略以：㈠大學法第15條已經將校務會議成員中、「教師代表」、「學
術與行政主管」區分為不同參與主體身分，並要求條文所列「教師」、「學生」身分外，含「學術與行政主管」在內其餘出、列席人員之產生方式及比例，應於各大學組織規程定之；復於該法施行細則第16條第2項具體要求含學術與行政主管在內之出、列席人員，其產生方式，尤其名額比率，應於各大學組織規程定之。則無論依據大學法第15條、施行細則第16條第2項規定內容，均可得出「教師」、「學術與行政主管」為不同校務會議參與主體身分，且前者具備教授或副教授資格者，以不少於教師代表人數三分之二為原則；後者人員之產生方式，尤其與校務會議全體人數比例，應於大學組織規程中訂定。既然大學法與其施行細則要求各大學以組織規程定明「學術與行政主管」於校務會議全體人數比例，即可見立法者視其身分之獨特性，故有列舉為校務會議參與身分，並要求定明其參與比例之必要。而以目前國內無論公私立大學運作實務，絕大多數情形「學術與行政主管」都由校內專任「教師」兼任，如任令具「教師」身分之「學術與行政主管」不計入「學術與行政主管」參與校務會議全體人數比例，而改計入「教師」身分參與校務會議人數比例中，除混淆立法者原欲區別之「教師」、「學術與行政主管」兩種不同身分外，尤其因混淆身分，及未設「學術與行政主管」參與校務會議人數比例結果，減少「未兼任學術與行政主管」之「教師」參與校務會議機會，或「稀釋」此種「未兼任學術與行政主管」之「教師」於校務會議全體人數之占比。乃依據以上大學法第15條、施行細則第16條第2項規定內容，並依據目的與體系解釋方法，應可得出此等規定其本身與體系，實係為保障「未兼任學術與行政主管」之「教師」參與校務會議目的與權利而設。本件聲請人全部皆為高科大內「未兼任學術與行政主管」之教師。聲請人雖非原處分相對人，惟查原處分作成目的與內容，是在核定高科大組織規程系爭條文，而系爭條文規定：「除當然代表外之兼任學術及行政主管之教師，得被選舉為教師代表」，不僅有前述混淆「教師」、「學術與行政主管」兩種不同身分之違法，其未定明「學術與行政主管」出、列席人員之及比例，更屬顯然易見之違法。系爭條文規定與生效施行結果，將大幅減少如聲請人般「未兼任學術與行政主管」之教師參與校務會議機會與權利。相對人就系爭條文上開違法情事視若無睹，更遺忘其以109年7月函內未予核定系爭條文之理由，而率以原處分核定之。則聲請人雖非本案原處分相對人，但因原處分作成後，聲請人及其他高科大教師即已由前述原先保護規範受保護人地位，進一步成為因原處分核定系爭條文後，受原處分及系爭條文影響之直接利害關係人，具有訴願法上利害關係人地位，依司法院釋字第469號解釋揭示之保護規範理論，自得提出本件聲請。訴願機關迄至聲請人提出本件聲請時，亦未就聲請人聲請停止原處分乙事作出決定。
㈡聲請人前於109年11月2日提起訴願同時，有依據訴願法第93
條第2項規定，向相對人及訴願審議機關聲請停止原處分效力。相對人雖有於109年11月18日提出訴願答辯書，不認同聲請人就原處分合法性之法律意見主張，然於答辯書內就聲請人聲請停止原處分效力乙節卻未表示任何意見。按理，相對人縱使不認同聲請人訴願理由，於原處分合法性經訴願審議機關作成訴願決定前，亦得依據訴願法第93條第2項規定停止原處分效力，然相對人就此竟「保持沈默」。參高等行政法院89年度第1次法律座談會決議，聲請人為本件停止執行聲請，並未規避訴願程序，已經使相對人及其上級機關即訴願審議機關有自我審查機會，卻為相對人、訴願審議機關所漠視，即應具備向本院聲請停止執行之利益。
㈢本件有依據行政訴訟法第116條規定，停止原處分效力之必要。
⒈原處分之合法性顯有疑義，除聲請人提起訴願確有理由外
，應於本件停止執行程序，併同考量原處分合法性顯有疑義情節。聲請人就原處分之訴願案件雖尚未繫屬行政法院，惟系爭條文漏未依據大學法第15條及其施行細則第16條規定，定明含學術及行政主管其餘人員出、列席校務會議比例，造成大學法區分「教師」與「學術及行政主管」不同身分之規範目的落空，並立即侵害全體（未兼任學術及行政主管）教師參與校務會議權利與機會。相對人就此，亦曾以109年7月函向高科大表明對系爭條文之法律見解。
高科大組織規程系爭條文有應規範而未規範，及未再由校務會議依據主管機關即相對人提醒之意見重為審酌，其違法情節至為明顯，相對人竟仍以原處分核定，可知原處分合法性顯有疑義。
⒉大學法第16條規定校務會議審議之事項，審究該等事項無
一不涉及大學自治與學術自由理念之實現。而高科大組織規程除將上開大學法規定納為組織規程之一部，據以實施外，依據組織規程相關條文，並有同意校長續任、去職，及審議各學院、系、研究所、學位學程之設立、變更或停辦、系所主管人事、各種委員會組織規章等重要事項權限，深刻影響高科大未來校務發展與運作。校務會議既為實現大學自治與教師治校體制和理念最重要之組織，其組織應儘可能符合大學法及其施行細則之規範要求，而非任由不符合、違反大學法及其施行細則之規範要求之校務會議繼續存在，並持續審議上列各重要事項。上述大學法及高科大組織規程所定校務會議審議之重要事項，以及大學自治、教授治校理念及其實踐，全部皆無法以金錢衡量，遑論日後有可能以金錢折算賠償或補償專任教師之損害，用以代替回復原狀。如任由不符合、違反大學法及其施行細則之規範要求之校務會議繼續存在，並持續審議上列各重要事項，勢必對高科大之存在與日後運作，造成難以回復之損害。
⒊承上，聲請人已經證明，或至少相當程度釋明原處分之合
法性顯有疑義，且將造成難以回復之損害，則就「停止執行之急迫情事」之審酌或證明標準，本可降低，本院99年度停字第11號裁定意旨參照。縱使降低「停止執行之急迫情事」之審酌或證明標準，本案亦符合此急迫情事要件。
蓋依據高科大網站公告，以原處分核定之系爭條文，已經自000年0月00日生效。而高科大在1月15日結束期末考試後即開始寒假，自2月22日109學年度第2學期開始，即依據系爭條文籌辦110學年度校務會議代表選舉事宜。可知高科大將根據系爭條文以違反大學法及其施行細則之組織規程辦理校務會議代表選舉，籌組不合法之校務會議組織，審議學校重要事項。此損害之擴大與難以回復可能性，將隨時間經過、更多次的校務會議召開而與日俱增、積重難返，足徵無論是否降低「急迫性」之審查標準，原處分確實有即刻停止執行之急迫情事。
⒋系爭條文核定前，已有原高科大組織規程可供高科大組織
校務會議、選舉校務會議代表可資依循，相對人縱使不立即以原處分核定系爭條文，或同意原處分停止執行，亦無法規範欠缺之疑慮，不影響高科大校務運作。現今以原處分核定違反大學法及其理念之系爭條文結果，反而形同以公權力為違法之系爭規定背書，且因系爭條文實施之結果，擴大對教師權利及公共利益之侵害。兩相比較，即可知悉原處分如繼續執行，並非為維護重大公共利益所必要，而是對受憲法制度性保障之大學自治形成持續性傷害，相對而言，如能停止原處分之執行，反而更能維護大學法法制、高科大校務合法運作及憲法保障大學自治之重大公共利益。
㈣綜上，爰聲明：⒈相對人109年9月24日臺教技（二）字第10
90136254號函（即原處分）效力，於相對人請高科大修正組織規程第35條後，重新送相對人核定前；或於原處分之行政爭訟確定前，應予停止。⒉聲請費用由相對人負擔。
三、相對人答辯略以：㈠依大學法第15條第1項、第2項第1款及同法施行細則第16條
第2項規定，經檢視83年大學法修法意旨及現行大學法第15條規定，教師代表應經選舉產生，爰兼任學術與行政主管身分之教師如經選舉程序被選為教師代表，尚無違反大學法規定。為兼顧大專院校運作穩定性之實務考量，相對人106年10月13日臺教高（一）字第1060129610號函（下稱相對人106年函）已敘明兼任學術與行政主管之教師係依大學法第13條規定學術主管應由教師兼任，以及同法第14條規定，行政主管得由教師兼任而具有雙重身分，爰兼任學術與行政主管之教師如未出任校務會議之學術與行政主管代表，尚難以其具主管職務身分而剝奪其以教師身分參與校務會議之機會；且全校教師既選擇兼任學術與行政主管之教師為教師代表，亦即認可其雙重身分不致影響教師權益。教師代表若欲排除兼任學術及行政主管之教師，應於組織規程中訂定或授權由各院、系、所、學位學程訂定之。相對人109年8月20日函已敘明「教師代表」如需明確排除學術與行政主管身分之教師，則須修正大學法及同法施行細則參照教師法第9條第2項文字明定排除；爰未修法前，仍維持相對人106年函之釋示。
㈡本件聲請人並非原處分之相對人，難謂其權利或利益受有直
接損害而得為法律上之利害關係人，於法不合。依行政訴訟法第116條規定，聲請人請求聲請停止事項非難以回復之損害，亦無急迫情事等語。並聲明：⒈聲請人聲請駁回。⒉聲請費用由聲請人負擔。
四、本院的判斷：㈠按行政訴訟法第116條第1項至第3項規定：「（第1項）原處
分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。（第2項）行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。（第3項前段）於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。」查停止執行制度是為避免行政處分之相對人或法律上利害關係人因行政救濟所得確保之個人權利或法律上利益無從回復之目的而設，是不服中央或地方機關之行政處分而得循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，除受處分人之外，亦包括利害關係人；然此所謂利害關係，乃指法律上之利害關係而言，並不包括事實上之利害關係在內。至有關法律上利害關係的判斷，是以保護規範理論為界定利害關係第三人範圍之基準。如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟（參見司法院釋字第469號解釋理由）。反之，如法律規範目的僅在保障一般人之公共利益，且經綜合判斷結果亦不足以認為有保障特定人之意旨，即難認個人得主張有主觀公權利受損害，自無訴訟權能可言。
㈡經查，本件係高科大函報教育部學校組織規程第35條修正案
（關於校務會議代表，於第35條第1項第1款第1目新增「除當然代表外之兼任學術及行政主管之教師，得被選舉為教師代表」），經教育部以109年9月24日臺教技㈡字第1090136254號函准予核定，該函之處分相對人係高科大，並非聲請人，而原處分即核定高科大組織規程第35條關於前開增列內容，並未直接對聲請人發生法律效果，難認聲請人有何權利或利益因原處分直接受損害。且依大學法第1條規定，大學法係為保障學術自由與維護大學自治，是制度性之保障，並無保障特定個人之意旨，聲請人與大學為不同之權利義務主體，其就相對人對高科大依大學法第36條報請核定學校組織規程之監督權行使等節，難認有何公法上權利，即難認其個人得主張有主觀公權利受損害。至聲請人是否因學校組織規程之修正，實際影響參與校務會議之機會，乃係因事實狀況所產生之影響，並非公權利，難謂其係法律上利害關係人。是聲請人聲請停止原處分之執行，不符行政訴訟法第116條規定之要件，應予駁回。
五、綜上所述，本件聲請停止執行，核與首揭停止執行之要件不符，其聲請不應准許，應予駁回。
六、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第85條第1項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 110 年 5 月 12 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 蘇 嫊 娟
法 官 鄭 凱 文法 官 黃 莉 莉上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 110 年 5 月 12 日
書記官 鄭 聚 恩