臺北高等行政法院裁定
109年度停字第27號聲 請 人 韓國瑜訴訟代理人 葉慶元律師
卓翊維律師林石猛律師相 對 人 中央選舉委員會代 表 人 李進勇（主任委員）訴訟代理人 李荃和律師
吳佳樺律師
參 加 人 陳冠榮訴訟代理人 高榮志律師
游琦俊律師上列聲請人聲請停止相對人中華民國109年1月20日中選務字第1093150038號函之執行，本院裁定如下：
主 文聲請駁回。
聲請訴訟費用由聲請人負擔。
理 由
壹、程序方面：
一、按行政法院認為撤銷訴訟之結果，第三人之權利或法律上利益將受損害者，得依職權命其獨立參加訴訟，並得因該第三人之聲請，裁定允許其參加，行政訴訟法第42條第1項定有明文。此項規定於行政訴訟法第116條至第119條停止執行程序亦適用之。
二、查參加人為高雄市第3屆市長韓國瑜罷免案提議人之領銜人，經相對人以民國109年1月20日中選務字第1093150038號函（下稱原處分）函告領取連署人名冊格式，續行連署罷免等相關程序。本件聲請人所欲停止執行之標的即為原處分之執行，倘認聲請人之聲請為有理由，參加人之權利或法律上利益將受損害，是參加人依首揭規定聲請參加訴訟，並無不合，應予准許。
貳、實體方面：
一、事實概要：參加人陳冠榮為「高雄市第3屆市長韓國瑜罷免案」提議人之領銜人，經相對人做成原處分，以參加人所提出之提議人名冊，經查對已達法定提議人數，函告領取連署人名冊格式，續行連署罷免等相關程序。聲請人認為原處分損害其權利，向本院聲請停止執行及定暫時狀態之處分，並聲明：先位部分：原處分於訴願及行政訴訟程序終結前，停止執行；備位部分：禁止相對人針對陳冠榮等人於108年12月25日提議之罷免案續行罷免程序。
二、聲請意旨略以：
㈠、聲請人於107年11月24日當選第3屆高雄市市長，並於同年12月25日就職。原處分相對人即參加人，無視公職人員選舉罷免法（下稱「選罷法」）第75條第1項但書「就職後一年內不得罷免」之規定，於聲請人就職約7個月後，即違法透過網路及實體聚會進行對聲請人之罷免活動並蒐集罷免之提案連署書。108年12月25日，於聲請人就職滿1週年之當日，參加人已將罷免提案連署書完成分類、裝箱，並公開展示予媒體，表示次日即將送件予相對人。原處分相對人等係於聲請人就職滿1年之前，即已完成全部之罷免提案連署作業。高雄市選舉委員會（下稱高雄市選委會）審查結果，發現提議人名冊中除有1,348人不符規定外，另有7,143人簽署罷免提議書之日期並未滿1年，有3,265人之日期係以加蓋戳章方式替代，另有756人簽名與基本資料筆跡不同，而有違法疑義，建請相對人審酌。相對人僅排除其中1,348份提議連署書，拒絕將該等7,143明確提前連署之人自提議人名冊中刪除，進而違法認定符合規定者達28,560人，超過22,814人之提案門檻，於109年1月20日做成原處分，核准對聲請人提出罷免案之提議。相對人為選罷法之主管機關，當然知悉罷免案之相對人即聲請人之參政權可能因第一階段提議連署罷免而受損害，為法律上之利害關係人，卻未依行政程序法第100條第1項前段規定，將原處分送達聲請人。嗣經林石猛律師於109年4月7日閱卷後方知悉系爭原處分文號，且原處分亦無救濟教示之記載。高雄市選委會亦於109年4月7日完成第二階段連署書之查對工作，共計377,662份連署書通過審查，已超越成案門檻，並最快預計於109年4月8日即會將查對結果行文相對人。
㈡、聲請人已於109年4月7日提起訴願並申請停止執行，惟訴願機關尚無作為，如待訴願機關決定是否停止執行後再向本院聲請停止執行，顯然救濟不及，故聲請人實有向本院聲請停止執行以保護權利必要，查第二階段連署已達法定門檻，並於109年3月9日送件，依選罷法第83條，就直轄市市長罷免案連署書，相對人應於40日內完成查對作業之規定，相對人隨時可能宣告罷免案成立。聲請人雖已於109年4月7日向本件訴願機關申請停止執行，惟訴願機關至今仍毫無作為，顯欲避免政治風波而刻意不作為，如待訴願機關決定是否停止執行後再向本院聲請停止執行，顯然救濟不及，本件聲請實有非由本院裁定不能救濟之緊急情況存在，而有權利保護之必要。
㈢、原爭處分無視立法目的，違法計入「偷跑」之提議人數，致使本不應進行之罷免程序暢行無阻，原處分違法情節明顯而重大，且本案勝訴概然性甚高，聲請人依訴願法第93條第2、3項及行政訴訟法第116條第3項規定，向鈞院聲請停止執行，應予准許：
１、原處分實為一行政處分，應得為聲請人提起本次訴願救濟之標的。原處分經相對人審核後依選罷法第79條准許領銜人得進行第二階段連署作業，可知原處分核准與否，為決定罷免案得否進行之關鍵，屬相對人本其公權力，所為一依法單方個別對外發生效力之行政處分無疑。
２、本件訴願之提出，符合訴願法第14條第2項、行政程序法第98條第3項法定期間之規定。聲請人為原處分之利害關係人，聲請人既係於109年4月7日始經行政閱卷程序，透過代理人取得原處分之文書，則聲請人於同年月日緊急提出本件訴願，符合上開法定期間規定。
３、未滿1年即參與罷免提案，違反選罷法強行規定，應屬無效；相對人未將此部分提議書面排除，自屬違法。本件罷免提案人全部之提議書均係於聲請人就職滿1年前即完成簽署，故應全部無效，而不予受理。
４、縱單純以罷免提議書上記載日期為準，亦有高達7,143份提議書係明確於聲請人就職未滿1年即簽署，依法應予排除；準此，提案人數既未達法定門檻，依法即應不予受理。
５、原處分違反正當法律程序、誠信原則以及公益原則，其違法性已昭然若揭，是聲請人依法提起行政救濟之勝訴蓋然性不可謂不高，揆諸最高行政法院98年度裁字第952號裁定意旨，暫時權利保護之判斷基準首要考量者既為聲請人本案請求在法律上獲得勝訴之蓋然性，則本件即有停止原處分執行之必要性及正當性。
㈣、如繼續為處分之執行，對聲請人恐生難以回復之損害，且系爭罷免提案連署等程序已開始執行，並於109年3月9日送件，足見本案情況急迫，聲請人顯有非以聲請停止執行而難以救濟與保障公法上權益之必要：
１、原處分之執行將發生難以回復之損害：
⑴、按「所謂『難於回復之損害』，係指其損害不能回復原狀，
或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言」此有本院105年度停字第143號裁定參照再按「所謂『難以回復之損害』係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言。本件應斟酌該調動處分是否對聲請人個人權益及憲法上保障法官之審判獨立造成損害，而該等損害是否不能回復原狀，或一般社會通念上，認已達回復困難之程度。
⑵、聲請人為高雄市市長，對於高雄市市政府之政務官及事務官
享有人事之任免權，對於高雄市政府之政策享有決策權，並得透過預算編列、法案制定等方式，實行高雄市此一直轄市之地方自治權限，進而落實憲法「權力分立」中「垂直分權」之目的，避免中央政府專擅獨斷，侵害人民之權利。如原處分繼續執行，勢必影響聲請人對於高雄市政府之領導統御，進而弱化地方自治之效能，甚且將發生寒蟬效應，導致其他地方自治團體不敢與中央政府抗衡，弱化高雄市等地方自治團體對於中央政府之分權制衡功效，則我國憲法地方自治之目標，即將受到難以回復之減損。次查，聲請人為民選公職人員，罷免案觀乎聲請人之服公職權，如違法之罷免案持續進行，恐將影響聲請人之服公職權，並將可能導致聲請人違法去職之結果，並影響聲請人職權之行使，此縱日後確認罷免係屬違法，亦將難以回復聲請人因此所受之名譽及實際損害。再查，如原處分繼續執行，則罷免案勢將繼續進行，然由於我國及全球目前均正值新冠肺炎疫情之關鍵期，各項公共議題之討論均為疫情之相關資訊掩蓋，高雄市之選民勢將無法聚焦於罷免選舉，進而進行實質公平正當之投票程序，此亦將對於高雄市之地方自治權乃至於聲請人之服公職權，形成難以回復之損害，自有停止原處分執行之必要。
２、本件誠有急迫情事，非聲請原處分停止執行難以防免：本次罷免案之第二階段連署已於109年3月9日送件，依選罷法第83條規定，直轄市長之罷免案，選舉委員會應於收到罷免案連署人名冊後，應於40日內（即4月中旬左右）為罷免是否成立之宣告，且依目前有心人士之抹黑以及政治局勢，聲請人即有可能遭不當罷免，並生前述難以回復之損害，此一危險亦屬中選會之不當作為以及反對人士之惡意煽惑所致，實非可歸責於聲請人，依上述法院之見解，自有其急迫性，應有立即停止之必要。且如前開事實可知，高雄市選委會亦已於109年4月7日完成罷免案第二階段連署書之查對工作，共計高達377,662份連署書通過審查，並預計於109年4月8日將此查對結果行文相對人，更顯本案之急迫情事，非立即停止原處分之執行，誠難維護聲請人之權益。
㈤、停止原處分之執行，不僅無損於公益，實為維護公益之必要：立法者於訂定選罷法第75條第1項時之所以欲有此1年之法定期間，目的在避免惡意政治鬥爭，致使罷免案成為黨派攻訐之工具，選民無法確實以政績為公職人員去留之標準。第75條第1項所謂不得罷免，解釋上應包含如提議在內，任何與罷免有關之一切行為。如今立法者所欲防免已然出現，相對人亦確受政治局勢影響，拋棄其身為獨立機關之自覺，採取違法之法規解釋，給予罷免領銜人本不應給予之罷免提議核准之授益處分，使本條項之立法目的蕩然無存。尤有甚者，依照違法程序所成立之罷免，其對於民主制度之傷害尤甚於選舉罷免結果之本身；地方公職人員之選舉罷免事項涉以地方政府四年施政與政策，涉及廣大公共利益，自更應循正當誠信之法律程序為之，以求慎重，倘若冀求於違法成立之罷免程序，則一旦罷免程序經司法機關判決違法確定，則無非引發市長雙胞案之爭議，更徒增政治風暴，對於促進公共利益卻毫無助益，如斯結果絕非選罷法之立法本意。是以，為免後續爭議日益擴大，司法機關即應立於保護公益之考量，裁定停止違法之原處分。就原處分停止執行所欲保護之利益而言，不僅是聲請人之參政權益之保護，罷免案不問成立與否所造成之社會成本、我國民主基石保護，亦為本次停止執行之聲請所得達到之目的，本次停止執行不但不會對公益有重大影響，反而能增進公共利益，聲請人聲請本次停止執行應有理由。
㈥、若鈞院認為原處分並非行政處分，則聲請人依行政訴訟法第298條第2項規定，備位聲明請求定暫時狀態假處分，請求鈞院禁止相對人不得續行本罷免案，即禁止相對人宣告本罷免案成立以及做成以聲請人為被罷免人之罷免案投票宣告。聲請人與相對人間具有爭執之法律關係，為聲請人有受選罷法保障之服公職權利，以及有依選罷法所規定之正當法律程序，不得被違法程序而受罷免之權利。相對人有高度可能在109年4月17日做成決議宣告罷免案成立，為避免對公益發生重大無法回復之損害及急迫危險，且衡量公益於因未予准許定暫時狀態處分致本案勝訴時所生之損害，與相對人因准予假處分所生之損害，顯係前者對公益造成之損害較為重大，有定暫時狀態處分之必要等語。
㈦、先位聲明：1.原處分於訴願及行政訴訟程序終結前，停止執行。2.聲請程序費用由相對人負擔。備位聲明：1.禁止相對人針對陳冠榮等人於108年12月25日提議之罷免案續行罷免程序。2.聲請程序費用由相對人負擔。
三、相對人答辯意旨略以：
㈠、本件並無行政處分存在，不存在聲請停止執行之程序標的；縱勉強認為系爭通知書為行政處分，聲請人對其不存在公法上權利，非屬利害關係人；且聲請人早已知悉系爭通知書之存在，訴願之提出已然超過法定期間，本件停止執行之聲請並無本案可供附麗，聲請人關於本件停止執行之聲請並非合法：
１、系爭通知書不具備法效性，並非行政處分，本件並無聲請停止執行之程序標的：
⑴、最高行政法院107年度裁字第1593號裁定：「即107年4月17
日系爭公民投票提案審議結論之執行。而相對人所為107年4月17日系爭公民投票提案審議結論，係審查系爭公民投票提案認合於公民投票法規定而為之決議，僅係發生允許於完成相關提案人之查對及徵詢立法或行政機關提出意見書後，得以進行下一階段連署之效力（公民投票法第10條第2項、第4項規定參照），尚未發生系爭公民投票提案成立或不成立之具體法律效果。相對人107年4月17日於網站發布系爭公民投票提案審議結論之新聞稿，乃就系爭公民投票提案已完成前階段審查程序公告周知予公眾知悉，未因此直接對提案人或抗告人發生任何法律效果。相對人所發布107年4月17日系爭公民投票提案審議結論，性質上並非行政處分，依上開所述，並不得作為停止執行之對象。」。自上開實務見解為觀察，罷免之提議是否符合法定門檻，依法需經選委會查對，與公投提案需經主管機關（亦為中選會）查對審議相仿：主管機關將查對／審議結論，通知領銜人／提案人，甚至公告於眾，僅屬於將該查對／審議結論告知領銜人之觀念通知，或對大眾資訊之提供，並未直接發生任何法律效果，充其量僅表示系爭案件依法得進行下一階段程序之意義；而此進入下一階段之通知，係屬選罷法所規定之整體罷免程序中之一環，系爭通知書關於提議人名冊查對結果之告知，並未發生罷免案成立或不成立之具體效果；又通知領銜人到會領取罷免案之連署人名冊格式等資訊，僅係法條內容重申之觀念通知，系爭通知書無疑不具備行政處分之性格。
⑵、詳觀本件系爭通知書之內容，其說明欄共有四點，以下逐一分析：
①、說明一：僅係告知系爭通知書乃依據相對人內部會議紀錄之決議辦理，此一說明並無任何法律效果之產生。
②、說明二：僅係將高雄市選委會關於「查對結果符合選罷法所
規定之提議人數」一事通知受文者，此一說明並無發生任何具體權利義務之變動。
③、說明三：通知領銜人到會領取本件罷免案之連署人名冊格式
之內容，內容完全重申選罷法第79條、第80條之規定，其中文到10日內到會領件，逾期視為放棄等語，亦完全同於選罷法第79條第2項之法條文字，一字未改，屬於罷免程序進程中立法者所要求之程序性規定；且其不論領件之時程、格式、逾期視為放棄之失權效果等要求，相對人均無任何之裁量或決定空間得以調整或變動，相對人於此說明欄內亦無任何作成終局法律效果之意思表示在內。
④、說明四：提醒成案連署（第二階段）之法規要求，屬於法律內容之重申與程序規定之提醒，全無任何法律效果可言。
⑶、由上可知，系爭通知書大部分之內容皆為法律規定之重申或
提醒。系爭通知書明顯存在後續處置，非宣告程序終結，而無終結整體行政程序之效果，此一整體罷免程序過程中所為之先行通知，客觀上並無任何具體權利義務關係之變動，主觀上相對人更無以系爭通知書作為處分發生規制作用之意思表示在內，則當然並無記載救濟教示或通知利害關係人之必要，聲請人誤認系爭通知書為處分而提起訴願及本件停止執行，於法已有不合。即使退步言之，勉強認為系爭通知書具有行政處分之性格，亦屬一尚未完成整體行政程序之程序行為，而應有行政程序法第174條「程序行為理論」之適用：
「當事人或利害關係人不服行政機關於行政程序中所為之決定或處置，僅得於對實體決定聲明不服時一併聲明之。但行政機關之決定或處置得強制執行或本法或其他法規另有規定者，不在此限。」。
２、退步言之，縱認為系爭通知書為行政處分，本件聲請人現時尚無任何直接或實際之侵害，非屬利害關係人，聲請人於本件並不存在公法上權利而欠缺聲請（訴訟）權能，亦無權利（保全）保護必要性：系爭通知書並非行政處分已如前述，縱退步言之認為其為行政處分，亦無賦予第三人程序參與權之設計，聲請人於系爭通知書作成之當時乃至於現今，均無任何法律上與事實上之侵害存在，其高雄市長之職位與職務並不因罷免程序之進行受有任何影響，聲請人至此尚非利害關係人矣！申言之，罷免案提議階段（第一階段）縱經查對完成而進入連署階段，不當然代表領銜人與提議人即可順利通過罷免之成案連署（第二階段）；同理，即使第二階段通過而罷免案成案，也未必表示被罷免人之權利有立即遭致侵害之情事，罷免案成案所代表的意義應為：將被罷免人正式置於是否應罷免之天秤上檢視，使支持／不支持罷免案之雙方正式對決，並以投票之方式決定被罷免人職務之去留，則該投票之結論可能是通過，當然也可能是不通過。聲請人現時即認其因系爭通知書之作成而有權利遭受侵害，顯然係對罷免制度之誤解，亦有對公法上權利之概念過度擴張之嫌，本件聲請人至今仍無任何法律上權利遭致直接立即之侵害，並不具備聲請（訴訟）權能。
３、再退次言之，若勉強認為系爭通知書為行政處分，其內容已經新聞媒體大肆報導，聲請人本人，及由其直接指揮監督之局處，對此均有具體回應，在在顯示聲請人早已知悉系爭通知書及其內容（即罷免案提議人數達標，領銜人領件後得進行第二階段連署一事），聲請人於109年4月7日方提起訴願，已然超過法定救濟期間之限制：
４、綜上所述，本件並無行政處分存在，是無聲請停止執行之程序標的；縱勉強認為系爭通知書為行政處分，聲請人對此並無公法上權利存在，非屬利害關係人；且聲請人早已知悉系爭通知書之存在，訴願之提出已然超過法定期間，本件停止執行之聲請並無本案可供附麗，聲請人關於本件停止執行之聲請並非合法，應予裁定駁回。
㈡、退步言之，縱認系爭通知書為行政處分，本件聲請人既已對訴願機關提起停止執行，在訴願機關決定前，應無逕向行政法院聲請之必要，其聲請欠缺訴訟保全（權利保護）必要性：聲請人於109年4月8日提出行政訴訟停止執行之聲請，然其已於前一日（即109年4月7日）向相對人遞送訴願書暨訴願停止執行之申請，相對人對此案目前正辦理中。細觀聲請人訴願停止執行之申請，與本件行政訴訟停止執行之聲請，僅差距不到一日之時間，試問聲請人如何認定「訴願機關至今仍毫無作為」？此顯屬聲請人主觀之想像與臆測而非事實情況。再者，聲請人並不符合最高行政法院106年度裁字第1652號裁定所提之例外緊急情況，以下就該號裁定所提之例外情形，逐一為本件聲請之分析：
１、不符合例外一：本件聲請人已先一日向訴願機關申請停止執行，然訴願機關並無拒絕。
２、不符合例外二：本件聲請人已向訴願機關聲請，但至今仍未滿一週，時程尚短，訴願機關亦如法院處理案件般需要審理時間，未有無故延遲作出決定之情事。
３、不符合例外三：本件縱認系爭通知書為行政處分，其執行結果亦不會使「保全救濟已處於客觀不能而無意義之狀態」，此涉及本件停止執行審理要件之討論，而聲請人於本件尚無急迫且難以回復之損害，詳細內容容後補陳。
４、不符合例外四：本件並無客觀情事顯示可預期當事人即使提出訴願停止執行之申請，亦無法獲得即時救濟之情事。由於聲請人本件訴願之提出，係由行政院訴願會審理而非相對人自身作為訴願機關，觀現今各部會之訴願審議委員均有高度專業性與外部成員參與之特性，應有足夠之客觀公正效果與救濟實益，聲請人於本件難謂由訴願機關審理停止執行之申請，會有全然無法獲得救濟之情形。
㈢、綜上所述，基於「訴願停止執行先行」之要求，同時為免聲請人實質規避訴願程序（含訴願停止執行程序），本件聲請人既已於109年4月7日提出訴願停止執行之申請，卻又於相隔一日之情形下立刻向鈞院提出本件停止執行聲請，於法不合。又本件並不存在「情況緊急，非即時由行政法院予以處理，即難以救濟」之任一例外情事，故本件聲請人關於停止執行之聲請，顯然欠缺訴訟保全（權利保護）必要性，祈請鈞院予以裁定駁回，以維法制等語。並聲明：聲請駁回，聲請程序費用由聲請人負擔。
四、參加人主張略以：
㈠、本件應允參加人參加訴訟：參加人為本件罷免案提議人之領銜人，而同屬選罷法保護規範之對象，則不論聲請人就本件罷免案所聲請停止執行之標的為何，參加人均得以法律上利害關係人之身分，依法聲請參加訴訟。
㈡、行政訴訟法第116條既已明定得為停止執行之標的僅限於處分或決定，系爭函告係相對人基於查對結果之認知通知參加人領取連署人名冊而已，對外並未發生何特定之法律效果。
㈢、本件不具行政訴訟法第116條所定要件之理由：
１、聲請人並不會因系爭函告或罷免程序之執行受有難以回復之損害：罷免案縱經成立，惟聲請人是否果將因罷免投票通過而遭相對人公告罷免，仍須依罷免投票結果而定。是以，即便將聲請人被罷免之結果視為聲請人之損害，然該結果並非必然發生，況且縱使發生，聲請人仍得循司法途徑救濟權利，而不至使損害無法回復，則本件允相對人繼續執行系爭函告或罷免程序，並不會對聲請人造成難以回復之損害。
２、本件並無停止執行之急迫情事：依實務見解，所謂急迫情事係以非即時由行政法院予以處理將難以救濟為限，然所謂情況急迫既係以將發生難以回復之損害為前提，而有關聲請人實際上並不會因系爭函告或罷免程序之執行、受有何難以回復之損害等情亦已如前述，則本件在聲請人並無受有難以回復損害可能之情況下，自難認有應停止執行之急迫情事。
３、若停止執行系爭函告或罷免程序將對公益產生重大不利之影響：倘本件罷免程序因聲請人之聲請而停止執行，將使領銜人、提議人、連署人、乃至全體高雄市民無法行使憲法所保障人民之罷免權（包括反對罷免權），高雄市民亦將喪失彰顯最新民意之機會，可說是限制了全體高雄市民憲法上所保障之權益，對於公益將產生重大不利之影響。
４、聲請人並未提起可能獲勝訴之本案訴訟。
㈣、司法程序曠日廢時，倘本件罷免程序之執行因此停止，考慮日後聲請人提起訴願、行政訴訟等程序可能導致本件罷免程序需耗費數年時間始能繼續執行，而屆時聲請人將因屆期任滿卸任致參加人與全體高雄市民無從再行使罷免權，則聲請人所為確屬對公益之重大危害，且已嚴重侵害參加人之罷免權，自堪認定！聲請人聲請停止執行之標的既非法律所規定之行政處分或決議，且聲請人所提出之聲請理由亦顯不符行政訴訟法第116條規定要件，不具權利保護必要之情事，自應請鈞院依法駁回。並聲明：聲請駁回，聲請程序費用由聲請人負擔。
五、本院之判斷：
㈠、先位聲明部分行政訴訟法第116條規定：「（第1項）原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。（第3項）於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。（第5項）停止執行之裁定，得停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行之全部或部份。」故於行政訴訟起訴前聲請停止執行須具備之要件包括：停止執行之標的為行政處分、需有權利保護必要（須情況緊急非即時由行政法院予以處理即難以救濟且該急迫情況須非可歸責於聲請人所致）、有難於回復之損害、原行政處分之合法性顯有疑義、停止執行於公益無重大影響。若有其一不具備，即應駁回而不應准許。
１、相對人查對罷免案提議人名冊，作成符合規定人數的認定，並以相對人109年1月20日中選務字第1093150038號函告參加人領取連署人名冊格式，而直接發生確認參加人得以進行罷免案的徵求連署程序，且確認連署期間起止及連署人名冊格式，逾期或未依規定格式提出連署人名冊者，均不予受理等公法上法律效果。故其性質為行政處分。
⑴、關於行政處分之定義，依訴願法第3條第1項規定，本法所稱
行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。依行政程序法第92條第1項規定，本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。可知行政處分的要件之一是能夠對外直接發生公法上的法律效果。如果不能對外直接發生公法上的法律效果，就不是行政處分。
⑵、查，原處分之正本受文者為參加人，副本受文者為高雄市選
委會、相對人法政處、相對人選務處。主旨為：請台端於文到次日起10日內至本會領取高雄市第3屆市長韓國瑜罷免案連署人名冊格式一案，請查照。其說明一、依本會第540次委員會議決議辦理。說明二、台端提議罷免高雄市第3屆市長韓國瑜一案，經交由高雄市選委會查對提議人名冊，依該會109年1月15日高市選一字第1093150026號函復查對結果，符合規定之提議人人數合計2萬8,560人，已達法定提議人人數。說明三、依公職人員選舉罷免法第79條第2項、第80條規定，提議人名冊經查對符合規定人數時，提議人之領銜人應自收到通知之次日起10日內領取連署人名冊格式，並於60日內徵求連署，未依限領取連署人名冊格式者，視為放棄提議。爰請台端依上開規定，於文到次日起10日內，攜帶國民身分證、印章向本會領取連署人名冊格式；如委託他人領取，並應檢附提議人之領銜人出具之委託書及被委託人身分證。未依限前來領取連署人名冊格式，視為放棄提議。（本院卷一第27頁）
⑶、依選罷法第79條規定，選舉委員會應於收到罷免案提議後25
日內查對提議人名冊，不符合規定人數者，有一次補提的機會，屆期不補提或補提仍不足規定人數者，均不予受理。至於經查對後符合規定人數者，即函告提議人之領銜人自收到通知之次日起10日內領取連署人名冊格式，並於一定期間內徵求連署，未依限領取連署人名冊格式者，視為放棄提議。且依選罷法第80條第4項規定，連署人名冊，應依規定格式逐欄詳實填寫，並填具連署人國民身分證統一編號及戶籍地址，分村（里）裝訂成冊，連署人名冊未依規定格式提出者，選舉委員會應不予受理。也就是說，罷免案之提議經選舉委員會查對符合規定人數者，選舉委員會即函告領銜人自收到通知之次日起10日內領取連署人名冊格式並於一定期間內徵求連署。至於領銜人未依限領取連署人名冊格式的法律效果，則視為放棄提議（參照選罷法第79條第2項）；未依規定格式提出的連署人名冊，選舉委員會應不予受理（參照第80條第4項）。因此，其所直接發生的公法上法律效果為確認參加人得以進行罷免案之徵求連署程序，且確認連署期間起止及連署人名冊格式，逾期或未依規定格式提出連署人名冊者，均不予受理等公法上法律效果。故其性質為行政處分。
⑷、綜上，原處分說明二既然認定：「台端提議罷免高雄市第3
屆市長韓國瑜一案，經交由高雄市選委會查對提議人名冊，依該會109年1月15日高市選一字第1093150026號函復查對結果，符合規定之提議人人數合計2萬8,560人，已達法定提議人人數」，並通知參加人於原處分文到次日起10日內至相對人領取連署人名冊格式，的確對參加人直接發生了確認參加人得以進行罷免案之徵求連署程序，且確認連署期間起止及連署人名冊格式，逾期或未依規定格式提出連署人名冊者，均不予受理等公法上法律效果。
⑸、相對人雖依最高行政法院107年度裁字第1593號裁定（本院
卷一第449-451頁），主張原處分僅發生參加人得以進行下一階段連署之效力，尚未發生罷免案宣告成立之具體法律效果。惟查，上開案件所請停止執行之標的為相對人107年4月17日所發布107年4月17日第505次會議決議，而該會議審查完成後，即得函請戶政機關進行提案人查對程序（參酌107年1月3日公布之公民投票法第10條第4項），與本件之標的為相對人以原處分將相對人的會議決議函告參加人，同時告知已經完成查對程序，也確認提議人人數符合規定，二者確實不同，且原處分確認參加人得以進行罷免案之徵求連署程序，且確認連署期間起止及連署人名冊格式，逾期或未依規定格式提出連署人名冊者，均不予受理等公法上法律效果，與上開公民投票事件僅發生續行程序之效果，自有相當之差異，尚無從直接予以援用。至於相對人、參加人主張原處分未對外發生具體法律效果等語，經核與選罷法上開規定不符，並無理由。
２、聲請人欠缺為暫時性保護措施的權利保護要件，其先位聲明不應准許：
聲請人向訴願機關提起訴願，並申請停止執行至今僅一週，迄今並未遭到訴願機關為拒絕的決定，且亦難認訴願機關有無故延遲作出決定的情形。此外本件並無「執行時點迫近、一旦執行完畢，即無客觀可行的保全手段，致暫時性保護措施為無意義」的情形。因此，沒有「緊急迫切到非得逾越（或跳過）訴願機關的先行程序，而由本院立即為暫時性保護措施」的必要性。換言之，並無「經訴願程序處理，可能會耽擱行政法院最終受理及審查保全請求之時效性」的情形。故聲請人欠缺為暫時性保護措施的權利保護要件，其聲請不應准許。又因本件聲請不具備前述要件，故其餘要件也就無須審酌。
⑴、參照最高行政法院106年度裁字第1652號裁定意旨略以：「
有關依行政訴訟法第116條第3項規定，在訴願程序階段即向行政法院聲請行政處分之停止執行者，其許可要件之審查，依本院眾多裁判先例所表明之法律見解，必須有「情況緊急，非即時由行政法院予以處理，即難以救濟」之情形（本院99年度裁字第3005號、100年度裁字第1563號、105年度裁字第599號裁定意旨參照）。而所謂「情況緊急，非即時由行政法院予以處理即難以救濟」之情事，其法律詮釋部分，有以下之法律觀點必須指明：１、首先應指明，如果不具前開情事，保全法院應駁回保全請求之理由實為「尚難認其有以行政法院之裁定予以救濟之必要」，以致「欠缺權利保護必要」。２、又此處所稱「權利保護必要」，與「本案權利之保全必要性」法律概念，尚應予以區分。其中「本案權利保全必要性」乃是保全案件之一般化要件，所有聲請停止執行案件均有適用。但「權利保護必要」則是針對提起行政訴訟前之聲請停止執行案件，所新添之要件。基本上是考量到行政救濟之效率性，認為如果案件處於訴願階段，本案卷證資料均在訴願機關掌握中，權利暫時案件之審查，自然以交給受理本案權利保護案件之機關為適當（從法制設計之理想性而言，「本案權利保護事件」與「暫時權利保護事件」，以交給同一爭訟判斷機關或法院處理為佳，因為判斷成本節約，判斷結論比較不容易出錯，亦可避免見解歧異之現象發生）。除非從「避免定見」或出於「救濟時效性」之考量，認為由爭訟判斷機關受理為不適當，或者根本沒有爭訟判斷機關存在時，方例外認為「應由行政法院直接受理聲請停止執行案件」。而此等例外情形，現行司法實務即用上述之「權利保護必要」概念來描述。３、至於「權利保護必要」法律概念所描述之「情況緊急，非即時由行政法院予以處理，即難以救濟」情形，基於司法實務之發展，大體上可分為以下數種類型。⑴、當事人已向訴願機關聲請，而遭拒絕。⑵、當事人已向訴願機關聲請，但遭訴願機關無故延遲作出決定。⑶、行政處分將立即強制執行，且執行結果會使「保全救濟已處於客觀不能而無意義之狀態」（例如遞解外國人出境處分之執行，一旦執行完畢遣送當事人出境後，即再無其他手段來「保全」本案權利，事後僅剩損害賠償問題）。此時由於公法權利之保全審查，最後終歸行政法院受理，如果先送訴願機關處理，以致耽擱最終送請行政法院審查之時效性時，亦得例外由行政法院直接受理「保全」請求。另外前述有關「執行結果會使保全救濟客觀不能」之意義，尚需為以下之進一步法理說明。①、依我國現行行政法制，行政處分以「不停止執行」為原則（訴願法第93條第1項規定參照）。因此行政處分中之形成處分，一經作成即生形成作用（形成特定之法律狀態），並不生強制執行問題（甚至可謂已執行完畢）。此時若有舊的法律關係，因為形成處分之作成及生效，而形成新法律狀態時，仍然會有保全需求，特別是行政處分之停止執行需求。此係因「處分停止執行」之保全手段繁多，並不單純僅限於「下命處分之實現」，也包括「處分規制效力全部或一部之暫緩」。從而形成處分所形成之新法律狀態，仍有經由「處分停止執行」之保全手段，回復至「形成處分未作成前」舊法律狀態下之實益。例如對特定工廠之「停工」或「撤照」形成處分，雖已使該工廠處於「不得續行生產」之狀態，但若其能「停止原來形成處分之執行」，即可因為「形成處分規制效力之暫時凍結」，而處於可繼續生產之狀態。②、上述情形，並不符合前述「執行結果已使保全救濟客觀不能」之定義（如果認為前開符合該定義，該工廠亦根本不得聲請暫時權利保護，因為已無客觀可行之保全手段存在）。反言之，請求處分停止執行之主體，同樣也不能以形成處分已生規制作用，形成新的法律狀態，而謂有立即請求行政法院保全之「權利保護必要」。③、是以本類型之適用限於「執行時點迫近、一旦執行完畢，保全即無客觀可行之手段致無意義。而先送訴願機關處理，可能會耽擱行政法院最終受理及審查保全請求之時效性」情形，此點必須特別予以指明。⑷、客觀情事顯示可預期，當事人即使提出聲請，亦無法獲得即時救濟者。例如「政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例（下稱黨產條例）」第9條第6項規定，不服不當黨產處理委員會「認定黨產條例第9條第1項第1款規定之範圍認定」處分，或「依黨產條例第9條第1項第2款規定項第2款決議作成」處分者，其處分救濟程序為「利害關係人得於收受通知後30日內向本會申請復查；對於復查決定不服者，得於收受通知後2個月不變期間內提起行政訴訟。」此時並無上級訴願機關得為職權監督，並審查原處分之合法性及妥當性，而係由不當黨產處理委員會自行審查。很難期待「不當黨產處理委員會在處分相對人申請停止處分執行時，自認其作成之原處分合法性有疑，而准予停止執行」，即有直接訴諸行政法院為保全審查之必要。」
⑵、參照最高行政法院107年度裁字第1062號裁定意旨略以：「
…至於所謂急迫情事，則指原處分或決定已開始執行或隨時有開始執行之虞，且其急迫情事非因可歸責於抗告人之事由所造成而言。」
⑶、本件欠缺權利保護要件
①、聲請人於109年4月7日向相對人提出訴願暨停止執行申請書
（本院卷一第187頁）申請停止執行，聲明為原處分於本件訴願及行政訴訟程序終結前，應停止執行。於次日109年4月8日就向本院提出行政訴訟停止執行聲請狀（本院卷一第9頁）。聲請人主張其「已於109年4月7日提起訴願並申請停止執行，惟訴願機關尚無作為，如待訴願機關決定是否停止執行後再向鈞院聲請停止執行，顯然救濟不及，故聲請人實有向鈞院聲請停止執行以保護權利必要」、「惟訴願機關至今仍毫無作為，顯欲避免政治風波而刻意不作為」等語（本院卷一第11頁）。惟查，自聲請人向訴願機關提出申請停止執行至今僅一週，聲請人並未遭到訴願機關拒絕停止執行。因此，與本項要件不符。
②、聲請人在109年4月7日向訴願機關申請停止執行，至今僅一
週，時程尚短，難認訴願機關有無故延遲作出決定之情形。因此，與本項要件不符。
③、本件並無「執行時點迫近、一旦執行完畢，即無客觀可行的
保全手段，致暫時性保護措施為無意義」的情形。因此，沒有「緊急迫切到非得逾越（或跳過）訴願機關的先行程序，而由本院立即為暫時性保護措施」的必要性。換言之，並無「經訴願程序處理，可能會耽擱行政法院最終受理及審查保全請求之時效性」的情形。
、原處分是依選罷法第79條第2項規定，通知參加人於文到次日起10日內至相對人領取連署人名冊格式，使參加人得以進行下一階段連署之效力，待連署人數未發生不予受理（選罷法第80條第3項、第4項）、逕為不成立之宣告（選罷法第83條第1項但書）、不成立之宣告（選罷法第83條第2項關於命補提連署人名冊而屆期不補提或仍不足規定人數）時，而經查對符合規定後，選舉委員會應依選罷法第83條第2項後段規定宣告罷免案成立，因此，原處分的效力可以說是宣告罷免案成立的基礎。而選舉委員會宣告罷免案成立，是發生具體法律效果的行政處分，如果選舉委員會宣告罷免案成立，聲請人有所不服，仍得對於選舉委員會宣告罷免案成立的行政處分表示不服並爭執原處分的違法，換言之，原處分的效力及於整個罷免過程，是後續行政處分的基礎效力，性質上不會有「執行時點迫近、一旦執行完畢，保全即無客觀可行之手段致無意義。而先送訴願機關處理，可能會耽擱行政法院最終受理及審查保全請求之時效性」的情形。
、在完成罷免案連署而於109年3月9日所提交的連署人名冊40萬6,880人之中，高雄市選委會於109年4月7日完成查對，確認符合規定的連署人數為37萬7,662人，不符規定的連署書為2萬9,218人，而本件罷免案所規定之連署人數為22萬8,134人，因此已符合規定的連署人數，並函報相對人，相對人將於109年4月17日召開委員會議，依法審議，若審議通過並公告成案，高雄市選委會將依法自公告成案後20日起至60日內辦理投票等情，有高雄市選委會109年4月7日新聞稿、中央廣播電台之報導可參（本院卷一第185-186、375頁）。聲請人因此主張相對人會在109年4月17日的委員會議依選罷法第83條第2項規定為罷免案成立之宣告。惟相對人在109年4月17日究竟會做成如何的決議內容，本院無從於事前知悉。
本院也不適合在相對人尚未宣告罷免案成立之前，就以相對人已經在109年4月17日宣告罷免案成立，逕自起算罷免案之投票應於宣告成立後20日起至60日內為之，而認定是否情況急迫。故聲請人在相對人尚未宣告罷免案成立之前，就提起本件聲請停止執行，並且主張有急迫情事等語，尚嫌速斷。
④、即使在即將被宣告罷免案成立之急迫情事，聲請人亦有相當
之可歸責性
、相對人於109年1月17日中央選舉委員會第540次會議決議：本罷免案提議人名冊經查對結果合於規定之提議人人數，函請提議人之領銜人於文到次日起10日內到會領取本罷免案之連署函格式及連署人名冊格式。其依據為選罷法第79條第2項之規定。該次會議並將高雄市選委會的各項疑義予以釐清認為並無疑義。聲請人對於相對人之上開決議，則於109年1月17日晚間透過高雄市政府新聞局回應：會全力拚市政，尊重民意決定等語，聲請人也在臉書發表停止撕裂從關心家人開始的文章，高雄市政府則於109年1月17日上午指出，將配合相對人規定，依法辦理等情，有109年1月18日中時電子報、109年1月17日自由時報、109年1月17日真晨報報導附卷可憑（本院卷一第557-561頁），由此可知聲請人於109年1月17日即已知道罷免案提議的階段已經相對人開會審議確認通過，高雄市選委會提出的疑義並不被相對人認為有疑義，罷免案即將進入第二階段的連署。聲請人當下選擇透過新聞局對外表達會全力拚市政，尊重民意決定，並於臉書發表停止撕裂從關心家人開始的文章予以回應。聲請人曾經擔任過立法委員，又是被提議罷免的現任市長，可以被合理期待至少在罷免案的提議階段就能夠知道這些與罷免程序有關的法律規定。聲請人若對於相對人之認定有所不服，認為罷免案的提議違法，並非不能即時尋求行政或司法救濟途徑。聲請人若對於相對人認定罷免案提議符合規定人數並無不服，則聲請人在連署已達規定人數，即將宣告罷免案成立之時，才聲請停止執行，縱使有聲請人所主張的急迫情事，並非不可歸責於聲請人所致。
、況且，除了109年1月17日的相對人第540次委員會議紀錄、原處分都是在1月間就已被知悉，相對人第540次委員會議記錄也在109年2月21日公布在相對人網站（本院卷二第77-79頁），可以供人下載，而可以合理期待聲請人能夠取得或知悉其內容，聲請人已經處於可以向高雄市選委會閱覽資料，進而主張原處分違法的狀態，由以上過程，可知聲請人作為被罷免人，如果認為作為徵求連署的基礎的原處分有違法情事，都可以被合理期待儘速在109年1、2月間去取得或知悉原處分或會議記錄之內容，對於原處分請求司法或行政救濟。但聲請人捨此不為，卻於109年4月7日，也就是高雄市選委會認定連署人名冊查對結果符合規定人數的同一天，才提出訴願與申請停止執行，翌日向本院提出聲請停止執行，主張其所認為的急迫情事或難於回復之損害，亦可認為聲請人所主張的急迫情事，並非不可歸責於聲請人所致。
⑤、由於本件訴願及其停止執行並非由相對人自行審查，而是由
訴願機關予以審查，而訴願機關有其專業性，並且有具備憲法、行政法方面的法律專業人士的外部委員參與，其客觀性、獨立性、公正性應受尊重，不宜在欠缺客觀證據之下，就認為聲請人提出申請也無法獲得救濟。聲請人於109年4月7日甫向相對人提出訴願及停止執行之申請，在109年4月8日向本院提出的行政訴訟停止執行聲請狀，就主張「已於109年4月7日提起訴願並申請停止執行，惟訴願機關尚無作為，如待訴願機關決定是否停止執行後再向鈞院聲請停止執行，顯然救濟不及，故聲請人實有向鈞院聲請停止執行以保護權利必要」、「惟訴願機關至今仍毫無作為，顯欲避免政治風波而刻意不作為」等語（本院卷一第11頁），迄今又未提出任何客觀事證足以釋明上情。聲請人既然不能釋明訴願機關不能本其專業進行審議，而無法獲得即時救濟之可能。因此，本件並無「依客觀情事顯示可預期聲請人即使提出聲請，亦無法獲得及時救濟」的情形。
３、綜上所述，聲請人向訴願機關提起訴願，並申請停止執行至今僅一週，迄今並未遭到訴願機關為拒絕的決定，且亦難認訴願機關有無故延遲作出決定的情形。此外本件並無「執行時點迫近、一旦執行完畢，即無客觀可行的保全手段，致暫時性保護措施為無意義」的情形。因此，沒有「緊急迫切到非得逾越（或跳過）訴願機關的先行程序，而由本院立即為暫時性保護措施」的必要性。換言之，並無「經訴願程序處理，可能會耽擱行政法院最終受理及審查保全請求之時效性」的情形。故聲請人欠缺為暫時性保護措施的權利保護要件，其聲請不應准許。又因本件聲請不具備前述要件，故其餘要件（包括提議人之提議是否在就職未滿1年內之爭議）也就無須審酌。
㈡、備位聲明部分：依行政訴訟法第299條規定意旨，得請求停止執行而獲致暫時性保護措施者，即不得聲請為行政訴訟法第298條的假處分，故聲請人請求本院禁止相對人針對陳冠榮等人於108年12月25日提議的罷免案續行罷免程序，亦無從准許。
１、行政訴訟法第116條規定：「（第1項）原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。……（第3項）於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」第298條規定：「公法上之權利因現狀變更，有不能實現或甚難實現之虞者，為保全強制執行，得聲請假處分。於爭執之公法上法律關係，為防止發生重大之損害或避免急迫之危險而有必要時，得聲請為定暫時狀態之處分。」及第299條規定：「得依第116條請求停止原處分或決定之執行者，不得聲請為前條之假處分。」據此可知，行政訴訟法第2編第1章第2節已就行政處分的停止執行設有規定，該項停止執行的制度可謂是假處分的代償制度。因之，行政機關的行政處分，如得依行政訴訟法第116條請求停止原處分或決定的執行，自無須再行適用假處分程序，以免重複（行政訴訟法第299條立法理由參照）。
２、聲請人主張若本院認為原處分並非行政處分，則聲請人備位聲明請求本院依行政訴訟法第298條第2項規定，定暫時狀態假處分，禁止相對人針對陳冠榮等人於108年12月25日提議之罷免案續行罷免程序。惟查，本院已經認定原處分具有行政處分之性質，而依停止執行之規定審查，已如前述。依行政訴訟法第299條規定，即不得聲請為行政訴訟法第298條之假處分，故聲請人請求本院禁止相對人針對陳冠榮等人於108年12月25日提議之罷免案續行罷免程序，即無從准許。故聲請人之備位聲明請求定暫時狀態假處分為無理由，應予駁回。
六、綜上．聲請人先位聲明不具備權利保護要件，其聲請停止執行不應准許。又聲請人備位聲明是對於行政處分聲請定暫時狀態處分，於法不合，亦不應准許。
七、兩造及參加人其餘攻擊防禦方法，經核對於本裁定結果不生影響，爰不一一論述。
八、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 109 年 4 月 17 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 魏式瑜法 官 郭銘禮上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 109 年 4 月 17 日
書記官 林淑盈