臺北高等行政法院裁定
109年度停字第39號聲 請 人 中華民國婦女聯合會代 表 人 雷倩訴訟代理人 林繼恆 律師
陳昶安 律師李宜光 律師相 對 人 內政部代 表 人 徐國勇訴訟代理人 翁國彥 律師
邱叙綸 律師上列當事人間聲請停止執行事件，聲請人聲請停止相對人中華民國109年4月27日台內民字第1090223116號函之執行，本院裁定如下：
主 文相對人中華民國109年4月27日台內民字第1090223116號處分，除關於聲請人不得再以政治團體名義依據政治獻金法第5條收受政治獻金部分外，於行政爭訟程序終結前，停止執行。
其餘聲請駁回。
聲請訴訟費用由相對人負擔。
理 由
一、本件緣於政黨法於民國106年12月6日制定公布，同年月8日生效，該法第43條第2項前段規定，前已依人民團體法立案之政治團體，應於該法施行後2年內修正章程轉換為政黨。
聲請人前經相對人依人民團體法立案登記為全國性政治團體，然未於政黨法施行後2年之期限內（即108年12月7日前）完成轉換政黨程序，相對人先以108年12月24日台內民字第10802259272號函限期聲請人於文到4個月內修正章程並轉換為政黨（108年12月26日送達），聲請人逾限未修正章程，相對人依政黨法第43條第2項後段，以109年4月27日台內民字第1090223116號函（下稱原處分）廢止聲請人團體立案，爾後不得再以相同名稱活動，並命於109年5月11日以前申報選任清算人。聲請人不服原處分，先後於109年5月1日、同年月4日就原處分提起訴願並申請停止執行。惟因訴願機關未於109年5月11日前就停止執行為決定，聲請人乃於同年月11日撤回向訴願機關停止執行之申請，並於同日依行政訴訟法第116條第3項規定，向本院提出停止執行之聲請。
二、聲請意旨略以：
（一）聲請人前向訴願機關申請停止原處分之執行，惟迄至原處分所定申報清算人期限109年5月11日止，訴願機關仍未對聲請人停止原處分執行之申請作成決定，聲請人自有向行政法院聲請停止執行之急迫與必要。
（二）原處分之執行將使聲請人即刻喪失法人格，無從再以聲請人名義從事任何活動，且自109年5月11日進入清算程序，聲請人所有高達新臺幣388億元之財產將沒入國庫，自係立即發生難於回復之損害。
（三）政黨法第32條、第43條規定之合憲性具有重大爭議，原處分據以作成，嚴重侵害聲請人會員集會結社自由，以及聲請人之財產權。聲請人之本案訴訟非顯無勝訴之望。且聲請人並非政黨，也不會轉換為政黨，是縱使停止原處分之執行，亦無礙於政黨法立法目的之實現，於公益並無危害等語。為此聲請原處分於行政爭訟程序終結前停止執行。
三、相對人經本院徵詢意見，不同意原處分停止執行，理由略以：
（一）聲請人未經訴願機關作成是否准予停止原處分執行之決定，即逕向本院提出本件聲請，顯屬欠缺權利保護必要。
（二）相對人依據政黨法第43條規定，已給予聲請人2年以上時間，使聲請人得自行選擇轉換為其他社會團體、職業團體或公益財團法人，聲請人遲遲未能自政治團體轉換為其他團體，相對人依法必須廢止其立案許可，並無裁量權限。
（三）政治獻金法第5條規定，經相對人立案之政治團體得收受政治獻金，原處分主旨欄中關於聲請人「爾後不得再以相同名稱活動」乙節，係為防止聲請人經廢止立案後再以相同名稱繼續活動，誤導民眾對之繼續捐贈政治獻金。
（四）至於原處分雖定期（109年5月11日）命聲請人申請清算人就任，並非期限屆至旋即進入清算程序；若聲請人未如期申報清算人，相對人仍將依聲請人章程規定，促請聲請人儘速推舉其會員擔任清算人，如仍未可，相對人將指定聲請人會員擔任清算人。是故，自原處分作成至聲請人產生清算人、進入清算程序，尚有相當期間，遑論清算程序終結，是本件聲請並無急迫情事等語。為此請求駁回聲請人之聲請。
四、本院判斷如下：
（一）關於本件聲請是否具備權利保護必要部分：
1.按，「（第1項）原行政處分之執行，除法律另有規定外，不因提起訴願而停止。（第2項）原行政處分之合法性顯有疑義者，或原行政處分之執行將發生難以回復之損害，且有急迫情事，並非為維護重大公共利益所必要者，受理訴願機關或原行政處分機關得依職權或依申請，就原行政處分之全部或一部，停止執行。（第3項）前項情形，行政法院亦得依聲請，停止執行。」「（第1項）原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。（第2項）行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。（第3項）於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」分別為訴願法第93條及行政訴訟法第116條所明定。基此，於訴訟繫屬前，受處分人得申請受理訴願機關或原處分機關停止執行，亦非不得向行政法院聲請裁定停止執行，並無嚴格的訴願前置之程序要求。只是如能由行政機關獲得暫時權利保護者，猶逕向終局審查處分違法與否之行政法院聲請，自屬欠缺權利保護之必要。故而，如處分之執行在客觀上可以預期將發生難於回復之損害，且情況之緊急，已無可等待訴願前置決定，非即時由法院予以處理，否則難以救濟時，當然可以適用訴願法第93條第3項或行政訴訟法第116條第3項規定，逕向行政法院聲請停止執行，俾以為及時之暫時權利保護，法院也應即予受理審查，無以欠缺權利保護必要予以駁回之理。
2.第按，政黨法第43條第2項、第3項規定：「（第2項）本法施行前已依人民團體法立案之政治團體，應於本法施行後2年內依本法規定修正章程轉換為政黨；屆期未修正者，經主管機關限期修正而不遵從或經修正後仍不符規定者，得廢止其立案。（第3項）前項經廢止立案之政治團體，應予解散，其財產之清算，依本法第32條規定辦理。」第32條規定：「（第1項）未經法人登記之政黨解散或廢止備案後，其財產之清算，應依章程、黨員大會或黨員代表大會決議辦理。章程未規定、黨員大會或黨員代表大會無法召開時，由主管機關選任清算人，並準用民法清算之規定。（第2項）政黨財產清算後，如有賸餘者，其賸餘之財產歸屬國庫。」是依政黨法第43條第2項廢止立案，其效力於處分送達起算，而政治團體經廢止解散後之財產清算程序，係依同法第32條規定進行；其清算程序之終結，依據相對人所製作之清算相關流程及附件，乃準用民法第41條，再轉準用公司法相關規定，清算人應於就任起6個月內完結清算，必要時得申敘理由，聲請展期。職是，清算程序原則上自清算人就任申報起算6個月內終結，財產清算如有賸餘者，即歸屬國庫。
3.本件原處分依政黨法第43條第2項作成，主旨欄載明「廢止貴團體立案，爾後不得再以相同名稱活動」等語，核自處分送達於聲請人時起，即刻發生形成及誡命效力，自係急迫；說明欄所記載聲請人應於109年5月11日以前申報清算人乙節，雖未表明屆期申報與否之法律效果，然揆諸前揭政黨法及主管機關（即相對人）之法律意見，以及聲請人逾越原處分所定期限而未辦理清算人就任事宜，相對人旋於109年5月21日再以台內民字第1090118886號函限期聲請人於該文到7日後辦理，逾期即依職權逕行指定清算人乙節以觀，原處分指定109年5月11日前申報清算人，無異於表明清算程序之終結原則上自清算人「應就任」當日起算6個月；而如聲請人未於109年5月11日前辦理清算人就任，相對人也僅再延期7日（另加計公文書作業及送達時程），即將依職權指定清算人，開始清算程序終結日之起算，難謂無急迫性。因此，聲請人於109年4月27日收受原處分後，旋申請訴願機關停止執行，訴願機關於原處分指定申報選任清算人期限（109年5月11日）前未就此為准駁，就行政救濟程序而言，無從認已提供適時之救濟，聲請人權利客觀上有受損之急迫性。是而，聲請人撤回對訴願機關停止執行之申請，求為本院就其停止執行之聲請為決定，本院核認係暫時權利保護之所必要，無待於訴願前置，應就聲請人之聲請是否有理由為實體之審理，自為准駁，俾以提供及時之權利保護。
（二）關於本件聲請是否有理由部分：
1.徵諸行政訴訟法第116條之立法目的，在於避免受處分人於日後縱使獲得勝訴判決，其因原處分或決定之執行所生損害，亦已難以回復。因此，在具備第116條第2項及第3項本文規定之「急迫」及「執行將發生難於回復之損害」該等「積極條件」時，行政法院得依職權或依當事人之聲請裁量是否停止處分之執行。惟法院於行使此一裁量權限時，同時應注意事件是否具有第116條第2項但書所示「於公益有重大影響」「訴在法律上顯無理由」等「消極條件」。進而依比例原則，衡量當事人私益與公益孰為優先保護之對象，亦即，權衡停止執行之當事人利益以及不停止執行之公益，此雖非對本案實質內容為判斷，但仍須預估並考量本案勝訴機率等因素而為總括審查，再為定奪。
2.由於暫時的權利保護必須情況急迫，因此，其程序性質上屬於簡略的程序，亦即有關事實方面的訴訟資料，限於現存的證據方法，而且有關裁判的重要事實，僅需由聲請人釋明（具有可信性）即為已足，不須至證明（可以確信）之程度（行政訴訟法第297條準用民事訴訟法第256條第1項，即就假處分之聲請是否具備處分請求與處分原因，聲請人僅需提出事實予以釋明，予以明文規定。基於停止執行同屬暫時權利保護制度之一環，上開規定於停止執行亦應類推適用）。誠然，釋明僅是聲請人於舉證義務程度上之降低，行政法院就聲請仍應依職權為必要之調查，但停止執行既係為提供快速之救濟，故於審查密度上，並無須如同本案訴訟一般做全面深入之審查，而為概略性之審查即可。由此觀之，釋明雖與法院審查密度無關，但停止執行聲請人舉證義務降低（釋明）之同時，法院之審查密度亦因應暫時權利保護制度之特質而隨之降低，二者相互呼應。不過，我國行政爭訟制度之設計重在行政效率維持，提起行政爭訟原則上不停止執行，強調「不停止執行之公益」，並為降低停止執行誤判而與本案裁判不一致之風險，就上述「消極要件」之審查，法院則應將原本適用之寬鬆審查密度予以調整，而改為嚴格之審查密度，合先敘明。
3.經查，原處分效力內容及於：廢止聲請人政治性團體立案，禁止再以其名義為活動，並藉指定申報清算人期限以界定清算程序之終結時程，業如前述；易言之，原處分一旦執行，聲請人之法人格立即消滅，除於清算之必要範圍外，不再成為權利義務主體，清算程序完結後之賸餘財產，則歸屬於國庫，各該等法律效果及所產生之政治、經濟及社會效應，均屬即刻發生且不可逆，也不可能透過金錢予以補償。尤其，聲請人為其會員基於憲法所賦予之結社自由所成立之政治性團體，並經相對人許可立案，其會員透過結社而溝通理念，凝聚群體能量，經由公共參與而發揚其價值之可能，將因原處分之執行而無從實現，聲請人日後縱使獲得勝訴判決，也顯然無可回復因時間經過所流失之群眾能量，以及匯聚理念而成為公共政策之契機。而此，均經聲請人釋明在案，本院依經驗法則及論理法則推究，以寬鬆之標準，審認原處分確實具備行政程序法第116條第2項及第3項本文規定之「急迫」及「執行將發生難於回復之損害」該等積極條件。
4.第查：⑴原處分據以作成之政黨法，於我國民主政治體制之運作，
具有時代性之意義。源於中華民國政府自遷台以來，實施長達38年戒嚴，迄78年修正人民團體法，將人民團體劃分為職業、社會及政治三類，始將政黨納入政治團體規範；然而將政黨定位為一般人民團體，採行消極、低度規範，已無法滿足當前社會之期待及政黨政治發展之需求，是而，另立政黨法規範政黨，確保政黨組織及運作符合民主原則，推動政黨財務透明公開，以利民主憲政發展，成為朝野共識；而為期原屬人民團體法中政治團體均能順利轉型為符合現代民主法制規模之政黨，政黨法第43條特設有2年期間資以過渡，以積極加速我國政黨政治於正常軌道運作。只是，政黨法第3條定義政黨為「由中華民國國民組成，以共同政治理念，維護自由民主憲政秩序，協助形成國民政治意志，推薦候選人參加公職人員選舉之團體」，範圍並不涵蓋人民團體法第44條政治團體中「不推薦候選人參加公職人員選舉之團體」；而政黨法第43條第2項、第3項同時卻又規定人民團體法中原即非屬政黨性質之政治團體，必須於該法施行後2年內修正章程轉換為政黨，否則即廢止立案；顯然不容許有非屬政黨之政治團體存在，又未明文提供無意轉型為政黨之政治團體轉換為其他類型團體之空間，退場機制嚴重僵化，於人民結社自由是否過度限制，有失比例原則而有違憲之虞，不無討論之空間。因之，原處分所據法文是否合憲，並非全無爭議，關於原處分是否應予撤銷之爭訟，其訴當非顯無理由。
⑵聲請人成立於39年，為經相對人依人民團體法於78年、85
年間立案許可之政治團體，有立案證書附卷可憑，其章程定期修訂，最近一期甫經相對人108年10月24日內政部台內民字第1080066450號同意備查，章程所載組織結構及任務理念，顯均經相對人認可。是聲請人會員基於結社自由，依據內部民主機制訂立章程，繼續從事章程所載任務（並不包括推薦候選人參加公職人員選舉等政黨法用以界定「政黨」之核心概念），以弘揚其理念，推行於公共政策，難謂無憲法上正當性基礎；而政黨法第45條也僅規定，人民團體法有關政黨之規定，自政黨法施行起，不再適用，然對於非屬政黨之政治團體則無排除繼續適用人民團體法之規定。故此，聲請人如能繼續從事章程所許之行為，於其會員之結社自由、言論自由及表現自由始有其貫徹，相對人也仍可依人民團體法對聲請人為相關監督，於人民團體管理之法制作業上並無滯礙難行之處。
⑶承此，原處分如停止執行，雖有礙於政黨法第43條「以2
年為期將全數政治團體轉型為入政黨法規制，否則予以退場」之立法意旨展現，延宕了立法者所規劃全面積極、高度管理政黨內部民主機制及財務透明之時程；但經由相對人仍得依人民團體法就聲請人之行為予以監督，應可相當程度緩和因延宕時程所生之公益上不利益。不過，聲請人本為政治團體，依政治獻金法第5條規定，得收受政治獻金；因聲請人並未轉型為政黨法中所謂政黨，即無從依該法監督其財務內容，是否仍得繼續收受政治獻金，以及收受後如何運用，確有疑慮；而此，也是相對人就原處分禁止聲請人以其名義活動內涵，所唯一提出之說明（參見相對人109年5月22日行政訴訟陳述意見二狀）。是經本院以嚴格審查密度審定本件「不停止執行之公益」存否，認如明確禁止聲請人收受政治獻金，原處分之停止執行，於公益應即無重大影響。
⑷至於聲請人因其成立於戒嚴時期，其成員黨政關係緊密，
過去資產來源及資金運用並不透明公開，是否確為國民黨之附隨組織，而以違反政黨本質或其他悖於民主法制原則之方式，不當取得財產，已另經不當黨產委員會依不當黨產條例（105年7月25日制訂）作成相關認定，並就其財產進行若干措施，現涉訟於本院；與聲請人是否因未如期轉型為政黨，而應以原處分廢止其立案；乃至於原處分得否停止執行，於未經行政爭訟確認其合法性前，避免清算程序啟動以處理賸餘財產之法律判斷，有獨立觀察之必要，亦併指明。
5.綜此，原處分之執行具有急迫性，所造成之損害復有不可逆性；而原處分日後涉訟，因所據法文違憲與否具有相當爭議性，勝敗未可定論，聲請人之行政爭訟於法律上並非顯無理由，則將原處分除關於聲請人不得再以政治團體名義依據政治獻金法第5條收受政治獻金部分外之效力暫時停止執行，不但於聲請人會員結社自由有所保障，聲請人基於會員結社凝聚之理念，也始有實踐於公共政策之空間；而此，雖略延緩全面強力監督政黨之立法政策時程，但因相對人仍得依人民團體法續就聲請人行為予以監督，於公益即無大礙。是本院衡酌公私益比重，認本件應以聲請人會員之結社自由、表現自由為優先保護對象，准以原處分關於聲請人不得再以政治團體名義依據政治獻金法第5條收受政治獻金部分外，於行政爭訟程序（訴願及行政訴訟）終結前，停止執行；至於聲請人其餘聲請（即原處分關於聲請人不得再以政治團體名義依據政治獻金法第5條收受政治獻金部分停止執行），則予駁回。
五、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第79條，裁定如主文。
中 華 民 國 109 年 5 月 27 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 程怡怡法 官 楊得君上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 109 年 5 月 27 日
書記官 李芸宜