臺北高等行政法院裁定
109年度停字第6號聲 請 人 中華民國婦女聯合會代 表 人 雷倩訴訟代理人 李宜光 律師
林繼恆 律師陳昶安 律師相 對 人 內政部代 表 人 徐國勇（部長）訴訟代理人 簡鈺珒
陳俊宏上列當事人間聲請停止執行事件，聲請人聲請停止相對人中華民國108年12月24日台內民字第10802259272號函之執行，本院裁定如下：
主 文聲請駁回。
聲請訴訟費用由聲請人負擔。
理 由
一、按行政訴訟法第116條第1項規定：「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。」第3項規定：「於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」第5項規定：「停止執行之裁定，得停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行之全部或部分。」依前揭規定可知，聲請人於行政訴訟起訴前，向行政法院聲請停止執行，須原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事，行政法院始得裁定准許之。而所謂「難於回復之損害」，係指其損害不能回復原狀，或回復困難且在社會一般通念上不能以金錢估價賠償者而言，至當事人主觀上難於回復之損害，尚非屬該條所指之難於回復之損害。又所謂「原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事」，係指須有避免難以回復損害之急迫必要性。
二、聲請人係依人民團體法立案登記之「政治團體」，政黨法於民國106年12月6日制定公布、同年月8日生效後，相對人即曾就政黨法第43條第2項規定，先後以106年12月14日台內民字第10611052342號函、108年7月26日台內民字第10802230302號函及同年11月11日台內民字第10802253052號函通知業經依人民團體法立案的政治團體，應於政黨法施行後2年內修正章程轉換為政黨。嗣經相對人認聲請人並未於法定期限屆至時（即政黨法施行後2年內之108年12月7日前）完成轉換為政黨程序，乃依政黨法第43條第2項規定，以108年12月24日台內民字第10802259272號函（關於聲請人部分，下稱原處分），通知尚未轉換為政黨之45個政治團體（包含聲請人在內），於文到4個月內完成章程修正並轉換為政黨程序，屆期未辦理者，相對人將依前開規定廢止「政治團體」之立案。聲請人不服原處分，除於109年1月22日向行政院提起訴願（業經行政院以109年3月5日院臺訴字第1090165629號訴願不受理），並於未起訴前，針對原處分提出本件停止執行之聲請。
三、本件聲請意旨略以：
(一)依政黨法第43條第2項規定，相對人須先作成限期修正之處分，此已創設聲請人之公法上義務，後續才能廢止政治團體之立案，可見原處分確屬行政處分之性質。又聲請人在政黨法制定公布前，即係依人民團體法立案之合法政治團體，屬憲法第14條所保障人民結社自由而集結成之團體，設立目的為提供各種社會公益服務，且有從事慰勞國軍、公益服務、協助聽損兒療育、促進社會福利與關懷等公益性之慈惠工作，顯見聲請人係透過慈惠工作表達政治主張，應受言論自由及政治理念之最大程度保障；關於政治團體之存在，並不會對政黨公平競爭造成威脅，原處分所適用之政黨法第43條第2項規定，實屬真正溯及既往卻不符合「為防止重大急迫公共利益」之事由，又違反比例原則而嚴重侵害相對人結社自由（包含選擇結社種類的自由、規劃暨選擇結社種類之自主決定權等）及言論自由、意見表達自由，原處分復僅給予聲請人4個月期限修改章程轉換為政黨，若聲請人逾期致受廢止立案之法律效果，將對聲請人之結社自由及言論自由，造成難以回復之損害，並有急迫情事。另依政黨法第43條第3項、第32條第2項規定，原處分將使聲請人面臨解散清算，以致聲請人所有近新臺幣（下同）388億元之財產遭沒入國庫，亦嚴重侵害聲請人之財產權，縱事後得由國家以金錢賠償，仍將使國家產生龐大賠償負擔，應屬難以回復之損害。此外，原處分將威脅聲請人多年支持之社會弱勢團體、影響與聲請人良好互助之公益團體運作，甚至使亟需救助之人民生命、身體及其他法益受到損害，對我國公共利益造成難以回復之損害，本件自有停止原處分執行之必要。
(二)依原處分之主文，若原處分未經停止執行，將使聲請人之存續於不到4個月內被消滅，應有防止原處分所造成前開損害之急迫性，並具有高度公益性，聲請人就本案訴訟復具有高度勝訴之或然率；況聲請人自始即有轉型為公益財團法人，排拒轉成政黨之意志，然相對人一再表示屆期將廢止聲請人「政治團體」之立案；更一再阻饒、杯葛聲請人擬欲申請捐助成立公益及慈惠財團法人，顯見本件確實情況緊急，就防止原處分造成之損害具重大急迫性，有立即裁定停止原處分執行之必要性。又聲請人設立以來目的在提供各種社會公益服務，並未以參選公職或領取政黨補助為目的，實非政黨法所欲規範之對象，是原處分若停止其執行或效力，於公益並無任何損害，反可使聲請人得以及時轉換為公益基金會遂行其公益事業，更可促使相對人積極履行其積極輔導聲請人轉型為其他公益基金會之公法義務，上情均可見本件裁定停止原處分執行，具有高度公益性。為此依行政訴訟法第116條第3項規定，聲請停止原處分之執行。
四、相對人陳述意見略以：
(一)原處分係為踐行政黨法第43條第2項規定之程序，於2年緩衝期（即108年12月7日）後再給予4個月補正期限，相對人作成原處分，僅在告知各該政治團體限期改善，避免渠等權益受損，並未發生法律效果，性質上不屬行政處分，自不構成得就之聲請停止執行之法定要件。又政黨法第43條第2項制定公布時即明文有2年緩衝期，包含聲請人之各該政治團體可選擇轉換為政黨或依法另行成立其他社會團體，惟至108年12月7日止，仍有多數政治團體未依法轉換，相對人考量各政治團體須召開會員大會或會員代表大會及其至法院聲請辦理法人設立登記之時間，爰再給予4個月之改善期，如屆期仍未修正或修正後仍不符規定，方得依法廢止立案；此係為履行政黨法第43條第2項規定所課予義務，輔導各政治團體儘速完成補正程序，俾周延行政程序，為維護重大公共利益所必要。再者，政黨法第43條第2項規定，並未限制各政治團體可選擇轉換為政黨或其他法律允許成立之其他類型團體，自不生侵害結社或言論自由等問題，聲請人更不致因原處分而喪失集會遊行權利，聲請人實無因原處分而受有難於回復損害之情形。
(二)再者，依政黨法第43條第3項、第32條規定，須有賸餘財產部分才會歸屬國庫，原處分並未對聲請人之財產造成任何損害，至不當黨產處理委員會曾以聲請人有388億元為不當取得財產，作成應移轉為國有之行政處分，亦與本件無涉；況在原處分作成前，政黨法早已公布施行達2年，聲請人要否轉換為政黨或其他團體，基於團體自律自決應由其根據自身會務為決定，本件係因聲請人自身一直怠為決定，並不可歸責於相對人，上情均難認聲請人有得據以聲請停止執行之急迫情事等語。
五、本院之判斷如下：
(一)政黨法第2條規定：「本法所稱主管機關為內政部。」第43條第2項規定：「本法施行前已依人民團體法立案之政治團體，應於本法施行後2年內依本法規定修正章程轉換為政黨；屆期未修正者，經主管機關限期修正而不遵從或經修正後仍不符規定者，得廢止其立案。」第3項規定：「前項經廢止立案之政治團體，應予解散，其財產之清算，依本法第32條規定辦理。」第32條規定：「(第1項）未經法人登記之政黨解散或廢止備案後，其財產之清算，應依章程、黨員大會或黨員代表大會決議辦理。章程未規定、黨員大會或黨員代表大會無法召開時，由主管機關選任清算人，並準用民法清算之規定。(第2項）政黨財產清算後，如有賸餘者，其賸餘之財產歸屬國庫。」由前開政黨法第43條第2項規定可知，政黨法公布生效後2年內（即106年12月8日至108年12月7日期間），前已依人民團體法成立在案之政治團體，即負有在此期間內應依該條項前段規定辦理修正章程轉換為政黨之法定義務，僅在屆期仍未修正之情形，方有賦予被告得指定期限命其修正，並以所定期限屆至後仍未修正，或修正不符規定為前提要件，始進一步賦予被告得視情形廢止該政治團體立案之權限。
(二)本件原處分係依政黨法第43條第2項後段規定，對聲請人單方課以應限期依法修正轉換為政黨之行政法上義務，核屬行政處分，聲請人自得就之聲請停止執行：
1.按行政程序法第92條第1項規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」本件原處分業已指明係依政黨法第43條第2項規定所作成，在說明欄第2點並說明：「二、……惟查貴團體已逾法定期限仍未辦理上開事宜，本部爰依本法第43條第2項規定給予4個月補正期限，請貴團體於收受本文起4個月內，依人民團體法召開會員大會或會員代表大會決議轉換為政黨，並依本法第7條規定召集100人以上黨員舉行政黨成立大會，於會中通過章程及辦理選任人員選舉作業後，將相關會議記錄、章程及選任人員名冊報部辦理政黨備案事宜，如屆期未修正或經修正後仍不符規定者，本部即依法廢止立案」等旨（本院卷第45至46頁），足見相對人係基於聲請人在政黨法迄108年12月7日公布生效滿2年後，卻仍未修正章程轉換為政黨之事實，方依政黨法第43條第2項後段指定修正期限（即聲請人收受原處分起4個月），課以聲請人須在指定期限內依法修正之行政法上義務，若屆期仍不符規定時，相對人得再視情形，另行決定是否廢止聲請人的政治團體立案。就原處分課以聲請人須遵守指定期限為修正之法律上規制力而言，即已直接影響聲請人之權利義務，後續並有以此為前提而續遭廢止立案之可能，則不論相對人嗣後是否果依政黨法第43條第2項規定廢止聲請人之政治團體立案，亦不論相對人在原處分是否未見記載得否聲明不服等文字，均無礙於原處分性質上應屬行政處分之認定（司法院釋字第423號解釋文第1段意旨參照），依行政訴訟法第116條第3項規定，聲請人自得針對原處分聲請停止執行，合先敘明。
2.至聲請人不服原處分而提起訴願後，固經行政院109年3月5日院臺訴字第1090165629號訴願決定，以原處分並非訴願法第3條第1項規定之行政處分而不受理在案（本院卷第299至304頁），上開見解本不足以拘束本院，更無礙於前述原處分性質上核屬行政處分之認定，當予指明。
(三)依目前事證，尚難認原處分對於聲請人主張之結社自由權、言論自由或財產權等發生難於回復損害，亦難認有急迫情事，或為公益須停止執行之必要等，其聲請不符行政訴訟法第116條第3項規定，應無理由：
1.本件原處分內容係在課以聲請人於指定期限內，須選擇是否依政黨法第43條第3項辦理修正章程轉換為政黨之作為義務，至於聲請人後續依原處分如何辦理，辦理情形是否涉及聲請人政治團體立案之廢止等事項，則須等待相對人在指定期限屆至綜合相關情事加以決定，方有定論。是原處分既尚未涉及聲請人依法辦理的「政治團體」立案之合法性，縱使原處分指定期限屆至後，亦不因原處分即可逕認聲請人之政治團體立案即遭廢止；原處分之規制內容，並未妨害聲請人之團體存續性，聲請人執此謂其結社自由中之形成、存續自由，暨因此得以展現之言論暨意見表達自由等，將因原處分之執行而造成難於回復之損害等情，即非有理。
2.其次，聲請人雖主張原處分尚對其結社自由中之內部組織與事務自主決定，或對外活動自由等，將造成難於回復之損害，但細究原處分內容，實僅在命聲請人須依政黨法第43條第3項規定選擇是否修正章程轉換為政黨乙事，就聲請人是否及如何選擇上開事務之運作及決定，仍待聲請人自行透過團體內部之自律自決機制加以取捨，原處分內容並未干涉聲請人內部組織、事務應如何辦理之自主決定程序，亦未限制聲請人相關成員之內部事務參與或對外活動自由等，聲請人謂原處分將對其前開結社自由之核心內涵造成難於回復之損害，依目前事證亦難認屬實。
3.再者，聲請人又主張原處分妨害其結社自由中結社種類選擇自由者：
(1)比對人民團體法第4條規定：「人民團體分為左列三種：
一、職業團體。二、社會團體。三、政治團體」，可知聲請人原本之「政治團體」立案選項，固將因相對人依政黨法第43條第2項規定作成原處分而限期命其轉換為政黨之故，受有限制，但人民團體法就團體成立後是否可選擇變更為其他人民團體（即職業團體或社會團體），甚或變更為財團法人等，並未見有何禁止或限制變更之明文，而政黨法第43條第2項規定之規範對象，又僅針對「政治團體」而言（並設有政黨法施行前已依人民團體法立案之要件），一旦結社種類變更而非政治團體時，即無得適用該規定之餘地；換言之，政黨法第43條第2項規定除設定聲請人得轉換為政黨之選項外，依目前規定，亦未排除聲請人尚得經參與成員自主決定選擇依人民團體法而轉換為其他社會團體或職業團體、依人民團體法第59條第1項第5款規定決議解散，甚或依民法第1編第2章第2節第3款規定變更為財團法人等選項（至轉換程序則悉依各該規定辦理），此亦據相對人陳明：政黨法第43條第2項規定並未限制政治團體可以轉換為政黨以外之團體，相對人對其他政治團體之輔導亦有允許轉換為其他人民團體之事實等語無訛（本院卷第251頁之筆錄）；雖然聲請人嗣後復指稱曾以109年4月22日(109)婦聯秘字第012號函，請相對人儘速同意其轉型為政黨以外之法人或團體並為輔導，卻未獲相對人置理，並提出該函影本1份為憑，但上情至多僅足認衛生福利部為審核聲請人之新世紀基金會設立申請案，認有詢問相對人意見之必要，此節係在聲請人已提出轉換為設立財團法人申請、但尚未完成法定程序之現況下，後續相關權責機關應如何正確適用以合乎規定本旨之問題，上開過程中並未見相對人另有反於在本院之陳述而表示聲請人不得轉換為政黨以外團體之意見，更無礙於本院前開法律適用之認定。是以，原處分對聲請人結社自由中結社種類之實質影響，可認僅在將來無法繼續維持政治團體立案之前提下，方產生聲請人須自行決定是否及如何轉換其他選項之義務，則聲請人履行此義務是否果將受有難於回復之損害，主要仍繫於聲請人自決結果，方能判斷。
(2)然而，聲請人既自陳其設立目的本在提供各種社會公益服務、慰勞國軍、促進社會福利與關懷等慈惠工作（本院卷28頁之書狀，第251頁、第255頁之筆錄），政黨法經制定而於000年00月0日生效後，聲請人並曾以107年2月27日(107)婦聯秘字第035號函（本院卷第397至398頁），向相對人表明：「……常委會亦已就轉型方案進行討論，希望由中華民國婦聯社會福利基金會持續推廣社會福利工作，以維本會之核心價值……」，迨108年10月16日經會員代表大會決議不轉換為政黨，暨就聲請人未經不當黨產處理委員會認定屬不當取得財產之其餘財產，決議用以捐贈成立財團法人中華國婦女聯合會新世紀基金會（下稱新世紀基金會）後，聲請人方據之於108年11月8日向目的事業主管機關衛生福利部申請設立新世紀基金會，目前且仍經審核中（本院卷第409至415頁），已可見聲請人並無續為政治團體之意願，並將其主觀之集體意願透過申請之客觀程序，具體而清晰的表達。準此，原處分縱涉及對聲請人續為「政治團體」有所干涉，但在不違反聲請人所自稱過往運作實質暨目前真意之情形下，亦不足以對聲請人結社種類之選項造成實質之妨害；況原處分並未動搖聲請人結社實體權益之存續，所產生之限制也僅屬於結社立案團體種類之選擇，而選擇結果復僅為類型團體建置程序之開端，並無由影響聲請人實質結社權益仍可經具體實踐之客觀存在事實，僅就前開類型選擇結果而言，縱對聲請人有所影響，亦非難於回復。是聲請人仍主張此部分結社自由，與因此得以表彰之言論自由、意見表達自由等，均將因原處分而受有損害且難於回復等，亦不可採。
4.此外，聲請人復主張原處分之執行將對其財產權造成難於回復之損害，或為公益有停止執行之必要者，無非以後續若遭相對人依政黨法第43條第2項後段規定廢止立案，將因解散清算而無法運用財產，其提供照護之弱勢人民生命、身體亦將因此陷於危險而有礙公益等情為據；但查，原處分之規制內容既尚未涉及聲請人是否遭廢止立案乙事，業如前述，自亦無從造成聲請人因為行解散、清算程序而無法運用財產之問題，聲請人謂原處分足以造成其財產權之損害，或謂因財產無法運用而對公益造成重大影響、有必要停止執行等情，純屬推測而無實據。另聲請人指陳相對人僅給與聲請人4個月修正期限，其迄今仍無法修正完成，故有急迫情事者，明顯忽略政黨法早於106年12月8日即生效，在原處分作成前，政黨法第43條第2項規定即先賦予2年修正期限而可資援用，相對人在法定期限屆至後，方以原處分再指定4個月修正期限，聲請人得為修正之期間實長達2年4個月以上，難認有時間上之急迫情事。至於聲請人在原處分作成後，迄未能依聲請人會員代表大會決議而完成結社種類之轉換，由前述聲請人遲至108年間始作成決議並提出申請之情狀，亦可見並非相對人作成原處分所造成，且聲請人所指能否存續之急迫性，本不在原處分之規制範圍，上情均難認足以構成得聲請停止執行之急迫情事；遑論如前述，依目前事證，亦難認聲請人有因原處分而受有難於回復損害之情形。是聲請人此部分主張，仍不足為對其有利之認定。
5.至於原處分所涉政黨法施行2年內，依人民團體法已立案之「政治團體」應於期限內完成轉換為政黨之程序，如前述，既不影響該團體仍得轉換為其他社會團體、職業團體或公益財團法人等選項，尤其本件原處分所適用法律，復僅涉及政黨法第43條第2項後段得命限期修正之部分，就此而言，尚難認原處分所適用法律，有聲請人所指摘足以認定具有違憲之高度可能性，是此節對本件前開認定及結論，亦不生影響，附予敘明。
六、從而，本件聲請人聲請停止原處分之執行，核與行政訴訟法第116條第3項規定之法定要件不符，不應准許，爰裁定駁回其聲請。又兩造其餘攻擊防禦方法及相關資料，核與本件認定結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
七、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文中 華 民 國 109 年 4 月 29 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 林淑婷法 官 林麗真上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 109 年 4 月 29 日
書記官 李淑貞