臺北高等行政法院裁定
109年度停字第79號聲 請 人 台灣基本法連線代 表 人 黃千明聲 請 人 司法改革連線代 表 人 張泮香聲 請 人 建國黨代 表 人 古文發相 對 人 內政部代 表 人 徐國勇（部長）訴訟代理人 翁國彥 律師上列當事人間因政黨法事件，聲請人聲請停止原處分之執行，本院裁定如下：
主 文相對人中華民國109年5月1日台內民字第1090223312號、109年5月1日台內民字第1090223309號、109年4月29日台內民字第1090223255號（函）處分，除關於聲請人不得收受政治獻金暨不得推薦候選人參加公職人員選舉部分外，於行政爭訟程序終結前，停止執行。
其餘聲請駁回。
聲請訴訟費用由相對人負擔2分之1，餘由聲請人負擔。
理 由
一、按「（第1項）原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。（第2項）行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。（第3項）於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。（第5項）停止執行之裁定，得停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行之全部或部分。」行政訴訟法第116條第1項、第2項、第3項及第5項分別定有明文。又「（第1項）原行政處分之執行，除法律另有規定外，不因提起訴願而停止。（第2項）原行政處分之合法性顯有疑義者，或原行政處分之執行將發生難以回復之損害，且有急迫情事，並非為維護重大公共利益所必要者，受理訴願機關或原行政處分機關得依職權或依申請，就原行政處分之全部或一部，停止執行。（第3項）前項情形，行政法院亦得依聲請，停止執行。」為訴願法第93條所明定。是原處分或決定原則上不停止執行，必其執行將發生難於回復之損害且情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟，否則尚難認有停止執行予以救濟之必要。而所謂「難於回復之損害」，係指其損害不能回復原狀，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度，以及不能以相當金錢賠償而回復損害而言。然不應只以「能否用金錢賠償損失」作為唯一判準，如果損失之填補可以金錢為之，而其金額過鉅，或者計算有困難時，為了避免將來國家負擔過重的金錢支出，或延伸出耗費社會資源的不必要爭訟，仍應考慮此等後果是否有必要列為「難於回復損害」之範圍（最高行政法院101年度裁字第483號、101年度裁字第634號裁定意旨參照）。而所謂急迫情事，則指原處分或決定已開始執行或隨時有開始執行之虞，其執行將發生難於回復之損害且情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟。
二、緣政黨法於民國106年12月6日制定公布，同年月8日生效，相對人依該法第43條第1項之規定，以聲請人台灣基本法連線、司法改革連線、建國黨屆期仍未完成補正，分別以109年5月1日台內民字第1090223312號、109年5月1日台內民字第1090223309號、109年4月29日台內民字第1090223255號（函）處分（本院卷第151至156頁參照），廢止聲請人備案，爾後不得再以相同名稱活動，並分別命聲請人台灣基本法連線、司法改革連線於109年5月15日以前；聲請人建國黨於109年5月13日以前申報選任清算人事宜。聲請人不服上揭處分，於109年5月29日共同提起訴願，併申請停止原行政處分之執行，經訴願機關行政院就聲請人台灣基本法連線部分與聲請人司法改革連線、建國黨部分，分別於109年5月29日及109年9月7日函復不同意停止執行在案（行政院法規會109年9月7日院臺訴字第0000000000A號函--本院卷71頁參照）。
上開共同訴願案尚未經訴願機關作成決定，聲請人於109年8月25日向本院提起行政訴訟（本院109年度訴字第987號政黨法事件），於起訴狀中併為停止執行之聲請。
三、聲請意旨略以：聲請人之成立係依據人民團體法規定備案，相對人依106年12月6日公布實施之政黨法作成廢止如附表所示包括聲請人在內之171個政黨備案之處分，罔顧國家法益，顯失公平，違背憲法體制。聲請人係依據人民團體法備案，與現行之政黨法規範何干？相對人行政處分頗具爭議，顯有違誤，違背比例原則，喪盡人民政黨成立自主權利，剝奪政黨權益至鉅，已然盡失程序正義法則。且相對人廢止政黨備案，旋即數千個黨工頓時失業或放無薪假，造成社會重大經濟問題，依民法第148條及行政程序法第137條之規定，無論新舊法之適用一律以人民最大利益考量之選擇為優位，相對人顯然欠缺法律論理、經驗、證據法則，違背法令。又聲請人遭廢止備案後，政黨無法正常運作，宗旨理念無法推動，權利無法行使，聲請人希望政黨得以正常運作，行使政黨權利，有急迫性等語。爰依行政訴訟法第116條第2項、第3項規定，聲請原處分於行政爭訟程序終結前停止執行。
四、關於本件聲請是否具備權利保護必要部分：㈠揆以上開行政訴訟法第116條及訴願法第93條之規定，於訴
訟繫屬前，受處分人得申請受理訴願機關或原處分機關停止執行，亦非不得向行政法院聲請裁定停止執行，並無嚴格的訴願前置之程序要求。只是如能由行政機關獲得暫時權利保護者，猶逕向終局審查處分違法與否之行政法院聲請，自屬欠缺權利保護之必要。故而，如處分之執行在客觀上可以預期將發生難於回復之損害，且情況之緊急，已無可等待訴願前置決定，非即時由法院予以處理，否則難以救濟時，當可適用訴願法第93條第3項或行政訴訟法第116條第3項規定，逕向行政法院聲請停止執行，俾以為及時之暫時權利保護，法院也應即予受理審查，無以欠缺權利保護必要予以駁回之理。
㈡政黨法第43條第1項規定：「本法施行前已依人民團體法備
案之政黨，其組織、章程及相關事項與本法規定不符者，應於本法施行後二年內依本法規定補正；屆期未補正者，經主管機關限期補正而不遵從或經補正後仍不符規定者，得廢止其備案。」第32條規定：「（第1項）未經法人登記之政黨解散或廢止備案後，其財產之清算，應依章程、黨員大會或黨員代表大會決議辦理。章程未規定、黨員大會或黨員代表大會無法召開時，由主管機關選任清算人，並準用民法清算之規定。（第2項）政黨財產清算後，如有賸餘者，其賸餘之財產歸屬國庫。」政黨經廢止備案後，須進入清算程序，其法人之人格惟於清算之必要範圍內，視為存續，僅能為了結現務及便利清算之目的而為一定行為，其權利能力受限制，自係急迫。至清算人究係何時就任，僅係關涉何時起算清算期間，清算事務何時終結，不影響聲請人經廢止備案後所生須進入清算程序之效力。
㈢本件原處分依政黨法第43條第1項規定廢止聲請人備案，爾
後不得再以相同名稱活動，並分別命聲請人台灣基本法連線、司法改革連線於109年5月15日以前；聲請人建國黨於109年5月13日以前申報選任清算人事宜（本院卷第151-156頁參照）。核自處分送達於聲請人時起，即刻發生形成及誡命效力，聲請人即喪失政黨資格，無法再以政黨名稱活動或推動其政黨宗旨與理念，自係急迫。查相對人以前揭處分廢止聲請人之備案，聲請人台灣基本法連線、建國黨、司法改革連線分別於109年5月5日、109年5月4日、109年5月6日收受原處分後（本院卷第323-327頁送達證書影本參照），台灣基本法連線於109年5月25日提起訴願，嗣與聲請人建國黨及司法改革連線於109年5月29日共同提起訴願並申請停止原處分之執行，聲請人台灣基本法連線部分經行政院於109年5月29日以院臺訴字第1090176035號函、聲請人建國黨及司法改革連線部分經行政院於109年9月7日以院臺訴字第1090187876號函復不同意停止執行，且聲請人等之共同訴願案迭經陳明及補正，訴願審理期限於109年11月11日滿3個月，現正審理中等情，亦有行政院（訴願機關）法規會109年9月7日院臺訴字第000 0000000A號函附本院卷第71頁可稽。就行政救濟程序而言，其既已向訴願機關申請停止執行而未獲救濟，聲請人權利客觀上有受損之急迫性，已具備權利保護之必要性。是而，聲請人求為本院就其停止執行之聲請為決定，本院核認係暫時權利保護之所必要，應就聲請人之聲請是否有理由為實體之審理，俾以提供及時之權利保護。
五、關於本件聲請是否有理由部分：㈠上開行政訴訟法第116條第2項所示之行政訴訟繫屬中停止執
行之聲請與同法第3項所示行政訴訟起訴前之聲請，均應具備將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，且於公益無重大影響等要件；主要差異在起訴後之聲請，應考量原告之訴在法律上是否顯無理由。倘本案救濟程序目前仍在訴願階段，訴願機關尚未作出訴願決定，而聲請人已逕提起本案撤銷訴訟，其前置之訴願程序，固尚未完備；惟聲請人本得於起訴前為停止執行之聲請，基於暫時權利保護制度之急迫性與當事人程序利益之保障，法院應以「起訴前」之暫時權利保護聲請審理之；而不宜以「起訴後」聲請，本案訴訟未經訴願前置程序，其訴在法律上顯無理由，逕駁回其暫時權利保護之聲請。承前所述，本案救濟程序，訴願機關行政院目前尚未作出訴願決定，聲請人已提起本案撤銷訴訟，併聲請停止執行，依上說明，法院應以「起訴前」之暫時權利保護聲請審理之（聲請人於狀中併表明依行政訴訟法第116條第3項為聲請）；不宜以「起訴後」聲請，未完備訴願前置程序，其訴在法律上顯無理由，逕駁回其停止執行之聲請，合先敘明。
㈡行政訴訟法第116條之立法目的，在於避免受處分人於日後
縱使獲得勝訴判決，其因原處分或決定之執行所生損害，亦已難以回復。因此，在具備第116條第2項及第3項本文規定之「急迫」及「執行將發生難於回復之損害」該等「積極條件」時，行政法院得依職權或依當事人之聲請裁量是否停止處分之執行。惟法院於行使此一裁量權限時，如係起訴前聲請，同時應注意事件是否具有第116條第3項但書所示「於公益有重大影響」之「消極條件」（如係起訴後聲請，則應注意是否另具有第116條第2項但書所示「訴在法律上顯無理由」之「消極條件」）。進而依比例原則，衡量當事人私益與公益孰為優先保護之對象，即權衡停止執行之當事人利益以及不停止執行之公益，再為定奪。
㈢「暫時權利保護」制度（包括「停止執行」及「假扣押」或
「假處分」等），其審理程序之共同特徵，均是要求法院在有時間壓力之情況下，以較為簡略之調查程序，依當事人提出之有限證據資料，權宜性地、暫時性地決定是否要先給予當事人適當之法律保護（以免將來的保護緩不濟急）。有關事實方面的訴訟資料，限於現存的證據方法，而且有關裁判的重要事實，僅需由聲請人釋明（具有可信性）即為已足，不須至證明（可以確信）之程度。誠然，釋明僅是聲請人於舉證義務程度上之降低，行政法院就聲請仍應依職權為必要之調查，但停止執行既係為提供快速之救濟，故於審查密度上，並無須如同本案訴訟一般做全面深入之審查，而為概略性之審查即可。
㈣憲法第14條規定人民有結社之自由，旨在保障人民為特定目
的，以共同之意思組成團體並參與其活動之權利，並確保團體之存續、內部組織與事務之自主決定及對外活動之自由等。結社自由除保障人民得以團體之形式發展個人人格外，更有促使具公民意識之人民，組成團體以積極參與經濟、社會及政治等事務之功能。結社自由不僅保障人民得自由選定結社目的以集結成社、參與或不參與結社團體之組成與相關事務，並保障由個別人民集合而成之結社團體就其本身之形成、存續、命名及與結社相關活動之推展免於受不法之限制。結社團體於此保障下得依多數決之整體意志，自主決定包括名稱選用在內之各種結社相關之事務，並以有組織之形式，表達符合其團體組成目的之理念（司法院釋字第644號、479號解釋理由書參照）。
㈤政黨政治乃現代民主政治極其重要而不可或缺之機制。政黨
自主與存續性保障，為憲法結社自由基本權保障之重要內涵。經查，原處分依政黨法第43條第1項規定廢止聲請人備案，爾後不得再以相同名稱活動，並限期命聲請人申報選任清算人，業如前述。換言之，原處分一旦執行，聲請人即必須進入清算程序（上開處分已分別限期命聲請人申報選任清算人事宜），聲請人之法人格僅於清算之必要範圍內，視為存續，僅能為了結現務及便利清算目的之行為，其權利能力自受極大限制，清算程序之進行，將導致聲請人法人格消滅，清算程序完結後之賸餘財產，則歸屬於國庫，各該等法律效果及其以政黨參與經濟、社會及政治事務之效應，均屬即刻發生且有其不可回復性，也不可能透過金錢予以補償。尤其，聲請人為其會員基於憲法所賦予之結社自由，以共同政治理念，所成立之政治性團體（政黨），並經相對人依人民團體法許可立案，其會員透過結社而溝通理念，凝聚群體能量，經由公共參與經濟、社會及政治事務，而發揚其價值之可能（參見聲請人章程或黨章--本院卷第185-215頁參照），將因原處分之執行而無從實現，聲請人日後縱使獲得本案勝訴判決，也顯然無可回復因時間經過所流失之群眾能量，以及匯聚理念而成為公共政策之契機。因此，原處分之執行確實具備行政訴訟法第116條第3項本文規定之「執行將發生難於回復之損害」及「急迫」該等積極條件。相對人雖主張聲請人之收支餘絀多為零或短絀，且迄今消極未向相對人申辦清算人就任，亦未啟動清算程序，原處分之執行難謂具「將發生難於回復之損害」及「急迫情事」之要件，尚非可採。㈥停止執行對公益是否有「重大影響」，係屬對「當事人」利
益與立即執行公益的利益衡量，因為單純自公益之影響程度，無從具體判斷是否「重大影響」，必須與聲請人之利益併同考量，且所謂「公共利益」者，並非僅止於行政處分所欲追求之公共利益，尚應同時權衡行政處分之執行所可能危害之公共利益（包括難以回復之公共利益）。唯有原處分所欲追求之公共利益高過原處分所損害之個人權益暨其可能危害之公共利益，始能構成阻卻停止執行之事由（最高行政法院109年度裁字第1119號裁定意旨參照）。
㈦政黨法第1條揭明其立法意旨：「為建立政黨公平競爭環境
，確保政黨之組織及運作符合民主原則，以健全政黨政治，特制定本法。」同法第3條定義政黨為「由中華民國國民組成，以共同政治理念，維護自由民主憲政秩序，協助形成國民政治意志，推薦候選人參加公職人員選舉之團體。」上揭廢止聲請人備案原處分如停止執行，雖有礙於政黨法第43條第1項「以2年為期將前依人民團體法備案之政黨轉型為入政黨法規制，否則予以退場」之立法意旨展現，延宕了立法者所規劃全面積極、高度管理政黨內部民主機制及財務透明之時程；但政黨法於106年12月6日施行後，聲請人於109年5月經廢止備案前，相對人於該期間即以政黨法規範管理聲請人，此為相對人所不爭（本院卷第224頁筆錄參照），並有相對人106年12月14日台內民字第10611052341號函、108年7月26日台內民字第10802230301號函、108年8月30日台內民字第1080224410號函等件影本附卷可參（本院卷第123-128頁、第149-150頁參照）。因此，縱停止原處分對於聲請人之執行，於停止執行期間，相對人非不得視具體情形援用政黨法相關規定或人民團體法除規範政黨以外之相關條文（政黨法第45條規定參照），就聲請人之行為予以規範監督，當不致發生停止執行期間無法可管或法制作業上滯礙難行之處，應可相當程度緩和因延宕時程所生之公益上不利益。
㈧聲請人本為政黨（依人民團體法許可備案），依政治獻金法
第5條規定，得收受政治獻金；惟聲請人並未依政黨法第43條第1項規定補正而遭相對人廢止備案，如繼續收受政治獻金，其財務內容監督與收受後如何運用，確有疑慮；併考量聲請人與已依政黨法規定順利轉型之其他政黨間之公平性，經本院衡酌本件「不停止執行之公益」存否，認如明確禁止聲請人收受政治獻金及推薦候選人參加公職人員選舉（另參照政黨法第22條第1項規定，如禁止聲請人推薦候選人參加公職人員選舉，即無領取政黨補助之問題），原處分之停止執行，於公益應即無重大影響。而此，也是相對人就原處分若經裁定停止執行，對於政黨法所追求之公益產生重大影響之具體說明（參見相對人109年10月8日陳述意見狀--本院卷第176-177頁）。從而，本院衡酌本件保全程序所需審查及權衡之對立利益，認明確禁止聲請人收受政治獻金及推薦候選人參加公職人員選舉，除前開部分不予停止執行外，原處分對於聲請人就其餘部分予以停止執行，於公益應無重大影響。
六、綜上，原處分對於聲請人之執行具有急迫性，所造成之損害復有不可逆性；為避免聲請人於日後縱使獲得勝訴判決，其因原處分之執行所生損害，亦已難以回復之情，則將該處分除禁止聲請人收受政治獻金及推薦候選人參加公職人員選舉部分外之效力暫時停止執行，於公益尚難認有重大影響。爰就相對人109年5月1日台內民字第1090223312號、109年5月1日台內民字第1090223309號、109年4月29日台內民字第1090223255號（函）處分，除關於聲請人不得收受政治獻金暨不得推薦候選人參加公職人員選舉部分外，於行政爭訟程序（訴願及行政訴訟）終結前，停止執行；至於聲請人其餘聲請（即關於聲請人不得收受政治獻金及不得推薦候選人參加公職人員選舉部分停止執行），應予駁回。另聲請停止執行事件並非確定實體上權利之訴訟程序，聲請人所指原處分有違憲及違法等事項，猶待審酌兩造之主張並依相關證據綜合判斷，而屬本案訴訟應予審究之範疇，並非本件停止執行之聲請程序所應審認，併予指明。
七、末查提起撤銷訴訟者，以主張其權利或法律上利益，因行政機關之違法行政處分而受損害為要件，此即學說上所稱原告必須具有訴訟權能，其提起訴訟始能謂適格。在撤銷訴訟，通常行政處分之相對人即具有訴訟權能，如非行政處分相對人之第三人，依其所主張之事實，不可能因該行政處分而有權利或法律上利益受損害，則第三人對該行政處分不具備訴訟權能，自亦不具備對該處分聲請停止執行之適格要件。聲請人對於自身政黨受相對人廢止備案處分，固具備聲請停止執行之適格要件，惟並非廢止其他政黨備案處分之相對人或法律上利害關係人，聲請人就自身以外之廢止其他政黨備案處分，聲請停止執行，參照前開說明，核屬欠缺對該處分聲請停止執行之適格要件，該部分聲請，自屬無從准許，應併駁回之。
八、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第79條、第85條第1項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 109 年 10 月 26 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 楊得君法 官 林秀圓上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 109 年 10 月 26 日
書記官 黃倩鈺