臺北高等行政法院裁定
109年度停字第7號聲 請 人 嚴登菊相 對 人 內政部代 表 人 徐國勇（部長）上列當事人間因臺灣地區與大陸地區人民關係條例事件，聲請人聲請停止原處分（即相對人民國108年9月24日內授移北北服字第1080933048號函）之執行，本院裁定如下：
主 文
一、相對人中華民國108年9月24日內授移北北服字第1080933048號處分，於該處分之行政救濟程序終結確定前，停止執行。
二、聲請訴訟費用由相對人負擔。理 由
一、行政訴訟法第116條第1項、第2項、第5項規定：「（第1項）原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。（第2項）行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。（第5項）停止執行之裁定，得停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行之全部或部分。」因為行政機關作成客觀上賦予人民不利益規制效力的行政處分（學理「負擔處分」）一經生效，除非具行政程序法第111條所定重大明顯之瑕疵，而自始不生效力外，未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在（同法第110條第3項、第4項規定參照），具有實質的存續力，且在下命處分情形，行政處分所生效力尚含有自力執行力，得供行政機關逕為強制執行（行政執行法第11條第1項、第27條第1項規定參照）。故為避免因負擔處分受有權利侵害之人民，於本案撤銷訴訟終局確定前，其實體權利因負擔處分之不利益規制效力繼續存在，致蒙受不可回復或難以回復之重大損害，基於憲法第16條訴訟權保障寓含「無漏洞權利保護有效性」的司法擔保誡命，行政訴訟法制即針對負擔處分設立「停止執行」制度，藉由負擔處分效力、執行或程序續行之停止，為負擔處分法律上利害關係人提供暫時性權利保護。而在許可要件上，是否停止原負擔處分的執行，則須通過「本案權利存在蓋然性判斷」與「保全必要性判斷」二大要件的審查；亦即行政法院於審查停止執行的聲請時，依即時可得調查的事證判斷，如果聲請人的本案訴訟顯會勝訴，即行政處分合法性顯有疑義，本案權利存在蓋然性高，即得裁定停止執行；反之，如果聲請人本案訴訟顯會敗訴，其主張本案權利在法律上顯無理由者，因根本無藉停止執行以提供暫時權利保護的必要，即應駁回其聲請，而此「本案訴訟主張之權利在法律上是否顯有理由或顯無理由」的審查要件，參酌行政訴訟法第116條第2項但書規定，以及訴願法第93條第3項、第2項規定將「行政處分之合法性顯有疑義」列為「得停止執行」的態樣，即可得印證。至於若聲請人本案訴訟並無顯會勝訴或敗訴的情形，則應審查保全必要性；在保全必要性審查與判斷上，須原處分或決定的執行，在客觀的相當因果關係上，可以預期將使尋求權利保護之人發生損害，且情況緊急，非即時由行政法院予以處理，待將來訴訟賦予終局之權利保護，其損害已難以回復，另又須停止執行於公益無重大影響，始得為處分或決定的停止執行。至於所謂「難於回復之損害」，指損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達回復困難的程度等情而言。
二、爭訟事實概要：聲請人是大陸地區人民，與臺灣地區人民黃文賢（下稱「黃君」）結婚，經相對人許可來臺依親居留（下稱「前依親居留許可」），發給第000000000000號依親居留證（下稱「前依親居留證」），有效期限申准延至108年12月12日。聲請人於108年7月16日申請在臺長期居留（下稱「系爭申請」），相對人以所屬移民署北區事務大隊臺北市專勤隊（下稱「臺北市專勤隊」）108年8月1日及2日之實地訪查、同年月29日之面、訪談結果，認聲請人與黃君有關婚姻真實性之說詞、證據不符，故依行為時「大陸地區人民在臺灣地區依親居留長期居留或定居許可辦法」（下稱「許可辦法」）第15條第1項第3款、第27條第1項第3款等規定，以108年9月24日內授移北北服字第1080933048號處分書（下稱「原處分」），不予許可系爭長期居留之申請，並廢止聲請人前依親居留許可、註銷所核發前依親居留證，且自不予許可長期居留及廢止依親居留許可翌日起算1年，不許可再申請依親居留及長期居留。原處分附註欄並依行為時許可辦法第45條第1款規定，註明促請聲請人於收到處分書翌日起10日內申辦出境證，於出境證所載10日期限屆滿前離境，未依規定申請出境或逾期未出境，得強制出境（此註記部分僅為促請聲請人主動出境之行政指導，及將行為時許可辦法第45條所定法律效果所為之轉載，並不構成原處分對外直接發生規制力之內容）。聲請人不服，提起訴願遭決定駁回，於是提起行政訴訟，並聲請本件停止執行。
三、聲請意旨略以：（一）臺灣地區與大陸地區人民關係條例（下稱「兩岸人民關係條例」）是立法者依憲法增修條文第11條規定，為確保臺灣地區安全與民眾福祉，規範臺灣地區與大陸地區人民之往來，並處理衍生之法律事件所制定，且是基於對婚姻與家庭共同生活制度性權利保障之立法裁量，使大陸地區人民在法定條件下，為經營婚姻與家庭共同生活目的，得以入境臺灣地區並居留者，則依此目的而立法賦予大陸地區人民得申請入境我國臺灣地區居留與定居之法律上地位，即屬具體落實憲法第22條、公政公約第23條第1項、經社文公約第10條第1項第1款前段等規定，保護婚姻家庭制度而生之公法上主觀權利。（二）聲請人於104年5月嫁來臺灣4年多，一直與黃君家人即婆婆、弟弟、弟媳、侄兒住在一起，並共同生活，聲請人之夫黃君家人均可證明聲請人與黃君間婚姻真實之事實，本院亦得依職權調查，詎移民署官員僅訪談聲請人夫妻2人，未另向共同生活之黃君家人甚或鄰居查證，即廢止原告前依親居留許可並註銷依親居留證，但人之記憶不可靠，面談受訪時聲請人或因認知差異、記憶錯誤等情致回答與黃君有相異之情，然聲請人確有締結婚姻之真意，為能相互扶持、照顧與彼此共同生活，才與黃君結婚並共同生活，與因特殊目的而虛偽結婚迥異。原處分認事用法顯有違誤，請考量相愛之人因法令分隔兩地，見面不易，相見無期，更虛耗費金錢、時間，實屬人倫悲哀，且原處分剝奪人民居住遷徙自由，對憲法人身自由嚴重侵害，在未調查釐清真相前，不應將聲請人強制出境，剝奪聲請人申辯機會等語。
四、本院查：本件聲請人因申請在臺灣地區長期居留許可，經臺北市專勤隊實地訪查、面訪談結果，認聲請人與黃君有關婚姻真實性之說詞、證據不符，故作成原處分，不許可系爭申請，也廢止聲請人前依親居留許可及居留證，更形成1年內不許可再申請依親居留及長期居留之規制效力。聲請人經訴願決定遭駁回後，併於起訴狀內聲請停止執行，而提起行政訴訟並聲請本件停止執行，聲請人爭執原處分不法侵害其家庭團聚權及居住遷徙之人身自由，主張其與黃君乃真實結婚，並非虛偽結婚，相對人不得率以夫妻二人一時記憶或認知差異，即認有關婚姻真實性之說詞、證據不符，而作成原處分等語，經核就聲請人所提本案訴訟而言，原處分是否合法，爭點涉及聲請人與黃君間是否確有關於婚姻真實性之說詞、證據不符之情節，且縱有不符之情，是否須令主管機關確信其婚姻為虛偽，或產生何等程度之懷疑，才得作成原處分，對聲請人婚姻自由、家庭團聚權利、居住遷徙自由等，有無造成過度侵害等，均有待調查相關證據，綜合兩造全辯論意旨而審認後，才得為妥適裁判。亦即本件停止執行聲請之審查，尚無從依即時可得調查的事證而可判斷，原處分合法性顯有疑義，聲請人的本案訴訟顯會勝訴，本案權利存在蓋然性高，也不能即可判斷聲請人本案權利在法律上顯無理由而無藉停止執行以提供暫時權利保護的必要。是故，仍須按保全必要性，審視是否合於停止執行的要件。本院經徵詢當事人意見後，基於以下理由，認本件聲請已符合停止執行要件，應予聲請人暫時權利保護：
（一）聲請人戶籍設在大陸地區，憲法增修條文第11條已明定：「自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務之處理，得以法律為特別之規定。」兩岸人民關係是依上開憲法增修條文規定，鑑於兩岸目前所處分治與對立之狀態，為確保臺灣地區安全與民眾福祉，規範臺灣地區與大陸地區人民之往來，並處理衍生之法律事件，依上開憲法增修條文規定之立法委託所制定的特別立法（本條例第1條規定及司法院釋字第475號、第618號、第710號等解釋意旨參照）。因此，類如聲請人之大陸地區人民，其得否入境臺灣地區居留，非如戶籍設在臺灣地區之國民，因受憲法第10條與聯合國1966年公民與政治權利國際公約（下稱「公政公約」）第12條第4項保障，得以享有概括而不須個案許可之入境本國居留權利，毋寧須依兩岸人民關係條例及許可辦法之相關規定而定，而得以許可制之事前審查為逐案審查、許可，此並經司法院釋字第479號解釋肯定其合憲性。惟如經主管機關依兩岸人民關係條例個案許可其居留者，則該大陸地區人民在我國臺灣地區境內居住、遷徙自由，即屬應受憲法保障之主觀基本權，行政機關非依法不得任意加以限制。
（二）再者，婚姻與家庭為社會形成與發展之基礎，乃我國憲法第22條規定所保障之制度性權利，此參司法院釋字第242、554、696、712號解釋可知。且依98年12月10日施行之「公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法」（下稱「兩公約施行法」）第2條規定，公政公約及經濟社會文化權利國際公約（下稱「經社文公約」）所揭示保障人權之規定，具有國內法律之效力。其中公政公約第23條第1項規定「家庭應受國家之保護」，經社文公約第10條第1項第1款前段規定「締約國應盡力保護家庭」。又依兩公約施行法第3條規定：「適用兩公約規定，應參照其立法意旨及兩公約人權事務委員會之解釋」，而兩公約人權事務委員會於西元1990年第39屆會議通過第19號一般性意見，就家庭保護說明，家庭權利原則上包括夫婦一起生活，各國應採取適當措施，確保家庭的團圓或重聚，尤其是家庭成員因政治、經濟或類似原因分離時。因此，關於管控非國民入境領土之移民管制上，大陸地區人民因原非定居於我政治主體有效統治區域，未受我國憲法秩序之規範，固不同於臺灣地區人民得享隨時入境臺灣地區返鄉定居之自由或請求權利，然若我國立法者基於對婚姻與家庭共同生活制度性權利保障之立法裁量，通過立法程序，使大陸地區人民在法定條件下，為經營婚姻與家庭共同生活目的，得以入境臺灣地區並居留者，則依此目的而立法賦予大陸地區人民得申請入境我國臺灣地區居留與定居之法律上地位，即屬具體落實憲法第22條、公政公約第23條第1項、經社文公約第10條第1項第1款前段等規定，保護婚姻家庭制度而生之公法上主觀權利。
（三）原處分已廢止聲請人前依親居留許可及註銷前居留證，依兩岸人民關係條例第18條第1項第2款、行為時許可辦法第45條第3款規定，內政部移民署（下稱移民署）得核發出境證、限期命於10日內離境，或逕行強制出境。亦即原處分不停止執行，其效力與後續其他相關行政程序之進行，足使聲請人隨時遭移民署核發出境證命其出境，或逕行強制出境。但倘若原處分確有聲請人主張之違法瑕疵者，則聲請人本依前居留許可所享有在我國臺灣地區境內合法居住、遷徙之自由，以及其得與黃君家庭團聚，施行婚姻與家庭共同生活權利，甚至其人身自由等，均將因原處分之效力持續，有隨時遭移民署命其出境或強制出境而不法侵害的危險。再者，聲請人在我國臺灣地區境內依前居留許可本得合法享有之居住、遷徙自由、人身自由，以及婚姻家庭基本權所遭受之損害，與其人格尊嚴有密切相關，聲請人因原處分效力之繼續，如遭強制出境而不法侵害者，則其本於自己意志在我國臺灣地區居住、消極不為遷徙、人身自由，以及本於人格自主與黃君經營婚姻家庭共同生活的權益均蒙受損害，此等損害，在社會通念上，尤其婚姻共同生活難以經營所致感情維繫上所蒙受的困難與變化，縱事後以金錢賠償，要回復也顯有困難。再者，考量原處分如停止執行，僅暫時維持聲請人在臺灣地區現況之生活狀態，尚不因此而對公益有重大損害。綜合而言，原處分的執行，在客觀的相當因果關係上，可以預期將使聲請人發生前述難以回復的損害，且因隨時可能遭移民署命出境或強制出境，其情況緊急，非即時由行政法院予以處理，待將來訴訟賦予終局之權利保護，其損害已難以回復，又停止執行於公益也無重大影響，故本件聲請合於停止執行的法定要件，應予准許。
五、結論，本件聲請為有理由，裁定如主文。中 華 民 國 109 年 3 月 31 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 張 國 勳
法 官 楊 坤 樵法 官 梁 哲 瑋上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 109 年 3 月 31 日
書記官 林 苑 珍