臺北高等行政法院裁定
109年度停字第9號聲 請 人 RINCHEN CHOEDON（仁青曲仲）訴訟代理人 高烊輝 律師（法扶律師）相 對 人 內政部移民署代 表 人 邱豐光（署長）上列當事人間聲請停止執行事件，聲請人聲請停止原處分（即相對人108年5月27日移署移字第10800654144號函說明三）之執行，本院裁定如下：
主 文聲請駁回。
聲請訴訟費用由聲請人負擔。
理 由
一、行政訴訟法第116條第2項規定：「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」由此規定可知，允許停止執行必須具備「原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害」、「有急迫情事」、「停止執行對於公益無重大影響」及「原告之訴在法律上非顯無理由」等四個要件，缺一不可，缺其一者即應駁回其停止執行之聲請。所謂難於回復之損害，係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言。當事人主觀上認為難於回復之損害，並非屬該條項所指之難於回復之損害（最高行政法院108年度裁字第1558號裁定要旨參照）。
二、緣聲請人前於民國103年9月20日，持尼泊爾護照以可停留60日不可延期之弘法事由停留簽證入境我國，停留效期至103年11月19日止，因聲請人逾期居留，向相對人自首，案經相對人北區事務大隊臺北市專勤隊報由臺灣臺北地方法院檢察署（現已改制為臺灣臺北地方檢察署）偵辦，經該署檢察官偵查後以106年度偵字第17123號予以緩起訴處分（下稱另案刑事偵查）確定在案。聲請人另依入出國及移民法（下稱移民法）第16條第4項規定，於105年12月16日向相對人提出「中華民國105年6月29日以前入國之印度尼泊爾地區疑似無國籍人民之身分與居留資料檢視表」，表示其入境所持之證照為偽造，屬尼泊爾地區無國籍人民，申請居留許可。惟相對人於108年3月29日召開跨部會研商「滯臺藏人」專案會議，並以108年5月27日移署移字第10800654144號函（下稱原處分），通知聲請人依該次會議決議，其不符合移民法第16條第4項規定，而否准聲請人居留之申請。並請聲請人於文到10日內自行辦理出國事宜，逾期未辦理出國，相對人權責單位將依移民法第36條及第38條規定辦理。聲請人不服原處分，提起訴願，並以108年8月27日訴願停止執行申請書向訴願機關申請停止執行，仍經訴願機關以108年11月26日台內訴字第1080140627號訴願決定駁回訴願及停止執行之申請，聲請人仍表不服，遂向本院提起行政訴訟，經本院以109年度訴字第87號受理在案，並向本院提起原處分停止執行之聲請。
三、聲請意旨略以：㈠原處分說明三之執行將發生難以回復之損害且有急迫情事，實有停止執行之必要：
1.為解決滯臺藏人身分及居留問題，我國特修正移民法第16條第4項：「中華民國105年6月29日以前入國之印度或尼泊爾地區無國籍人民，未能強制其出國，且經蒙藏事務主管機關組成審查會認定其身分者，移民署應許可其居留」，其修正理由明白揭示：「為落實我國人權價值與理念，解決滯臺藏人問題，以本案委員會審竣日，為適用滯臺藏人之基準日，較符法理」，顯示該修正條文之基本目的確實係為了保障流亡藏人之身分及生活權利，透過移民機關審查及司法機關之調查結果，令滯臺藏人在我國有居留重生之機會。
2.聲請人為西藏出生、流亡至尼泊爾之西藏人士，並為出家之尼師。惟因政治因素，尼泊爾政府不但拒絕承認西藏人之難民身分，亦不核發予西藏難民任何相關居留文件，此有「尼泊爾政府拒絕承認西藏人之難民身分」藏文新聞報導及中譯文可稽（聲證6）。另依據《西藏之聲》於2019年5月31日之報導：「中國當局不但打壓西藏佛教徒，干預西藏高僧的（聲證7），近日更開始在中國各地的漢傳佛寺取締藏傳佛教元素，公然要求佛寺不得修建轉經筒、不允許有度母等藏傳造像，甚至不許開展煙供與辨經、灌頂等佛事。」足見基於宗教因素，中國不但高度干預西藏之活佛轉世，更大肆打壓藏傳佛教活動及取締藏傳佛教元素。
3.據上，聲請人既為出生於西藏之無國籍流亡藏人及出家之西藏尼師，在尼泊爾亦無任何財產或居所，且經檢察官認定其原為尼泊爾地區無國籍人民，家境貧困，在尼泊爾地區生活不易。若任令相對人執行原處分，將聲請人遣送回尼泊爾，則不論基於政治或宗教因素，聲請人不但於尼泊爾將淪為「無國籍人」，更根本無法於尼泊爾生存，亦無法繼續從事藏傳佛教活動，對聲請人之生命或身體安全及宗教信仰，均將產生重大危害；又因聲請人於未來是否能再取得我國入境許可亦屬未知，顯屬對於聲請人之難以回復之損害。
㈡原處分說明三有停止執行之急迫性，且停止執行對於公益並
無影響：查原處分第三項因命聲請人於10日內離境，亦即命聲請人必須於108年6月6日前自行離境，否則原處分即將成為隨時可能執行之處分，倘未能及時停止原處分第三項之執行，聲請人即無法由後續行政爭訟程序及時獲得司法救濟，故系爭處分確有停止執行之急迫性。次查，一般執行外國人出境處分，多係因該外國人於我國有重大犯罪或不當行為。惟聲請人自99年1月間入境我國以來，除前述臺灣臺北地方檢察署之不起訴處分書外（聲證3），別無其他刑事紀錄，顯見聲請人始終安分守己，若相對人准許停止原處分之執行，在原處分行政爭訟程序終結前不再命聲請人自行離境返回尼泊爾，對我國社會秩序或安寧亦無影響，故原處分之執行，當非為維護重大公益所必要。
四、經查：㈠我國政府曾於90年9月專案核准140名滯臺藏族人士以「無戶
籍國人」身分在臺居留；嗣於97年12月底另有134名滯臺人士以持偽變造印度、尼泊爾護照或印度旅行證來臺後過期無法換領新照（證）為由，再次請求就地合法在臺居留，為解決滯臺藏族人士居留問題，案經行政院指示以增修移民法第16條第4項之方式處理，內政部遂研擬移民法第16條第4項修正草案，經立法院審議通過，於98年1月23日總統修正公布，行政院核定自同年2月1日施行（下稱舊法規定）。依舊法規定，滯臺藏族人士申請無國籍外僑居留證，須符合下列規定：(1)為印度或尼泊爾地區之無國籍人民。(2)於88年5月21日至97年12月31日入國。(3)未能強制其出國。(4)經蒙藏委員會認定其身分。準此，我國政府於98年11月專案核發其中89名（按其中2名係陳情期間在臺出生孩童）經蒙藏委員會確認為藏族者「無國籍外僑居留證」，其餘47人中僅14人成功遣返，33人行蹤不明。98年1月1日以後入國之藏族人士因不符合舊法規定而無法取得合法居留身分，長期滯留在臺，生活陷於困頓，基於人道考量，及98年3月31日通過公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法保障無國籍人民居留、工作、健康及醫療的權利，故而再經立法委員委員Kolas Yotaka等18人提案修正移民法第16條第4項，刪除落日條款的規定，將前揭規定修正為：「中華民國105年6月29日以前入國之印度或尼泊爾地區無國籍人民，未能強制其出國，且經蒙藏事務主管機關組成審查會認定其身分者，移民署應許可其居留。」（下稱新法規定）。惟參酌外交部在新法規定於立法院審議時，表示意見略以：對照實際情形為滯臺藏人於入境後均稱其護照係冒用並遺失，且無離臺意願，此項規定無異鼓勵非法；我政府過去兩度辦理滯臺藏人核准在臺居留專案期間，主係依當事人登記自首時自行填寫之個人資料作為其日後在臺之身分。此一有失嚴謹之作法已然產生不良後遺症，例如：近年來屢發生滯臺藏人取得我國國籍並在臺設籍後，因申請其海外親屬來臺，始查獲其原藏族身分資料與國人身分不符，當事人旋透過人權團體等管道訴諸人道、家庭等考量，請求我政府再予特准其親屬來臺；另亦有該類藏族國人取得我國籍及護照後轉赴加拿大逾停，再改以藏族身分向加國政府請求庇護之情事，類似案例高達近30件，其中亦有加國政府查獲後要求我駐處協助遣返之例，滯臺藏族人士顯係以取得我國籍作為前往第三國之跳板。為避免海外藏族有心人士心存僥倖，於設法取得簽證來臺後蓄意滯留，並一再陳請援例辦理，不利未來我駐外館處之簽證審核及我國境管理，建請由內政部修法刪除前開條文，並以研訂「難民法」為正辦（見立法院公報第105卷第77期院會紀錄外交部意見）。足見滯臺藏族人士居留問題，並非僅止於個案人道、家庭因素之考量，尚須兼顧對我國整體移民政策、簽證審核及國境管理等公益之影響，合先敘明。
㈡聲請人主張：如因原處分之執行而被遣送出國，將因在尼泊
爾無任何財產或居所，家境貧困，在尼泊爾地區生活不易，於尼泊爾將淪為無國籍人，根本無法在尼泊爾生存，其生命或身體安全及宗教信仰均將產生重大危害，未來能否再取得我國入境許可亦屬未知，顯屬對聲請人難以回復之損害云云，惟觀諸聲請人於另案刑事偵查中自承：為求入境台灣尋求協助並得以在台生活，於99年1月間，在尼泊爾境內，以尼泊爾盧比20萬元之代價，委由真實姓名年籍不詳之成年男子取得「LAMA RINCHEN CHOEDON」名義之偽造護照（西元0000年0月0日生、護照號碼：M000000，即舊護照，聲證2）；嗣上開護照效期屆至，聲請人又於102年2、3月間，返回尼泊爾，再以尼泊爾盧比10萬元，委由前開男子另取得「LAMARINCHEN CHOEDON」名義之新護照等語，另衡以聲請人乃先後多次使用上開新、舊護照來臺及返回尼泊爾，自100年起持舊護照入出我國達23次，102年起持新護照入出我國達13次；自90年起持舊護照向我國申請停留簽證達14次，102年起申請達7次，且係自新加坡及越南等其他國家入境我國。足見聲請人多年來入出境我國往來自如，據其所述2次取得偽造護照之代價非寡，兼以多次入出國境需支付之交通費用，自應有相當之資力始足以致之，聲請人所稱在尼泊爾無任何財產或居所，家境貧困，如遭遣送出國根本無法在尼泊爾生存，對生命及身體安全將產生重大危害云云，顯難遽以採憑。再者，聲請人長年來持新、舊護照經第三國入出我國國境，未曾有遭我國及他國海關認定所持護照為偽、變造之紀錄，於他案刑事偵查中固因自白持偽照證件入境，而遭檢察官為緩起訴處分在案（見聲證3），惟經相對人國境事務大隊就聲請人所提供之舊護照進行鑑定（新護照據聲請人自稱已遺失），鑑定結果為「未發現偽變造痕跡」，又經外交部詢問尼泊爾駐印度大使管領務秘書後函稱略以：「本次提供之護照影本清晰，可清楚辨識基本戶資，戶照似無偽造跡象，另該護照曾被持用以入出尼泊爾及我國，且護照內蓋有尼泊爾移民單位之入出境章戳，復經我國鑑識專家鑑定，非屬偽造。」等語，況且，聲請人新護照縱已遺失，舊護照已逾有效期限，惟經相對人查明本件可自尼泊爾駐外館獲發僅供返國專用之旅行證件。由此足徵，聲請人自稱舊護照為偽造、新護照已遺失一事，實有可疑之處，既聲請人之舊護照似無偽變造之疑慮，且經其多次持以順利入出我國國境，於獲發返國專用之旅行證件後，縱經相對人依移民法第36條強制驅逐出國，返回尼泊爾後尚非永無再入境我國之可能，並無難以回復之損害。又聲請人縱因原處分之執行，經相對人依移民法第36條強制驅逐出國，而須離開我國境內，依行政訴訟法第49條第1項、第2項規定，其仍得委請律師代理，於其對原處分所提行政訴訟中為訴訟行為，非必由其本人親自進行訴訟，況聲請人已委任高烊輝律師為本案（本院109年度訴字第87號）之訴訟代理人，有委任狀及本院索引卡查詢案件基本資料作業在卷可稽。故原處分之執行尚不致使聲請人之訴訟權遭受侵害，自無從憑此認定有停止執行之急迫性。此外，聲請人對於原處分之執行將發生何種難以回復之損害，及有何必須停止執行之急迫情事，固提出藏文新聞報導（含中譯文）及「西藏之聲」報導影本各1份為憑（聲證6、7），然該等新聞報導均僅係就尼泊爾政府處理藏人問題及中國對藏傳佛教宗教自由之迫害為廣泛之論述，並非特別針對個案特定之情況而言，故與聲請人間之關聯性及報導之真實性如何，均無從查證，復未提出其他可供本院即時調查之證據加以釋明，其聲請停止執行原處分，即與首揭停止執行之要件不符。
㈢綜上，依上述規定及說明，尚難認聲請人將因原處分說明第
三項之執行，而受有難於回復之損害。聲請人以此聲請停止執行原處分說明三之執行，核與首揭停止執行之要件不符，不應准許。又滯臺藏族人士居留問題，並非僅止於個案人道、家庭因素之考量，尚須兼顧對我國整體移民政策、簽證審核及國境管理等公益之影響，業如前述，倘對滯臺藏人不問緣由均許其逾期居留，且得因提起行政救濟停止原處分之執行，無異鼓勵非法居留，使其他類似個案均得以群起效尤，亦難謂對公益無重大影響。惟依行政訴訟法第116條第2項規定，須已合致於該項前段之停止執行要件者，始須再考量是否於公益有重大影響，而不應准停止執行。是聲請意旨關於本件停止執行對公益並無重大影響之主張，核與本件之認定無影響，本院自無再予進一步論斷之必要。
五、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 109 年 2 月 17 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林 惠 瑜
法 官 洪 遠 亮法 官 鄭 凱 文上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 109 年 2 月 17 日
書記官 吳 芳 靜