臺北高等行政法院裁定
109年度停字第93號聲 請 人 基隆市私立百福老人長期照顧中心（養護型）代 表 人 田治華聲 請 人 基隆市私立百安老人長期照顧中心（養護型）代 表 人 陳思宇相 對 人 基隆市政府代 表 人 林右昌（市長）上列當事人間聲請停止執行事件，聲請人聲請停止相對人109年6月24日基府社老貳字第0000000000A號、基府社老貳字第0000000000B號函處分之執行，本院裁定如下：
主 文聲請駁回。
聲請程序費用由聲請人負擔。
理 由
一、事實概要：聲請人係經營私立老人長期照顧中心業者，其營業場址位於基隆市○○區○○街○○○號1至3樓房屋（下稱系爭房屋），係由訴外人陳俊成先後於民國99年10月20日、100年5月10日與湯文華簽立租賃契約，租期均至106年10月30日止，湯文華則另與系爭房屋所有權人楊清輝簽訂租賃契約，租期同至106年10月30日止。系爭房屋租期屆滿後，經相對人查認聲請人營業場址之房屋土地租賃契約租期已屆滿，並經所有權人表示不再續租，已無法取得租賃契約，不具備私立老人福利機構設立許可及管理辦法第5條設立許可之實體要件，於109年6月24日以基府社老貳字第0000000000A號、同日基府社老貳字第0000000000B號函（下合稱系爭處分）通知聲請人自109年9月30日起分別廢止基隆市私立百福老人長期照顧中心（設於基隆市○○區○○街○○○號1樓，下稱百福中心）、基隆市私立百安老人長期照顧中心（設於基隆市○○區○○街○○○號2樓，下稱百安中心）設立許可（下合稱系爭許可），併同註銷100年11月23日基府社長貳字第1000187812號設立許可證書、101年6月26日基府社長貳字第1010063169號設立許可證書（下合稱系爭許可證書），聲請人不服，向衛生福利部提起訴願並申請停止執行後，另向本院提起本件停止執行系爭處分之聲請。
二、聲請意旨略以：㈠本件符合聲請停止執行之要件：
1.系爭處分之執行將發生難以回復之損害：查聲請人所經營之老人安養機構，將因系爭處分之執行而隨時遭相對人斷水斷電，造成住居在其中的住民，無法使用相關維生設備與機器，及聲請人無法繼續提供住民照護服務之可能。審酌聲請人機構內之住民多受身心疾病所苦，如隨意置換安養場所，易使住民病情加劇，對住民之身心狀況多有不利。再者，現居住在百福中心、百安中心之住民尚有65位，系爭處分之執行必然需要重新安置該65位住民。聲請人為使住民有適當安置，於109年9月16日至9月19日間，利用基隆市所有老人福利機構在職訓練之機會，逐一詢問負責人各該機構內之空床情形，發現僅有28床位可供安置，此有基隆市老人福利機構之空床調查表1份在卷可考，顯示以目前基隆市合法業者之床位，已明顯無法提供聲請人機構內全部住民為適當之安置。於此情形下，如因系爭處分之執行，造成上開65位住民無處可去，將影響住民之家屬，並造成住民身心健康狀況之惡化。此種住民身心狀況惡化之損害，不能回復原狀，或回復困難，且在社會一般通念上不能以金錢估價賠償。
2.本件有停止原處分執行之急迫情事：基隆市已無足夠之老人長期照護床位之下，聲請人所照料之多數住民，基於種種因素，尚無從找尋合適之安置地點，業如前述，而相對人係於109年6月24日做成系爭處分，並定000年0月00日生效，僅短短3個月左右之時間，根本無從使聲請人及住民家屬為適當之安排或安置。而系爭處分隨時有開始執行之虞，其執行之後，將對收容之住民發生難於回復之健康損害且情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟，本件自有急迫情形，且聲請人已向衛生福利部訴願審議委員會提起訴願並申請停止執行，有訴願暨申請停止執行書2份可佐，惟訴願機關尚未為任何訴願決定，自有在提起本案訴訟前，逕行向法院聲請停止執行之必要。
3.停止執行系爭處分於公益無重大影響：倘貿然執行系爭處分，將使收容之住民身體健康產生重大影響，並造成難以回復之損害外，與老人福利法維護老人尊嚴與健康，延緩老人失能，安定老人生活，保障老人權益，增進老人福利之立法目的，亦有違背。對照系爭處分僅為保護私人不動產之所有權，僅與私益相關且非急迫，復無維護重大公共利益所必要，顯見系爭處分並非為維護重大公共利益，是停止系爭處分之執行對公益並無重大影響。而於廢止系爭許可，並註銷系爭許可證書是否適法，尚有待訴願及行政訴訟之結果，如聲請人受有不利裁決，系爭處分仍得繼續執行。
4.聲請人之訴於法非顯無理由：查私立老人福利機構設立許可及管理辦法第5條第7款或其母法，即老人福利法第36條第6項之規定，僅要求設立時應檢附提供租賃契約或使用同意書，並未見有私立老人福利機構有因設立處所租貨契約屆滿，主管機關應限期請該機構主張是否遷移或辦理停業、歇業之相關規定；更遑論主管機關有得廢止其設立許可，並註銷其設立許可證書之處分權源。且相對人逕以民事糾紛作為廢止系爭許可之關連性亦顯屬薄弱，忽視老人長期照護具備影響社會多數大眾之公益性質。於無法律明文之依據，且系爭處分之作成顯有瑕疵下，自難謂適法。聲請人目前使用系爭房屋是否具備合法使用權源，現由臺灣高等法院以109年度重上字第442號、第517號等民事案件審理中，顯尚未經民事法院判決確定，且民事訴訟程序並非毫無和解之可能，是系爭處分作成所依憑之事實不存在，自應撤銷。
㈡於基隆市已無足夠之老人長期照護床位之下，考量系爭處分
合法性尚待未來依相關行政救濟程序予以確認，何況住民之安置尚須經過相當之時日，並應考慮住民之具體身心狀況，以及相對人亦應負擔相對應之協力、協助責任，認停止執行之期間，應至行政爭訟程序終結前，方足以避免對聲請人及住民產生重大損害及急迫之危險。爰依行政訴訟法第116條第3項（聲請狀原誤載為同條第2項）規定，於本案訴訟起訴前聲請停止系爭處分之執行，並聲明：1.相對人以109年6月24日基府社老貳字第0000000000A號函所為廢止百福中心設立許可，併同註銷100年11月23日基府社長貳字第1000187812號設立許可證書，於行政爭訟終結前，停止執行。2.相對人以109年6月24日基府社老貳字第0000000000B號函所為廢止百安中心設立許可，併同註銷101年6月26日基府社長貳字第1010063169號設立許可證書，於行政爭訟終結前，停止執行。
三、相對人則以：㈠本件若不盡早依原處分廢止其設立許可，由相對人強制安置住民，恐會產生難以回復之損害：
查本案因聲請人用以經營百福中心及百安中心之系爭房屋租賃期間屆滿，未再取得新租約，自無法於系爭房屋繼續經營，然聲請人卻拒不返還系爭房屋予所有權人即訴外人楊清輝，楊清輝遂提起返還房屋訴訟並取得勝訴判決，有臺灣基隆地方法院108年度訴字第355號民事判決可佐(相證一)，相對人所為之系爭處分，並不會產生聲請人所稱斷水斷電之效果，反倒是系爭房屋所有權人若依臺灣基隆地方法院前揭判決聲請假執行，請求聲請人騰空返還房屋後，始會有斷水斷電之風險，故聲請人稱相對人會將其斷水斷電云云，實屬無稽。次查，相對人早已於系爭處分命聲請人停止招收新住民，並於9月底前將原有住民安置完畢，然聲請人竟無所作為，現還稱109年9月16日至19日間詢問基隆市老人福利機構始發現僅有28位床位可供安置云云，倘若聲請人主張為真（假設語氣，非自認），為何遲至9月始詢問，且詢問後不盡速將28位住民進行安置，其主張顯不可採。綜上可知，系爭處分之執行並不生難以回復之損害，反倒是若不盡速將百福、百安中心之住民安置他處，住民恐有遭屋主強制驅離之危險。聲請人雖稱其已提起訴願並申請停止執行，惟事實上，聲請人所寫之訴願暨申請停止執行書（附件3、6），其訴願聲明根本未申請停止執行，且本件之急迫情況係來自於系爭房屋所有權人可聲請假執行請求聲請人騰空返還房屋，與系爭處分無涉，且本件亦不具即時處理之緊急情況，故聲請人之主張實無理由。
㈡系爭處分之目的係為維護公益：
本件係因聲請人租賃期間屆滿，相對人為避免百福、百安中心繼續招收新住民，遂依法廢止其設立許可，可證系爭處分之目的係為維護公益。相對人所為之系爭處分，係為防止公益受危害，已如前述，是聲請人稱上開處分違反依法行政原則及不當連結禁止原則云云，洵屬無據，又聲請人另案民事案件上訴理由中，完全未否認其無權占有系爭房屋乙事，有上訴理由狀可佐（附件7），其上訴僅是拖延訴訟，殊難想像所有權人楊清輝會再同意出租系爭房屋予聲請人，故相對人為早日依職權將住民安住他處，及避免聲請人繼續招收新住民等維護公益是由，自得依職權廢止聲請人之設立許可：查系爭房屋係所有權人楊清輝出租給訴外人湯文華，再由湯文華轉租予系爭長照中心之合夥人陳俊成，然上開租賃契約皆已於106年10月30日屆期，且所有權人楊清輝已對聲請人提起返還房屋之訴訟，並取得一審勝訴判決，有臺灣基隆地方法院108年度訴字第355號判決可證，倘所有權人楊清輝依法聲請假執行請求聲請人騰空返還房屋，則百福、百安中心之住民將面臨強制驅離之風險。基此，相對人係為防止聲請人繼續招收新住民，並能早日依職權安置舊住民至他處等公益事由，始廢止其設立許可，自符行政程序法第123條第1項第5款所稱為防止或除去對公益之重大危害者，是聲請人稱系爭處分違反依法行政原則及不當連結禁止原則云云，顯非可採。況聲請人因未再取得系爭房屋之租賃契約，已違私立老人福利機構設立許可及管理辦法第5條第3項之規定，亦與100年11月23日申請設立許可之事實不同，應屬行政程序法第123條第1項第4款「不廢止該處分對公益將有危害」之情，故相對人自得依此廢止聲請人之設立許可。
㈢並聲明：駁回聲請人之聲請。
四、本院之判斷如下：㈠按「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行
政訴訟而停止。」「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」及「行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」行政訴訟法第116條第1項、第2項及第3項分別定有明文。上述規定的立法目的，是因為行政機關的處分或決定，在依法撤銷或變更前，具有執行力，原則上不因提起行政救濟而停止執行。然於行政訴訟起訴前，如原處分或決定的合法性顯有疑義（此情形在行政訴訟法第116條第3項未明文規定），或原處分或決定的執行將發生難於回復的損害，且有急迫情事者，自應賦予行政法院依受處分人或訴願人的聲請，於其針對該處分或決定提起本案行政訴訟終結前裁定停止執行，以兼顧受處分人或訴願人的利益。而所謂「難於回復之損害」，是指損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難的程度等情而言，至於當事人主觀認知上難於回復的損害，並不屬於該條所指難於回復的損害。又所謂「急迫情事」，則指情況緊急，須即時由行政法院予以處理，否則難以救濟的情形（最高行政法院108年度裁字第781號裁定要旨參照）。
㈡聲請人主張系爭處分之執行將發生難以回復之損害，其所憑
依據無非是以聲請人所經營之老人安養機構將隨時遭相對人斷水斷電，造成居住其中之住民無法使用維生設備與機器，隨意置換安置場所，易使住民病情加劇，對住民身心狀況不利，且依據其調查詢問基隆市老人福利機構無足夠老人長期照護床位供目前65位住民安置，故有停止系爭處分執行之急迫情事等語。然查，觀諸相對人所為109年6月24日系爭處分之意旨略以：「聲請人中心廢止設立許可日期為109年9月30日，於廢止日起應繳回設立許可證書，並依下列事項辦理：
1.自公文送達日起，即停止新增收住民，對於收容之老人應正式即予通知家屬帶回或予以適當安置，於廢止前全部完成安置。如無法安置，則由相對人協助安置，聲請人應予以配合，屆時不配合者強制實施之，並處以新臺幣（下同）6萬元以上30萬元以下罰鍰，必要時得予接管。2.配合相對人優先協助家屬辦理公費住民轉出，限於109年6月30日前提報現有老人安置計畫送相對人許可憑辦。3.於每週五下午4時前，報送住民安置情形及收容人數，俾相對人查處。未依前開辦理住民安置，造成住民處於不安全之設施設備或遺棄之疑，相對人另依老人福利法第48條及同法第51條規定辦理，並公告其姓名；如涉及刑責者，移送司法機關偵辦。」等語，足見系爭處分目的僅在促使聲請人儘速安置收容之住民，並禁止其繼續新增收住民，如未依該函意旨配合辦理，相對人得以公權力介入強制實施住民安置，並無一語提及將對聲請人營業址斷水、斷電，聲請人所述顯屬無據，又針對相對人關於系爭處分之執行，如何將使住民病情加劇或身心狀況造成不利影響等難於回復之損害，聲請人並未提出可供即時調查之證據以為釋明，難認已盡其釋明之責任，況系爭處分所採措施反能確保目前65位住民均能獲妥適之安置，並無聲請人所述前揭疑慮；至聲請人是否因未配合系爭處分而應負相關法律責任乙節，非不能循相關刑事或行政爭訟途徑，尋求救濟，自非屬不能回復之損害。因此，聲請人主張的前開損害，顯然非相對人依系爭處分廢止聲請人之設立許可所可能造成之結果，聲請人既然不會因為系爭處分的執行而受有其所主張的難以回復損害。系爭房屋因涉及租約到期遭所有權人請求遷讓房屋之民事糾紛，聲請人因欠缺繼續使用系爭房屋之正當法律權源，所經營之老人長期照顧業務勢將無以為繼，縱經相對人廢止其設立許可，並介入將住民協助安置，至多僅使住民及家屬於短期間略感不適應或些微不便，然於客觀上實難認有何回復原狀之困難存在，或有情況緊急，須即時由行政法院予以處理，否則難以救濟的急迫情事可言。㈢綜上，依上述規定及說明，尚難認聲請人將因系爭處分之執
行，而受有難於回復之損害及面臨急迫之情事，其以此聲請停止執行系爭處分，核與首揭停止執行之要件不符，不應准許。又按私立老人福利機構設立許可及管理辦法第5條第1項第7款、同條第4項規定：「私人或團體申請私立老人福利機構設立許可，應檢具申請書及敘明下列事項之文件1式5份，向機構所在地直轄市、縣（市）主管機關提出：…七、土地及建物使用權利證明文件：含土地及建物所有權狀影本。土地或建築物所有權非屬申請人所有者，應檢附經公證之期間十五年租賃契約或使用同意書，並不得有有效期間屆滿前得任意終止約定。檢附土地使用同意書者，應檢附辦理相同期間之地上權設定登記證明文件。」、「第1項第7款租賃契約或使用同意書之期限規定，於私立小型老人福利機構為5年以上。」足徵申請私立老人福利機構設立許可係以提出土地及建物使用權利證明文件為前提，查聲請人於聲請系爭設立許可時，固曾提出系爭房屋之租賃契約，然該契約租期早已於106年10月30日屆滿，並經所有權人表示不再續租等情，當為聲請人所明知，卻不積極另覓營業址，或對住民另為妥適之安置，消極怠為因應措施，迄至系爭處分於109年6月24日作成後，又預留3個月期間供聲請人對住民進行安置或通知家屬帶回，聲請人竟遲至109年9月16日至9月19日間，始詢問基隆市其他老人福利機構內之空床情形，除此之外對於住民之後續安置均束手無策，自難期待聲請人自行依民事和解途徑解決系爭房屋之租賃爭議，顯示公權力倘對聲請人營業址之民事糾紛乙事放任置之不理，其所收容之住民日後是否受民事糾紛牽累，及能否獲妥適照顧均非無疑，亦難謂對公益無重大影響。惟依行政訴訟法第116條第2項規定，須已合致於該項前段之停止執行要件者，始須再考量是否於公益有重大影響，而不應准停止執行。是聲請意旨關於本件停止執行對公益並無重大影響之主張，核與本件之認定已無影響，自無再予進一步論斷之必要，附此敘明。
五、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 109 年 10 月 30 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 惠 瑜
法 官 黃 莉 莉法 官 鄭 凱 文上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 109 年 10 月 30 日
書記官 吳 芳 靜