臺北高等行政法院裁定
109年度全字第27號聲 請 人（兼選定人林千翔等301人之被選定人）
謝耀慶蔡文基顏東義黃慶雄徐金錫共 同訴訟代理人 蘇煥智 律師
張鴻翊 律師相 對 人 中華民國代 表 人 蔡英文（總統）相 對 人 行政院農業委員會代 表 人 陳吉仲（主任委員）訴訟代理人 尤伯祥 律師
郭皓仁 律師蔡秀芳 律師相 對 人 經濟部水利署代 表 人 賴建信（署長）訴訟代理人 葛武松
陳志忠黃勝玉相 對 人 臺灣嘉南農田水利會代 表 人 楊明風訴訟代理人 張顥璞 律師
田欣永 律師上列聲請人等與相對人間聲請假處分事件，本院裁定如下：
主 文聲請駁回。
聲請訴訟費用由聲請人負擔。
事實及理由理 由
一、程序事項：按行政訴訟法第29條第1項、第3項規定：「多數有共同利益之人得由其中選定1人至5人為全體起訴或被訴。」「訴訟繫屬後經選定或指定當事人者，其他當事人脫離訴訟。」，此有關行政訴訟程序之規定，解釋上，於性質不相牴觸屬於行政非訟事件之聲請假處分程序，應可準用。經查，聲請人謝耀慶、蔡文基、顏東義、黃慶雄、徐金錫及選定人林千翔等306人係多數有共同利益之人，選定人林千翔等301人選定謝耀慶、蔡文基、顏東義、黃慶雄、徐金錫為被選定人，為全體聲請定暫時狀態假處分，有共同選任書（本院卷第189頁至261頁）可稽，符合上開選定當事人之規定，核屬適法，至於選定人等，準用同法第29條第3項規定，於選定當事人後脫離本件聲請程序，合先敘明。
二、按「於爭執之公法上法律關係，為防止發生重大之損害或避免急迫之危險而有必要時，得聲請為定暫時狀態之處分。」，行政訴訟法第298條第2項定有明文。是以聲請為定暫時狀態之處分，其要件有三：1、公法上法律關係發生爭執；2、為防止發生重大之損害或避免急迫之危險；及3、行政法院認為有定暫時狀態之必要。次按「……抗告人無論……聲請通常假處分或……聲請為定暫時狀態之假處分，均須抗告人公法上之權利，有因現狀變更，而有不能實現或甚難實現之虞，或為防止發生重大之損害或避免急迫之危險，有暫時規制之必要性為限，始得聲請假處分。所謂『重大之損害』應綜合情形判斷是否對抗告人造成異常難以回復之損害，所稱『急迫之危險』係指危險刻不容緩，無法循行政爭訟程序處理者而言。」；「定暫時狀態之處分係於爭執之公法上法律關係尚未經確定終局裁判前，作成暫時擴張聲請人法律地位之措施，易言之，聲請人於准許定暫時狀態之處分裁定後，在本案執行前，可依該裁定所定暫時狀態實現其權利，相對人亦應暫時履行其義務。……又依行政訴訟法第302條準用同法第297條關於準用民事訴訟法第526條第1項之規定，假處分請求及原因，應釋明之。聲請人如未能就假處分請求及原因予以釋明，其聲請自難予以准許。而釋明事實上之主張者，得用可使法院信其主張為真實之一切證據，但依證據之性質不能即時調查者，不在此限。」，最高行政法院100年度裁字第265號及第1030號裁定意旨可參。
三、聲請意旨略以：
（一）農田水利法施行後，相對人臺灣嘉南農田水利會的公法人資格將被視同消滅，一旦消滅，財產、水權、灌溉經營管理權及聲請人等的會員權益完全被剝奪，惟農田水利法並沒有任何條文規定農田水利會消滅或廢止，而水利法第12條仍規定農田水利會為公法人，所以農田水利會的公法人地位仍然存在，此一法律衝突及聲請人之會員權益，得藉由確認判決予以明確化，是聲請人等具有提起本案訴訟之確認利益；也因為農田水利法預期將在民國109年10月1日施行，農田水利會及聲請人等的會員權益有遭受重大損害之虞，聲請人等自得提起預防性不作為訴訟。是以，聲請人等自具備依行政訴訟法第298條第2項聲請本件定暫時狀態假處分之權利保護必要。
（二）本件爭執之法律關係：
1、確認聲請人所屬之相對人臺灣嘉南農田水利會之法人格存在：
本件相對人臺灣嘉南農田水利會先於相對人中華民國而存在，因此不待法律規定，公法人地位即應存在；農田水利會具備公法人地位乙節，業經水利法第12條、司法院大法官第518號解釋予以確認；況且，農田水利法所稱之「改制」並未明文定義，不能僅憑「改制」二字即認為法人格消滅，而農田水利會未經主管機關依法解散，公法人地位仍然存在。是農田水利法第1條「改制」及第34條第2項「農田水利會組織通則不再適用」將農田水利會視同消滅，實已違反憲法第23條法律保留原則，也嚴重侵害憲法第14條保障人民的結社自由權。
2、確認相對人中華民國並無依農田水利法第23條承受相對人臺灣嘉南農田水利會會有資產之權限：
相對人臺灣嘉南農田水利會的公法人資格仍然存在，與相對人中華民國為不同法人，財產之移轉必須具有法律上原因。由農田水利會組成的背景及其歷史脈絡可知，農田水利會之財產來源，係由農田水利會之會員所積累而成，為會員之財產；賦予農田水利會公法人資格，係為順利推動農田水利灌溉任務所必須賦予其公權力而產生之結果，並不能推論公法人的財產等於公有財產、國有財產。而聲請人等為相對人臺灣嘉南農田水利會之會員，對農田水利會之財產有使用收益的權利，然因農田水利法第23條第1項，導致會員之財產，直接登記為國有財產，對會員之財產形成剝奪、沒收的效果，侵害會員之財產權利甚鉅。是農田水利法第23條之規定，賦予相對人中華民國承受農田水利會會有資產之權限，顯然未踐行正當法律程序，且侵害聲請人財產權利，實已違反憲法第15條之規定。
3、確認相對人行政院農業委員會並無依農田水利法第1條、第18條、第19條、第20條設立農田水利署或其他行政機關及所屬灌溉管理組織及進用農田水利會任用之農田水利事業人員之權限：
農田水利法沒有規定可以設立農田水利署並下設17個農田水利處，相對人行政院農業委員會若設立農田水利署或是其他行政機關，即於法無據；此外，農田水利法第18條之規定顯係以作用法偷渡組織法，違反組織法律保留原則；而灌溉管理組織為農田水利署之核心重要組織，應納入農田水利署組織法以法律定之，惟農田水利法卻授權予相對人行政院農業委員會以行政命令定之，也違反了組織法律保留原則。農田水利署及所屬灌溉組織的設置，也違反了中央行政機關組織基準法的規定。
（三）定暫時狀態假處分之必要：
1、相對人臺灣嘉南農田水利會之會有資產，價值難以估計，倘依農田水利法第23條由相對人中華民國承受，並由相對人行政院農業委員會為使用，則資產將有滅失之風險，將生不可回復之損害；再者，資產一旦由相對人中華民國承受，相對人臺灣嘉南農田水利會即無法使用原本得以使用之資產，進行農田灌溉事務，相對人臺灣嘉南農田水利會所屬之農民將無法按時耕作，將對農民造成無法順利收成等不可回復之損害。
2、水權本係由相對人臺灣嘉南農田水利會所享有，倘於農田水利法施行後由國家承受，此將導致農業用水遭排擠甚至犧牲，農民水權完全沒有保障，我國的灌溉系統將面臨崩潰危機。再者，目前水源已不足，農田水利法施行後，還要擴大灌區37萬頃農地，而農田水利會會員的灌區多為主要糧食生產區，亦即主要糧食生產區所分配到的水資源將較以往更少，水資源短缺的情況將更加惡化。況且，從行政效率及管理能力的觀點以言，農田水利會的效率定當比政府更佳，由相對人行政院農業委員會負責農業灌溉事宜，農民的用水必定遭受衝擊。尤以，我國的農業用水量本就不多，能再節約的空間有限，在資源有限性的考量之下，分配用水事宜應由較有效率的農田水利會為之，否則將生糧食危機。
3、相對人行政院農業委員會於農田水利法施行後，規劃由公務人員及原農田水利會人員共同提供地方灌溉服務，公務人員及農田水利會人員之職缺採取雙軌雙流，不互相流用、人事各自招考，並保留各自升遷退休管道，費用支應方式也是來自於不同的管道，公務人員人事費用由公務預算支應，原農田水利會人員人事費用由作業基金支應。因雙軌雙流，不互相流用之結果，將導致公務人力成為管理階級，原農田水利會人員成為被管理階級。況且，農田水利會人員往往需要親自到田間作業管理，無論是炎熱的大太陽、颱風大雨，甚至夜間也要出勤，最辛苦的這群人卻只能永遠當被管理者，同一個機關必然形成階級對立，嚴重影響第一線作業人員的工作士氣，效率必係大打折扣。根據監察院在108年12月16日公布的108財調0077號調查報告可知，相對人提出的人事制度，不僅未提出相關的研究報告進行評估，細部規劃也未透明公開，若相對人行政院農業委員會貿然設立行政機關進用農田水利會任用人員，對農田水利會員工之權益恐有保障不周之情形。
4、倘由相對人行政院農業委員會負責農業灌溉用水事宜，相對人行政院農業委員會不僅要支應增加的人事費用每年新臺幣（下同）32.5億元、增加補助灌區外的經費每年67億3,190萬元，且農田水利會目前無償照舊使用他人土地面積龐大，未來勢必要給付租金甚至是徵收，可預料國家財政狀況將日益惡化。
（四）於本案訴訟裁判確定前，禁止相對人中華民國依農田水利法第23條之規定承受相對人臺灣嘉南農田水利會會有之資產、禁止相對人行政院農業委員會依農田水利法第1條、第18條、第19條、第23條成立行政機關、進用相對人臺灣嘉南農田水利會任用之人員、使用相對人臺灣嘉南農田水利會資產，禁止相對人經濟部水利署將相對人臺灣嘉南農田水利會之水權登記予相對人中華民國，禁止相對人臺灣嘉南農田水利會將會有資產移轉予相對人中華民國所有、提供予相對人行政院農業委員會使用，農業灌溉事宜仍由農田水利會負責，並不會對相對人產生任何不利益。因農田水利法業已三讀通過，行政院並預計於10月1日施行，時間急迫，且影響聲請人等權益至鉅，誠有聲請為定暫時狀態之假處分必要，爰不得不依行政訴訟法第298條第2項規定，聲請求為裁決准予：1、禁止相對人中華民國於本案訴訟裁判確定前，依農田水利法第23條之規定，承受相對人嘉南農田水利會所有之資產（包含現金、存款、有價證券、動產、不動產、水權、灌溉經營管理權及其他一切權利）。2、禁止相對人行政院農業委員會於本案訴訟裁判確定前，依農田水利法第1條、第18條、第19條、第20條、第23條設立農田水利署或其他行政機關及所屬灌溉管理組織，以辦理灌溉管理經營事務；及禁止進用相對人嘉南農田水利會任用之農田水利事業人員及僱用之技工、工友、約僱人員及駐衛警；及禁止使用（包含掛牌及辦公使用）相對人嘉南農田水利會所有資產（包含現金、存款、有價證券、動產、不動產、水權、灌溉經營管理權及其他一切權利），以辦理灌溉管理經營事務。3、禁止相對人經濟部水利署於本案訴訟裁判確定前，將屬於相對人嘉南農田水利會所有之農業用水權，變更登記為相對人中華民國。4、禁止相對人嘉南農田水利會將所有資產移轉予相對人中華民國所有；及禁止提供予相對人行政院農業委員會供作公務機關及辦理灌溉管理經營事務使用。5、聲請訴訟費用由相對人負擔等語。
四、相對人主張略以：
（一）相對人行政院農業委員會：
1、相對人與聲請人間無爭執之公法上法律關係存在：農田水利法施行後，相對人行政院農業委員會係依農田水利法之授權設立農田水利署，而相對人臺灣嘉南農田水利會係依該法規定改制為農田水利署所屬之嘉南農田水利管理處，進而相對人臺灣嘉南農田水利會之水權及資產，由嘉南農田水利處承受，人員進用為管理處人員，以接續辦理灌溉業務，均是依據農田水利法之規定而來之法律效果，並非相對人行政院農業委員會以行政處分或其他行為所致。因此聲請人雖然為相對人臺灣嘉南農田水利會之會員，但既非該會水權及資產之權利主體，會員資格也非因相對人行政院農業委員會之行政處分或其他行為而歸於消滅，因此顯然聲請人與相對人行政院農業委員會之間，並無任何權利義務關係發生，兩造之間難謂有任何爭執之公法上法律關係存在。
2、農田水利法之施行並無產生重大損害之虞：
（1）就重大損害之發生，聲請人應提出相當之證據以釋明，而聲請人所提證據，不足釋明其所稱之灌溉系統崩潰、糧食危機等損害有發生之可能：
其所提紅十字會案與雞蛋戴奧辛超標案，與本案之基礎事實完全不同，無從予以類比，自不得採為認有定暫時狀態處分必要之證據。而其餘證據縱屬真實，至多僅能證明於農田水利法施行前，即有灌溉用水不足、移轉用水予工業使用等問題，不足以證明於農田水利法施行後，將如何產生灌溉系統崩潰與糧食危機等情。況，相對人行政院農業委員會之任務本在於促進全國農業環境永續發展，復參酌水利法第18條規定，則相對人受限於法律及組織任務之規範，實無將農業用水移作工業用水之可能，反而得為達農業永續經營之目的，整體調配農業水資源，發揮較佳利用效率，有助於農業永續發展。
（2）農田水利會之水權、資產縱移歸公有，亦非不可回復之損害：
農田水利法雖將相對人臺灣嘉南農田水利會改制為相對人行政院農業委員會所屬之農田水利署嘉南管理處，並將其水權及資產移交國家、人員進用或繼續僱用為管理處人員，但管理處既隸屬農田水利署而依法行使公權力，以接續辦理原由農田水利會辦理之業務，則對農民因灌溉事業興辦而受益之權利不生影響。縱日後農田水利法經司法院大法官宣告違憲，也僅生將農田水利署嘉南管理處改回嘉南農田水利會，其移交國家之財產予以返還、相對人進用或繼續僱用之人員回任嘉南農田水利會之問題，核與不可回復之重大損害情形有別。
3、聲請人實係請求行政法院確認農田水利法違憲。此項請求不僅不合法，且屬無理由，是聲請人所主張本案權利存在之蓋然性甚低：
（1）聲請人之本案主張，實係請求本院確認農田水利法之相關規定違憲。惟此項判斷之權限專屬於司法院大法官，是其本案主張並不合法。
（2）透過農田水利法之施行改制農田水利會，並未違反法律保留原則，也未違反民主原則及法人自治原則；①農田水利會其性質應屬「功能性」之公法上社團法人。但
於中華民國法制上，仍以水利法及農田水利會組織通則為其法源依據，故聲請人主張農田水利會係先於中華民國法律的既存法人團體云云，實屬誤解。
②立法者雖以水利法與農田水利會組織通則將農田水利會設
定為公法人，但此項立法政策係因循日治時期將「水利組合」賦予法人資格之作法而來，目的在於繼續借助日治時期即已存在之農田水利自治組織，為國家完成興辦暨營運農田水利事業之任務，而由法律賦予其一定之自治權限及公權力；此項自治權限及公權力既係分享自國家之統治權，則國家本其達成政策目標之手段選擇自由，而依循組織再造、提昇效能之原則，另行選擇其他更適合達成興辦、改善、保養暨管理農田水利事業等任務之手段，而立法變更或廢止農田水利會，自無不可。
③農田水利會既僅係功能性公法人，於其未能發揮達成預定
任務之功能時，或有其他較農田水利會更能達成任務之手段可資運用時，國家均得以法律變更農田水利會之法律地位或予以廢止，不僅符合法律保留原則，也不違反民主原則，更無違反法人自治原則可言。
④我國農田水利組織既係透過法律設為功能性公法人，辦理
自治行政，其經由農田水利會組織通則組織法規之制定，而決定其管轄、人員配屬、財務配備及內部運作的秩序，亦屬行政組織權之行使。而行政組織權之歸屬，涉及憲法層次之問題，於近代立憲政體建立伊始，行政組織權固常被認為係君主所保留之特權，但在現代法治國家結構下，行政組織權須受法的規範，已無疑問。制憲者於制定憲法之際，當然有權對憲法應設置何種機關，其權限如何劃分加以規範，此種組織可稱之為憲法機關，其組織權限可歸屬於制憲者或有權修改憲法之機關。此外，依中央法規標準法第5條第3款規定，立法者亦可以法律明定機關之設置、變更或裁撤須經立法程序始得為之，此種情形，行政組織權可視為歸屬於立法機關之權能。立法者為達成特定目標而立法設置之功能性公法人，自亦得本此權限變更或廢止之。
（3）農田水利會改制納入中央行政機關，並未違背民主自治之基本精神：
農田水利會公法人既係以法律創設，基於法律保留原則與國家推動行政任務之組織型態選擇自由，其組織型態及其構成員之運作，立法者自有充分形成空間。而在農田水利會改制納入中央行政機關後，服務對象擴及全國農民，全國農民均可透過民主選舉產生之立法委員，繼續監督政府有關農田水利事務之施政，並無損主權在民、民主自治之基本精神。又依農田水利法第17條及第21條之規定，可知主管機關將繼續透過水利小組、農田水利事務諮議會之制度，擴大參與，提供農民暢通之意見表達管道，據此農民將更有機會參與農田水利事務之決策形成過程，而與民主自治之精神無違。
（4）農田水利會之改制，並未侵害會員之結社自由：農田水利會之設置，實則限制了會員的消極結社自由，從而農田水利會之改制，使會員不再負擔強制入會之義務，原農田水利會之會員亦可本於其積極結社自由，再組成人民團體，繼續關心、監督農田水利署之施政，自不能謂農田水利會之改制有何侵害會員之結社自由可言。
（5）農田水利會之改制，並未侵害聲請人及會員之財產權：農田水利會係為履行特定公共任務之公法人，為國家依法律所創設之派生性行政主體，其所承擔之行政任務屬於國家行政之一環，為「國家手臂之延長」，故其名下縱有財產，亦非其代替會員而所有或持有，雖不在國有財產法體系內管理，但仍應視為公有財產，方符合創設公法人之法理。從而，農田水利會之財產縱因改制為公務機關而歸屬國庫，然而因為其自始即屬公有之性質，當然並無侵害會員財產權之可言。至於原屬農田水利會之資產及負債，依據農田水利法第22條及第23條規定，將由國家概括承受，其資產納入農田水利事業作業基金，繼續專款專用於農田水利事業，故並無侵害憲法第15條財產權之問題。又於農田水利法施行前，為使農田水利會之財務健全，得以完成任務，農田水利會組織通則第15條第1項規定課予會員繳納會費等義務，實則等同因繳納會費等義務而限制會員之財產權。農田水利會會員的費用負擔問題，於政治解嚴以後在基層的農村社會即引起了相當多的抗爭與衝突。農田水利法施行後，農田水利會改制納入中央行政機關，原農田水利會會員不再負擔強制入會並繳納會費之義務，其財產權毋寧更受保障。
（6）農田水利會會員選舉及被選舉為自治幹部之權利，雖因改制而取消，但並未違憲：
農田水利會之會員雖有選舉及被選舉為會長、理監事等自治幹部之權利，惟此項權利係會員權之派生權益，自不待言。農田水利法將農田水利會改制為公務機關，既未侵害會員之結社自由，自然也就無侵害由結社自由派生而來之會員權益可言。
（7）農田水利會之改制並未違反比例原則：農田水利會改制納入中央行政機關後，可擴大灌溉範圍至原農田水利會未涵蓋區域；農田水利事業歸相對人統一辦理，有助於統合各灌溉區域之發展與需求；將農田水利會改制為可行使公權力之農田水利署所屬管理處，可實質處理水質污染之問題；農田水利會改制後，以政府預算直接經營農田水利事業，可解決農田水利會因財務困難，難以獨立事業體模式永續經營之風險，有助於維護重大公益。再者，農田水利法保留原農田水利會組織、原水利小組、原農田水利會意見管道、原農田水利會人員及原農田水利會資產及負債，對聲請人及會員之影響，已屬最小侵害等語。
（二）相對人經濟部水利署：
1、水利法第2條、第15條、第17條、第27條、第29條等規定，均足以顯示水權不同於財產權等一般權利，而具有不確定性，尚非聲請人所稱經濟財，不得做為假處分之標的。又水利法第27條，同法施行細則第20條規定。相對人臺灣嘉南農田水利會與相對人中華民國屬主體改變，為前開所稱移轉登記，是以如相對人臺灣嘉南農田水利會水權移轉登記給相對人中華民國，依水權登記現行實務執行，應由相對人臺灣嘉南農田水利會出具水權移轉同意文件，會同相對人中華民國檢具申請書及相關書圖格式向水權主管機關申請水權移轉登記，經水權主管機關受理登記、審查、履勘、公告，公告期間至少15日，期滿後無人提出異議，主管機關登入水權登記簿核給水權狀，並無授權水權主管機關得逕為登記規定，聲請人所稱水權將由相對人經濟部水利署逕為登記予相對人中華民國與水利法規定顯不相符，聲請人顯有誤解。
2、水源為天然資源，為國家所有。水權為水權主管機關所核給，具有期限得取用水資源的一種權利。惟水權可能因為水文狀況不穩定，無法保障必然能依據水權狀登載之引用水量予以取水。又水權之核准年限屆滿，水權人如無用水需求，水權亦會消滅。以上均足以顯示水權不同於財產權等一般權利，而具有不確定性，尚非聲請人所稱之經濟財，故不得成為假處分之標的。
3、水利法第20條、同法施行細則第14-1條規定，聲請人所稱農業用水的比例恐遭工業用水所排擠，即取水用水依用水標的順序為之，顯有誤解。
4、聲請人所稱擅自將用水分配給工業用水，其用水標的與水權狀登載不同，則主管機關應依水利法第93條規定裁處，是以水權人並無法任意將該水權之水量引用到不同用水範圍及用水標的之權利。至聲請人所稱工業用水調用農業用水部分，在家用及公共給水及工業用水水源不足時，另依經濟部頒布農業用水調度使用協調作業要點規定辦理。
5、有關擴大灌區增設農田灌溉取水設施，依水利法規定申請地面水水權取得登記時，由水權主管機關依水利法規定審查，並依水利法第21條規定，辦理引水地點水文測驗後，依水利法施行細則第14-1條核辦，如可用水量較事業所需引用水量高，依法核給水權，反之，可用水量不足事業所需引用水量，如一定時期尚有剩餘水量則核給臨時用水，至是否增加灌區非相對人經濟部水利署權責等語。
（三）相對人臺灣嘉南農田水利會：
1、改制之前，相對人臺灣嘉南農田水利會之資產並非聲請人所有，而是屬於相對人臺灣嘉南農田水利會所有。既然在改制前並非聲請人所有之私人財產，於改制後，自亦不會侵害聲請人之權益。
2、就定暫時狀態假處分之要件部分，此與一般私人間之財產移轉不同，因為相對人臺灣嘉南農田水利會之財產係移轉於相對人中華民國，且依照農田水利法第22條規定其使用之方式，倘若將來經由釋憲或行政訴訟由聲請人勝訴，該財產並沒有不可回復之危險。
3、聲請人主張，水利會消滅後應經過清算程序，財產移轉國有應經過徵收程序，往後也沒有會員因此無選舉之權利云云，惟清算部分，並無法律明文規定應經過清算程序，又水利會各項資產，原本即登記在水利會名下，即非農民個人所有之財產，亦無徵收之問題。另依農田水利法第22條規定，水利會原有各項資產應用於灌溉，農民仍能受有利益。
4、農田水利法雖然經總統公佈，但於109年10月1日方施行，於施行後，行政機關方能依法行政，行政法院方能據以審判，故在尚未正式施行前，並無進行本案訴訟之可能。聲請人所聲請之事項為禁止相對人依據農田水利法進行財產移轉等情，在農田水利法尚未施行的情況下，自無由行政法院進行審判等語。
五、經查：
（一）按尚未施行之農田水利法第1條規定：「為確保糧食安全及農業永續，促進農田水利事業發展，健全農田水利設施之興建、維護及管理，以穩定供應農業發展所需之灌溉用水及擴大灌溉服務，並維護農業生產與提升農地利用價值及妥善處理農田水利會之改制事宜，特制定本法。」第18條規定：「主管機關為辦理農田水利事業區域之灌溉管理，得於所屬機關內設置灌溉管理組織，辦理下列事項：一、農田水利用水調配及管理。二、灌溉用水秩序維護及水利小組業務輔導。三、農田水利設施興建、管理、改善及維護。四、農田水利設施災害預防及搶救。五、灌溉管理組織內專任職員（以下簡稱農田水利事業人員）之人事管理。六、農田水利事業作業基金所屬資產管理及收益。前項灌溉管理組織專任職員之訓練及進修事項，得委由主管機關捐助設立財團法人辦理。第一項灌溉管理組織之設置、辦理事項之範圍及其他相關事項之辦法，由主管機關定之。」第19條規定：「本法施行前，由農田水利會依農田水利會組織通則第二十二條所定規則任用之人員，於本法施行後，主管機關應繼續進用為農田水利事業人員，且其所任職務，應與原任職於農田水利會之職務等級相當。前條灌溉管理組織內新進農田水利事業人員之甄試，由主管機關辦理。農田水利事業人員，其甄試、進用、薪給、就職離職、考績獎懲、退休、資遣、撫卹、保險與其他權益保障及人事管理事項之辦法，由主管機關定之。農田水利事業人員不適用勞動基準法相關規定。」第20條規定：「本法施行前，由農田水利會僱用之技工、工友、報請主管機關核定後僱用之約僱人員及駐衛警，於本法施行後，由主管機關之所屬機關依其適用法令及原僱用條件繼續僱用。前項約僱人員不適用勞動基準法相關規定。」第23條規定：「農田水利會改制後資產及負債由國家概括承受，並納入依前條第一項規定設置之農田水利事業作業基金管理。前項資產移轉予農田水利事業作業基金管理時，免收一切稅捐。為籌措農田水利事業經費，第一項由國家承受資產之使用、收益及處分均以活化收益方式辦理，不受國有財產法第二十八條、第四章及第六章之限制；其活化收益之項目、收費及其他相關事項之辦法，由主管機關定之。各機關依法撥用者，應辦理有償撥用。第一項資產不受土地徵收條例第四十三條第一項但書、平均地權條例第六十條第一項及農村社區土地重劃條例第十一條第二項有關公有土地無償撥充或抵充規定之限制。農田水利會改制後，因地籍整理而發現之原屬農田水利會之土地，由該管直轄市或縣（市）地政機關逕為登記，其所有權人欄註明為國有，管理機關由主管機關指定所屬機關為之。」（按：本法於109年7月22日制定公布，依行政院109年9月9日院臺農字第0000000000B號函，定自109年10月1日施行）。本件聲請人兼被選定人（以下簡稱聲請人等）主張為相對人臺灣嘉南農田水利會之會員，因農田水利法之施行，臺灣嘉南農田水利會之公法人資格、財產、水權、灌溉經營管理權等，及聲請人等之會員權、結社自由權、財產權等權益，將受損害，故依行政訴訟法第298條第2項「於爭執之公法上法律關係，為防止發生重大之損害或避免急迫之危險而有必要時，得聲請為定暫時狀態之處分。」之規定，對相對人等聲請定暫時狀態假處分，請求：1、禁止相對人中華民國於本案訴訟裁判確定前，依農田水利法第23條之規定，承受相對人嘉南農田水利會所有之資產（包含現金、存款、有價證券、動產、不動產、水權、灌溉經營管理權及其他一切權利）。2、禁止相對人行政院農業委員會於本案訴訟裁判確定前，依農田水利法第1條、第18條、第19條、第20條、第23條設立農田水利署或其他行政機關及所屬灌溉管理組織，以辦理灌溉管理經營事務；及禁止進用相對人嘉南農田水利會任用之農田水利事業人員及僱用之技工、工友、約僱人員及駐衛警；及禁止使用（包含掛牌及辦公使用）相對人嘉南農田水利會所有資產（包含現金、存款、有價證券、動產、不動產、水權、灌溉經營管理權及其他一切權利），以辦理灌溉管理經營事務。
3、禁止相對人經濟部水利署於本案訴訟裁判確定前，將屬於相對人嘉南農田水利會所有之農業用水權，變更登記為相對人中華民國。4、禁止相對人嘉南農田水利會將所有資產移轉予相對人中華民國所有；及禁止提供予相對人行政院農業委員會供作公務機關及辦理灌溉管理經營事務使用等語。綜觀其聲請之事項，核係聲請人等對於尚未施行之法律規定，主張不予適用，即主張預先審查其法律之適法性，認為有違反憲法之規定等事由，不應依據該法而設立行政組織，產生行政作用及發生行政效果等，先予敘明。
（二）按行政法院審理行政司法事件，不論是行政訴訟事件或行政非訟事件，其權限範圍，原則上係就具體事件，解釋適用（過去或現行）有效之行政法規而為審理裁判為限。對於尚未施行之法律，因仍無法據以產生爭執之公法上法律關係，尚無從形成具體之行政訴訟事件或行政非訟事件，自非行政法院審理裁判之權限範圍。是以不論係對行政機關依法發動之行政作用提起行政訴訟，或為防免行政機關依法發動行政作用而提起預防性不作為訴訟，均係在相關法律施行之後，始有可能。因此，本件於農田水利法施行之前，自無因該法而生爭執之公法上法律關係，並無因該法得據以提起之本案訴訟，亦無所謂「於本案訴訟裁判確定前」為定暫時狀態假處分之法律依據及必要性。故本件聲請人等聲請保全程序之定暫時狀態假處分，揆諸前揭規定及說明，於法未合，為無理由，應予駁回。
（三）至於對於尚未施行之法律，欲阻擋其施行適用及產生相關的法律效力，依我國現制之權力分立的設計，其相關的機制，應在於行政機關之移請覆議權，而非賦與司法機關事前的法律審查權。按現代法治國家有關權力的配置，主要係以立法行政司法三權分立的方式來運行。司法機關基於「依法審判」的任務，為能適用「適正」的法規進行審判，固享有一定的法規審查權。但我國司法機關之行使法規審查權，僅侷限於「事後的」審查，而不及於「事前的」審查。以法律的違憲審查為例，不論是中央或地方機關，於其行使職權，適用法律發生有牴觸憲法之疑義；或人民、法人或政黨於其憲法上所保障之權利，遭受不法侵害，經依法定程序提起訴訟，對於確定終局裁判所適用之法律發生有牴觸憲法之疑義；或是立法委員現有總額三分之一以上之聲請，就其行使職權，適用法律發生有牴觸憲法之疑義，其聲請解釋憲法，均係法律「施行後」之適用，發生違憲之疑義，始得聲請由大法官進行違憲審查程序（現行司法院大法官審理案件法第5條第1項參照）。又法官聲請法律違憲審查之情形，以行政法院為例，行政法院就其受理事件，對所適用之法律，確信有牴觸憲法之疑義時，得聲請司法院大法官解釋（行政訴訟法第178條之1第1項參照），亦是法律「施行後」之適用，確信有牴觸憲法之疑義，始得依法聲請釋憲。此種法治國家的權力配置，應是考量司法機關對於訟爭案件之審判，較不具有「積極」的性格。反之，若是賦與司法機關「事前的」法律審查權，於法律「施行前」即得進行法律的違憲審查，則縱使經過具有民意基礎之立法機關嚴格程序所制定的法律，司法機關亦得以違憲為由，阻其發生效力，這樣一來，形同承認司法機關享有優越的權限，得對於立法機關所制定的法律行使否決權，如此權力的配置，恐有落入司法專擅或獨裁的疑慮。因此，依我國憲法規定，只有行政機關之行政院，對於立法院決議之法律案，如認為有窒礙難行時，得經總統之核可，於該決議案送達行政院10日內，移請立法院覆議。立法院對於行政院移請覆議案，應於送達15日內作成決議。如為休會期間，立法院應於7日內自行集會，並於開議15日內作成決議。覆議案逾期未議決者，原決議失效。覆議時，如經全體立法委員二分之一以上決議維持原案，行政院院長應即接受該決議（中華民國憲法增修條文第3條第2項第2款參照；中華民國憲法第57條第3款原規定為：「行政院對於立法院決議之法律案……，如認為有窒礙難行時，得經總統之核可，於該決議案送達行政院10日內，移請立法院覆議。覆議時，如經出席立法委員三分之二維持原案，行政院院長應即接受該決議或辭職。」）。可見對於尚未施行之法律，得為審查表示異議者，為行政機關之行政院，而非司法機關之法院，附此敘明。
六、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 109 年 9 月 25 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 羅月君法 官 李明益上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 109 年 9 月 25 日
書記官 李承翰