臺北高等行政法院裁定
109年度全字第39號聲 請 人（兼如附表所示選定人之被選定人）
謝耀慶蔡文基顏東義黃慶雄徐金錫共 同訴訟代理人 蘇煥智 律師
張鴻翊 律師相 對 人 中華民國代 表 人 蔡英文（總統）住同上相 對 人 行政院農業委員會代 表 人 陳吉仲（主任委員）相 對 人 行政院農業委員會農田水利署代 表 人 蔡昇甫（署長）住同上上 二 人訴訟代理人 高烊輝 律師相 對 人 經濟部水利署代 表 人 賴建信（署長）住同上訴訟代理人 葛武松
陳志忠黃勝玉相 對 人 臺南市臺南地政事務所代 表 人 許耀文（主任）住同上相 對 人 臺南市東南地政事務所代 表 人 林建良（主任）住同上相 對 人 臺南市安南地政事務所代 表 人 徐福成（主任）住同上相 對 人 臺南市鹽水地政事務所代 表 人 高瑞豐（主任）住同上相 對 人 臺南市白河地政事務所代 表 人 柯素秋（主任）住同上相 對 人 臺南市麻豆地政事務所代 表 人 鄭炳源（主任）住同上相 對 人 臺南市新化地政事務所代 表 人 吳昭霖（主任）住同上相 對 人 臺南市歸仁地政事務所代 表 人 楊文松（主任）住同上相 對 人 臺南市玉井地政事務所代 表 人 陳世平（主任）住同上相 對 人 臺南市永康地政事務所代 表 人 周彥廷（主任）住同上相 對 人 臺南市佳里地政事務所代 表 人 陳聖智（主任）住同上相 對 人 嘉義縣大林地政事務所代 表 人 張志福（主任）住同上相 對 人 嘉義縣朴子地政事務所代 表 人 徐丞輝（主任）住同上相 對 人 嘉義縣水上地政事務所代 表 人 蔡瓊華（主任）住同上相 對 人 嘉義縣竹崎地政事務所代 表 人 蕭惠瑜（主任）住同上相 對 人 嘉義市地政事務所代 表 人 王樹穩（主任）住同上上列聲請人因與相對人間聲請假處分事件，本院裁定如下：
主 文聲請駁回。
聲請訴訟費用由聲請人負擔。
理 由
一、按民事訴訟法第170條規定：「當事人喪失訴訟能力或法定代理人死亡或其代理權消滅者，訴訟程序在有法定代理人或取得訴訟能力之本人承受其訴訟以前當然停止。」第178條規定：「當事人不聲明承受訴訟時，法院亦得依職權，以裁定命其續行訴訟。」上揭規定依行政訴訟法第186條所示，於行政訴訟程序準用之。查本件聲請人聲請時，相對人嘉義市地政事務所之代表人原為郭登訓（主任），訴訟中依序變更為侯瓔瑞（代理主任）、王樹穩（主任），此有嘉義市政府官網網頁新聞資料可佐。茲因兩造迄未聲明承受訴訟，爰依首揭規定，由本院依職權命相對人新任代表人王樹穩承受訴訟，續行本件訴訟保全程序。
二、按行政訴訟法第298條第1項、第2項、第3項規定：「(第1項)公法上之權利因現狀變更，有不能實現或甚難實現之虞者，為保全強制執行，得聲請假處分。(第2項)於爭執之公法上法律關係，為防止發生重大之損害或避免急迫之危險而有必要時，得聲請為定暫時狀態之處分。（第3項）前項處分，得命先為一定之給付。」前開第1項規定在於確保現有狀況，即所稱之保全命令，用以確保個別之請求權；第2項規定則係以作成暫時擴張法律地位之措施為目的，即所稱之規制命令。而前開第3項規定，定暫時狀態之處分係容許本案訴訟程序前，實體權利之給付需求，得以暫先獲得滿足（學理有稱「本案訴訟事先裁判」）。但此假處分程序，既為本案訴訟程序終局確定前，以暫解權利受害紛爭之過渡性權利保護措施，所須經之程序較為簡略快速，卻難臻終局解決紛爭所需嚴謹程度，尤其聲請定暫時狀態之假處分，所聲請定假處分之內容，尚容許本案實體權利之暫時性滿足，為維持假處分之附隨過渡性，避免快速程序裁決下之風險成本過鉅，關於聲請權利內容之本案暫時性滿足者，應僅於聲請人本案權利存在之蓋然性較高時，法院始有必要在此快速簡略程序中，依其提出之有限證據資料（釋明）行必要調查，暫時權宜地決定先予適當之法律保護措施，以免將來之終局保護緩不濟急。另除本案訴訟事先裁判必須就本案勝訴高度蓋然性為審查外，參照行政訴訟法第298條第2項規定，聲請為定暫時狀態假處分審查要件有三：㈠公法上法律關係發生爭執；㈡為防止發生重大之損害或避免急迫之危險；及㈢行政法院認為有定暫時狀態之必要。而所謂「重大之損害」應依利益衡量原則，就聲請人因該假處分所獲得之利益或防免之損害，與相對人因假處分所受不利益或損害，以及該假處分對公共利益維護之影響等，為綜合之利益衡量。至所稱「急迫之危險」則指危險刻不容緩，無法待行政爭訟程序終結處理，若不藉假處分及時提供暫時保護，將來終局權利保護將無實益者而言。再者，上開定暫時狀態之規制命令，既為避免本案訴訟判決之作成已無救濟實益，乃暫時設定或擴張聲請人之法律地位，以維必要之權利保護，故以本案訴訟存在為前提，凡不能提起本案訴訟達成救濟目的者，自不得聲請假處分。另依行政訴訟法第302條、第297條及民事訴訟法第526條第1項規定，聲請人對於上開要件應舉證釋明之，復依行政訴訟法第301條規定，非有特別情事，不得命供擔保以代釋明，故聲請人如未能舉即時得以調查之證據釋明者，則其聲請即難以准許。
三、本件聲請意旨略以：㈠臺灣嘉南農田水利會（下稱嘉南農田水利會）之會有資產及
其他一切權利倘依民國109年7月22日修正公布、同年10月1日施行之農田水利法第23條由相對人中華民國承受，並由相對人行政院農業委員會（下稱農委會）為使用，則資產將有滅失之風險；且嘉南農田水利會即無法進行農田灌溉事務，所屬之農民將無法按時耕作，造成無法順利收成等不可回復之損害。
㈡若由相對人農委會負責農田灌溉事宜，聲請人等會員享有之
用水權益恐遭剝奪，將造成灌溉系統崩潰、糧食危機等不可回復之損害：
⒈農田水利法修法前，行政機關即有不顧農業用水吃緊而向農
田水利會調度用水之前例，倘將水權交由相對人農委會為管理，相對人農委會更可以堂而皇之的將用水分配給工業用水，導致聲請人等之用水權益受損，農民也無法得到補償，進一步影響整體臺灣農業生產環境、糧食安全及永續農業經營。再者，目前水源已不足，農田水利法施行後，還要擴大灌區37萬頃農地，而農田水利會會員的灌區多為主要糧食生產區，灌區外多為生產力較低土地，且為未參與投資興建水利設施之農民所有，若主要糧食生產區所分配到的水資源更少，無異減少糧食作物產量，也對會員產生不公平。
⒉由相對人農委會負責農田水利灌溉，管理階層增加，行政組
織龐大，若在非上班時間發生用水爭議，恐無人能夠解決，效率更是打折扣。此外，相對人農委會的管理能力也有疑慮，聲請人之用水權益將受到極大影響。相對人農委會缺乏面臨乾旱缺水之應變措施，輔導農民轉植旱作的成效亦不彰，倘再由相對人農委會負責用水事宜，不僅農民的用水權益將受損，未來我國亦將產生糧食危機。
㈢綜上所述，農田水利法未經正當法律程序即剝奪農田水利會
公法人資格，並沒收農田水利會之財產，無異剝奪聲請人受憲法保障之結社自由以及財產權。爰提起本件聲請，求為裁定：⒈在本案判決確定前，禁止相對人中華民國承受嘉南農田水利會所有之資產（包含現金、存款、有價證券、動產、不動產、水利設施、水權、灌溉管理經營權及其他一切權利）。⒉在本案判決確定前，禁止相對人農委會及其所屬之嘉南農田水利管理處（下稱嘉南管理處）佔領、使用、收益嘉南農田水利會之資產（含現金、存款、有價證券、動產、不動產、水利設施、水權、灌溉管理經營權及其他一切權利）。⒊在本案判決確定前，禁止相對人經濟部水利署（下稱水利署）將原屬於嘉南農田水利會所有之農業用水權登記予相對人中華民國承受。⒋在本案判決確定前，禁止相對人臺南市臺南地政事務所（下稱臺南地政所）等16個地政事務所將原屬於嘉南農田水利會之不動產（含土地及建築物）移轉予相對人中華民國。
四、相對人農委會答辯略以：㈠相對人與聲請人間並無爭執之公法上法律關係存在：
依農田水利法第18條之規定，相對人農委會即有於所屬機關內設置灌溉管理組織之權限，並得依同法第19條之規定進用農田水利事業人員，及依同法第20條之規定僱用原受僱於農田水利會之技工、工友、報請主管機關核定後僱用之約僱人員及駐衛警。此外，依農田水利法第34條第2項之規定，自該法施行之日起，農田水利會組織通則不再適用，現存之農田水利會乃因此改制為行政院農委會農田水利署（下稱農田水利署）所屬之管理處。職是，相對人農委會係依農田水利法之授權設立農田水利署，而嘉南農田水利會亦係依該法之規定改制為嘉南管理處。進而嘉南農田水利會之水權及資產由嘉南管理處承受，嘉南農田水利會人員進用為嘉南管理處人員，以接續辦理灌溉業務，亦均係依農田水利法之規定而來之法律效果，並非相對人農委會以行政處分或其他行為所致。嘉南農田水利會係依法改制為管理處，對相對人農委會自無任何法律上請求可資主張，聲請人雖為嘉南農田水利會之會員，但既非該會水權及資產之權利主體，會員資格也非因相對人農委會之行政處分或其他行為而歸於消滅，則聲請人與相對人間顯無任何權利義務關係發生之可能，聲請人與相對人間即難謂有任何爭執之公法上法律關係存在，聲請人顯無提起本件定暫時狀態假處分之當事人適格。
㈡農田水利法之施行並無產生重大損害之虞：
⒈聲請人所提證據縱屬真實，至多僅能證明於農田水利法施行
前，即有灌溉用水不足、移轉用水予工業使用等問題，不足以證明於農田水利法施行後，將如何產生灌溉系統崩潰與糧食危機等情。況相對人農委會之任務本在於促進全國農業環境永續發展，復參酌水利法第18條明定工業用水之次序劣位於農業用水之後，實無將農業用水移作工業用水之可能。
⒉農田水利法雖將嘉南農田水利會改制為嘉南管理處，但管理
處既隸屬農田水利署而依法行使公權力，以接續辦理原由農田水利會辦理之業務，則對農民因灌溉事業興辦而受益之權利不生影響。縱日後農田水利法經司法院大法官宣告違憲，也僅生回復原狀之問題，與不可回復之重大損害情形有別。
㈢聲請人所主張本案權利存在之蓋然性甚低：
⒈水利法第12條第2項及農田水利會組織通則第1條第2項規定
，明定農田水利會為公法人，其性質應屬「功能性」之公法上社團法人，但於中華民國法制上，仍以水利法及農田水利會組織通則為其法源依據，此項立法政策係因循日治時期將「水利組合」賦予法人資格之作法而來，目的在於繼續借助日治時期即已存在之農田水利自治組織，為國家完成興辦暨營運農田水利事業之任務，而由法律賦予其一定之自治權限及公權力。此項自治權限及公權力既係分享自國家之統治權，則國家因時移勢轉，於其未能發揮達成預定任務之功能，或有其他較農田水利會更能達成任務之手段可資運用時，國家得以民主程序立法，透過農田水利法之施行變更農田水利會之法律地位或予以廢止，不僅符合法律保留原則，也不違反民主原則，更無違反法人自治原則可言。
⒉依中央法規標準法第5條第3款規定，立法者可以法律明定機
關之設置、變更或裁撤須經立法程序始得為之。立法者為達成特定目標而立法設置之功能性公法人，自亦得本此權限變更或廢止之。而全國農民均可透過民主選舉產生之立法委員，繼續監督政府有關農田水利事務之施政，並無損主權在民、民主自治之基本精神。又依農田水利法第17條及第21條之規定，可知主管機關將繼續透過水利小組、農田水利事務諮議會之制度，擴大參與，提供農民暢通之意見表達管道，與民主自治之精神無違。
⒊依農田水利會組織通則第14條第1項規定，農田水利會之設
置，實則限制了會員的消極結社自由，從而農田水利會之改制，使會員不再負擔強制入會之義務，原農田水利會之會員亦可本於其積極結社自由，再組成人民團體，繼續關心、監督農田水利署之施政，自不能謂農田水利會之改制有何侵害會員之結社自由可言。而農田水利會之會員雖有選舉及被選舉為會長、理監事等自治幹部之權利，惟此項權利係會員權之派生權益，農田水利法將農田水利會改制為公務機關，既未侵害會員之結社自由，自然也就無侵害由結社自由派生而來之會員權益可言。
⒋農田水利會之改制，並未侵害聲請人及會員之財產權：
農田水利會係為履行特定公共任務之公法人，為國家依法律所創設之派生性行政主體，故其名下縱有財產，亦非其代替會員而所有或持有，應視為公有財產，方符合創設公法人之法理。農田水利會之財產縱因改制為公務機關而歸屬國庫，然而因為其自始即屬公有之性質，當然並無侵害會員財產權可言。至於原屬農田水利會之資產及負債，依據農田水利法第22條及第23條規定，將由國家概括承受，其資產納入農田水利事業作業基金，繼續專款專用於農田水利事業，並受立法院審查監督，並無侵害憲法第15條財產權之問題，亦並無聲請人所稱之嘉南農田水利會所屬之農民將無法按時耕作，將對農民造成無法順利收成等不可回復損害之課題。而於農田水利法施行前，為使農田水利會之財務健全，得以完成任務，農田水利會組織通則第15條第1項規定課予會員繳納會費等義務，實則等同因繳納會費等義務而限制會員之財產權。農田水利法施行後，農田水利會改制納入中央行政機關，原農田水利會會員不再負擔強制入會並繳納會費之義務，其財產權毋寧更受保障。
⒌農田水利會之改制並未違反比例原則：
⑴農田水利會之改制，有助於維護重大公益：
目前全國可供糧食生產之農地，有逾半之面積不在農田水利會灌區內，此外，部分灌區與灌溉系統近年來因都市計畫區發展快速，造成灌溉面積破碎與實際種植狀況落差甚大，致生灌溉效益較低與系統維繫成本高昂之課題，復以氣候變遷因素導致灌溉用水供應風險提升，前述灌溉水源分配及確保設施功能，實應同步處理以相輔相成。農田水利會囿於區域性自治團體之性質及維護現有會員利益之考量，難以期待其可作出跨區域、全國性及兼顧整體農業發展之考量及系統性規劃。由主管機關本於權責直接辦理，方可更有效應用行政資源，並擴大對於農民之灌溉服務。而我國農業灌溉用水受污染問題日益嚴重，農田水利會非屬行政機關，難以賦予其防治污染之強制公權力，因此對於灌區內、外之灌溉水質污染防治無能為力，致灌溉水質受污染時無法即時處理、遏止。透過行政機關行政一體及作用法賦予權限之規範，將可積極強化灌溉水質保護。且目前農業收入較其他行業低，由會員農民繳交之農田水利會費用，已成為農民沉重負擔，政府的補助雖有效降低農民負擔，卻也顯示目前已無法以使用者付費制度推動農田水利事業，且農田水利會財務困難，難以獨立事業體模式永續經營。此外，農田水利會之資產多為土地，而都市地區之土地價值相較於鄉村地區高，因此都市地區之農田水利會財務大多優於鄉村地區之農田水利會，惟財務較吃緊之鄉村地區農田水利會，反而較需資金投資於建設農田水利事業，由此益顯主要承擔興辦、營運農田水利設施任務之鄉村地區農田水利會，財務狀況實難提供農民優質之灌溉用水服務。
⑵依農田水利法第17條第1項、第18條第1項、第19條第1項、
第21條及第23條第1項規定，農田水利法訂有保留原水利小組、原農田水利會組織、所屬人員、意見管道、資產及負債等配套措施，對聲請人及會員之影響，已屬最小侵害。
⒍綜上所述，農田水利會之改制實與憲法並無牴觸，足見聲請人所主張本案權利存在之蓋然性甚低。
㈣依農田水利法第34條第2項規定，自該法施行之日起，農田
水利會組織通則不再適用，其法律效果等同於自農田水利法施行之日起，立法院同時廢止農田水利會組織通則，立法者有意透過新法廢止農田水利會之公法人地位；自109年10月1日起，農田水利會公法人已不存在，乃為當然解釋，自無需如聲請人所主張，應由主管機關廢止農田水利會公法人。
㈤本案聲請人與相對人間既無爭執之公法上法律關係，農田水
利會之改制復無產生重大損害之虞，且聲請人本案權利存在之蓋然性甚低，故實無定暫時狀態處分之必要，爰請駁回聲請人之聲請。
五、相對人農田水利署答辯略以：聲請人為嘉南農田水利會之會員，惟聲請人並非嘉南農田水利會，且聲請人既非嘉南農田水利會水權及資產之權利主體，渠等會員資格也非因相對人農委會之行政處分或其他行為而歸於消滅。況相對人農田水利署、各農田水利管理處均為相對人農委會依據農田水利法授權所設置之行政機關或於所屬機關內設置之灌溉管理組織，一般人民或嘉南農田水利會之會員（即聲請人）均無請求行政法院撤銷上開行政機關、內部單位之公法上請求權。則聲請人就本案顯無任何權利義務關係發生之可能，聲請人等之主觀公權利自無可能遭受損害，亦無可能基於本案請求而提起行政訴訟。從而，聲請人等與相對人農委會、農田水利署間即難謂有任何爭執之公法上法律關係存在，復無產生重大損害之虞，聲請人自無利用行政訴訟程序救濟其權利之訴訟權能，顯無提起本件定暫時狀態假處分之「當事人適格」，爰請駁回聲請人之聲請。
六、相對人水利署答辯略以：㈠水屬於國家所有，水權為主管機關核予水權人有期限之取用
水資源的權利，惟倘因水文狀況有不穩定時，無法保證水權人可依水權狀所登載的引用水量取水，故水權量僅為水權人可取用水之上限水量。又依水利法施行細則第29條規定可知，水權不同於財產權等一般權利，而具有不確定性及公物性，非原告所稱經濟財，亦非現行水利法第23條所稱資產，不得做為假處分之標的。且依經濟部109年10月7日經授水字第10920215910號函釋，水權人由原農田水利會變更為管理處，並未改變水權人主體；如依聲請人所述嘉南農田水利會與中華民國屬主體改變，為水利法施行細則第20條所稱移轉登記，依水權登記現行實務執行，應由嘉南農田水利會或依農田水利法改制後之嘉南管理處出具水權移轉同意文件，會同中華民國檢具申請書及相關書圖格式向水權主管機關申請水權移轉登記，經水權主管機關受理登記、審查、履勘、公告，公告期間至少15日，期滿後無人提出異議，主管機關登入水權登記簿核給水權狀，聲請人訴請相對人水利署不得將屬於嘉南農田水利會之水權變更登記為相對人中華民國與水利法規定顯不相符，實為誤解。
㈡水權主管機關依引水地點水源通常保持之水量之總水量內，
扣除下游已核准地面水水權水量後，於可用水量內核給事業所必需之引用水量。有關水利法第18條，用水標的之順序係為規範水源之水量不足時，水權人之間用水優先權及相關補償事宜。是以在一般情況下，通常保持之水量可以滿足取得水權之水權人取水，無論取得哪一種用水標的水權，皆有相同取水用水之權利，縱使水源之水量不足，發生爭執，用水標的順序在先者仍有優先權；順序相同者，先取得水權者有優先權。聲請人所稱農業用水的比例恐遭工業用水所排擠，顯有誤解。
㈢依水利法第12條農田水利會為公法人，秉承政府推行農田灌
溉事業，代表農民申請取得水權。水權人於核准年限屆滿前如有延長之必要者得申請展限登記，主管機關依其展限時事業所需核給水權量，水權人應依水權狀登載事項用水。如水權人擅自將用水分配給工業用水，其用水標的與水權狀登載不同，則主管機關依水利法第93條規定裁處，是以水權人並無法任意將該水權之水量引用到不同用水範圍及用水標的之權利。至聲請人所稱工業用水調用農業用水部分，臺灣地區水資源環境豐枯分布不均，為確保各標的用水，水利主管機關需透過統籌協調區域水源調度因應，在不影響農田灌溉前提下，節約水量納入區域水資源統籌調配，因補償費用協議不成致生之爭議另依經濟部頒布農業用水調度使用協調作業要點規定辦理。
㈣有關擴大灌區增設農田灌溉取水設施，依水利法規定申請地
面水水權取得登記時，由水權主管機關依水利法規定審查，並依水利法第21條規定，辦理引水地點水文測驗後，依水利法施行細則第14條之1核辦，如可用水量較事業所需引用水量高，依法核給水權；反之，可用水量不足事業所需引用水量，如一定時期尚有剩餘水量則核給臨時用水，至是否擴大灌區非相對人水利署權責，聲請人之聲請應予駁回。
七、相對人臺南市新化地政事務所、臺南市安南地政事務所、臺南市永康地政事務所、臺南市佳里地政事務所、臺南市鹽水地政事務所、臺南市東南地政事務所、臺南市麻豆地政事務所、臺南市白河地政事務所、臺南市玉井地政事務所、臺南市臺南地政事務所、臺南市歸仁地政事務所（下合稱臺南市所轄地政所）答辯略以：農田水利法施行後，原農田水利會所有資產將移轉為國有，與農田水利法之法律關係有爭執者，係農田水利會與中華民國，是本案有必要定暫時狀態對應之公法義務人，應為中華民國（管理機關為農田水利署）。相對人臺南市所轄地政所為登記機關，將接受囑託辦理產權移轉登記之程序，不涉及農田水利法規範資產移轉之權利義務關係，再依本院109年全字第4號裁定及108年全字第59號裁定觀之，臺南市所轄地政所既非為原嘉南農田水利會資產承受之管理機關，自非本假處分聲請事件之適格當事人，故聲請人就本案聲請「定暫時狀態」時，其相對人對象已有錯誤。臺南市所轄地政所依內政部109年10月15日台內地字第1090265378號釋釋令，受改制後農田水利署囑託辦理土地移轉登記，並無違法，聲請人之聲請應予駁回。
八、相對人嘉義縣大林地政事務所（下稱大林地政所）答辯略以：
行政訴訟法第298條第2項規定之定暫時狀態之假處分，須於爭執之公法上法律關係，為防止發生重大之損害或避免急迫之危險而有必要為要件。本件相對人大林地政所未與聲請人發生任何公法上法律關係之爭執，聲請人請求假處分為無理由。聲請人就對相對人大林地政所為假處分之請求及原因，未提出可供本院即時調查之證據為釋明，此部分聲請人之請求顯不合法，應予駁回。
九、相對人嘉義縣水上地政事務所（下稱水上地政所）答辯略以：
相對人水上地政所非農田水利法之權責機關，與聲請人間並無公法上權利義務之爭執，聲請人以欠缺當事人適格之相對人水上地政所為相對人，欲以定暫時狀態處分之方式達成其訴訟請求之目的，已違定暫時狀態處分之規範目的。又聲請人請求相對人水上地政所不得為不動產移轉登記等情事，無刻不容緩之危險，其聲請於法不合。再者，聲請人無法以提起訴訟達到否定農田水利法之目的，其聲請顯無理由，爰請駁回聲請人之聲請。
十、相對人嘉義縣朴子地政事務所（下稱朴子地政所）、嘉義縣竹崎地政事務所（下稱竹崎地政所）答辯略以：
農田水利法施行後，原農田水利會所有資產將移轉為國有，與農田水利法之法律關係有爭執者，係農田水利會與中華民國，是本案有必要定暫時狀態對應之公法義務人，應為中華民國（管理機關為農田水利署）。相對人朴子地政所及竹崎地政所屬登記機關，受囑託辦理產權移轉登記程序，而非原農田水利會資產承受機關，非本件假處分之適格當事人，聲請人就本案聲請定暫時狀態，相對人即屬錯誤，爰請駁回聲請人之聲請。
十一、本院查：㈠按在具體之訴訟事件中，具有訴訟實施權，得以自己名義為
原告或被告，而受本案判決之資格，此即行政訴訟上所謂「當事人適格」。我國行政訴訟法基本上係以保障主觀公權利為其功能取向，以落實憲法第16條保障人民訴訟權，使人民權利受侵害時，均得依法定程序提起訴訟接受公平審判的訴訟制度。故行政訴訟法第2條規定，公法上之爭議，除法律別有規定外，均得依本法提起行政訴訟。但行政訴訟既屬保障人民主觀權益之救濟程序（行政訴訟法第1條參照），則除法律有特別規定而例外開放之公益訴訟外，行政訴訟法上其他訴訟種類，均以原告有主觀公權利受損害為前提，方有提起訴訟而利用此程序救濟其權利之訴訟權能。復按聲請為定暫時狀態假處分，必以自己對於債務人現在或將來有提起本案訴訟之可能為前提要件，否則將使欠缺本案訴訟當事人適格之人，卻得以定暫時狀態假處分之方式，達成本案訴訟請求之目的，即有違定暫時狀態假處分之規定目的。
㈡又按農田水利法係109年7月22日制定公布、109年10月1日施
行，該法第1條規定：「為確保糧食安全及農業永續，促進農田水利事業發展，健全農田水利設施之興建、維護及管理，以穩定供應農業發展所需之灌溉用水及擴大灌溉服務，並維護農業生產與提升農地利用價值及妥善處理農田水利會之改制事宜，特制定本法。」第2條規定：「本法之主管機關為行政院農業委員會。」又依同法第18條之規定，相對人農委會為辦理農田水利事業區域之灌溉管理，有於所屬機關內設置灌溉管理組織之權限，而依同法第19條、第20條及第34條第2項之規定，於農田水利法施行前，原由農田水利會依農田水利會組織通則第22條所定規則任用之人員，於農田水利法施行後，繼續進用，原受僱於農田水利會之人員（技工、工友、報請主管機關核定後僱用之約僱人員及駐衛警），仍依其適用法令及原僱用條件繼續僱用，且自農田水利法施行之日起，農田水利會組織通則不再適用。而相對人農委會為辦理農田水利業務，依行政院農業委員會農田水利署暫行組織規程（下稱農田水利署組織規程）規定，特設農田水利署，以掌理「農田水利政策與法規之規劃、研擬、協調、執行及推動」、「農田水利事業灌溉管理組織設置、監督、輔導與管理規章之研擬及推動」等有關農田水利事項（農田水利署組織規程第1條、第2條規定參照）。職是，相對人農委會依農田水利法授權而設置之農田水利署，即為農田水利法施行後辦理農田水利事業灌溉的管理組織。
㈢再按農田水利會組織通則第1條規定：「農田水利會以秉承
政府推行農田水利事業為宗旨。農田水利會為公法人。」第14條規定：「凡在農田水利會事業區域內，合於下列各款之一之受益人，均為會員：一、公有耕地之管理機關或使用機關之代表人。二、私有耕地之所有權人或典權人。三、公有或私有耕地之承租人或永佃權人。四、其他受益人。（第2項）前項第2款、第3款、第4款之權利人，如為法人時，由其主管人員或代表人為會員。」第15條規定：「（第1項）會員在各該農田水利會事業區域內，享有灌溉或農田排水利益或其他依法規或該會章程規定之權利，並負擔繳納會費及其他依法規或該會章程應盡之義務。（第2項）會員未履行義務時，各農田水利會應報經主管機關核准後，停止其權利之一部或全部。（第3項）農田水利會違反法規或該會章程或有其他不當之措施，致會員蒙受損害時，會員得按實際所受損害，請求賠償。」準此可知，於109年10月1日改制前之農田水利會，係依法律設立之公法人，而在改制前農田水利會事業區域內，只要符合上開第14條第1項各款所規定條件之一之受益人，即當然取得會員身分，而享有在農田水利會事業區域內灌溉或農田排水利益或其他依法規或該會章程規定之權利。是以，改制前嘉南農田水利會與該會各別會員乃分別為不同的權利義務主體。則縱使認為嘉南農田水利會於農田水利法施行後，仍為由會員組成而實質存在之非法人團體，惟聲請人既稱其等皆為嘉南農田水利會會員，顯與嘉南農田水利會為不同的權利義務主體至明。
㈣末按農田水利法第23條第1項、第5項係規定：「農田水利會
改制後資產及負債由國家概括承受，並納入依前條第1項規定設置之農田水利事業作業基金管理。」「農田水利會改制後，因地籍整理而發現之原屬農田水利會之土地，由該管直轄市或縣（市）地政機關逕為登記，其所有權人欄註明為國有，管理機關由主管機關指定所屬機關為之。」又農田水利法施行細則第4條規定：「依本法第23條第5項規定於所有權人欄註明為國有之土地，並應一併於國有財產產籍登記註明屬於作業基金財產。」準此可知，嘉南農田水利會因依農田水利法規定施行而改制為行政機關，並依同法第23條第1項、第5項規定，其資產係由國家概括承受，且原屬嘉南農田水利會之土地由該管直轄市或縣（市）地政機關逕登記為國有，並由相對人農委會指定所屬機關為管理機關。經查，聲請人既稱其等為嘉南農田水利會會員，該會於108年度之會員人數為302,833人（本院卷1第320頁、第463頁），足見其等僅為嘉南農田水利會之部分會員，並非全體會員，均為法律上之自然人，相較於嘉南農田水利會原依法取得之公法人身分，顯為不同之法人格，聲請人並非嘉南農田水利會資產之權利主體，原登記於嘉南農田水利會所有之土地，亦非屬聲請人或任一會員個人所有。而聲請人於本案訴訟之聲明，係在確認聲請人所屬之嘉南農田水利會之法人格存在，並確認各相對人無權承受、占領、使用、收益及不得移轉登記嘉南農田水利會之資產，如已承受者應予返還嘉南農田水利會等（本院卷1第185頁）。而聲請人本身針對原為嘉南農田水利會所有之資產（含水權、不動產），既未於本案訴訟主張其有與相對人間發生公法上法律關係之爭執，亦未主張其等就上開資產之移轉有何主觀公權利受損害，則揆諸前揭說明，聲請人非屬本案訴訟之適格當事人，聲請人自亦非聲請本件假處分之適格當事人，並不具備權利保護必要。況且，中華民國乃國民全體主權之表徵，依憲法第36條及第38條規定，總統為國家元首，對外代表中華民國，依憲法規定行使締結條約及宣戰、媾和之權，對內則為三軍統帥，有戒嚴、赦免、任免官員、授與榮典、發布緊急命令及五院權限爭議處理之權限，均無涉於「農田水利」相關事務之處理。又按中華民國總統府組織法第1條、第9條第1項規定：「總統依據憲法行使職權，設總統府。」「總統府置秘書長1人，特任，承總統之命，綜理總統府事務，並指揮、監督所屬職員。」復按中華民國總統府處務規程第5條前段規定：「秘書長為本府首長，綜理府內事務，並指揮、監督所屬職員」是總統府乃總統為依據憲法行職權所設立之機關，總統府置秘書長1人，綜理該府事務，依法為總統府之法定代理人，中華民國本身並非具有行政訴訟當事人能力之中央或地方機關，則本件聲請人以中華民國為本件相對人，於法亦有未合。
㈤聲請人雖主張：由相對人農委會負責農田灌溉事宜，其有可
能將用水分配給工業用水，嘉南農田水利會即無法進行農田灌溉事務，聲請人等會員享有之用水權益恐遭剝奪，將造成其等無法按時耕作，無法順利收成等不可回復之損害云云。惟按「本法施行前提供農田水利會水利使用之土地，應照舊使用。」「本法施行前既存之公共排水系統設施，得為從來之使用，……。」「農田水利設施範圍內，未經主管機關之許可不得擅自排放非農田之排水；其屬灌溉專用渠道原則禁止。」「農田水利設施範圍內之灌溉用水，禁止擅自引取。……」農田水利法第11條第1項、第13條第2項前段、第14條第1項及第16條第2項前段定有明文。準此可知，農田水利法施行後，農田水利會原有之土地及公共排水系統設施等，仍為原本之使用，農地之耕作及灌溉均無影響，農田水利設施範圍內之灌溉用水則受法律保護，不得擅做他用，亦未因農田水利法之施行而受影響。又按「用水標的之順序如左：一、家用及公共給水。二、農業用水。三、水力用水。四、工業用水。五、水運。六、其他用途。」「登記之水權，因水源之水量不足，發生爭執時，用水標的順序在先者有優先權；順序相同者，先取得水權者有優先權，順序相同而同時取得水權者，按水權狀內額定用水量比例分配之或輪流使用。…。」「水源之水量不足，依第18條第1項第2款至第6款用水標的順序在先，取得水權登記在後而優先用水者，如因優先用水之結果，致登記在先之水權人受有重大損害時，由登記在後之水權人給予適當補償，其補償金額由雙方協議定之；協議不成，由主管機關按損害情形核定補償，責由優先用水人負擔之。」水利法第18條第1項、第20條及第20條之1分別定有明文。依此，水利法就用水標的之順序、水源之水量不足時之用水優先權之順序等，均有明文規範；且就取得水權登記在後而優先用水者，如因優先用水之結果，致登記在先之水權人受有重大損害時，並明定應由登記在後之水權人給予適當補償。法定機制既存，主管機關自須依法行政，非得任意調配用水順序。是以，聲請人所稱農田水利法之施行，其等會員享有之用水權益會遭剝奪，造成其等無法按時耕作，無法順利收成等不可回復之損害，並未見聲請人提出可供法院即時調查之證據以為釋明，自無足採為憑信。
㈥另按「除別有規定外，關於假扣押之規定，於假處分準用之
。」「民事訴訟法第523條、第525條至第528條及第530條之規定，於本編假扣押程序準用之。」為行政訴訟法第302條及第297條所明定。再按「假扣押之聲請，應表明下列各款事項：一、當事人及法定代理人。二、請求及其原因事實。
三、假扣押之原因。…。」「請求及假扣押之原因，應釋明之。」為民事訴訟法第525條第1項及第526條第1項所規定。
故若聲請人未能釋明假處分之請求及原因事實，其聲請即難准許。另所謂釋明，係指可使法院信其主張為真實之一切證據，並應達到形式上審查結果，足使法院形成其主張之權利內容，在實體法上可能存在，且有保全之必要性之程度，始得予以准許。查聲請人請求於本案判決前，禁止相對人中華民國承受嘉南農田水利會所有之「資產」，禁止相對人農委會及其所屬嘉南管理處佔領、使用、收益嘉南農田水利會之「資產」，禁止相對人臺南地政所等16個地政事務所將原屬於嘉南農田水利會之「不動產」移轉予相對人中華民國（按應指移轉登記為國有，依土地法第4條規定，國有土地為公有土地，依同法第52條規定，公有土地之登記，其所有權人欄應註明為國有）。然聲請人前開所指「資產」明細及「不動產」各為何？聲請人所列16所地政事務所為相對人，究竟係請求各該地政事務各針對何項特定不動產為禁止移轉登記為國有？均未見聲請人釋明。且其所泛稱之「資產」或「不動產」，並未有使本院即時調查本件究竟其主張之權利內容在實體法可能存在，及有何保全之必要性，亦無從理解各該地政事務所與聲請人聲明請求保全之各不動產有何關聯？其所為「確認嘉南農田水利會之法人格存在」之本案請求，以及如不為此等「禁止資產及不動產之承受、佔領、使用、收益及移轉登記」，為何會剝奪聲請人財產，並將發生不可回復之損害？均難謂已提出可供本院即時調查之證據以為釋明，自無足認定聲請人有符合聲請保全處分或與定暫時狀態處分之要件。
十二、綜上所述，聲請人就其對相對人有何公法上之權利存在、其與相對人間有何公法上法律關係之爭執而於本案勝訴之可能性及發生何重大損害或急迫危險的釋明均不充分，其以相對人不作為為聲請內容，所聲請定暫時狀態假處分，與行政訴訟法第298條第2項所定要件不符，聲請人之聲請應予駁回。至聲請人其餘主張及陳述，核與本件裁定之結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
十三、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 110 年 3 月 31 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 魏式瑜法 官 林淑婷上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 110 年 4 月 9 日
書記官 黃玉鈴