臺北高等行政法院判決
109年度年簡上再字第1號再審 原告 臺北市立聯合醫院代 表 人 黃勝堅再審 被告 中國青年救國團代 表 人 吳清基上列當事人間公職人員年資併社團專職人員年資計發退離給與處理條例事件，再審原告以對於中華民國108年12月6日本院108年度年簡上字第3號判決，有行政訴訟法第273條第1項第1款、第14款事由，提起再審之訴，本院判決如下：
主 文再審原告之訴駁回。
再審訴訟費用由再審原告負擔。
理 由
一、事實概要：㈠再審被告原名中國青年反共救國團，民國89年間改制更名為
現在名稱。訴外人孫包敏於42年2月至44年6月間為再審被告專職人員，後在臺北市立中興醫院（94年間改制為再審原告現在名稱）處擔任辦事員，並於78年間向再審原告辦理退休，經銓敘部以78年1月11日78台華特二字第233264號函及同年5月16日78台華特二字第266990號函，審定自78年2月1日退休生效，並審定退撫新制實施前年資為26年2個月，核給月退休金86％。嗣因公職人員年資併社團專職人員年資計發退離給與處理條例（以下簡稱為社團年資處理條例）於106年5月10日公布施行，銓敘部依社團年資處理條例第4條規定，扣除孫包敏退休時已採計之再審被告社團專職人員年資2年5個月後，以107年3月31日以部退一字第1074342133號函（以下稱為前處分）變更審定孫包敏之退休年資及退休金給與，認孫包敏有溢領退離給與情事，至於優惠存款利息之年資因未包含社團專職人員年資而無庸變更。
㈡再審原告復按前開審定內容，依社團年資處理條例第5條規
定，以107年5月11日北市醫人字第10733727300號函（以下稱為原處分）通知再審被告，應於107年8月10日前，繳還孫包敏自退休生效日起至107年5月11日止溢領之退離給與總計新臺幣（下同）23萬8,360元（以下稱為系爭款項）。再審被告不服原處分而提起訴願，惟另於107年8月27日返還系爭款項。嗣經臺北市政府以府訴三字第1072091364號訴願決定書駁回訴願，再審被告不服訴願決定，向臺灣臺北地方法院行政訴訟庭（以下稱為第一審法院）提起行政訴訟。經第一審法院以107年度簡字第281號行政訴訟判決（以下稱為第一審判決）撤銷訴願決定及原處分，並命再審原告返還給付系爭款項予再審被告。再審原告不服，向本院提起上訴，經本院以108年度年簡上字第3號判決（以下稱為原確定判決）駁回上訴而確定。再審原告猶未甘服，再以原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款、第14款等事由，提起本件再審之訴。
二、本件再審意旨略以：㈠關於社團年資處理條例第4條、第5條及第7條相關規定及立法理由，分別說明如下：
⒈第4條第1項規定：「第2條所定公職人員仍支領退離給與
者，應由其核發退離給與機關（以下簡稱核發機關）扣除已採計之社團專職人員年資後，依原適用之退休（職、伍）法令所定給與標準及支領方式，重行核計退離給與。」其立法理由係明定公職人員於辦理退休（職、伍）時採認社團年資處理條例所定社團專職人員年資併計核發退離給與者，應扣除已採計之社團專職人員年資後，重行核計退離給與之相關規定。
⒉第5條第1項規定:「依前條規定重行核計退離給與後，有
溢領退離給與者，應由核發機關自本條例施行後1年內，依下列規定以書面處分令領受人或其經採認之社團專職年資所屬社團返還之：…」其立法理由明定依前條規定重行核計退離給與後，有溢領退離給與者，應予以返還及返還期限。
⒊第7條規定：「本條例第4條所定重行核計退離給與及第5
條所定返還規定，除本條例另有規定外，不適用現行法律有關權利行使期間之規定。」其立法理由係黨職併計公職所產生之溢領退職、退休給付時間已久，可能因時效消滅或撤銷行使期間已過，難以要求受領人、政務人員或政黨返還，爰明訂不適用現行法律有關權利行使期間之規定。
㈡原確定判決認為社團年資處理條例第5條第1項既已規定「應
由核發機關自本條例施行後1年內，依下列規定以書面處分令領受人或其經採認之社團專職年資所屬社團返還之…」，即係行政程序法第131條第1項規定之公法上請求權時效特別規定，可證1年短期時效並非毫無法律效果之訓示規定而不必遵守云云，顯然不顧社團年資處理條例立法沿革及其目的，有違法律體系解釋精神，錯誤適用性質上核屬訓示規定之社團年資處理條例第5條第1項所定1年期間，並就再審原告已提出足以影響於判決之立法院公報與裁判先例等重要證物漏未斟酌，而有行政訴訟法第273條第1項第1款及第14款所定之再審事由，應予廢棄：
⒈原確定判決依立法院公報所載內容，認為銓敘部、教育部
等行政機關在社團年資處理條例立法完成之前，就已經開始進行人工清查並作為向立法院報告的資料，並無再審原告所稱仍需人工清查耗費時日或等情事，據以指摘再審原告之主張不足以呈現事實全貌、僅以行政便利角度片面解釋立法意旨、未能依法行政使原處分罹於時效因此違法等語，係立於明顯錯誤之事實基礎而未能完整考量「客觀」立法意旨，致對於社團年資處理條例第5條第1項所定1年期限之性質認定有所偏頗，而與消滅時效制度應以「合理期待行使權利」之立意不符，茲將銓敘部與再審原告實際辦理之事項先行略述如下：
⑴早期清查資料尚有疏漏
於95年間為全面檢討黨務及相關社團專職人員併計事宜，銓敘部曾依考試院函囑就黨務及其他社團人員年資併計公務人員退休情形查明研處時，以人工方式逐一清查檔存73萬餘筆之個人檔案，截至同年4月7日止，上開資料中具有社團人員年資併計退休者計有301人。嗣於同年4月20日經考試院第10屆第180次會議決議，社團之專職人員年資，不得繼續採認併計為公務人員退休、撫卹年資。銓敘部爰依照上開決議，於同年5月12日以部退三字第0952643282號令規定，自同年4月20日起停止適用相關函釋。當時之清查作業係為掌握人數，初步估計政策影響程度，未就實際個案應扣減之方式或應追繳金額進行統計，且採計之實際年資或尚有疑義亦未進一步詳查。嗣於立法院審查社團年資處理條例時，銓敘部有針對前述301位退休人員再予比對、清查，這段期間已亡故之退休人員計101人，其中遺族改領月撫慰金且現仍在支領者計40人，資料重覆及支領一次退休金已無辦理優惠存款者計34人，是類人員仍在支領給與者，合計尚餘206人。
⑵重新清查應處理之對象：
社團年資處理條例公布施行後，考量社團年資處理條例要求各支給機關於1年內向各領受人及社團追繳溢領之退離給與之期程，甚為急迫，復鑑於前述於立法院審查社團年資處理條例時清查資料主要係針對95年清查作業所列301位退休人員之請領狀態，更新至105年10月6日止；為避免95年初步清查作業有所疏漏，並求更精確掌握實際資料、釐清部分個案實際年資採計疑義，銓敘部爰於106年6月函請全國各主管機關人事機構，囑請切實「重新清查」所屬曾具社團專職人員年資之退休（職）人員，並應詳細查填各期發放金額有無涉及待遇調整或本人實物代金變動情形。經歷時數月之人工清查作業，將回報資料重新核計並彙整後，更正須追繳溢領退離給與之公務及政務人員人數為227人，並非僅有206人。
⑶資料彙整及資訊系統之整備：
嗣清查資料陸續回報後，銓敘部於106年10月至同年12月間，進行應處理對象之資料彙整、建置相關資訊系統。並為利各執行主管機關辦理重行核計退離給與事宜，經再詳慎檢視各項執行細節後，確立「曾任社團專職人員年資併公職年資計發退離給與者重行核定注意事項」，函請各機關參辦，並陸續補充各項處理方式及處理原則並通知各執行機關照辦。
⑷重新審定退休年資處分：
配合107年度全國軍公教人員待遇調整，自107年2月至同年4月間，進行扣除社團專職人員年資及重新核計退離給與作業，並逐案發給變更年資之行政處分（自107年0月00日生效），同時副知經採認之社團專職年資所屬社團。
⑸協請臺灣銀行清查溢領金額：
查社團年資處理條例第2條規定，曾併計相關社團年資現仍支領退離給與者，除月退休金外，尚包含優惠存款利息，爰於確認扣減後之退休（職）年資後，部分退休（職）人員之優惠存款金額，配合各時期優存合理化方案之所得替代率上限調整，亦應同時進行得辦理優惠存款金額之變更，惟該項資訊涉及渠等各時期儲存於臺灣銀行各分行之實際金額，爰再函洽臺灣銀行協助進行清查與填送。
⑹確認溢領金額及追繳事宜：
依前述重新核計年資、退離給與之結果，逐一清查並計算相關當事人自退休（職）生效日起，至107年5月11日止之溢領金額，因實際數額涉及歷年待遇變更、優惠存款制度變革及個人於臺灣銀行實存金額變化等變項，彙整退休（職）人員個人歷年已支領月退休金、變更後金額及應收差額等資料，經各機關確認資料正確性無誤後，始由各支給機關向領受人（政務人員）或其所屬社團辦理追繳，以求慎重並保障當事人權益。
⑺據此，社團年資處理條例公布施行後，銓敘部旋即依該
條例規定辦理各項整備工作，自106年6月函請全國各主管機關人事機構，囑請切實重新清查所屬曾具社團專職人員年資之退休（職）人員、107年2至4月間作成重新核計退離給與之行政處分，迄至同年5月起各支給機關掌握實際金額後陸續辦理溢領退離給與。經查銓敘部於107年3月31日以部退一字第1074342133號函重新審定孫包敏之退休年資及退休金給與，於確認實際溢領金額後，再審原告即於107年5月11日以北市醫人字第10733727300號函追繳溢領退離給與。於前述1年期間內，核定機關與支給機關均未怠於行使權利，更無放任權利睡著而不行使之狀態；反而是立法者督促儘速辦理之時程相當急迫，縱使大部分重新核計退離給與之行政處分業於107年3、4月間作成，仍迭有經銓敘部於107年5月12日以後經自我審查後予以撤銷、重行處分之情形，包含退休年資重新採計更正，以及得辦理優惠存款金額重新核定有誤等情形，進而連帶影響追繳溢領退離給與之金額正確性而必須重行更正；亦不乏支給機關於追繳溢領退離給與金額計算錯誤而須重行更正之情形。
⑻綜上，原確定判決僅憑立法院公報之內容，未依職權詳
予調查釐清行政辦理流程，無視早年退休年資採計繁雜且僅能仰賴人工清查大量檔案，又退離給與除月退休金外，尚包含優惠存款，其歷年實際支領數額多所變動且須協請臺灣銀行清查，即偏頗解讀「事實全貌」，片面推論「在107年5月11日前所得領取之月退休金退離給與，都是行政機關於前一年度已編列預算而於次一年度每個月屆期予以支付，屬於已預先計算妥當編列預算之金額，…」並遽下支給機關於1年期限?追繳溢領退離給與「並無困難」之結論，顯係立於錯誤之事實基礎，影響後續對於「客觀」立法意旨之完整考量，不當推論社團年資處理條例第5條第1項所定1年期間足以合理期待支給機關行使權利，是在此有必要先予以解釋釐清。
⒉社團年資處理條例第5條第1項所定1年期間之返還期限，
係在督促各支給機關儘速辦理追繳之行政作業期程要求，核屬程序規範性質之訓示規定，並非限制各支給機關行使公法上不當得利返還請求權之實體規定，自非行政程序法第131條第1項所定「法律另有規定」之特別規定，茲分述如下：
⑴按法律解釋乃就法律的文字涵義，探求及闡明規範之法
律意旨，而不應僅侷限於法條文義。蓋文義解釋之功能係解釋之起點，在不逾越或違反法律文義之解釋範圍內，應考量立法歷程、立法目的、法律體系、憲法原則等其它解釋方法，從法律文義之多種解釋可能中，得出最為正確而妥當之法律解釋，始符合法律解釋方法，並基此解釋適用規定而為裁判，以維持法律體系之一致性及融貫性，避免規範衝突與矛盾致立法目的難以實現。又權利之行使應有合理之時效限制，不論私法上或公法上之權利皆然，以尊重既存之事實狀態，維持法律秩序之安定，爰有消滅時效制度作為請求權之權利障礙事由。⑵查社團年資處理條例第5條第1項規定，係按公法上不當
得利之法理，明定應於核發機關作成重行核計退離給與之行政處分「後」，行使公法上不當得利返還請求權進行溢領退離給與之追繳。是以，在重行核計退離給與之行政處分作成前，原行政處分之效力仍繼續存在，尚不構成公法上不當得利，既無公法上請求權發生，各支給機關自無從辦理追繳；況各支給機關在核發機關作成重行核計退離給與之行政處分前，亦無從預知有無溢領退離給與，尤無明確之溢領金額得以追繳。其請求權既尚無從行使，時效即無從起算，自不應因而起算消滅時效甚至業因時效消滅而無從行使之情形。
⑶次按立法者並未在社團年資處理條例第5條第1項規定條
文中明定逾期辦理追繳、違反期程之法律效果，亦未於立法說明中針對返還期限之定性提出任何具體理由，尤其如欲在法律中訂定短期消滅時效，更應詳述特殊考量之論理依據。今社團年資處理條例第5條第1項規定既未明定前述請求權因一定期限不行使而消滅，顯然與現行一般消滅時效規定之立法體例不符；於立法院公報第106卷第11期委員會紀錄（如附件4）與第42期院會紀錄（如附件3）中，審查會通過條文第5條第1項之說明，亦僅揭示「自本條例施行後1年內」之期限規定係指「返還期限」，並未敘明在性質上屬消滅時效，或應適用短期消滅時效之任何具體理由；況我國現行法規中並無公法上請求權無論有無發生，消滅時效一律自法律施行後1年完成而消滅之立法體例可循。
⑷據此，原確定判決認為社團年資處理條例第5條第1項既
已規定「應由核發機關自本條例施行後一年內，依下列規定以書面處分令領受人或其經採認之社團專職年資所屬社團返還之…」，就是法律就請求權時效另有規定的1年短期請求權的時效規定，亦即核發機關應在「107年5月11日以前」以書面處分視情形令領受人或其經採認之社團專職年資所屬社團返還之云云。承前所述，從社團年資處理條例第5條第1項規定之字面文義、立法理由與立法體例等形式外觀，均無從直接推導出上開條文「已規定」短期消滅時效。又法律解釋應顧及法律整體規範之一致性與融貫性，不侷限於單純字面文義之理解，而應透過立法目的及體系解釋探求之，爰社團年資處理條例第5條第1項所定1年期間之性質，並非如原確定判決所指得依據字面文義、立法理由與立法體例等形式外觀遽以推論為「已規定」之短期消滅時效，此顯然違背法條解釋應尋求法律體系之一致性之誡命。
⑸再按是否為消滅時效規定，應探求立法意旨，而非侷限
於法條文義，司法實務上已有「工程受益費請求權之時效疑義」之先例可循。依工程受益費徵收條例第6條第2項規定：「就土地及其改良物徵收之工程受益費，於各該工程開工之日起，至完工後1年內開徵。」是主辦工程機關未於各該工程開工之日起，至完工後1年內開徵工程受益費，是否適法？依高雄高等行政法院95年度簡字第410號判決略以，工程受益費徵收條例第6條第2項規定，目的在督促行政機關早日完成開徵之行政程序，以確定受益土地及其改良物所有趲人之受益費義務，並非指行政機關對於人民之工程受益費請求權只有1年時效，上開規定並非請求權消滅時效甚明（最高行政法院98年度判字第574號判決肯定原審見解）。復依台北高等行政法院96年度訴字第1917號判決略以，核其立法意旨，應係催促經徵機關應儘量於工程完工後1年內開徵，以免延宕時日，是經徵機關縱於工程完工1年後始進行開徵工程受益費，亦僅屬行政作業違失，要不因此而影響工程受益費徵收效力（最高行政法院97年度裁字第3558號裁定肯定原審見解）。
⑹末按社團年資處理條例第5條第1項所定1年之返還期限
，非僅與時效規定之本質不符，且顯然未能顧及前述行政作業時程之需求，致無法合理期待各支給機關於期限內行使公法上請求權進行追繳，亦有背於消滅時效制度之立意。依最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議略以，公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。是以，消滅時效之起算本應顧及行政作業時程之需求，方能合理期待行政機關得於期限內行使權利。倘將上開1年之返還期限定性為消滅時效規定，則重行核計退離給與之行政處分無論於何時作成，其公法上不當得利返還請求權之時效均於本條例施行後1年屆至而當然消滅，不但實際時效寥寥無幾，且會因重行核計退離給與之行政處分作成時點不同，導致各支給機關得行使公法上不當得利返還請求權之時間長短不一；復考量前述實際行政查核作業之時程，大部分重行核計退離給與係於107年3、4月間作成，若採系爭條例之期間規定為時效規定之錯誤見解，將使此項公法上不當得利返還請求權之行使期限僅剩一至二個月即罹於時效，惟此時溢領退離給與之數額尚待核算，且核定發給退離給與之核定機關與應辦理追繳之支給機關在絕大多數個案中並非同一，實無從要求於剩餘期限內完成全面追繳事宜；尤其在重行核計退離給與之行政處分係於107年5月12日以後作成者，更將自始不得請求返還溢領退離給與，產生「權利尚未發生，即罹於時效」之荒謬處境。爰將社團年資處理條例第5條第1項所定1年之返還期限定性為消滅時效，顯非衡平，除與消滅時效制度之立意不符、造成法律體系內部自相矛盾外，亦與本條例為追求轉型正義，要求返還不當取得財產之重大社會公益之立法意旨有違。
⑺原確定判決認為上開規定是立法委員在參酌行政機關的
說明、清查進度、尚待完成的清查範圍之後，而將2年改為1年。這個決定展現了社團年資處理條例追求轉型正義、終結過去黨國不分、黨職併公職不合理制度、完備公務人員退休（職）制度的目的，深具重大公益之意義，絕非上訴人所謂僅為訓示規定而不拘束行政機關。如果「1年內」只是訓示規定，立法委員其實也毋需大費周章的討論斟酌云云。再審原告已一再主張，經查前開立法院公報之相關會議紀錄可知，於討論過程中並無任何立法委員明確表示社團年資處理條例第5條第1項所定1年之返還期限係短期消滅時效規定，亦未提及逾期辦理追繳將發生失權效果；且當時立法委員如有此意，與會之銓敘部代表亦必然會清楚表示不可採為時效規定之明確意見。其次，訓示規定係指逾越是項期限，不生行政處分違法之效果，非謂不拘束行政機關，亦不因此免除行政責任（詳如後述）；訓示規定之立法本意在於督促行政機關應儘量在期限內行使權利，本與追繳退離給與之公法上請求權之消滅時效起算核屬二事，不應混淆；且原確定判決分析立法委員在審議過程中有參酌行政機關的說明、清查進度、尚待完成的清查範圍來擬定1年期間，反更加證實立法者係有意督促行政機關於是項期限內不得怠於作為、儘早行使權利，避免拖延至消滅時效屆至前始辦理追繳退離給與，非謂要讓公法上請求權提早失其效力。再者，審議過程中實稱不上立法委員有「大費周章的討論斟酌」，而是在未能詳細掌握、規劃後續行政作業流程之前提下，即於單次會議中快速意見交換、相互折衝後擬定甚為急迫之1年期限，立法者有意催促支給機關應儘量於本條例施行後1年內辦理追繳，以免延宕時日，以利於消滅時效期間內儘早達成本條例追求轉型正義之重要公益目的。今原確定判決既肯認「社團年資處理條例追求轉型正義、終結過去黨國不分、黨職併公職不合理制度、完備公務人員退休（職）制度的目的，深具重大公益之意義」，卻枉顧立法者之本意，逕自認為時間甚為急迫且難以合理期待行政機關行使權利之1年期限為消滅時效規定；如此一來將發生，立法者欲追求轉型正義之「重大公益目的」，卻採用極為短暫、急迫且立法體例不曾出現之消滅時效規定，致立法目的難以達成，豈不與一般法理原則相矛盾？⑻綜上所述，原確定判決無視第5條第1項規定之1年期間
，與時效規定之本質不符，除與我國現行法有關消滅時效之立法體例有別，亦顯與系爭條例之法律體系及立法目的有悖，不但未能顧及行政作業時程之需求，亦無法合理期待各支給機關於期限?行使公法上請求權進行追繳，致追繳溢領退離給與之立法目的淪為具文。此已不僅屬主觀之法律上見解歧異、判決不備理由或理由矛盾等問題，而係欠缺法理上之立論基礎，在法理之論述邏輯有嚴重且明確之瑕庇，且明顯立於錯誤之事實基礎而未能完整考量「客觀」立法意旨，而錯誤適用性質上應屬訓示規定之社團年資處理條例第5條第1項規定，致再審原告未能依行政程序法第131條規定，於銓敘部作成重行核計退離給與之處分後之合理法定期間5年內，向再審被告追繳溢領之退離給與。原確定判決就消滅時效之起算不合於現行法律規定，並與社團年資處理條例所建立之轉型正義價值或信念有直接之衝突，致為處理公職人員年資併社團專職人員年資後溢領之退離給與之立法目的無法實現，且此等錯誤之法律適用結果立即導致判決勝負結論的改變，核有「適用法規顯有錯誤」及「原判決就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌」之情形，應予廢棄。
⒊有關原確定判決認為再審被告只以有利於行政機關便宜
行事、免除行政責任的角度提出前述主張云云。按行政機關如未能遵循訓示規定之期限，雖不影響行政處分之效力，惟仍不因此免除行政責任，原確定判決核有誤解：
⑴按最高行政法院106年度裁字第752號裁定：「『復查
決定書之正本，應於決定之翌日起算15日內送達受處分人。』海關緝私條例第47條第3項雖有明。惟該復查決定書正本送達期限規定，核屬訓示規定，苟主管機關有所違反，僅生行政責任之問題，對於復查決定及送達行為之效力尚不生影響。」臺中高等行政法院95年度訴字第155號判決：「雖台中縣政府未依行政院59年12月1日台59內10907號令規定，於徵收公告期滿後16日起1個月內辦理提存待領，惟此項提存期間之規定，祇屬訓示規定，並非法定不變期間，市縣地政機關實際提存日期如有超越是項期限，僅屬行政責任之問題，對其土地徵收核准案之效力，並不生影響。」（最高行政法院97年度判字第462號判決予以肯認）⑵次按最高行政法院102年度判字第410號判決：「上訴
人指摘陳情案件要點第11點規定政府機關處理人民陳情案件之期限不得超過30日，及政府資訊公開法第12條規定政府機關應於受理申請日15日內提供政府資訊，被上訴人逾期回覆云云，然行政機關對於人民依法規之申請，雖定有處理期間，惟如未明定逾期處理之法律效果者，該期間僅係督促行政機關不得怠於作為之訓示規定，不生違法效果，而觀諸上揭檔案法第19條及政府資訊公開法第12條規定，可知對政府機關受理申請提供檔案或政府資訊之准駁，固有30日或15日之限制，惟上揭相關對機關處理期間之規定，僅係督促各該機關不得怠於作為之訓示規定，縱各該機關於處理時未能遵循，僅係妥適與否之問題，不生行政處分違法之效果，上訴人自不得據此指摘該機關所為處分違法。復依上揭陳情案件要點第19點規定『各機關對於處理績效優良者，得予以獎勵；對於違反本要點各點規定者，應按情節輕重，分別依有關規定予以懲處。』觀之，僅規範行政機關承辦人員是否須負內部之行政責任，核與該處分是否違法無涉，是上訴人此項指摘，亦不足採。」⑶據此，行政機關如有違反訓示規定、超越是項期限，
僅生行政責任之問題，對於行政處分之效力並不生影響，此乃司法實務普遍見解。反面言之，期限規定縱為訓示規定，行政機關如未能遵循，並不因此免除行政責任。原確定判決指謫:「上訴人（即再審原告）未能遵期完成社團年資處理條例第5條之書面請求返還以致罹於時效，尤其使得社團年資處理條例所追求的轉型正義目的無法藉由向領受人或社團之請求返還而獲得落實，這是行政機關未能依法行政的結果。如今又只以有利於行政機關便宜行事、免除行政責任的角度提出前述上訴理由，經核均與社團年資處理條例立法意旨不符，而無可採。」顯然將核屬不相關聯之兩事混為一談，蓋社團年資處理條例5條第1項所定1年期間，係立法者為督促支給機關不得怠於作為之訓示規定，期盼在消滅時效期限內提早完成全面追繳溢領退離給與，以儘速達成本條例追求轉型正義之目的，非謂立法者有意縮短消滅時效，甚至因逾期而發生失權效果，已如前述；今再審原告已盡可能於上開期限內發出追繳退離給與之行政處分，雖未及於訓示規定之期限內送達，惟過程中並無故意怠於作為，更不應因提出社團年資處理條例5條第1項所定1年期間在性質上核屬訓示規定之主張，即遭受「只以有利於行政機關便宜行事、免除行政責任之角度」之不公允指責，況縱為訓示規定本不因此免除行政責任，原確定判決顯有誤解。
⒋至原確定判決有指出：「縱使於施行後1年內發生前述
公務人員退休資遣撫卹法第70條第1項至第4項規定請領退撫給與之權利有喪失、停止、依法撤銷或廢止等法定事由，其溢領或誤領之相關繳還事宜情形時，本即得依各該規定辦理，並無上訴人（即再審原告）所稱須待107年5月1日之退離給與入帳之後始能計算應繳金額之情形，也不會有請求權尚未發生就罹於時效的情形。」經查再審原告未曾提出上述主張，併予敘明。
⒌退步言之，縱認為社團年資處理第5條第1項規定之1年
期間屬於處分時效規定（假設語氣，再審原告否認之），其時效起算點應自前階段核發機關重行核計完成開始起算。原確定判決認為立法意旨並無再另外給行政機關可以重新起算的1年請求權時效期間，再審原告之主張顯然毫無法律依據而無可採云云。惟再審原告於原確定判決所提出最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議即指出「公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間」。另參酌最高法院決議及多數見解，有關公法時效起算點，應採權利人主觀認定，自「可以合理期待權利人為請求時」開始起算；倘採取較為嚴格之認定，以客觀障礙作為判准，則必須權利行使客觀上無法律障礙後，方得開始計算時效：
⑴按最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議
決議：「政府採購法第31條第2項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認。」⑵次按最高行政法院103年度判字第650號判決：「按公
法與私法在基本結構上，本存有相當之差異，行政法之立法目的主要係規範國家與人民間行政法上之法律關係，而公法上之權利義務關係多屬強行規定。與民法是規範私人間社會生活的法律，以私法自治為基本原則，個人得依其意思形成私法上權利義務關係，自有本質上之差異，在討論公法上請求權時效時，自應一併思考民法上與公法上請求權之不同點。是行政法上請求權可行使時的認定，應解為自『可合理期待權利人為請求時』起算消滅時效，方屬合理（本院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨參照」、最高行政法院106年度判字第469號等判決同旨：「又所謂時效自『可合理期待權利人為請求時』起算，係指當權利人為請求無期待可能性時，時效不應起算而言」就公法上時效起算，採取主觀認定，必須是可以合理期待權利人請求時，方開始起算。
⑶另按最高行政法院106年度判字第675號判決：「又消
滅時效應自請求權可行使時起算，為民法第128條之規定，而消滅時效，因請求、承認或起訴而中斷，則為民法第129條第1項所明定。又公法上請求權之行使，與民法請求權之行使性質相類似，民法上開規定，於公法上請求權行使時，因性質相類，而得類推適用。所謂請求權『可行使』時，係指行使請求權在法律上無障礙，可合理期待請求權人為行使時起算其消滅時效期間。」、最高行政法院107年度判字第529號判決：「又按消滅時效自請求權可行使時起算，所謂請求權可行使時，乃指權利人得行使請求權之狀態而言。所謂『可行使時』，係指請求權人行使其請求權，客觀上無法律上之障礙而言，要與請求權人主觀上何時知悉其可行使無關。」就權利消滅時效之計算，雖仍延續採取可行使說判斷，惟限定在客觀上有無法律上障礙作為判斷，倘有法律上障礙則不予以起算。⑷依據最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會
議決議，其揭示公法上請求權時效，應自可合理期待行使權利時起算。後透過上開最高行政法院其他判決，將前述判准運用在政府採購以外之法規範，進而形成目前最高行政法院就公法上請求權時效起算點之多數見解。縱然，採取較為嚴格之客觀障礙說，亦是權利行使客觀上無法律障礙後，方得開始計算時效。據此，因支給機關之行政作為，必須依據核發機關重行核計之審定結果予以追繳，是支給機關處分之作業程序起始點完全繫諸於核發機關是否完成重行核計。惟原確定判決無視追繳權責機關有權利行使之法律上障礙之事由，即須待核發機關先依同條例第4條先重行核計退離給與確定後方得追繳，即逕自認定社團年資處理條例第5條第1項規定之時效，必須自條例施行後起算，悖於公法時效起算之規定，而有「原判決就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌」之情形，應予廢棄等語。並聲明：①原確定判決廢棄。②駁回再審被告之訴。③再審及前審訴訟費用均由再審被告負擔。
三、再審被告答辯略以：㈠再審原告主張社團年資條例第5條第1項1年內期間之規定為
訓示規定，並稱原確定判決適用法規顯有錯誤及漏未審酌足以影響判決之重要證物云云，顯無理由：
⒈「公職人員年資併社團專職人員年資計發退離給與處理條
例」第5條第1項所定1年期間為公法上請求權時效之特殊規定，屬時效性質。
⑴新北地方法院108年度簡字第7號行政訴訟判決；臺北地
方法院108年度簡字第18行政訴訟判決；高雄地方法院108年度簡字第32號行政判決；花蓮地方法院108年度簡字第12、20號；臺北高等行政法院108年度年訴字第103
0、1042號、108年簡上字第2號；臺中高等行政法院108年度訴字第24號、簡上字第36號；高雄高等行政法院107年度訴字第441號、108年度訴字第24、69、70號等14案行政訴訟判決皆認定其屬時效性質。
⑵按消滅時效制度之目的在於尊重既存之事實狀態，及維
持法律秩序之安定，與公益有關，且與人民權利義務有重大關係，不論其係公法上或私法上之請求權消滅時效，均須逕由法律明定，自不得授權行政機關衡情以命令訂定或由行政機關依職權以命令訂之，始符憲法第23條法律保留原則之意旨，業經司法院釋字第474號解釋理由書第2段、釋字第723號解釋理由書第1段闡述明確。
又「公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因5年間不行使而消滅；於請求權人為人民時，除法律另有規定外，因10年間不行使而消滅（第1項）。公法上請求權，因時效完成而當然消滅（第2項）。」，行政程序法第131條第1、2項分別定有明文。上開行政程序法之規定為公法上請求權時效之一般性規定，立法者固可因事件性質之不同，另外規定公法上請求權時效規定，惟依上開大法官解釋及行政程序法規定，仍應以法律明定之。
⑶復按，「第2條所定公職人員仍支領退離給與者，應由
其核發退離給與機關（以下簡稱核發機關）扣除已採計之社團專職人員年資後，依原適用之退休（職、伍）法令所定給與標準及支領方式，重行核計退離給與」、「依前條規定重行核計退離給與後，有溢領退離給與者，應由核發機關自本條例施行後1年內，依下列規定以書面處分令領受人或其經採認之社團專職年資所屬社團返還之：二、於政務人員以外之退休（職、伍）公職人員，由其經採認之社團專職年資所屬社團返還。」，社團年資條例第4條第1項、第5條第1項第2款分別定有明文。再按，「本條例第4條所定重行核計退離給與及第5條所定返還規定，除本條例另有規定外，不適用現行法律有關權利行使期間之規定。」，社團年資條例第7條亦規定甚明。
⑷關於社團年資條例第7條規定之立法歷程，立法院司法
及法制委員會係依立法委員陳其邁等20人提案修正通過，僅修正條次及將提案條文前段「公教人員退休給與併計黨務人員年資之處理」修正為「本條例第4條所定重行合計退離給與及第5條所定返還規定」，嗣立法院院會則依審查會通過條文二讀、三讀通過，足見該條文除修正立法委員陳其邁等20人提案之部分文字及條列順序外，仍係參照立法委員陳其邁等20人提案之修法目的制定。而依當時立法委員陳其邁等20人提案說明，明載：
「黨職併計公職所產生之溢領退職、退休給付時間已久，可能因時效消滅或撤銷行使期間已過，難以要求受領人、政務人員或政黨返還，爰明訂不適用現行法律有關權利行使期間之規定」等語，可認社團年資條例第5條第1項命返還溢領退離給與之規定，係公法上請求權時效之特別規定，依首開說明，該規定即屬行政程序法第131條第1項所定之「法律另有規定」。是以，核發機關對社團年資條例第2條所定公職人員或其經採認之社團專職年資所屬社團請求返還溢領退離給與，自不適用行政程序法所定公法上請求權時效之一般性規定，而應適用社團年資條例第5條所定「本條例施行後1年內」之時效規定。綜上所述，再審原告稱第5條第1項規定為訓示規定，原審錯誤適用法規云云，實不足採。
⒉再審原告又稱實務上已有「工程受益費請求權之時效疑義
」之先例可循，社團年資條例第5條第1項一年內期間應為訓示規定。然查該工程受益費徵收條例與社團年資條例之規定迥然有別，社團年資條例第7條訂有：「本條例第4條所定重行核計退離給與及第5條所定返還規定，除本條例另有規定外，不適用現行法律有關權利行使期間之規定。
」，而工程受益費徵收條例並無此規定，再審原告錯誤將兩條例規定等同，並稱原確定判決漏未審酌，顯不可採。
⒊時效制度具有維護法安定性之功能，為法治國重要原則，不得任意排除適用：
⑴按法治國原則為現代民主憲政體制之骨幹，亦為我國立
憲之基本原則，目的在確保所有公權力之作用均受法律規範、均依民主價值與基本人權為之、且均受獨立與公正之司法所約制。釋字第525、574號解釋理由書及釋字第589號解釋一再宣示：「法治國原則為憲法之基本原則，首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則（釋字第525號解釋理由書則使用「誠實信用原則」）之遵守。」顯見「法安定性原則」為法治國原則之首重內涵之一。…。釋字第723號解釋理由書第1段亦援引釋字第474號解釋理由書第2段略謂：「消滅時效制度（按：釋字第474號解釋僅稱『時效制度』）之目的在於尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，與公益有關…」等語，足以說明建立時效制度之目的及其在法治國原則中之重要性。而時效制度具有維護法律確定性、安定性及司法品質之功能，且現代法制無論民事法或公法（包括行政法、刑事法）等各領域，除因其權利之性質或立法者有意不為時效規定者外，不論事件性質（行政法、刑事法及民事法事項），不論時效類型（請求權消滅時效、形成權除斥期間、執行權時效、取得時效、追訴權時效、行刑權時效等），亦不論涉及權利之種類（人民之財產權、自由權或其他權利，以及行政主體依法擁有之各種權利），均應設有時效制度，方符合法治國原則中「法安定性原則」之要求。（最高行政法院105年度判字第621號判決參照）⑵準上可知，時效制度存在之理由，是為避免法律關係不
確定之狀態所引起的諸多不便，蓋原來之事實關係如已經過一定長久之期間，勢必在社會秩序的安定上造成影響，對於權責界限之確定亦難實現，是以時效之設尤不能廢。依司法院釋字第291號、第474號及第723號解釋意旨可知，時效制度之公益性質強烈，基於法治國家法律秩序安定原則，不可能容許機關得長期不行使請求權。又依羅昌發大法官於司法院釋字第723號解釋協同意見可知，時效制度具有憲法位階，所有法律領域均應設有此一制度，方符法治國家之法安定性原則。倘行政領域未全部對各種權利行使定有時效制度，依司法院釋字第583號解釋及本院101年6月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，應類推適用相關規定以謀求法律秩序安定，不使公權力行使有不受時效制度制約可能等語。並聲明：再審之訴駁回。
四、本院判斷如下：㈠按「有下列各款情形之一者，得以再審之訴對於確定終局判
決聲明不服。但當事人已依上訴主張其事由或知其事由而不為主張者，不在此限：一、適用法規顯有錯誤。…」「再審之訴顯無再審理由者，得不經言詞辯論，以判決駁回之。」行政訴訟法第273條第1項第1款及第278條第2項定有明文。
再審程序旨在補上訴制度之窮，是其具有補充性，基此再審補充性原則，再審之訴之提起，皆以當事人未於上訴程序主張其事由，或因不可歸責於己之事由而不為主張者為限，否則不許當事人據為再審理由，行政訴訟法第273條第1項但書即明定此旨。
㈡次按行政訴訟法第273條第1項第1款所稱適用法規顯有錯誤
者，係指確定判決所適用之法規顯然不合於法律規定，或與司法院現尚有效之解釋顯然違反者而言。至對法院證據取捨，事實認定職權行使之爭執，或對法律上見解之歧異有所爭執，要難謂適用法規錯誤，而據為再審之理由。另依司法院釋字第177號解釋意旨，確定判決如係消極的不適用法規，須以顯然影響裁判者為限，始得據為再審事由。最高行政法院97年判字第360號判例要旨：「按行政訴訟法第273條第1項第1款所稱適用法規顯有錯誤者，係指確定判決所適用之法規顯然不合於法律規定，或與司法院現尚有效之解釋，或本院尚有效之判例顯然違反者而言。」及改制前行政法院62年判字第610號判例要旨：「行政訴訟法第24條規定，有民事訴訟法第496條所列各款情形之一者，當事人對於本院判決，固得提起再審之訴，惟民事訴訟法第496條第1項第1款所謂『適用法規顯有錯誤』，係指原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規相違背，或與解釋判例有所牴觸者而言，至於法律上見解之歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規錯誤，而據為再審之理由。」可資參考。第按行政訴訟法第273條第1項第14款規定「原判決就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌者」之再審事由，則指原確定判決有就當事人已提出之證物未加以斟酌，或經當事人聲明證據而不予調查，且該等證物經斟酌足以動搖原確定判決之基礎者而言。若非前訴訟程序事實審法院漏未斟酌其所提出之證物，或縱經斟酌亦不足以影響原判決之內容，或原判決曾於理由中已說明其為不必要之證據者，均不能認為符合該規定。
且所稱「證物」，係指可供證明待證事實之證書及與證書有相同效力之物件或勘驗物，且其證據力，係由事實審法院根據經驗法則，依自由心證判斷者。至提出裁判若非以其本身之存在作為認定事實之證據，而旨在引用裁判意旨者，因此乃法院認定事實及適用法律之意見，尚難謂屬上述法律規定所稱之證物。
㈢再審原告所提再審事由，業曾依上訴主張：
⒈第一審判決撤銷訴願決定及原處分，並命再審原告應給付
再審被告23萬8,360元，判斷理由係略以：社團年資處理條例第5條第1項所定1年期間為公法上請求權時效之特殊規定，且該條所定「施行後1年內」規定，應自該條例生效日（即106年5月12日）起算1年，至遲應於107年5月11日前命返還溢領之退離給與。原處分係於107年5月14日送達再審被告而發生效力，顯逾該1年之時效期間，故再審原告對再審被告請求返還系爭款項之公法上請求權業因時效完成而消滅，再審原告以原處分命再審被告返還系爭款項，自有違誤，應予撤銷；又再審原告對再審被告系爭款項之公法上請求權既已消滅，則再審原告受領系爭款項即屬無法律上原因而受利益，再審被告就再審原告所受公法上不當得利，自得請求返還等情。
⒉再審原告對第一審判決提起上訴，其理由則略為：⑴社團
年資處理條例第5條第1項之規定並非公法上請求權之行使期限，與時效規定無關。⑵社團年資處理條例第7條之規定係在排除現行法律有關權利行使期間之規定，與社團年資處理條例第4條、第5條之定性無涉，無從據以作為認定第5條規定為消滅時效規定之依據。至於做成重行核計退離給與後，支給機關應追繳溢領退離給與之消滅時效，社團年資處理條例如有明文規定，自應予以適用，社團年資處理條例若無規定，即應適用行政程序法之規定。⑶將社團年資處理條例第5條第1項解釋為消滅時效，甚至容許領受人據以主張毋庸返還之抗辯，與社團年資處理條例之體系及立法目的顯然相悖。社團年資處理條例立法之初已預見領受人有主張相關時效利益或撤銷權行使之期限利益之情形，而於社團年資處理條例第7條規定明文排除，以使領受人仍應依法返還其領受之數額，且考量全面清查作業需要及各領受人退休經濟生活安排，於社團年資處理條例第4條第4項訂定1年緩衝期間，自社團年資處理條例施行日起1年後，始按重行核計之退離給與發給，並為督促各支給機關儘速追繳各領受人溢領之退離給與，於第5條第1項以訓示規定要求於1年內進行追繳。且須注意社團年資處理條例草案就此部分原規定為2年，但經討論認為過長應予縮短且要求領受人於同等期限內儘速返還始屬允當，可認其目的不在給予領受人更短期限之保障，而是促使領受人應於更短期限內返還。⑷依社團年資處理條例之立法目的、立法理由，及該條例旨在追求轉型正義，要求返還不當取得財產之重大社會公益，社團年資處理條例第4條第4項、第5條第1項非屬消滅時效規定。我國現行法規中亦查無公法上請求權無論有無發生，消滅時效一律自法律施行後1年完成而消滅之立法體例可循。縱使認為社團年資處理條例第5條第1項是消滅時效規定，其請求權起算始點應自核發機關收受重行核計退離給與處分翌日起算1年，始符合追求轉型正義，要求返還不當取得財產之重大社會公益之立法意旨。再退步言，依行政程序法第131條第3項規定：「前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」是以行政處分之作成而非送達為時效中斷之基礎，請求權已經行使即無怠於行使之情事，時效已中斷，自不能以處分之送達在後為由主張時效消滅等語。
⒊核諸前揭再審原告就第一審判決所提上訴理由，可見再審
原告所爭執主張者，乃社團年資處理條例第5條第1項「本條例施行後1年內」之規定，非屬公法上請求權之消滅時效，並以該條例立法資料（原確定判決卷，第61頁至第186頁）作為佐證。而再審原告於本件指摘解原確定判決有適用法規錯誤、漏未斟酌重要證物，則在主張原確定判決漏未斟酌上述立法資料與相關裁判先例，而有適用社團年資處理條例第5條第1項規定錯誤等情。惟再審原告所提再審理由，既均曾為伊就第一審判決向本院提起上訴時所主張。而本院原確定判決且認再審原告係以其對法律上見解之歧異，對第一審法院認定事實、適用法律職權之正當行使，指摘為違背法令而無可採，則再審原告復執其已於上訴程序主張之相同事由，對原確定判決提起再審之訴，自與行政訴訟法第273條第1項但書所揭示再審制度之補充性有違。
㈣再審原告就原確定判決有何違背法令難認有具體指摘：
⒈再審原告認原確定判決適用社團年資處理條例第5條第1項
錯誤，所爭執者主要為該條所定「自本條例施行後1年內」之性質應為訓示規定，且起算時點應為「可合理期待機關得為追繳時」。
⒉查關於社團年資處理條例第5條第1項所定「1年」期間之
性質，目前最高行政法院尚未有裁判，而高等行政法院業已審結之案件中，則均採認屬公法上請求權消滅時效見解（本院部分可參108年度年簡上字第1號《第二庭》、108年度年簡上字第2號《第四庭》、108年度年訴字第1037號《第五庭》、108年度年訴字第1040號《第六庭》、109年度年簡上字第4號《第七庭》，以上各庭已有數件裁判者，則僅以最近者為例），是再審原告指摘原確定判決適用法規錯誤，仍係以原確定判決已論駁不採之主張，執自己之法律見解再為爭執，遑論具體指明原確定判決有何與該案應適用之現行法規相違背，或與現存司法院解釋或司法實務確定見解有所牴觸之處。
⒊至於社團年資處理條例第5條第1項之「1年」期間如何起
算，法文已經明定「自『本條例施行後』1年內」，而該條例係於106年5月10日由總統明令公布，依中央法規標準法第13條規定，再於公布日起算至第3日（即5月12日）發生效力，故前述「1年」期間，自106年5月12日起算，至107年5月11日屆滿，當屬明確。再審原告雖援引最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議，及103年度判字第650號、106年度判字第469號、第675號、107年度判字第529號判決等，主張應自可合理期待機關得為追繳時起算，惟前開決議、判決，所涉法律（包括108年5月22日修正前之政府採購法第31條第2項、行政程序法第131條第1項、犯罪被害人保護法第16條、山坡地保育利用條例第15條第1項等規定）均係因特定事由之發生或知悉而得行使公法上請求權，至於該事由之發生或知悉與否，則應依個案具體事實進行審認，故需以「可合理期待權利人為請求時」起算時效，此與上揭社團年資處理條例明定「自本條例施行後1年內」之規範模式並不相同，自難以比附援引。
㈤再審原告指摘原確定判決漏未斟酌重要證物，應有誤會：
⑴再審原告所指摘原確定判決漏未斟酌之「證物」，乃指其
在原審中提出之立法院公報與裁判先例等（行政訴訟再審之訴狀，事實及理由欄五，本院卷第26頁）而言。
⑵查原確定判決解釋社團年資處理條例第5條第1項時，已參
考立法史料作為依據（原確定判決第10頁、第14頁至第16頁，本院卷第54頁、第58頁至第60頁），再審原告指摘原確定判決「漏未」斟酌立法史料，已屬無據。
⑶其次，「裁判」須以其本身之存在可為認定事實之基礎，
方得謂屬行政訴訟法第273條第1項第14款之「證物」，若旨在引用該裁判意旨者，所爭執者乃法院認定事實及適用法律之意見，自非屬上述法律規定所稱之證物。查再審原告主張原確定判決未斟酌立法院公報與裁判先例等「證據」，實質上均在主張原審如有審酌該「證據」，當會採納其法律見解，故再審原告此項指摘，顯係對於行政訴訟法第273條第1項第14款之誤解，並非可採。
五、綜上所述，再審原告以原確定判決有適用法規錯誤、漏未斟酌重要證物等事由，提起本件再審之訴，惟前述事由業經再審原告對第一審判決提起上訴時主張，且經核係就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，並重複其在第一審、原審所採而未經原確定判決採納之見解反覆爭執，尚難認屬對於原確定判決之具體指摘。基於再審之訴的補充性原則，本件既經第一審與上訴審即原審就事實、法律審酌後而為裁判，再審原告猶持相同主張續提再審之訴，於法遂有未合。本件再審之訴顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
據上論結，本件再審之訴顯無再審理由，依行政訴訟法第278條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 7 月 1 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 羅月君法 官 吳坤芳上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 109 年 7 月 1 日
書記官 林俞文