臺北高等行政法院判決
109年度年簡上字第4號上 訴 人 臺北市政府代 表 人 柯文哲（市長）被 上訴 人 中國國民黨代 表 人 江啟臣（黨主席）上列當事人間公職人員年資併社團專職人員年資計發退離給與處理條例事件，上訴人對於中華民國108年12月30日臺灣臺北地方法院108年度簡字第4號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決（除確定部分外）關於命上訴人給付被上訴人逾新臺幣31萬4,848元暨該部分訴訟費用均廢棄。
上開廢棄部分，被上訴人在第一審之訴駁回。
其餘上訴駁回。
第一審（除確定部分外）及上訴審訴訟費用由上訴人負擔二分之一，餘由被上訴人負擔。
事實及理由
一、程序事項：被上訴人之代表人雖於本件上訴前之民國109年1月15日、3月9日依序變更為林榮德、江啟臣，有被上訴人網頁資料附卷可稽，惟被上訴人於原審之訴訟代理人受有得提起上訴之特別委任，應視為訴訟停止之事由發生在上訴以後。又被上訴人迄今未聲明承受訴訟，本院爰依行政訴訟法第236條之2第3項、第263條、第186條準用民事訴訟法第170條、第178條規定，依職權命由江啟臣為被上訴人之承受訴訟人，續行訴訟，合先敘明。
二、事實概要：訴外人蕭定堦原為臺北市政府新聞處專員，前經銓敘部審定自75年11月1日退休生效；其曾於33年8月至36年10月任職被上訴人專職人員，年資計3年3個月（下稱系爭年資），於退休時經銓敘部採認併計為退休年資並核發退離給與。嗣銓敘部依106年5月10日制定公布、106年5月12日施行之公職人員年資併社團專職人員年資計發退離給與處理條例（下稱社團年資處理條例）第4條規定，以107年3月30日部退一字第1074344253號變更退休審定函（下稱重新審定函），扣除其已採計之系爭年資後，重行核計其退離給與，並自107年5月12日起，改依重行核計之退休金給與，公保養老給付則仍得按原審定之優惠存款金額計息。上訴人乃依社團年資處理條例第5條規定，及銓敘部前開重新審定函，以107年5月11日府人給字第10760013062號函（下稱原處分），命被上訴人於107年8月10日前，返還蕭定堦自退休生效日起至107年5月11日所溢領之退離給與，總計為新臺幣（下同）31萬4,848元。原處分於107年5月15日送達於被上訴人，被上訴人不服，提起訴願，經銓敘部以107年11月7日部訴決字第1018號訴願決定駁回後，提起行政訴訟，經臺灣臺北地方法院以108年12月30日108年度簡字第4號行政訴訟判決（下稱原判決）將訴願決定及原處分均撤銷，上訴人應給付被上訴31萬5,020元，被上訴人其餘之訴駁回。上訴人不服，遂提起本件上訴。
三、被上訴人起訴主張及訴之聲明、上訴人於原審之答辯及聲明、原判決認定之事實及理由，均引用原判決所載。
四、上訴意旨略以：㈠原判決認為社團年資處理條例第5條第2項規定追繳權責機關
為與同條例第4條之機關，皆為「核發機關」，完全未顧及公務員退休法律制度下，採取「審定」、「支給」兩階段，追繳權責機關須待核發機關先依同條例第4條先重行核計退離給與確定後方得追繳。
⒈社團年資處理條例中第5條之追繳權責機關，依其文義似即
是同條例第4條之核發機關，惟此顯與向來公務人員退休法制中，如公務人員退休資遣撫卹法第70條第3項規定，由支給機關作為追繳權責機關之規範並非相符，而有疑義；此外，亦與公務人員退休法制中，例如規範公務人員之原退休法施行細則第30條規定、公務人員退休資遣撫卹法第68條第1款等規定中，由支給機關編列預算給予退休金之規定有所違悖，是在此有必要就社團年資處理條例第5條與公務人員退休法制規定齟齬處，予以解釋。
⒉經查，就社團年資處理條例重行核定退離給與，以及追繳溢
領退離給與等規定，是本於公職人員退休制度及事項而定之，相關作業方式及解釋自不宜脫離現行公職人員退休制度及作業規定。社團年資處理條例第4條係規定，各執行主管機關就具社團專職人員年資且於退休時經退休審定機關採認者，應依其退休時所適用之退休法令扣除已採計之社團專職人員年資，重行核計退休年資及給與，並自107年5月12日起，按重行核計之結果支領退離給與。爰依該公職人員退休核發程序，退休審定機關之權責機關應為有權核定退休之銓敘部，據此，社團年資處理條例第4條所稱之核發機關，應為「退休審定機關」。
⒊至社團年資處理條例第5條第2項，係規範依該條例扣除後有
溢領退離給與情形，應返還之對象，以及核發機關依公職人員退離給與追繳規定進行追繳。亦即核定機關依據前述條例重行核定退離給與並作成處分後，應由支給機關按重行核計退離給之處分發給退休金；退休人員如因重行核計退離給與致有溢領退離給與之情形，應依各退休人員適用之退休法令，由支給機關依社團年資處理條例第5條規定書面行政處分命社團或退職人員於一定期限內繳還；逾期仍不繳還者，依行政執行法相關規定，移送法務部行政執行署行政執行。據此，依公務人員退休核發程序，追繳退離給與（退休金及優惠存款利息）之權責機關為支給機關，社團年資處理條例第5條所稱追繳退離給與之核發機關，應指「支給機關」。
⒋是本於與公務人員退休銓敘法制以及實務運作之一致性，依
據法律體系解釋及社團年資處理條例主管機關，銓敘部107年5月9日部退三字第1074496933號函釋說明，可知社團年資處理條例第5條所稱追繳退離給與之核發機關，應指「支給機關」。
㈡原判決認為依據社團年資處理條例第7條規定，排除現行法
律有關權利行使期間之規定，進而認定同條例第5條第1項規定，「應由核發機關自本條例施行後1年內…返還之」，係公法上請求時效特別規定云云，顯然未審酌社團年資處理條例立法沿革及其目的，而有判決適用法律不當之違法；社團年資處理條例第7條規定之立法目的，係為避免因溢領退離給與之發生時日已久，依現行法律有關權利行使期間之規定，將導致無法依第4條規定重行核計退離給與及第5條規定追繳溢領退離給與，爰排除基於原退休審定所生之法律關係有關逾越權利行使期間之法律效果。至於依本條例第4條規定重行核計退離給與之處分作成後，始成立之公法上不當得利法律關係，其公法上請求權並非基於原退休審定所生之法律關係，而係基於重行核計退離給與之處分所生之法律關係，按行政法之一般法理原則，其消滅時效之起算既係於重行核計退離給與之處分作成之時點，本無因逾越權利行使期間而當然消滅之疑義，亦無排除現行法律有關權利行使期間之需求，考量上開公法上請求權之性質與第7條規定之立法目的未盡相符，以及權利之行使本應有合理之時效限制，第7條規定自應採目的性限縮解釋，於法條文義範圍內將「不適用其他法律有關權利行使期間之規定」之規範範疇，限縮在「排除基於原退休審定所生之法律關係有關已逾越權利行使期間之法律效果」，以避免逾越必要程度，方符合立法意旨及一般法律解釋方法。是以，依社團年資處理條例第7條規定及其立法歷程，均無從作為認定第5條規定為消滅時效特別規定之依據，且重行核計退離給與之處分作成後所生公法上請求權，仍應受權利行使期間之限制，爰支給機關應追繳溢領退離給與之消滅時效，應按行政法之一般法理原則，社團年資處理條例如有明文規定，自應適用各該規定，如未有明文規定，即應適用行政程序法第131條第1、2項規定，自重行核計退離給與之行政處分作成後，因5年間不行使而當然消滅。又核發機關作成重行核計退離給與之處分時，亦會副知所屬社團，該所屬社團即可得知於支給機關依法得行使公法上請求權之合理法定期間內其負有返還不當得利之義務。㈢原判決將社團年資處理條例第5條第1項關於1年內作成處分
命令返還之規定解釋為時效規定，甚至容許被上訴人據以主張毋庸返還之抗辯，與社團年資處理條例此一規定之體系及立法目的顯然相悖：
⒈社團年資處理條例為落實轉型正義，考量黨職併公職所溢領
之退離給與時間已久，可能因時效消滅或撤銷權行使期限已過而無法追還，爰於第7條明定核發機關依該條例第4條規定扣除已採計之社團專職人員年資並重行核計退離給與，以及依第5條向領受人或社團追繳等，不適用現行法律有關請求權時效或撤銷權行使期限之規定，足見本法於立法之初已預見領受人有主張基於原退休審定所生法律關係之相關時效利益或撤銷權行使之期限利益之情形，爰於第7條規定明文排除，以使領受人仍應依法返還其領受之數額，倘依被上訴人主張將社團年資處理條例第5條第1項之規定解為消滅時效之規定或所謂作成處分之期限，顯與此一立法目的相悖。
⒉社團年資處理條例第5條1年之期間規定之原意係比照第4條
而來，其原始提案條文為酌給領受人較長之2年期間以為緩衝，然立法院討論過程中立法委員認為緩衝期間不宜過長，而領受人非僅應返還溢領之款項，更應盡早返還之，始決定將原提案之2年縮短為1年。非僅自始至終於討論過程中全然未視之為足以發生失權效果之時效或除斥期間等規定，甚至，立法委員更明確表明法院不應以此處規定為6個月或1年，即為勝訴或敗訴之差異規定（見蔡易餘委員之發言），在在足見此規定並非消滅時效或除斥期間之規定，其目的不在賦予領受人更多保障，或限縮機關返還請求權之行使期限，而係旨在規範領受人應儘早返還、促請行政機關速辦之訓示規定。就立法者之原意，其將原有草案之2年期間要求比照第4條條文縮短為1年，其目標明顯係在促使領受人盡早返還，目的非僅不在賦予領受人更短期限之保障，反係促使領受人應於更短期限之內返還，絕非認為原有2年規定對於領受人之權益保障不足，而欲藉縮短該期間之規定限縮機關之請求期間而賦予領受人更多保障；倘本件最終竟將該條文之1年之規定充作被上訴人足以主張拒絕返還之依據，與立法院將2年改採為1年之原意顯然不僅大相逕庭，更屬背道而馳，絕不足採。
㈣消滅時效規定之立法體例，均以該權利於一定期間權利不行
使而消滅之外觀形式予以規範，且訂定短期消滅時效，應有特殊理由並於立法理由說明。據此，社團年資處理條例第4條第4項係1年緩衝期之規定，與消滅時效規定無涉；同法第5條第1項所定1年期限，與消滅時效之立法體例未合，且亦未於立法理由詳述短期時效之理由，非屬短期消滅時效規定，而僅係督促核發機關儘速辦理追繳溢領退離給與之訓示規定。是如逕認該條例第5條第1項性質上屬消滅時效規定，並屬同條例第7條所定不適用現行法律有關權利行使期間之短期消滅時效特別規定，除該項規定與消滅時效之立法體例及法律規範有別，亦顯與該條例立法背景及立法目的有悖，且與前述各條立法理由不符。
㈤依據最高法院決議及多數見解，有關公法時效起算點，應採
權利人主觀認定，自「可以合理期待權利人為請求時」開始起算；倘採取較為嚴格之認定，以客觀障礙作為判准，則必須權利行使客觀上無法律障礙後，方得開始計算時效。社團年資處理條例第5條第1項規定之1年期間，其本質上並非時效規定，論理詳如前述。縱退步言之，認為社團年資處理第5條第1項規定之1年期間屬於處分時效規定（假設語氣，上訴人否認之），其時效起算點應自前階段核發機關重行核計完成開始起算。概因支給機關之行政作為，必須依據核發機關重行核計之審定結果予以追繳，是支給機關處分之作業程序起始點完全繫諸於核發機關是否完成重行核計。惟查，原判決無視追繳權責機關有權利行使之法律上障礙之事由，即須待核發機關先依同條例第4條先重行核計退離給與確定後方得追繳。原判決逕自認定社團年資處理條例第5條第1項規定之時效，必須自條例施行後起算，悖於公法時效起算之規定，而有判決適用法律不當之違法情形。
㈥行政法院就其受理之案件，以所應適用之法律或命令於另案
已有提出解釋憲法之聲請，且爭議事實相同或雷同為由，類推適用司法院大法官審理案件法第5條第2項、行政訴訟法第178條之1第1項之規定，裁定於司法院大法官系爭聲請釋憲案作成解釋公布前，先行停止訴訟程序，已有先例可循。請本院先行裁定停止訴訟程序或暫緩審理程序，待司法院大法官於另案聲請釋憲案就上開法律是否合憲作成解釋後，再依解釋意旨為裁判等語。
五、本院經核原判決撤銷訴願決定及原處分，上訴人應給付被上訴人31萬4,848元，被上訴人其餘之訴駁回部分，尚無違誤，逾此部分則於法未合， 茲再予論述如下：
㈠按社團年資處理條例第1條規定：「為處理公職人員年資併
社團專職人員年資後溢領之退離給與，特制定本條例。」第2條規定：「本條例用詞，定義如下：一、公職人員：指公務、政務、軍職、教育、公營事業及民選首長等人員，於退休（職、伍）時，採認本條例所定社團專職人員年資併計核發退離給與者。二、社團專職人員：指中國國民黨各級黨部、中華民國民眾服務總社及其分社、中國青年反共救國團、中國童子軍總會、中國大陸災胞救濟總會、世界反共聯盟中國分會、亞洲人民反共聯盟中國總會、三民主義大同盟等社團及其相關機構之專職人員。三、退離給與：指退休（職、伍）金及優惠存款利息。」第3條規定：「本條例之法制主管機關為銓敘部；執行主管機關為前條所定公職人員適用之各該退休（職、伍）法令之中央或地方主管機關。」第4條第1項及第4項規定：「（第1項）第2條所定公職人員仍支領退離給與者，應由其核發退離給與機關（以下簡稱核發機關）扣除已採計之社團專職人員年資後，依原適用之退休（職、伍）法令所定給與標準及支領方式，重行核計退離給與。……（第4項）第2條所定公職人員依本條規定重行核計之退離給與，自本條例施行日起1年後，按重行核計之退離給與發給。」㈡社團年資處理條例經106年5月10日總統華總一義字第106000
56391號令訂定發布，自公布日施行。而依中央法規標準法第13條規定：「法規明定自公布或發布日施行者，自公布或發布之日起算至第3日起發生效力。」則社團年資處理條例應自106年5月12日起生效。是社團年資處理條例第5條第1項前段所規定「1年內」，即核發機關應於107年5月11日前，以書面進行追繳，始為合法。再者，該「1年內」以書面進行追繳之性質，依社團年資處理條例第7條規定及其立法理由表示：「黨職併計公職所產生之溢領退職、退休給付時間已久，可能因時效消滅或撤銷行使期間已過，難以要求受領人、政務人員或政黨返還，爰明訂不適用現行法律有關權利行使期間之規定。」可知，上述「1年內」之書面追繳期間，係屬社團年資處理條例特別規定之時效期間，不適用現行法律有關權利行使短期時效之規定（例如行政程序法第131條第1項前段規定：公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因5年間不行使而消滅），因其特別規定之結果，核發機關不限於僅得向領受人或其經採認之社團專職年資所屬社團追討5年內溢領之退離給與，甚且得以追討數十年前溢領之退離給與，此舉對過去法秩序之安定非無重大影響，然此係立法者基於公益考量，以法律明定之方式例外授與核發機關特別之追索權利。但既為例外規定，本應從嚴解釋，而不得任由核發機關於該條例所授與特別權利行使期間曲意延長，並致領受人或其他經採認之社團專職年資所屬社團隨時處於被追索之不安定狀態。今社團年資處理條例就有關權利行使期間已於第5條明白定義，此外，即無其他另為規定，此即說明立法者容許核發機關在此一年之特定時效自行追討溢領之退離給與，但超過該期限就不得為之，故逾此期間其公法上之請求權即罹於時效而當然消滅。
㈢查銓敘部依上述社團年資處理條例之規定，以重新審定函，
扣除蕭定堦已採計之系爭年資後，重行核計其退離給與，並自107年5月12日起，改依重行核計之退離給與發給。上訴人遂依社團年資處理條例第5條規定及銓敘部重新審定函審定結果，以原處分命被上訴人返還蕭定堦自退休生效日至10 7年5月11日所溢領之月退休金31萬4,848元等情，為原審所認定之事實。上訴人雖於107年5月11日以原處分命被上訴人返還蕭定堦溢領之系爭月退休金，然送達被上訴人日期為107年5月15日（原審卷二第385頁），已逾社團年資處理條例第5條第1項所規定「1年內」（即107年5月11日之前）之時效期間，其公法上之請求權已罹於時效而當然消滅。原處分依法自有違誤，應予撤銷。原判決斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，認定原處分之公法請求權已罹逾時效而當然消滅，應予撤銷等情，業已詳予論斷，並將判斷而得心證之理由記明於判決，經核並無違背論理法則或經驗法則，亦無判決不適用法規或適用不當、不備理由等違背法令之情事。又上訴人已經由行政執行程序，向第三人即財團法人國家政策研究基金會收取上訴人對於該第三人租金債權如原處分所示金額31萬4,848元，有法務部行政執行署臺北分署107年12月13日北執午107年費執專字第00306515號執行命令在卷可稽（原審卷一第463-465頁）。原處分既經原審予以撤銷，則上訴人收取本屬被上訴人之31萬4,848元，自屬無法律上之原因而受有此金額之利益，被上訴人依公法上不當得利之法律關係請求上訴人返還31萬4,848元為有理由，原判決就此部分予以准許，另駁回被上訴人請求加計利息部分，核無違誤。㈣至原判決判命上訴人應給付被上訴人行政執行必要費用172
元（31萬5,020元－31萬4,848元＝172元）部分，按行政執行法第2條規定：「有關本章之執行，不徵收執行費。但因強制執行所支出之必要費用，由義務人負擔之。」行政執行法第26條準用強制執行法第28條規定：「（第1項）強制執行之費用，以必要部分為限，由債務人負擔，並應與強制執行之債權同時收取。（第2項）前項費用，執行法院得命債權人代為預納。」查上訴人經由行政執行程序，向第三人即財團法人國家政策研究基金會收取被上訴人對於該第三人之租金債權金額，除前述31萬4,848元外，尚包括行政執行必要費用172元，此項執行必要費用依規定應由義務人即上訴人負擔，而上訴人既然先行墊付，自得依上開法律規定與強制執行之債權同時收取。則上訴人就此部分係依法律規定取回所墊付之款項，並非無法律上之原因，與不當得利之構成要件並不相符，自無不當得利可言。被上訴人依公法上不當得利法律關係請求上訴人返還172元，於法不合，並無理由，原判決就此部分，容有適用法規不當之違背法令情形。
㈤末以，行政法院就其受理事件，對所適用之法律，確信有牴
觸憲法之疑義時，得聲請司法院大法官解釋；前項情形，行政法院應裁定停止訴訟程序，行政訴訟法第178條之1第1、2項分別定有明文。是依上開規定，當事人就繫屬中之訴訟事件，並無以事件所適用之法律違憲，向行政法院聲請裁定停止訴訟程序之權限，至多僅能促請行政法院聲請釋憲，復因行政訴訟法第178條之1第1項係規定行政法院「得」聲請大法官解釋，足見行政法院就聲請釋憲與否具有裁量權限甚明。上訴人雖以本件所適用社團年資處理條例第4條、第5條及第7條等規定有牴觸憲法之疑義，聲請本院裁定停止訴訟程序並聲請釋憲。但上訴人就繫屬中之事件，並無以法律違憲為由，聲請本院裁定停止訴訟程序之權限，已如前述，且本件業經本院認定上訴人對被上訴人送達原處分時，已逾社團年資處理條例第5條第1項所定之1年時效期間，上訴人對被上訴人之公法上請求權因時效完成而消滅，原處分應予撤銷等情，本院認為社團年資處理條例第5條第1項規定並未發生合理之確信足認有牴觸憲法之疑義情事，因此，本院認為並無停止訴訟程序聲請釋憲之必要，上訴人此部分聲請，核無理由，併此敘明。
六、綜上所述，原判決關於命上訴人應給付被上訴人超過31萬4,848元部分，有判決適用法規不當之違法，上訴意旨求予廢棄，即有理由。又因上訴人公法上之請求權已罹於時效而當然消滅，上訴人應返還已收取被上訴人31萬4,848元，已為原審所確認，爰由本院本於該確定之事實，將原判決上開部分廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。至其餘上訴部分，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 3 月 31 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 郭銘禮法 官 魏式瑜上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 109 年 3 月 31 日
書記官 劉道文