臺北高等行政法院判決
109年度年訴字第19號110年1月7日辯論終結原 告 中國青年救國團代 表 人 吳清基訴訟代理人 蔡進良 律師
黃冠中 律師被 告 銓敘部代 表 人 周志宏（部長）訴訟代理人 邱德明
黃旭田 律師複 代理人 游國棟 律師訴訟代理人 賴秉詳 律師上列當事人間公職人員年資併社團專職人員年資計發退離給與處理條例事件，原告不服考試院中華民國109年8月3日109考臺訴決字第136號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告應給付原告新臺幣肆仟肆佰玖拾柒萬零貳佰伍拾玖元。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項本件被告代表人原為周弘憲，嗣於訴訟進行中變更為周志宏，業經新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：緣公職人員年資併社團專職人員年資計發退離給與處理條例（下稱社團年資處理條例）於民國106年5月10日經總統公布施行，被告乃依社團年資處理條例第4條第1項規定，扣除僑務委員會退休人員訴外人○○○等39人已採計任職原告專職人員年資後變更審定（下稱變更審定函），並自107年5月12日起，改依重行核計之退離給與發給；嗣復依上開變更審定結果及社團年資處理條例第5條規定，以107年5月11日部退三字第10744982303號函（下稱追繳函1）請原告返還上開人員溢領之退離給與，並於107年5月14日送達予原告收受。惟因部分人員溢領金額計算有誤，經被告自行撤銷追繳函1，其後，二度重為處分（107年11月1日部退三字第10745210451號函、108年1月31日部退三字第10846689291號函，下分別稱追繳函2、追繳函3）亦均因相同原因自行撤銷，及至109年3月31日始以部退五字第10948985451號函（下稱原處分）請原告返還訴外人○○○等39人自退休生效日至107年5月11日止，已支領社團專職人員年資之退離給與新臺幣(下同)4,497萬259元，並於109年4月6日送達予原告收受。原告不服，於繳納4,497萬259元後，並提起訴願遭駁回後，提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：
(一)按社團年資處理條例第5條、第7條立法說明、行政程序法第131條第1項規定，社團年資處理條例第5條規範目的既然是准許核發機關可以要求返還不當得利，其權利性質因屬請求權之性質，亦即公法上不當得利請求權。又所稱「法律另有規定」，係指社團年資處理條例第5條第1項「應由核發機關自本條例施行後一年內，依下列規定以書面處分令領受人或其經採認之社團專職年資所屬社團返還之……」。次按中央法規標準法第13條規定：「法規明定自公布或發布日施行者，自公布或發布之日起算至第三日起發生效力。」，故社團年資處理條例應自106年5月12日起發生效力，而其1年消滅時效期間屆滿日應係107年5月11日，惟即使是被告所為追繳函1，遲至107年5月14日始送達原告，即已逾社團年資處理條例第5條第1項規定「自本條例施行後一年內」之公法上請求權時效，原處分更係遲於109年4月6日始送達原告，顯已逾前揭規定之公法上請求權時效。
(二)被告依據考試院決議及被告相關函令，採計訴外人○○○等39人任職原告期間的年資為退休年資，據以核計訴外人○○○等39人之退離給與。此等年資採計、退離給與之核算、發給等，均為有關機關所為，與原告無任何關係。被告在事隔多年後，作成原處分要求原告返還訴外人○○○等39人溢領之退離給與，形同由原告承擔行政機關自身行為前後不一的不利益，原處分已違反誠信原則及禁反言原則，應予撤銷，並依行政訴訟法第8條規定請求被告返還欠缺公法上原因所受領的給付4,497萬259元。
(三)社團年資處理條例第5條第1項第2款規定應返還溢領之退離給與之對象為社團，而非實際領取退離給與之公務員，手段與目的欠缺合理的實質關聯，違反比例原則。又社團年資處理條例第2條第2款規定之社團，不包括其他同樣被採計公職年資之社團或機構，例如臺灣省青年服務團、基隆碼頭工會、兵役協會等，此等差別處遇之理由不明，已違反平等原則。再者，社團年資處理條例第7條規定排除現行法制有關消滅時效制度，有違法安定性原則、平等原則（體系正義），並侵害原告的財產權等語。並聲明求為判決：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被告應給付原告4,497萬259元及自原告107年8月9日繳付上開款項之翌日即107年8月10日起至清償日止按年息5％計算的利息。
四、被告答辯略以：
(一)社團年資處理條例第5條第1項之規定並非公法上請求權之行使期限，與時效規定無關：
1.依行政程序法第127條、社團年資處理條例第5條第1項前段規定，可知社團年資處理條例第5條第1項源自行政程序法第127條規定而來，核其理由，按有效之行政處分，因其本身即屬財產變動之法律上原因，且行政處分除非達於無效程度而自始無效外，縱屬違法，於該行政處分經撤銷、廢止或因其他事由失效前，該行政處分之效力仍繼續存在，故以該行政處分為依據之財產變動，即非無法律上原因，自不構成公法上不當得利（最高行政法院105年度判字第344號判決參照）。查社團年資處理條例第5條第1項規定係按公法上不當得利之法理，規範核發機關應於重行核計退離給與之行政處分作成「後」，行使公法上不當得利返還請求權進行溢領退離給與之追繳。
2.查公教人員之退離給與係由各權責機關核定後，按退撫新制實施前、後年資，分別由各支給機關發給及辦理溢領給與之追繳事宜，爰社團年資處理條例所稱核發機關係指「核定發給退離給與之機關」，至溢領退離給與之追繳機關則係各「支給機關」。是以，在重行核計退離給與之行政處分作成前，原行政處分之效力仍繼續存在，尚不構成公法上不當得利，既無公法上請求權發生，各支給機關自無從辦理追繳；況各支給機關在重行核計退離給與之行政處分作成前，亦無從預知有無溢領退離給與，尤無明確之溢領金額得以追繳。其請求權既尚無從行使，時效無從起算，自無因而起算消滅時效甚至業因時效消滅而無從行使之情形。
3.次按社團年資處理條例於106年5月10日經總統令公布施行後，被告旋即著手全面清查應處理之對象（政務人員與公務人員），函請全國各主管機關人事機構，切實清查曾具社團專職人員年資之退休（職）人員。嗣清查資料陸續回報後，接續進行資料彙整、建置相關資訊系統、確立各項處理原則以通知各執行機關照辦，至前置工作陸續完備，即於107年3月至5月間進行扣除社團專職人員年資及重新核計退離給與作業，由考試院與被告分別針對政務人員與公務人員，逐案作成重行核計退離給與之行政處分，同時副知經採認之社團專職年資所屬社團。被告再依上開重行核計退離給與之結果，篩選出應減少支領退離給與者，逐一清查自退休（職）生效日起至107年5月11日止之溢領金額，因實際數額涉及歷年待遇變更、優惠存款制度變革及個人於臺灣銀行實存金額變化等變項，經彙整退休（職）人員個人歷年已支領月退休金、變更後金額及應收差額等資料，經各機關確認資料正確性無誤後，始由各支給機關向領受人（政務人員）或其所屬社團辦理追繳，以求慎重並保障當事人權益。
4.據此，因早期公務人員退休案件之核定並未電腦化，行政查核作業須以人工方式調閱檔案、查證比對，非於社團年資處理條例公布施行後可立即重行核計退離給與。又考試院與被告作成重行核計退離給與之行政處分後，尚須核算有無溢領退離給與，並按退撫新制實施前、後年資，分由各支給機關辦理溢領給與之追繳事宜，實難期各支給機關可於重行核計退離給與之行政處分作成後即時進行追繳。是以，如將社團年資處理條例第5條第1項規定之返還期限定性為特別規定之短期消滅時效，非僅與時效規定之本質不符，且未能顧及行政作業時程之需求，亦無法期待各支給機關於期限內行使公法上請求權進行追繳。蓋重行核計退離給與之行政處分無論於何時作成，其公法上不當得利返還請求權之時效倘均於社團年資處理條例施行後1年屆至而當然消滅，不但實際時效寥寥無幾，且會因重行核計退離給與之行政處分作成時點不同，導致各支給機關得行使公法上不當得利返還請求權之時間長短不一；復考量前述實際行政查核作業之時程，大部分重行核計退離給與係於107年3、4月間作成，若採社團年資處理條例之期間規定為時效規定之錯誤見解，將使此項公法上不當得利返還請求權之行使期限僅剩1至2個月即罹於時效，惟此時溢領退離給與之數額尚待核算，且核定發給退離給與之權責機關與應辦理追繳之支給機關在絕大多數個案中並非同一，實無從要求於剩餘期限內完成全面追繳事宜；尤其在重行核計退離給與之行政處分係於107年5月12日以後作成者，更將自始不得請求返還溢領退離給與，產生「權利尚未發生，即罹於時效」之荒謬處境，顯非衡平，除與消滅時效制度之立意不符、造成法律體系內部自相矛盾外，亦與社團年資處理條例為追求轉型正義，要求返還不當取得財產之重大社會公益之立法意旨有違。
(二)社團年資處理條例第7條之規定係在排除現行法律有關權利行使期間之規定，與社團年資處理條例第4條、第5條之定性無涉，無從據以作為認定第5條規定為消滅時效規定之依據。關於社團年資處理條例第4條所定重行核計退離給與及第5條所定追繳溢領退離給與，為避免因已逾越現行法律所定權利行使期間而於法未合，致難以處理公職人員年資併社團專職人員年資後溢領之退離給與，爰於第7條規定排除現行法律有關權利行使期間之規定。詳析如下：
1.政府長期以國家預算代為支應不具公務機關地位之社團專職人員年資之退離給與，該領受人與社團法人顯然應屬欠缺法律上原因而受有利益，致國家受有損害，其公法上不當得利之法律關係亦有調整之必要。易言之，除須避免未來繼續由政府以國家預算代為支應不具公務機關地位之社團專職人員年資之退離給與，亦須追繳過去由國家代為墊付之不法利得，故上開處理方式包含「重行核計退離給與」與「追繳溢領退離給與」兩者，第4條與第5條分別定有明文；並於第5條亦明定於重行核計退離給與作成後，再向領受人或其所屬社團法人追繳溢領退離給與，以確立社團年資處理條例制定施行後，公法上不當得利法律關係之發生。
2.次按現行法律有關權利行使期間之規定，有關撤銷權之行使，於行政處分未經撤銷、廢止或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在；又原處分機關欲依職權撤銷違法行政處分之全部或一部，應自知有撤銷原因時起2年內為之，行政程序法第110條第3項、第117條及第121條第1項分別定有明文。
有關公法上請求權之行使，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因5年間不行使而消滅，行政程序法第131條第1項前段亦有明定。是被告95年5月12日部退三字第0952643282號令定自95年4月20日起，全面停止適用併計社團專職人員年資為公務人員退休年資以前，所作成之原退休審定所生法律關係，於核發機關依第4條規定作成重行核計退離給與或支給機關依第5條規定請求返還溢領退離給與時，難謂無撤銷權之行使已逾2年除斥期間或請求權之行使已逾5年消滅時效之疑義。
3.鑑於前述原退休審定所生法律關係距今時日久遠，依現行法律有關除斥期間或消滅時效等權利行使期間之規定，將致重行核計退離給與及追繳溢領退離給與之立法目的難以實現，且倘未能依第4條規定撤銷原退休審定，其效力仍繼續存在，不但政府日後仍須以國家預算代為支應退離給與，亦無法依第5條規定於重行核計退離給與作成後，向領受人或其所屬社團辦理追繳溢領退離給與。經查時代力量黨團提案〈公教人員退職退休給與併計黨務年資處理條例草案〉第7條與立法委員陳其邁等20人提案〈公教人員退職退休給與併計黨務人員年資處理條例草案〉第6條規定，均有明定公教人員退休（職）給與併計黨務人員年資之處理，除社團年資處理條例另有規定外，不適用現行法律有關權利行使期間之規定。嗣於立法院司法及法制委員會審查（下稱審查會）通過條文第7條規定，再將條文內容由「公教人員退休（職）給與併計黨務人員年資之處理」修正為「本條例第4條所定重行核計退離給與及第5條所定返還規定」，顯然是立基於處理公職人員年資併社團專職人員年資後溢領之退離給與之立法目的，明確化上開處理方式係指「重行核計退離給與之作成」與「溢領退離給與之追繳」。是以，綜觀社團年資處理條例之立法歷程、立法目的及第7條規定之立法理由，重行核計退離給與及追繳溢領退離給與，在社團年資處理條例制定施行後，縱原退休審定所生之法律關係依現行法律有關權利行使期間之規定已告確定，仍應排除依現行法律規定有關逾越權利行使期間之法律效果。
4.綜上，社團年資處理條例第7條規定係為避免依現行法律有關權利行使期間之規定，致無法依第4條規定重行核計退離給與及第5條規定追繳溢領退離給與，爰排除基於原退休審定所生法律關係有關逾越權利行使期間之法律效果。至於重行核計退離給與作成後，支給機關應追繳溢領退離給與之消滅時效，按行政法之一般法理原則，社團年資處理條例如有明文規定，自應適用各該規定，如未有明文規定，即應適用行政程序法相關規定。
(三)將社團年資處理條例第5條第1項關於1年內作成處分命令返還之規定解釋為時效規定，甚至容許領受人據以主張毋庸返還之抗辯，與社團年資處理條例此一規定之體系及立法目的顯然相悖：
1.就社團年資處理條例立法目的、第4條、第5條及第7條相關規定之立法理由，分別說明如下：
(1)查社團年資處理條例依審查會時提案委員說明提案理由略以，鑑於不具公務機關地位之政黨（社團）與其相關機構團體之年資採計為公務人員退休年資，以國家預算支應不具公務機關地位之政黨（社團）與相關年資給與，違反原退休法規定，與法治國原則相違，基於追求轉型正義，完備公務員退休、退職制度，爰增定專法，處理公教人員退職、退休併計黨務（社團）年資所溢領之給與，並於專法中明定適用之社團名稱、適用對象、社團年資計算、主管機關、資訊公開等相關規範，以作為各主管機關全面重新核算是類人員之退休年資、退離給與及溢領給與追繳事宜之依據。
(2)復由社團年資處理條例第4條第1項、第4條第4項、第5條及第7條規定及其立法目的可知社團年資處理條例為落實轉型正義，考量黨職併公職所溢領之退離給與時間已久，可能因時效消滅或撤銷權行使期限已過而無法追還，爰於第7條明定核發機關依該條例第4條規定扣除已採計之社團專職人員年資並重行核計退離給與，以及依第5條向領受人或社團追繳等，不適用現行法律有關請求權時效或撤銷權行使期限之規定，足見本法於立法之初已預見領受人有主張相關時效利益或撤銷權行使之期限利益之情形，爰於第7條規定明文排除，以使領受人仍應依法返還其領受之數額，倘依原告主張將社團年資處理條例第5條第1項之規定解為消滅時效之規定或所謂作成處分之期限，顯與此一立法目的相悖。
(3)又查，立法者為同時考量機關全面清查作業需要及各領受人退休經濟生活安排，於社團年資處理條例第4條第4項訂定1年緩衝期間，自該條例施行日起1年後，始按重行核計之退離給與發給；並為督促各支給機關儘速追繳各領受人溢領之退離給與，於第5條第1條以訓示規定要求各支給機關於該條例施行後1年內向各領受人或社團追繳溢領退離給與；於各領受人或社團拒未依第5條第1項規定返還溢領退離給與時，於同條第2項明定由核發機關依各公職人員所適用之退離給與追繳規定，進行追繳。
2.由立法討論可知，社團年資處理條例第5條1年之期間規定之原意係比照第4條而來，其原始提案條文為酌給領受人較長之2年期間以為緩衝，然立法院討論過程中立法委員認為緩衝期間不宜過長，而領受人非僅應返還溢領之款項，更應盡早返還之，始決定將原提案之2年縮短為1年。非僅自始至終於討論過程中全然未視之為足以發生失權效果之時效或除斥期間等規定，甚至，立法委員更明確表明法院不應以此處規定為6個月或1年，即為勝訴或敗訴之差異規定（見蔡易餘委員之發言），在在足見上開規定並非消滅時效或除斥期間之規定，其目的不在賦予領受人更多保障，或限縮機關返還請求權之行使期限，而係旨在規範領受人應儘早返還、促請行政機關速辦之訓示規定。
(四)社團年資處理條例第5條第1項規定，既未在條文中明定逾期辦理追繳、違反期程之法律效果，亦未於立法說明中針對返還期限之定性提出任何具體理由，且我國現行法規中亦查無公法上請求權無論有無發生，消滅時效一律自法律施行後1年完成而消滅之立法體例可循，況從立法院公報之相關會議紀錄可知，於討論過程中並無任何立法委員明確表示逾期辦理追繳將發生失權效果（甚至有直接明確表示不應因本條規定而生失權效果者，業如前述）；且當時立法委員如有此意，與會之被告代表亦必然會清楚表示不可採為時效規定之明確意見。按權利之行使應有合理之時效限制，不論私法上或公法上之權利皆然，以尊重既存之事實狀態，維持法律秩序之安定，爰有消滅時效制度作為請求權之權利障礙事由。復按公法上請求權係採權利消滅主義，於時效完成時當然消滅，行政程序法第131條第1項前段、第2項分別定有明文。至於消滅時效起算之時點，依最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議略以，公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。是以，應由法律體系及立法目的綜合判斷上開返還期限是否合乎消滅時效制度之立意，包含期限內能否合理期待機關行使公法上請求權、逾越期限有無違反法律秩序安定之重大公益等等，社團年資處理條例並非消滅時效之規定，而應解為係就促請作成處分之作業時間之訓示規定，始屬允當。是原處分雖於社團年資處理條例第5條第1項所訂之「本條例施行後1年內」期限屆滿後始作成，惟以是項規定係訓示規定，原處分仍有效力，並不發生時效消滅而失權之效果。
(五)又依據最高法院決議及多數見解，有關公法時效起算點，應採權利人主觀認定，自「可以合理期待權利人為請求時」開始起算；倘採取較為嚴格之認定，以客觀障礙作為判准，則必須權利行使客觀上無法律障礙後，方得開始計算時效。是縱認社團年資處理條例第5條第1項規定之1年期間屬於短期消滅時效之特別規定（假設語氣，被告否認之），其時效起算無論係採取得否期待權利行使說判斷，抑或者以客觀上是否構成法律障礙說判斷，核發機關只要一天未完成重行核計認定，則支給機關就一天無法行使其追繳處分權責，是支給機關追繳處分之時效應從核發機關完成重行核計後開始起算。
(六)有關原告主張原處分違反財產權、誠信原則、信賴保護、平等原則及比例原則等節，說明如次：
1.依憲法第23條規定：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」揆諸社團年資處理條例之立法意旨，係基於維護自由民主憲政秩序，為解決早期社團專職年資併計核發公職人員退職給與之不合理現象，以完備公(政)務人員退休(職)及優惠存款制度所制定，是其間已考量所欲實現之公益大於個人利益，爰採取較高層級之法律保留規範，由立法機關以法律之制定方式，明定公職人員年資併計社團專職年資後溢領退休（職）給與之處理規定，且所欲保障之公益確屬宏大，並不違背憲法第23條之意旨。此外，為維護上述公益意旨，以扣除經採計之社團專職年資及追繳已領之退離給與，係為必要之方法，且對於規範對象所生影響，就達成維護憲政秩序之民主價值間，自屬合理，是並未牴觸憲法第23條所定比例原則。
2.按憲法所規定之財產權保障，依司法院釋字第596號解釋稱：憲法第15條所定保障人民之財產權，係使財產權所有人得依財產權之存續狀態，使其自由使用、收益及處分之權能，以確保人民所賴以維繫個人生存及自由發展其人格之生活尊嚴，惟為求資源合理分配，國家自得於不違反憲法第23條比例原則之範圍內，以法律對於人民之財產權予以限制。查考試院前開107年4月12日等4函及原處分所依據之法律規定，係國家為求退休(職)年資及優惠存款年資採計之合法性及資源之合理分配所制定，且亦在兼顧公(政)務人員退休(職)基本生活保障之考量下，設計了基本保障機制(重核所得低於2萬5000元者，按2萬5000元發給)，以確保人民最低限度之生存需求，並未違反憲法第23條之比例原則；爰原處分並未違反憲法第15條所定之財產權保障意旨。
3.復按司法院釋字第525號解釋意旨，經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形者，其信賴即不值得保護。是慮及早期社團專職年資採計規定自始有重大明顯違反上位規範情形，並無值得保護之信賴事實存在，且政務人員係政治任命而為政策決定者，應負政治責任，與一般公教人員所應負擔之責任不同，爰明定政務人員與其經採認社團專職年資之所屬社團對於過去已支領社團專職年資之退離給與應負連帶返還責任；是社團年資處理條例之制定過程，已充分考量其立法意旨而對退職政務人員另設溯及既往之規定。另以社團年資處理條例係基於社團專職人員年資之採計自始違反退休(職)法律規定而無信賴事實存在，為求退休(職)及優惠存款年資採計之合法性及資源之合理分配，避免因時效消滅或權利行使期間之經過，難以落實該條例制定精神，爰於社團年資處理條例第7條就重行核計退離給與事項及返還溢領退離給與規定，排除其他法律有關權利行使期間之適用。
(七)至於原告主張社團年資處理條例第2條第2款所定社團之範圍，不包括其他社團或機構，此等差別處遇違反平等原則部分，說明如下：
1.按憲法第7條所揭示之平等原則，非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，要求本質上相同之事物應為相同之處理，不得恣意為無正當理由之差別待遇（司法院解釋第547號、第584號、第596號、第605號、第614號、第647號、第648號及第666號解釋可資參照）。易言之，法規範是否符合平等保障權之要求，其判斷應取決於法規範所以為差別待遇之是否合憲，所取之分類與規範目的之達成間，是否存有一定關聯性而言（司法院釋字第682號參照）。據此，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待。
2.查立法院公報第106卷第42期院會紀錄，社團年資處理條例提案黨團及委員說明提案理由略以，鑑於不具公務機關地位之政黨（社團）與其相關機構團體之年資採計為公務人員退休年資，以國家預算支應不具公務機關地位之政黨（社團）與相關年資給與，違反原公務人員退休法規定，與法治國原則相違，基於追求轉型正義，完備公務員退休、退職制度，爰增訂專法，處理公教人員退職、退休併計黨務（社團）年資所溢領之給與。據此，社團年資處理條例係立法者基於轉型正義，審酌社團專職人員年資採計規定與各公職退休年資及優惠存款年資採計規範不合，爰以法律明文禁止是類年資採計為公(政)務人員退休(職)及優惠存款年資；此與其他經核准採計之年資有別，自不得相互援引比較，進而主張平等原則之適用。綜上所述，原處分及訴願決定，於法均無不合，原告主張並無理由，應予駁回等語。並聲明求為判決：原告之訴駁回。
五、前開事實概要欄所載事實，有被告就訴外人○○○等39人之變更審定函(見原處分卷第409-572頁)、追繳函1、2、3(見本院卷第45-59頁)、原處分(見本院卷第63-67頁)、被告收據(見本院卷第69頁)、訴願決定（見可閱覽訴願卷第129-134頁）影本等件在卷可稽，且為兩造所不爭執，堪認屬實。兩造以前詞爭執，則本件所應審究之主要爭點為：（一）原處分於109年4月6日送達，是否已逾社團年資處理條例第5條第1項所定1年內辦理的期限？（二）原處分是否違反禁反言原則及誠信原則？（三）原處分適用的社團年資處理條例第5條第1項第2款規定是否違反比例原則、平等原則、信賴保護原則？第7條規定是否違反法安定性原則？
六、本院的判斷：
(一)本件應適用的法律及立法理由：
1.106年5月10日制定公布的社團年資處理條例第9條規定：「本條例自公布日施行。」依中央法規標準法第13條規定：「法規明定自公布或發布日施行者，自公布或發布之日起算至第3日起發生效力。」社團年資處理條例應自106年5月12日起生效。該條例第1條規定：「為處理公職人員年資併社團專職人員年資後溢領之退離給與，特制定本條例。」立法理由表示：「……二、我國早期政經環境特殊，部分社團專職人員年資經當時政策性決定從寬採計為公職退休（職、伍）年資並核發退離給與。惟審酌公職退休（職、伍）年資之採計，向以行政機關、公立學校及公營事業中編制內有給專任之年資為限，爰上述對於社團專職人員年資之採計規定，即與各公職退休（職、伍）年資規範不合，應予檢討處理。」
2.同條例第2條規定：「本條例用詞，定義如下：一、公職人員：指公務、政務、軍職、教育、公營事業及民選首長等人員，於退休（職、伍）時，採認本條例所定社團專職人員年資併計核發退離給與者。二、社團專職人員：指中國國民黨各級黨部、中華民國民眾服務總社及其分社、中國青年反共救國團、中國童子軍總會、中國大陸災胞救濟總會、世界反共聯盟中國分會、亞洲人民反共聯盟中國總會、三民主義大同盟等社團及其相關機構之專職人員。三、退離給與：指退休（職、伍）金及優惠存款利息。」第4條規定：「（第1項）第2條所定公職人員仍支領退離給與者，應由其核發退離給與機關（以下簡稱核發機關）扣除已採計之社團專職人員年資後，依原適用之退休（職、伍）法令所定給與標準及支領方式，重行核計退離給與。（第2項）依前項規定扣除社團專職人員年資後，不符原退休（職、伍）或定期給付條件者，仍依原適用之退休（職、伍）法令所定給與標準及支領方式，按扣除社團專職人員年資後之年資，重行核計退離給與。（第3項）依前2項規定重行核計退離給與，致每月支領退離給與總額低於新臺幣2萬5千元者，按2萬5千元發給。原每月支領退離給與總額低於2萬5千元者，仍按原支領退離給與總額發給。（第4項）第2條所定公職人員依本條規定重行核計之退離給與，自本條例施行日起1年後，按重行核計之退離給與發給。」其中第4項規定的立法理由為：「考量各核發機關全面清查第2條所定公職人員及其社團專職人員年資之採計情形作業之需，以及各領受人退休經濟生活之安排，爰於本條第4項訂定一定緩衝期間，以資因應。」
3.同條例第5條規定：「（第1項）依前條規定重行核計退離給與後，有溢領退離給與者，應由核發機關自本條例施行後1年內，依下列規定以書面處分令領受人或其經採認之社團專職年資所屬社團返還之：一、於退職政務人員，由領受人及其經採認之社團專職年資所屬社團連帶返還。二、於政務人員以外之退休（職、伍）公職人員，由其經採認之社團專職年資所屬社團返還。（第2項）前項規定返還溢領退離給與時，由核發機關依各公職人員所適用之退離給與追繳規定，進行追繳。」其立法理由表示：「一、明定依前條規定重行核計退離給與後，有溢領退離給與者，應予以返還及返還期限。惟鑑於政務人員係政治任命而為政策之決定者，應負政治責任，與其他公職人員所負擔之責任不同，爰明定政務人員應與開具其任職證明之社團負真正連帶債務。二、應返還退離給與之領受人所屬社團拒未依本條第1項規定返還溢領退離給與時，於本條第2項明定由核發機關依各公職人員所適用之退離給與追繳規定，進行追繳。」
4.同條例第7條規定：「本條例第4條所定重行核計退離給與及第5條所定返還規定，除本條例另有規定外，不適用現行法律有關權利行使期間之規定。」其立法理由表示：「黨職併計公職所產生之溢領退職、退休給付時間已久，可能因時效消滅或撤銷行使期間已過，難以要求受領人、政務人員或政黨返還，爰明訂不適用現行法律有關權利行使期間之規定。」
(二)原處分於109年4月6日送達原告，已逾社團年資處理條例第5條第1項所定1年內辦理的期間，被告公法上的請求權已消滅，原處分為違法：
1.社團年資處理條例第5條第1項明定：「應由核發機關『自本條例施行後1年內』，依下列規定以書面處分令領受人或其經採認之社團專職年資所屬社團返還之……。」如前所述，社團年資處理條例已於000年0月00日生效。自106年5月12日起算1年，核發機關應於107年5月11日前以書面處分令領受人或社團返還溢領的退離給與。又行政程序法第110條第1項規定：「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。」因此，社團年資處理條例第5條第1項書面處分的生效須以合法送達處分相對人為要件，亦即核發機關作成令應返還溢領之退離給與的書面處分，必須在107年5月11日前合法送達於處分相對人，處分始生效力。本件被告於109年3月31日始作成原處分，並於109年4月6日始合法送達原告，故被告作成原處分時、原告收受送達原處分，原處分對其發生效力時，顯已逾107年5月11日，而違反社團年資處理條例第5條第1項應於施行後1年內為之的規定。
2.被告雖主張社團年資處理條例第5條第1項規定與消滅時效無關，而僅是不具法律效力的訓示規定等等。然而：
(1)經查閱立法院公報第106卷第11期委員會紀錄，立法院審查社團年資處理條例時，銓敘部部長周弘憲報告稱：「(一)……公務人員自95年4月20日以後退休者，已不再採計是類社團年資。至於該日之前已採計社團年資之退休人員，因早期公務人員退休案件之核定並未電腦化，爰經本部於95年間，以人工清查資料查證比對後，曾採計是類社團人員年資之退休公務人員計約301人（據行政院人事行政總處說明資料，當時經統計，軍公教各類人員合計約581人）。(二)今再經清查後，截至本（105）年10月6日止，前述301人中，已有101人亡故；其中遺族改領月撫慰金且現仍在支領者40人，另再扣除資料重覆和一次退休金者已無辦理優惠存款者（計34人），合計目前是類人員仍在支領給與者（含支領月退休金、月撫慰金及辦理優惠存款者）尚餘206人。(三)前開具相關年資得採計之期間，被採計有案者之採計年資，最多採計19年；最少採4個月」等等（見原處分卷第615頁）；教育部次長林騰蛟報告稱：「(一)依本部105年11月請各主管教育行政機關清查結果，退休教育人員曾併計相關社團年資辦理退休者，本部暨所屬機關（構）學校計有134人，直轄市及各縣市政府所屬機關（構）學校為41人，合計175人，相關社團年資最多採計14年7個月，最少採3個月。(二)另，上開175人中，已有87人亡故，其中遺族改領月撫慰金且現仍在支領者20人……」(見原處分卷第616頁)等等，可知銓敘部、教育部等行政機關在社團年資處理條例立法完成前，就已經開始進行人工清查，並作為向立法院報告的資料。這些資料既然在社團年資處理條例完成立法前已經清查完成，被告主張：不能妥適賦予行政作業時程的需求等等，即不可採。
(2)經查閱立法院公報第106卷第11期委員會紀錄，可知立法委員討論社團年資處理條例草案第4條第4項規定時，草案原規定為2年，以資緩衝，但有委員認為應刪除期限，不用給予緩衝期，亦有主張緩衝期應改為6個月，也有認為應改為1年者，在場參與審議的銓敘部呂明泰司長表示：制度變更要有一個緩衝期，而且考量要以人工方式調閱檔案，不是短期內可以做到，要查核後才能作成處分，也要考量軍人、教育人員、公營事業的部分，地方政府沒那麼快等等，最後主席裁示修改為1年；社團年資處理條例草案第5條原先也是規定2年內追繳返還，但有委員表示：行政機關既然已經在1年內依第4條規定重行核計完畢，此時向社團追繳返還應無困難，此部分也應一併修改為1年內等等，經主席裁示後，第5條部分也由2年修改為1年。自上開討論過程可知，立法者已衡酌立法目的之儘速實現，以及行政機關的清查能力與進度等因素後，決定將社團年資處理條例草案第5條辦理追繳返還的期限由2年改為1年，並經三讀程序完成立法，應非被告主張僅是不具法律效力的訓示規定而已。如只是訓示規定，立法委員其實毋須大費周章的討論斟酌。
(3)社團年資處理條例第5條規定賦與核發機關於規定期限內以書面處分追繳溢領之退離給與的權限，其規範目的是對溢領退離給與的領受人及社團，所獲得的公法上不當得利進行追繳，因此，核發機關以書面處分進行追繳的權利性質應屬公法上請求權的行使。基於法安定性的考量，公法上請求權的行使通常都會有權利行使期間的規定，行政程序法第131條即規定：「（第1項）公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因5年間不行使而消滅……。
（第2項）公法上請求權，因時效完成而當然消滅。……。」但由於黨職併計公職所產生的溢領退職、退休給付時間已久，可能因時效消滅或撤銷行使期間已過，難以要求領受人或社團返還，故社團年資處理條例第7條規定：「本條例……第5條所定返還規定，除本條例另有規定外，不適用現行法律有關權利行使期間之規定。」其中所謂「不適用現行法律有關權利行使期間之規定」即是排除行政程序法第131條第1項5年消滅時效規定的適用，使核發機關得於社團年資處理條例制定公布施行後，對於早已溢領退除給與逾5年的個案重新取得公法上不當得利的返還請求權，但又為避免此一重新取得的請求權沒有權利行使期間的限制，有違法安定性原則，於是在第5條第1項規定附加應於1年內為之的限制，逾期者即不得再行追繳返還，以衡平法安定性及轉型正義的緊張關係。也因此，社團年資處理條例第7條規定所謂「除本條例另有規定外」，以社團年資處理條例第5條第1項而言，即是指該條項所定的1年短期消滅時效。倘如被告主張：社團年資處理條例第5條第1項1年內為之的規定僅是不具法律效力的訓示規定而已，不是權利行使期間的規定，則第7條所稱「除本條例另有規定外」，就社團年資處理條例第5條第1項規定而言，即無規定必要，亦可說明被告主張為不可採。至被告主張縱認社團年資處理條例第5條第1項關於核發機關應於1年內請求返還之規定屬消滅時效規定，亦應自核發機關完成重行核計認定後開始起算云云，已屬脫逸於社團年資處理條例第5條第1項明文規定：「依前條規定重行核計退離給與後，有溢領退離給與者，『應由核發機關自本條例施行後1年內』，依下列規定以書面處分令領受人或其經採認之社團專職年資所屬社團返還之……」之文義解釋範疇，自不足採。
3.綜上，原處分於109年4月6日始合法送達原告，故原處分對原告發生效力時，已逾107年5月11日，已經超過請求權時效的1年期間，依行政程序法第131條第2項規定，請求權因時效完成而當然消滅，被告即無以原處分向原告追繳返還的權限，原處分應屬違法。訴願決定未予糾正，亦有未合，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，應予准許。原告另依公法上不當得利的法律關係，合併提起行政訴訟法第8條規定的一般給付訴訟，請求被告返還其已繳納的4,497萬259元，亦屬有據。
(三)社團年資處理條例第5條第1項第2款規定是否違反比例原則、平等原則、信賴保護原則，以及第7條規定是否違反法安定性原則等，均非本件的先決問題，無聲請憲法解釋的必要：
司法院釋字第371號解釋：「法官於審理案件時，對於應適用之法律，依其合理之確信，認為有牴觸憲法之疑義者，自應許其先行聲請解釋憲法，以求解決。是遇有前述情形，各級法院得以之為先決問題裁定停止訴訟程序，並提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由，聲請本院大法官解釋。」釋字第572號解釋：「……所謂『先決問題』，係指審理原因案件之法院，確信系爭法律違憲，顯然於該案件之裁判結果有影響者而言……。」原告主張：社團年資處理條例第5條第1項第2款及第7條規定違反憲法上有關的原理原則，已屬違憲，請求聲請憲法解釋等語，但被告作成原處分已違反社團年資處理條例第5條第1項所定期間，應予撤銷，則原告指摘的違憲爭議，對本件訴訟的裁判結果沒有影響，尚無聲請解釋憲法的必要。
(四)末按，公法上不當得利，有以法律明文規範者，例如稅捐稽徵法第28條、第38條第2項或行政程序法第127條等，因法律已特別規定應計付利息或明文規定準用民法相關規範，適用上較無疑義；至法律無明文規定時，衡酌國家公法上的收入，原則上並非用於獲利，而是公益的運用，與私法上收益性質不同，尚難類推適用民法第182條第2項有關返還不當得利時應附加利息的規定。換言之，公法上的返還義務，如法律或其明確授權訂定的命令沒有加計利息的規定或準用相關加計利息規定的明文，並不當然加計利息（最高行政法院100年度判字第1340號、106年度判字第388號判決意旨參照）。
據此，原告除請求被告返還前依原處分如數繳納的4,497萬259元外，並請求被告應附加給付上開款項自原告繳納翌日起至清償日止按年息5％計算的利息部分，則無法律上的依據，此部分請求，應無理由。
(五)綜上，原處分違反社團年資處理條例第5條第1項所定1年期間應屬違法；訴願決定未予糾正，亦有違誤。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，並依公法上不當得利之法律關係請求被告返還其已依原處分繳還之4,497萬259元，為有理由，應予准許。至原告請求返還遲延利息部分，則無理由，應予駁回。
七、末按行政訴訟法第104條準用民事訴訟法第79條規定：「各當事人一部勝訴、一部敗訴者，其訴訟費用，由法院酌量情形，命兩造以比例分擔或命一造負擔，或命兩造各自負擔其支出之訴訟費用。」本院審酌訴願決定及原處分均已撤銷，被告並應返還原告前依原處分如數繳還之4,497萬259元，基於原告敗訴部分僅為附加遲延利息之請求等兩造勝敗情形，認為應命被告負擔訴訟費用，併此指明。
八、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院審酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，一併說明。
中 華 民 國 110 年 1 月 28 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 許麗華
法 官 孫萍萍法 官 陳雪玉
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 1 月 28 日
書記官 王月伶