臺北高等行政法院判決
109年度年訴字第10號109年12月3日辯論終結原 告 黃信育被 告 新北市議會代 表 人 蔣根煌（議長）住同上訴訟代理人 林世華
林育瑄田惠方被 告 公務人員退休撫卹基金管理委員會代 表 人 周志宏（主任委員）訴訟代理人 林欣怡
黃百貴謝安貞（兼送達代收人）上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
一、本件原告黃信育起訴時，被告公務人員退休撫卹基金管理委員會（下稱被告退撫基金會）之代表人為周弘憲，嗣於民國109年9月1日變更為周志宏，變更後之被告退撫基金會代表人周志宏具狀聲明承受訴訟（本院卷第203頁至第206頁），核無不合，應予准許。
二、按「（第1 項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第
2 項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」行政訴訟法第111條第1項、第
2 項分別定有明文。本件原告起訴時，原係聲明：「補發原告107年8月1日至108年8 月22日被停發之月退休俸。」（本院卷第11頁）。嗣於本院言詞辯論期日當庭變更聲明為：被告新北市議會應返還原告新臺幣（下同）348,245 元，被告退撫基金會應返還原告562,682 元（本院卷第335、336頁）。被告新北市議會、退撫基金會就上開變更均當庭表示並無意見等語（本院卷第336 頁），並為本案之言詞辯論，揆諸前開規定，自應視為同意變更，合先敘明。
貳、實體方面：
一、事實概要：原告原係被告新北市議會議事組主任，前經銓敘部審定自104 年12月18日自願退休生效，支領月退休金（含月補償金，下同），並就其公保養老給付辦理優惠存款（下稱優存），嗣經該部依107 年7月1日施行之公務人員退休資遣撫卹法（下稱退撫法）規定，重新計算其自107 年7月1日起之每月退休所得。其後，被告新北市議會自全國公教人員退休撫卹整合平台查得原告於私立黎明技術學院參加勞工保險，乃依退撫法第77條第1項第3款（下稱系爭規定）、第2項及第3項規定，以107年7月9日北議人字第1070002659號函（下稱新北市議會107 年7月9日函）通知原告（副本行文被告退撫基金會），自107年8月起停發月退休金，並請原告儘速檢具每月支領薪酬總額未超過法定基本工資之相關證明，俾憑恢復發給停發之月退休金等語。原告不服，提起復審，經公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）以107年11月6日107 公審決字第000456號復審決定書駁回其復審，原告復提起行政訴訟，經本院審認其起訴逾期，而於108 年11月22日以108 年度年訴字第1021號裁定駁回其訴。其間，司法院作成釋字第782號解釋（下稱釋字第782號解釋），宣告系爭規定與憲法保障平等權之意旨有違，應自108 年8 月23日起失其效力，被告新北市議會、退撫基金會（以下如未特別指明，所稱被告，乃兼指新北市議會、退撫基金會）乃分別以
108 年9月3日北議人字第1080003677號函（下稱新北市議會
108 年9月3日函）及108年12月4日台管業二字第1081488634號函（下稱退撫基金會108年12月4 日函）通知原告，自108年8 月23日起恢復發放退撫新制實施前、後之月退休金等語。原告不服，就被告新北市議會107年7月9日函、108年9月3日函及被告退撫基金會108年12月4日函均提起復審，經保訓會以109年2 月18日109公審決字第000019號復審決定書，就新北市議會107 年7月9日函部分為不受理之決定；就其餘兩函文部分則予以復審駁回，原告爰就107年8月1日起至108年
8 月22日止經停發之月退休金部分，向本院提起一般給付訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠退撫法違反不當聯結禁止原則：退休金為國家應盡之憲法義
務，屬公務人員之公法上之財產請求權，至於公務人員再任私立大學，則係其與私立學校間之工作報酬，屬私法上之財產請求權，故二者間並無相關，且於私立大學擔任專任人員之退休公務人員薪資來源，主要來自私立大學經費，並未來自政府國庫，自無領取雙份薪資、造成國家財源額外負擔或重複支出之可言。是退撫法就此部分限制剝奪退休公務人員再任私立大學專任人員職務，殊與政府預算及退撫基金之財務維持毫無關係，更與世代正義、少子化全然無涉。政府以不相干事務而為盱衡，確實悖於不當聯結禁止原則。
㈡退撫法違反比例原則，侵害退休公務人員憲法上所保障之工
作權、生存權、財產權及服公職權：私立學校教職員之聘任，乃基於私立學校之經營需求，且必以適才適所為原則，而非以任用人員之職業別、年齡為考量；且私立學校聘任退休公務人員，能提高校務行政品質，有助於私立學校之校務經營；況且，公務人員依法退休，年輕人將有機會至公部門服務機會，並無排擠年輕人就業之機會，退撫法第77條第1 項第3 款反而使公務人員不敢提前退休，而無法釋出工作機會，降低年輕人進入公務機關服務之機會，顯然無助於立法目的之達成。再者，各私立學校接受政府補助金額、聘用退休公務人員之數量不同，同所私立學校所聘用之退休公務人員，亦有不同之職位、薪酬，上開規定未區分退休公務人員係於何種私立學校任職、擔任何種職位，一概禁止退休公務人員於「任何」私立學校任職，且未區分退休公務人員領取之薪酬等級，一律賦予「停領月退休金」之法律效果，顯非最小侵害手段，其手段與目的亦顯不相當，違反比例原則，亦牴觸憲法保障之工作權、財產權、生存權、服公職權。
㈢退撫法違反平等原則：軍公教人員領取一次退休金及其他各
種職業退休者，並無再任私立大學而超過法定基本工資停領其勞工保險金及勞工退休金之限制，系爭規定顯然造成身分別不平等之歧視，且私立大學並非唯一受有國家補助之財團法人，亦非國家補助之最大對象，對於國家財政支出並無排擠效應，系爭規定對於由政府提供獎勵、補助或稅捐減免之其他私人機構未有限制，卻獨對轉任私立大學之退休公務人員加以限制，且再任國外私立學校者，亦不在退撫法適用範圍內，顯然違反平等原則。
㈣侵害大學自治，違反法律不溯既往、信賴保護原則：系爭規
定限制或阻礙退休公務人員再任私立大學教職，已妨礙學校發展，並干涉其人事、財務或業務，有違憲法第167條第1項獎補助私人興學之意旨，更違反大學自治之核心價值，同時亦妨礙憲法保障教師與私立學校間之私法自治、契約自由權。又退休給付債務人不得片面主張停發債權人法定退休金，如立法者仍訂立如此之法律，固有其政策考量，然造成人民財產上損失，行政機關即應依行政程序法之規定予以補償。又原告係於退撫法施行前退休再任私立學校職務，被告依據107年7月1日始施行之系爭規定，自107年8月1日起停發原告月退休金，違反法律不溯既往及信賴保護原則。
㈤系爭規定業經釋字第782 號解釋宣告違憲，被告自應補發前
所停發之月退休金：參諸司法院釋字第287 號解釋意旨，違憲之法規應溯自法規訂定或修正時起即失其效力，才能完全排除違憲法規所造成之違憲狀態，以維護憲法秩序，釋字第
782 號解釋宣告系爭規定違憲且自始失效，自有拘束全國各法院之效力，繫屬中之同類案件應得予以援用。再者，撤銷訴訟雖應以行政處分作成時之法律為裁判基準時，惟倘行政處分作成時之法律，業經司法院解釋宣告違背憲法精神、侵害人民權利，而自始失效，即不屬合憲性法律，不得作為裁判基準。況且，學者吳庚、陳淳文認為，除據以聲請解釋之原因案件外，各機關（含司法機關）尚未處理終結或確定之同類案件，亦應為司法院解釋之溯及效力所及。另憲法訴訟法第53條第1 項亦規定：「判決宣告法規範立即失效者，於判決前已繫屬於各法院而尚未終結之案件，各法院應依判決意旨為裁判。」至於被告雖稱系爭規定係自108年8月23日解釋公布之日起失其效力等語，惟釋字第782 號解釋宣告系爭規定違憲且失效，系爭規定即失所附麗。法官依據法律獨立審判，所稱之法律乃指未與憲法牴觸之法律，法官有遵守合憲性法律裁判之義務，自不得再適用該違憲之規定，而應認定依違憲法律作成之原處分違法（最高行政法院103 年度判字第716 號判決意旨參照）。
㈥因系爭規定違憲，該段期間停發之月退休金，屬於無法律上
原因而受有公法上不當得利（本院108 年度年訴字第1023、1179、1195號判決意旨參照），被告新北市議會、退撫基金會自應返還給原告。其計算方式如下：原告退撫舊制月退休金為27,400元，自107年8月1日至108年8 月22日止【27,400×（12+22÷31）＝348,245〈小數點後四捨五入〉】合計為348,245元；退撫新制月退休金為44,272元，自107年8月1日至108年8月22日止【44,272×（12+22÷31）＝562,683〈小數點後四捨五入〉】合計為562,683元。
㈦聲明：
⒈被告新北市議會應返還原告348,245元。
⒉被告退撫基金會應返還原告562,682元⒊訴訟費用由被告負擔。
三、被告新北市議會答辯及聲明：㈠依司法院釋字第592 號解釋理由書意旨，司法院解釋原則上
應自解釋公布當日起，向將來發生效力，且釋字第782 號解釋已明文指出系爭規定自該解釋公布之日起失其效力。原告所引司法院釋字第287 號解釋意旨，原係解釋行政機關所作釋示（函釋）之生效日，與法律經違憲宣告後，違憲法律之效力，顯屬二事。
㈡本案就違憲法規究應自始溯及失效，抑或向將來失效之疑義
，經本院聲請司法院補充解釋，司法院109年8月28日第1508次會議議決「不受理」，可知大法官已再次重申系爭規定自釋字第782 號解釋公布之日即108年8月23日起失其效力，並向將來失效，故毋須再予補充解釋。再者，大法官過去給予救濟諭知之內容，除論知聲請人提起司法救濟之相關內容外，尚有下列幾種模式：⒈就法院給予與救濟相關之指示；⒉就相關行政機關給予救濟相關之指示；⒊同時諭知行政機關及法院之救濟相關指示；⒋直接賦予特定權利內容或請求權基礎。是於釋憲實務上，大法官對於釋憲案，除解釋釋憲標的是否違憲、何時失其效力外，亦給予人民救濟方式之「個案救濟諭知」及「通案救濟諭知」。本件業經承辦法官聲請釋憲補充解釋，已詳述原因事實及指出爭點，大法官除重申自釋字第782 號解釋公布之日起失其效力（時的效力）外，仍認該解釋實屬明確，並無補充解釋必要，可推知該解釋對於「人的效力」部分，並無「個案救濟諭知」及「通案救濟諭知」，自應回歸基本原則，即僅釋憲原因案件之聲請人，得以該解釋為再審或非常上訴之理由。
㈢至原告援引本院108年度年訴字第1023號判決及108年度年訴
字第1195號判決意旨部分：前者目前上訴最高行政法院中，尚未確定；後者因未上訴而告確定，兩判決中所持見解尚未經上級審審理而有定論，合先敘明。又兩判決意旨雖援引憲法訴訟法第52條第1項本文、第53條第1項及第38條規定，惟按法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，故法官應以依法公布「施行」之法律為審判之依據。憲法訴訟法108年1月4日制定公布時，考量攸關各機關及人民聲請憲法法庭裁判救濟之權益，新制運作宜有充足準備時間及必要之配套建置，以應實務運作，爰於第95條明定自公布後3 年施行（
000 年0月0日生效），憲法訴訟法既尚未施行，法官應不得以之為審判之依據。又該兩判決意旨提及「法規範既經宣告違憲且立即失效，各法院對於判決前已繫屬中而尚未終結之案件，自應依判決意旨為裁判（憲法訴訟法第53條第1 項），不能再以遭到違憲立即失效宣告的法規，作為裁判依據。」經查個案為宣告違憲前已提起行政爭訟並繫屬於法院中，與本件原告於108年9月23日提起復審，109年4月13日續提本案訴訟，屬於宣告違憲（108年8月23日）前「尚未繫屬」法院之案件，情況並不相同，並無上開規定之適用。
㈣行政法院裁判及學說向來之一貫見解皆認為，在撤銷訴訟中
，行政法院原則上應以「行政處分作成時」作為違法與否之判斷基準時點。即使行政訴訟中，原處分作成之相關法令有所變更，法院原則上無庸斟酌此事實。換言之，行政法院之職責乃在於認定行政處分作成時，是否即「自始」合法或違法。本件被告新北市議會107 年7月9日函於作成時，所依據之系爭規定尚未經宣告違憲，該函自始合法有效。原告對該函所提之撤銷訴訟，於108 年11月22日經本院以「逾法定不變期間」提起訴訟為由，經裁定駁回確定後，該函已產生「存續力」、「構成要件效力」。待系爭規定經宣告違憲後，被告新北市議會作成108年9月3日函，廢止前開107年7月9日函並溯及自108年8月23日起恢復發放月退休金（經廢止後，
107 年7月9日函所停發月退休金之期間為107年8月1日至108年8 月22日）。原告雖提起一般給付訴訟，請求補發被停發之月退休金（107年8月1日至108年8 月22日），惟該期間存有合法有效之行政處分（107年7月9日函），107年7月9日函雖非行政爭訟對象，在未經有權機關依法廢棄之前，應受到有效之推定，其他機關及法院在處理其他案件時，必須予以尊重，以之為既成事實，納為自身行政作為或裁判之基礎構成要件事實，即107 年7月9日函已有存續力及構成要件效力，拘束原告、被告新北市議會及法院。被告新北市議會無由再作成與該函意旨相左之行政處分，是原告請求補發被停發之月退休金，實無理由。
㈤退步言之，憲法訴訟法第53條第3 項規定：「前項以外之確
定裁判，其效力除法律另有規定外，不受影響。」查其立法理由：「為維持法秩序之安定，並減少影響層面，並參酌德國聯邦憲法法院法第79條第2項規定，爰於第3項前段明定，除刑事以外之其他確定裁判，其效力不受影響；……又基於實質正義的觀點，考量對未來基於違憲法令而作成之裁判的強制執行效果，仍應儘可能避免…，規定裁判尚未執行或尚未執行完畢者，於違憲範圍內，不得再予執行，以資周妥。」援引其理，被告新北市議會107 年7月9日函既已合法且經裁判確定，自無違法之處，基於法安定性，應不受到法規範事後被宣告違憲效力所及，亦符合釋字第782號、憲法訴訟法第53條第3項及上開不受理決議之意旨。
㈥聲明：原告之訴駁回。
四、被告退撫基金會答辯及聲明：㈠銓敘部108年8月27日部退三字第1084847175號函略以：依釋
字第782 號解釋意旨，系爭規定與憲法保障平等權之意旨有違，應自解釋公布之日起，失其效力，原依系爭規定停止領受月退休金者，自108年8月23日起恢復發放，並請支給機關作成發給通知，俾供當事人確認補發金額等語。被告退撫基金會爰據以自108年8月23日起恢復發放原告之新制月退休金，並以108年12月4日函通知原告，核屬於法有據，並無違誤。被告退撫基金會依公務人員退休撫卹基金管理條例第2 條規定，僅係負責公務人員退休撫卹基金之收支、管理及運用執行機關，有關公務人員退休再任應停發及恢復發放月退休金，均需依退撫法及公務人員退撫法令主管機關銓敘部之函釋規定辦理。
㈡又行政法院審理撤銷訴訟案件之裁判基準時點，係以原處分
作成時之相關法令及事實態樣為違法與否之審查，著眼於行政處分作成時的合法性，即使原處分作成後法令或事實有所變更，原則上不影響該行政處分合法性之判斷（最高行政法院92年12月份第2 次庭長法官聯席會議決議意旨參照）。本件原告之停發月退休金處分（被告新北市議會107 年7月9日函）作成時，系爭規定為合法有效之法律，縱事後經釋字第
782 號解釋宣告自解釋作成之日起向後失效，亦不影響該行政處分合法性之判斷，是原告訴請補發其107 年8月1日起至108年8月22日經停發之新制月退休金，自無理由。
㈢釋字第782 號解釋效力已在解釋文中明定自解釋公布日起失
其效力，經本院法官聲請補充解釋，亦經司法院109年8月28日第1508次會議議決不受理，並謂釋字第782 號解釋並無文字晦澀或論證不周之情形等語，是釋字第782 號解釋就解釋效力部分，實屬明確，是被告新北市議會107 年7月9日函作成停發處分時，系爭規定仍屬有效，自難認該處分有適用法令之違誤，原告訴請補發其經停發之新制月退休金，自無理由。
㈣釋字第782號解釋係聲請人立法委員江啟臣等38人因行使職
權，認包括系爭規定在內之退撫法相關規定有違法律不溯既往原則、信賴保護原則及比例原則，侵害財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權等規範為由，向司法院聲請解釋，足見原告並非釋字第782號解釋之聲請人，本件亦非聲請人據以聲請之案件，依司法院釋字第177、185、592號等解釋，非聲請人之原告自不能主張溯及效力，其時間效力應依一般效力範圍定之，亦即向將來發生。
㈤原告不僅非釋字第782 號解釋之聲請人，且本件亦非於作成
解釋前即已繫屬於法院，依司法院釋字第592 號解釋以解釋公布前「已繫屬於各級法院」之案件為其界限之意旨，本件原告亦無從主張解釋效力溯及適用，參照憲法訴訟法第53條第1項規定，就溯及效力限於憲法解釋或判決作成前已繫屬於各法院之要件，亦無二致。系爭規定雖經釋字第782 號解釋宣告違憲，惟既經大法官權衡各種情狀及解釋效力後，未於解釋中明令溯及失效，自難由不同處分機關自行判斷或由普通法院個案衡量、溯及，否則就相同法律及相類事實，因受理機關或法院之見解不同而生歧異適用之結果，與法治國原則所要求之法安定性恐有所不合。
㈥另參諸高雄高等行政法院108年度訴字第47號、108年度訴字
第71號判決意旨，違憲失效之法律效力係自108年8月23日始行發生，系爭規定在此之前均仍屬有效之法律。茲依系爭解釋及銓敘部上開108年8月27日函規定，系爭規定係自108年8月23日解釋公布之日起，失其效力。是系爭規定縱經司法院大法官宣告與憲法保障平等權之意旨有違，惟因原告前述再任情形屬上開規定有效之期間內，仍須受108年8月22日以前仍有效之系爭規定規範，停止領受月退休金權利。
㈦聲明：原告之訴駁回。
五、本院之判斷：㈠本件事實概要欄所載之事實，均為兩造所不爭執，並有銓敘
部104 年11月27日部退四字第1044043254號函（新北市議會原處分卷第1頁至第3頁）、銓敘部107 年5月4日部退五字第1074366315號函及所附退休（職）所得重新計算表（本院卷第173頁至第178頁）、新北市議會107 年7月9日函、保訓會107公審決字第000456號復審決定書、本院108年度年訴字第1021號裁定（新北市議會原處分卷第4 頁至第12頁）、新北市議會108年9月3日函、退撫基金會108年12月4 日函、保訓會109 公審決字第000019號復審決定書（本院卷第19頁至第39頁）在卷可稽，上開事實，可以認定。
㈡按「前條所定退撫給與，屬於退撫新制實施前年資計得者，
應由各級政府編列預算支給；屬於退撫新制實施後年資計得者，應由退撫基金支給。」退撫法第6條第1項定有明文。次按「本辦法用詞，定義如下：…。發放機關：依所發放之定期退撫給與屬退撫新制前、後年資，區分如下：㈠舊制發放機關：指辦理公務人員退撫新制實施前定期退撫給與發放作業之中央及地方各機關。㈡新制發放機關：指辦理公務人員退撫新制實施後定期退撫給與發放作業之公務人員退休撫卹基金管理委員會。」亦為公務人員定期退撫給與查驗及發放辦法第2條第2款所明訂。經查，本件原告兼具退撫新、舊制年資，並分別經銓敘部審定其新、舊制退休金及依退撫法重新計算各該數額（新北市議會原處分卷第1、2頁、本院卷第175、176頁），而分由被告新北市議會、退撫基金會發放舊制、新制退休金。原告提起一般給付訴訟，本以原告所主張有給付義務者為被告，即為被告適格，而被告新北市議會、退撫基金會既為舊制、新制退休金之法定發放機關，原告因被告停發退休金而以之為起訴對象，尤屬有據，至於被告有無給付義務，則屬給付訴訟有無理由之問題，此應先予辨明。
㈢又按所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項及訴願法第3
條第1 項規定，乃係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。其中，「對外直接發生法律效果」（即所謂「法效性」）之有無，乃行政處分與觀念通知之主要分野，如由行政文書中得以判斷行政機關就具體事件有予以規制之意，自不因其文書用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異（司法院釋字第423 號解釋意旨參照）。所謂「規制」，即指以設定法律效果為目的，具有法律拘束力的意思表示，規制之法律效果，在於設定、變更或廢棄權利及義務，或對權利義務為有拘束力之確認，或對人民之請求有所准駁。經查，依被告新北市議會107 年7月9日函所載內容：「本會查台端【按：即原告】於『全國公教人員退休撫卹整合平台』顯示於私立黎明技術學院參加勞工保險，依據『公務人員退休資遣撫卹法』規定，自本（107）年8月份起暫停發給月退休金，請台端儘速檢具每月支領薪酬總額未超過法定基本工資之相關證明，俾憑恢復發給停發之月退休金」等語（新北市議會原處分卷第4 頁），是被告新北市議會就其所查得原告任職於私立學校且每月支領薪酬總額超過法定基本工資之事實，認已合致系爭規定，而通知原告將自107年8月起予以停發其原按月領得之退休金，原告嗣後固得檢具證明申請恢復發放，然其停發月退休金而影響原告財產權之法律效果業已發生，是被告新北市議會107 年7月9日函顯已就原告與國家間既存之繼續性退休金給與法律關係，予以暫時性停發之規制性效果，其性質上屬於行政處分，應無疑義。嗣被告新北市議會108年9月3日函通知原告自108年
8 月23日起恢復發放月退休金，並載稱：「本會前依公務人員退休資遣撫卹法第77條第1項第3款及第2 項規定，對台端【按：即原告】作成停止領受月退休金之行政處分…；現依司法院釋字第782號解釋意旨，廢止前揭行政處分，自108年
8 月23日起，失其效力」等語（本院卷第19頁），是新北市議會107年7月9日函中，關於「108年8 月23日（含）以後停發原告月退休金」之規制效力部分，業經新北市議會108年9月3日函予以廢止，就此而言，該108年9月3日函同樣具有規制效力而為行政處分，至於「107年8月1日至108年8 月22日」停發原告月退休金部分，新北市議會107 年7月9日函之規制效力，仍然存在。
㈣按行政程序法第110條第3項規定：「行政處分未經撤銷、廢
止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。」是可知行政處分於作成並生效後，其就個案所形成之法律狀態，不僅拘束原處分機關及處分之相對人，亦應受到第三人、其他機關及法院之尊重。經查，原告前就被告新北市議會107年7月9 日函提起復審，經保訓會駁回其復審後，原告復提起行政訴訟，經本院審認其起訴逾期，而裁定駁回其訴等情，業經本院認定如上述，則就被告新北市議會107 年7月9日函中關於「107 年8月1日至108年8月22日」停發原告月退休金之規制效力部分，原告不得再於本件爭執，是原告就此部分請求被告新北市○○○○○段期間之月退休金，自無理由。
㈤又按「（第1 項）退休人員經審定支領或兼領月退休金再任
有給職務且有下列情形時，停止領受月退休金權利，至原因消滅時恢復之：…。再任私立學校職務且每月支領薪酬總額超過法定基本工資。（第2 項）本法公布前已有前項第三款情形者，自本法公布施行後之下個學年度起施行。（第3項）公務人員月退休金發放或支給機關查知退休公務人員再於第一項所定機關（構）、學校、團體及法人參加保險時，得先暫停發給其月退休金，俟該退休公務人員檢具其再任每月支領薪酬總額未超過法定基本工資之相關證明申復後，再予恢復發給並補發其經停發之月退休金。」「支領一次退休金或公保一次養老給付並辦理優惠存款之退休人員有暫停、喪失、停止、依法撤銷或廢止其請領退撫給與之情事者，其優惠存款應同時停止辦理。…。」退撫法第77條第1項第3款、第2項、第3項及第70條第3 項分別定有明文。本件原告依法辦理自願退休後，復於私立大學參加黎明技術學院參加勞工保險，且每月支領薪酬總額超過法定基本工資，是被告新北市議會依前述規定，以107 年7月9日函通知原告自107年8月起暫停發給其舊制月退休金；被告退撫基金會本於新北市議會107年7月9日函文副知，而自107年8 月起暫停發給原告新制月退休金，於法均屬有據。
㈥惟於被告新北市議會107年7月9日函作成後，釋字第782號解
釋以系爭規定「未區分該私立學校是否受有政府獎補助，或獎補助金額是否足以支付再任職者之薪資，即以防止受規範對象從政府實際領受雙薪為由，一律停止再任私立學校職務領有超過法定基本工資之受規範對象，領受月退休金權利，其所採分標準顯然涵蓋過廣，尚難謂與防止從政府實際領受雙薪目的之達成間具有實質關聯」、「對於同樣受有政府獎補助之其他私人機構擔任全職之受規範對象，並未停止其繼續領受月退休金之權利。故任職於同受政府獎補助之私人機構之受規範對象，將因其係任職於私立學校或其他私人機構，而受有是否停發月退休金權利之差別待遇。就避免政府實際支付雙薪、提供年輕人較多工作機會等目的之達成而言，上開規定所採之分類標準，顯然涵蓋過窄，尚難謂具有實質關聯」、「僅限制支（兼）領月退休金之公務人員領受月退休金權利，而不及於領取一次退休金者，其分類標準，顯然涵蓋過窄，亦尚難謂具有實質關聯」等為由，認上開停止再任私立學校職務受有超過法定基本工資之受規範對象，領受月退休金權利規定，與憲法保障平等權之意旨有違，應自該解釋「公布之日起」，失其效力。從而，本件被告分別以新北市議會108年9月3日函、退撫基金會108年12月4 日函通知原告，自108年8月23日起恢復發放退撫新制實施前、後之月退休金等語，亦均屬有據。
㈦茲兩造爭執所在，乃系爭規定雖經釋字第782 號解釋宣告違
憲，惟因大法官所設定之解釋效力乃係自「該解釋公布之日起，失其效力」，則原告「自107 年8月1日起至108年8月22日止」領受月退休金權利部分，是否因系爭規定非在該解釋所定失其效力之期間範圍內，而得請求返還？抑或因系爭規定既經司法院解釋宣告為違憲，法院如仍承認其效力而否准原告之請求，將與實質法治國原則有違？本院基於以下理由，認系爭規定固經上揭解釋宣告為違憲，惟基於尊重大法官對於憲政秩序的安排，仍認原告不得請求返還上述期間之（新、舊制）月退休金：
⒈關於大法官解釋的效力，現行司法院大法官審理案件法，
或施行將近70年、於107年7月31日廢止之司法院大法官會議規則，均未明文規定。惟自司法院釋字第188 號解釋闡釋：「中央或地方機關就其職權上適用同一法律或命令發生見解歧異，本院依其聲請所為之統一解釋，除解釋文內另有明定者外，應自公布當日起發生效力」，確立司法院所為統一解釋之效力，原則上以向將來失效為原則，就憲法解釋部分，雖未於歷次解釋中明示此一原則，惟於釋憲實踐上則早已成慣例（釋字第340 號為首件特別明示「自本解釋公布之日起不再適用」之憲法解釋），釋字第782號解釋亦為此原則於實踐上的體現。
⒉惟違憲法規究應自始溯及失效，抑或向將來失效，乃涉及
法安定性及法正確性孰者為重之價值判斷問題，於比較法制上，多數國家固採奧地利模式即撤銷主義（即法令經宣告違憲者，僅向將來失其效力，所謂將來，包括立即失效及定期失效），惟向為我國法制參仿對象之德國，則採無效主義（即法令經宣告牴觸上位規範者，自始溯及既往失效）。於我國法制上，在實定法並無明文而由司法院解釋所確立以向將來失效為原則的情況下，在大法官解釋例上，仍非無例外之情，惟此等例外情形多屬個案性決定（例如釋字第752 號解釋），勉強能稱之為通案性規則者，乃司法院自釋字第177 號解釋以來，即建立人民聲請解釋之案件中，經解釋之結果，於聲請人有利益者，該解釋效力應及於聲請人據以聲請之案件，聲請人得依據該解釋請求再審或由檢察總長提起非常上訴等法定程序，以對其原因案件循求個案救濟，資保障聲請人之權益，並肯定其對維護憲法之貢獻；嗣於釋字第193 號解釋將其擴大到「於聲請人以同一法令牴觸憲法疑義而已聲請解釋之各案件，亦可適用」；釋字第686 號並認「本院就人民聲請解釋之案件作成解釋公布前，原聲請人以外之人以同一法令牴觸憲法疑義聲請解釋，雖未合併辦理，但其聲請經本院大法官決議認定符合法定要件者，其據以聲請之案件，亦可適用本院釋字第一七七號解釋」。雖然釋字第786 號解釋再將其解釋效力擴及至「本解釋聲請案之原因案件，及適用上開規定【按：指89年7 月12日制定公布之公職人員利益衝突迴避法第14條前段、第16條規定】處罰，於本解釋公布之日尚在行政救濟程序中之其他案件，法院及相關機關應依本解釋意旨及107年6月13日修正公布之公職人員利益衝突迴避法規定辦理」，然究其實，其解釋效力之例外擴張仍僅限於解釋標的所涉及之法規，而非建立普遍適用於所有案件之通案式法則。
⒊本院考量退撫給與請求權受憲法財產權之保障，且原告自
104 年退休後，即依銓敘部所審定之退休給與按月支領退休所得，此一財產權行使之存續狀態，雖一度因退撫法之制定而中斷，惟一則新法所建構之退撫制度乃國家政策形成、落實的結果，此中斷情事完全無可歸責於原告，其對舊秩序之信賴保護不應因此受到影響；再則系爭規定亦經司法院宣告違憲，原告尤無因該違憲法律導致財產權行使存續狀態中斷，而受不利影響之理；更何況，國家將原本即應由原告支領之每月退休所得歸還原告，純屬金錢上的支出，且類此原告情形之公務人員人數，亦可得確定，此等人員已持續支領每月退休所得之期間久暫不一，補發短期間（自107 年7月1日退撫法生效之日起至系爭解釋公布日前一日止）之每月退休所得，當不至於對國家財政產生重要影響等情，乃以釋字第782 號解釋「公布日前已經依系爭規定遭停止領受月退休金者，是否即不得依系爭解釋【按：即釋字第782 號解釋，下同】請求歸還應領受之給與，系爭解釋就此而言，尚難謂為明確；且即令系爭解釋就效力而言已然明確，而無漏未解釋的情形，但因解釋文或解釋理由就上述情形，是否確有法安定性之考量，如解釋效力溯及既往，將有造成社會秩序、公共利益之重大損害等情形，並未予以釋明，致本院承審系爭事件【按：即本件】而於適用系爭解釋時，發生前開疑義」為由，向司法院聲請補充解釋（本院卷第133頁至第154頁），惟仍經司法院大法官第1508次會議議決不受理，並於決議理由中，重申其所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項時，應依解釋意旨為之，並說明：「本院大法官所為法令違憲審查之解釋，原則上應自解釋公布當日起，向將來發生效力；經該解釋宣告與憲法意旨不符之法令，基於法治國家法安定性原則，原則上自解釋生效日起失其效力，亦經本院釋字第177 號、第185 號及第
592 號解釋闡釋在案；且系爭解釋就系爭規定既已於解釋文明示『同法第77條第1項第3款規定…與憲法保障平等權之意旨有違，自系爭解釋公布之日起，失其效力。』則就解釋效力之部分，實屬明確，系爭解釋並無文字晦澀或論證不周之情形，核無補充解釋之必要。」等語（本院卷第
195、196頁），是司法院大法官顯無就系爭規定之解釋效力，設其個案性例外擴張之意。
⒋按採用成文憲法之現代法治國家，基於權力分立之憲政原理，多建立法令違憲審查制度。我國憲法第171 條規定：
「法律與憲法牴觸者無效。法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」第173 條規定：「憲法之解釋，由司法院為之。」第78條又規定：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權。」第79條第2 項及憲法增修條文第5條第4項則明定司法院大法官掌理第78條規定事項。是解釋法律牴觸憲法而宣告其為無效，乃專屬司法院大法官之職掌。各級法院法官依憲法第80條之規定，應依據法律獨立審判，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用（司法院釋字第371號解釋理由書意旨參照）。又司法院釋字第185號解釋闡釋：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第七十八條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，違背解釋之判例，當然失其效力。」並迭經該院釋字第405、445、592、662、725、726、757、
771、795等號解釋闡明在案，而所謂全國各機關，包括中央各機關（包括各級法院）及地方自治團體之立法及行政機關，各法院自應依解釋意旨而為裁判，不得於具體個案再執相歧之法律見解，以維繫憲政秩序。釋字第782 號解釋既已明確宣示系爭規定自該解釋公布日起失其效力，自難認被告新北市議會依當時有效之系爭規定，作成107年7月9日函關於停止原告領受自107年8月1日起至108年8月22日止月退休金之部分為違法，是原告所為主張及其所引本院、最高行政法院相關裁判與釋字第782 號解釋意旨有所不合部分，尚非可採。從而，被告於釋字第782 號解釋作成後，仍未予發放該段期間原告之新、舊制退休金，自屬有據，原告本於公法上不當得利之法律關係請求被告返還，自無理由。
⒌原告另主張其係於退撫法施行前退休再任私立學校職務，
被告依107年7月1日始施行之系爭規定，自107年8月1日起停發原告月退休金，違反法律不溯既往及信賴保護原則等語。然系爭規定乃係以退休人員經審定支領或兼領月退休金，而再任私立學校職務且「每月」支領薪酬總額超過法定基本工資，為其停止領受月退休金權利之要件，支領或兼領月退休金乃係屬於繼續性法律關係，於該關係存續中，如有前揭停止領受月退休權利要件之事實發生，即合致停發月退休金之要件，此與該退休人員係於系爭規定施行前或施行後再任私立學校職務無涉；換言之，如於系爭規定施行前，該支領或兼領月退休金之繼續性法律關係業已消滅，或雖再任私立學校職務，但於系爭規定施行前業已離任，方無適用系爭規定予以停止領受月退休金權利之可言，是原告上開主張，自無足採。
㈧綜上所述，原告主張均無足採。被告新北市議會107 年7月9
日函中關於「107 年8月1日至108年8月22日」停發原告月退休金之規制效力部分，既仍存在，且已具有形式上存續力（即原告不能再以通常之救濟途徑加以變更或撤銷），原告不得再於本件爭執；且釋字第782 號解釋固認系爭規定違反憲法保障平等權之意旨，然大法官業已考量法定安性而宣示系爭規定自解釋公布日即108年8月23日起方失其效力，在此之前，系爭規定仍屬有效施行之法律，則依系爭規定所作成之被告新北市議會107 年7月9日函中關於「107年8月1日至108年8月22日」停發原告月退休金部分，自不因釋字第782號解釋致其效力受有影響，被告未予返還原告該段期間之新、舊制退休金，自屬有據，原告本於公法上不當得利之法律關係，請求本院為如其聲明所示之判決，為無理由，應予駁回。又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 109 年 12 月 24 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 蕭 忠 仁
法 官 蘇 嫊 娟法 官 李 明 益
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 12 月 24 日
書記官 劉 育 伶