臺北高等行政法院判決
109年度年訴字第4號110年1月6日辯論終結原 告 胡端平等59人共 同訴訟代理人 鄭凱威 律師
陳怡妃 律師複 代理人 黃筑瑄 律師被 告 銓敘部代 表 人 周志宏（部長）訴訟代理人 廖康如
歐陽文翔被 告 公務人員退休撫卹基金管理委員會代 表 人 周志宏（主任委員）訴訟代理人 余惠卿
林欣怡上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國108年12月10日108公審決字第000481號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告代表人原為周弘憲，於訴訟進行中變更為周志宏，茲由新任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷第40
7、429頁），核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告分係衛生福利部中央健康保險署（下稱健保署，原為中央健康保險局）及勞動部勞工保險局（下稱勞保局，原為行政院勞工委員會勞工保險局）人員，分別於民國99年1月1日及103年2月17日健保署及勞保局機關改制時，選擇依「中央健康保險局現職人員轉任行政院衛生署中央健康保險局比照改任官職等及退撫事項辦法」（下稱健保署轉任辦法）第4條第2項第2款規定，或「勞工保險監理委員會現職人員轉任勞動部暨勞工保險局現職人員轉任勞動部勞工保險局、勞動部職業安全衛生署與勞動部勞動基金運用局比照改任官職等級及退撫事項辦法」（下稱勞保局轉任辦法）第4條第2項第2款規定，補繳其等於84年7月1日至轉任前任職年資之退撫基金費用本息，以併計公務人員退休年資。嗣因公務人員退休資遣撫卹法（下稱退撫法）於107年7月1日公布施行後，退休人員之每月退休所得須受所得替代率上限之限制，造成部分選擇補繳基金費用人員於退撫法實施後，所領月退休金與不補繳基金費用人員幾近相同，致原告認為渠等於轉任時選擇補繳基金費用與被告宣導說明會所稱可領得較高之月退休金不符。爰向被告銓敘部請求返還或補償、賠償原告已繳付之退撫基金費用，經被告銓敘部以108年6月3日部退三字第1084722639號書函復（下稱108年6月3日函）否准原告之請求，茲原告認為額外支出之退撫基金費用已重大影響原告基於公務人員身分所享有之財產權及退休金權益，爰據以提起復審，經決定不受理，原告仍不服，提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠依行政訴訟法第8條第1項規定提起本件給付訴訟：
本件有關返還或補償、賠償原告已繳付之退撫基金費用爭議，其主管機關應為被告銓敘部，被告公務人員退休撫卹基金管理會（下稱基金會）僅為其下負責收支、管理及運用退撫基金之「執行」機關，是原告請求返還或補償、賠償已繳付之退撫基金費用之對象仍應為被告銓敘部，始為適法。退萬步言，倘認本件退還系爭退撫基金費用之權責機關應為被告基金會，與原告締結行政契約之對象為被告基金會，則本於訴訟之經濟、防止裁判矛盾、發現真實、擴大解決紛爭、避免訴訟延滯及程序法上之紛爭解決一次性，原告爰另以被告基金會為本件備位被告，請求返還或補償、賠償系爭退撫基金費用。本件原告是主張與銓敘部或基金會間締結一代替原應以行政處分核定年資之行政契約，該行政契約有無效事由或主張解除契約而應將系爭退撫基金費用返還、補償或賠償予原告；換言之，因該契約無效或解約後之費用返還毋庸經由被告銓敘部或基金會審核後另作成行政處分，故原告係依行政訴訟法第8條第1項規定：「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」即提起一般給付之訴請求返還、補償或賠償系爭退撫基金費用，程序上無庸經由訴願或相當於訴願之程序。是縱使原告未曾以被告基金會為處分機關另循相當於訴願之復審程序，原告仍得並列基金會為本件備位被告。又原告雖曾以被告銓敘部為原處分機關而向保訓會提起復審程序（甲證2），然此僅係原告期望行政機關得自我反省審查而額外所申請之程序，無礙於原告依行政訴訟法第8條第1項規定提起本件給付訴訟。
㈡原告補繳退撫基金費用與被告成立行政契約關係：
1.依司法院釋字第717號解釋黃茂榮大法官提出之協同意見書意旨，國家非依法律，不得以行政處分與人民成立有對價關係之勞務關係；公務人員之任用關係，縱使認為非以私法上之勞動契約，至少亦只可能以公法上契約為其依據。查原告原為健保署或勞保局員工，其等與健保署或勞保局間就雙方勞務對價關係乃成立私法上之勞動契約，然自98年12月18日健保署及103年6月24日勞保局改制為行政機關後，其等在勞僱任用關係中之身分定位亦隨之轉變為公務人員身分，是於前述改制後，於上開健保署或勞保局改制為行政機關後，原告胡端平等59人與該行政機關間之任用關係仍應認為係經雙方合意且具勞務及對價關係之契約，又國家非依法律，不得以行政處分與人民成立有對價關係之勞務關係，綜上，本件應認原告胡端平等59人與該行政機關間之任用關係為公法上契約即行政契約之關係甚明。
2.針對84年7月1日至轉任前之年資，原為健保署或勞保局員工是否補繳退撫基金費用之問題，先位被告曾對健保署及勞保局之員工分別辦理改制宣導說明會，並對外宣稱轉任前所有任職年資超過15年者，應選擇補繳退撫基金費用較為有利，可獲得較高之月退休金，甚且附上選擇補繳或不補繳之月退休金差異試算表，鼓吹任職年資超過15年之現職人員依上開轉任辦法第4條第2項第2款規定補繳退撫基金費用，有當時先位被告銓敘部98年12月16日至25日宣導說明會之會議紀錄第22頁「三十、問：84年7月1日至轉任前之年資如何選擇最有利？……（二）轉任前所有任職年資超過15年以上者：……因此，其84年7月1日起至轉任前之年資，宜選擇補繳退撫基金費用，較為有利。」（甲證8）及銓敘部編印之宣導說明會資料第15頁：「（3）最有利之選擇方式乙、說明：……轉任前所有任職年資超過15年以上者……因此，其84年7月1日起至轉任前之年資，宜選擇補繳退撫基金費用，較為有利。」（甲證9）可稽。
3.關於是否購買年資一事，被告銓敘部舉行說明會並交付上開書面宣導資料，其中載明補繳退撫基金之繳費時間、補繳方式、最有利之選擇方案及補繳後所得領取退休試算比較表等（甲證8、9）向原告等人為說明，且對外宣稱轉任前所有任職年資超過15年者，應選擇補繳退撫基金費用較為有利，可獲得較高之月退休金，甚且附上選擇補繳或不補繳之月退休金差異試算表等行為，縱認被告銓敘部之目的僅係在使原告瞭解購買年資與否之差異，而為行政契約之要約引誘之意思通知，依前開宣導文件內容，健保署及勞保局員工，若選擇購買84年7月1日至轉任前之年資，則須經由原所屬機關向其提出申請，而原告於上開宣導說明會後，即依照前開宣導文件內容分別向各自所屬機關提出補繳退撫基金費用之申請書及具結書（甲證16、13），並各自載明其選擇購買84年7月1日至轉任前之年資範圍，即對於補繳上開範圍之全部年資或部分年資得自行選擇，而原告胡端平即為補繳部分年資者（甲證16），此亦可認原告胡端平等59人對購買年資之行政契約內容具有磋商之餘地，而非每位選擇購買年資者皆僅能填載制式之申請書，對購買之年資範圍無從變更或決定，是應認原告向被告銓敘部提出補繳金費用之申請書即係原告向被告銓敘部所為之「要約」，以便被告銓敘部依法審查後決定是否同意原於申請書上所載補繳之年資及補繳費用數額，此即被告銓敘部決定是否就上開原告提出之申請書為「承諾」。又原告之申請書經被告銓敘部核准，其等並依被告基金會提供之「補繳退撫基金費用繳款單」（甲證17、6）繳付系爭退撫基金費用，參酌前述實務見解之意旨，足認被告銓敘部已就原告購買年資之要約為「承諾」，且雙方已充分交換書面且就「購買年資」之意思表示合致，是以，應可認原告胡端平等59人係與被告銓敘部締結一代替原應以行政處分核定原告年資之雙務性質行政契約，即由原告負擔補繳退撫基金費用之義務，而先位被告則負擔將原告於轉任前年資併計入退休年資之義務，且依據先位被告提供之說明文件，應使原告獲得購買年資後所得增加請求退休金數額之利益。
4.縱認原告僅有是否選擇依轉任辦法第4條第2項第2款規定補繳84年7月1日至轉任前之年資、就該行政契約簽訂與否之自由，而對補繳之規定並無與行政主體協商修改之餘地，然就本件購買年資攸關公務人員退休給付之性質，且兩造磋商至達成合意之行為已如前述，且實務上亦多有承認公法上之定型化契約之存在，是以，縱原告與先位被告銓敘部間對契約內容無磋商餘地，其仍可解釋為兩造間關於申請補繳退撫基金費用及核准補繳等合意行為成立者為公法上之定型化契約，非一概認為無磋商餘地即無成立公法上契約之可能。公務員與國家行政機關間之任用關係既為行政契約，則退休給付係與薪資給付同樣皆屬與勞動報酬或待遇有關之勞動條件，亦應認其乃構成契約中勞務債權人所負對待給付內容之重要部分，且與薪資給付同具權利地位，同享特別保障，是本件原告與行政機關間之任用關係既以行政契約為據，其等退休給付之規定亦應認屬該行政契約中，行政機關所負之對待給付內容之一。是原告依健保署轉任辦法、勞保局轉任辦法第4條第2項第2款規定，並透過所屬機關向先位被告銓敘部申請補繳轉任前年資之退撫基金費用，經先位被告核准補繳費用及補繳數額後，再由被告基金會發給繳款單，由原告分別補繳等行為，應認係原告就其等退休給付事項之內容等公法上權利義務設定、變更係與先位被告銓敘部訂立經雙方合意之行政契約。
㈢先位被告受領系爭退撫基金費用已欠缺法律上原因，屬公法上不當得利，自應返還系爭退撫基金費用予原告：
1.原告與先位被告締結之雙務性質行政契約，已違反平等原則、行政程序法第142條及第137條規定而屬無效，先位被告受領系爭退撫基金費用已欠缺法律上原因，屬公法上不當得利，自應返還系爭退撫基金費用予原告。先位被告於宣導上開轉任辦法所訂補繳退撫基金費用時，同時交付原告相關書面文件，其中載明補繳退撫基金之繳費時間、補繳方式、最有利之選擇方案及補繳後所得領取退休試算比較表等，嗣後原告依照前開宣導文件內容，經由原服務單位向備位被告申請補繳退撫基金費用，並依備位被告提供之「補繳退撫基金費用繳款單」繳付系爭退撫基金費用，顯然雙方已充分交換書面且就「購買年資」之意思表示合致，應可認係與先位被告締結一代替原應以行政處分核定原告年資之雙務性質行政契約，即由原告負擔補繳退撫基金費用之義務，而先位被告則負擔將原告於轉任前年資併計入退休年資之義務，且依據先位被告提供之說明文件，應使原告獲得購買年資後所得增加請求退休金數額之利益。退步而言，縱認前述行政契約仍屬有效，則先位被告所負應使原告獲得購買年資後得增加請求退休金數額之義務已因年金改革確定而無法履約。依行政程序法第142條：「代替行政處分之行政契約，有下列各款情形之一者，無效︰…四、締結之雙務契約，未符合第137條之規定者。」及同法第137條規定：「行政機關與人民締結行政契約，互負給付義務者，應符合下列各款之規定︰一、契約中應約定人民給付之特定用途。二、人民之給付有助於行政機關執行其職務。三、人民之給付與行政機關之給付應相當，並具有正當合理之關聯。」，該購買年資之行政契約應屬無效。是以，先位被告受領原告給付之系爭退撫基金費用已欠缺法律上原因，屬公法上不當得利，原告自得向先位被告請求返還起訴書附表1（其中關於健保署在職者部分編號1、19、29、41、48金額記載有誤，業據原告當庭更正，本院卷第591頁準備程序筆錄及第531頁彙整表，下同）所示之退撫基金費用。
2.縱認前述行政契約仍屬有效，則先位被告所負應使原告獲得購買年資後得增加請求退休金數額之義務已因年金改革確定而無法履約。又按「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」、「因可歸責於債務人之事由，致給付不能者，債權人得請求賠償損害。」、「債權人於有第226條之情形時，得解除契約。」、「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」行政程序法第149條、民法第226條、第256條、第179條定有明文。有關年金改革事項，為先位被告之主管業務，而依據原告當時購買年資方案，於原告付清補繳退撫基金費用後，給予原告增加得請求退休金數額亦為先位被告之義務。然因可歸責於先位被告之情事導致給付不能，原告得依上開行政程序法第149條準用民法債務不履行規定請求損害賠償、解除契約。又原告既已於108年1月31日以律師函解除上開行政契約（甲證1），而於契約解除後先位被告即無任何理由受領原告補繳之系爭退撫基金費用，故應依公法上不當得利或債務不履行損害賠償之規定，返還或賠償系爭繳退撫基金費用。
㈣依行政程序法第147條規定請求先位被告調整購買年資之行
政契約或依同法第145條第1項規定，請求先位被告補償如起訴狀附表1所示損失：
本件購買年資行政契約締結後，因非當時所得預料之年金改革制度施實施，產生退休所得替代率大幅調降等情事變更，導致原告為購買年資所額外繳付之退撫基金費用未能發揮先位被告當時所稱效果，與當初同職等未選擇購買年資者所領得月退休金相同，當有顯失公平之情，是原告自得依行政程序法第147條規定請求先位被告調整購買年資之行政契約，並主張調整後先位被告應全額退還原告已繳納之系爭退撫基金費用，或給付年金改革前後原告於購買年資後所得領取之退休金差額。審酌先前先位被告於107年5月3日函覆衛生福利部表明欠難同意賦予健保署改制前補繳退撫基金費用人員重新選擇是否補繳乙節（甲證15），應可認先位被告無意調整該購買年資契約內容。故退步而言，如調整購買年資契約有不得調整之情事云云（假設語氣，原告認為應得調整，調整情形如上所載），原告亦已於108年1月31日終止該購買年資契約；至於行政程序法第147條第1項法文雖記載「終止」契約，然依行政程序法第149條準用民法第263條：「第258條及第260條之規定，於當事人依法律之規定終止契約者準用之。」及民法第260條規定：「解除權之行使，不妨礙損害賠償之請求。」，原告亦得就該購買年資契約終止後對先位被告主張損害賠償，請求賠償原告原為購買年資所繳之系爭退撫基金費用。退步而言，如先位被告辯稱年金改革並非渠執掌云云，其無可歸責事由云云。原告自得依行政程序法第145條第1項規定，請求先位被告補償如起訴狀附表1所示系爭退撫基金費用之損失。綜上，原告請求先位被告銓敘部返還或補償、賠償原告已繳付如起訴狀附表1所示系爭退撫基金費用，應有理由；倘認與原告締結購買年資行政契約之對象應為備位被告基金會，則備位被告亦應依上述公法上不當得利、行政程序法第149條準用民法第226條、第256條規定，及行政程序法第147條第1項、第145條第1項規定，退還、賠償或補償系爭退撫基金費用予原告。
㈤爰聲明求為判決：
1.先位聲明：⑴被告銓敘部應給付原告如起訴狀附表1所示之金額。
⑵訴訟費用由被告銓敘部負擔。
2.備位聲明：⑴被告基金會應給付原告如起訴狀附表1所示之金額。
⑵訴訟費用由被告基金會負擔。
四、被告銓敘部則以：㈠有關公務人員退撫基金費用之收繳及退費等事項，係屬基金
會之權責，爰本案原告訴請被告銓敘部應給付原告起訴狀附表1所列金額一事，因銓敘部未具作成前開處分之權限，是原告前揭主張，即為法所不許，應不予受理。
㈡本案原告不具申請返還、補償或賠償退撫基金費用或作成相當處分之公法上請求權：
揆諸100年1月1日施行之原公務人員退休法（已於107年11月21日廢止，下稱退休法）、退撫法及公務人員退休撫卹基金管理條例施行細則（下稱基管條例施行細則）等規定，有關申請退還公務人員所繳付退撫基金費用之請求權基礎，大致可分為三種型態：1.公務人員不合退休、資遣於中途離職之退費。2.因繳費年資未予併計退休而退費。3.不符參加基金資格而誤繳基金費用者，應將原繳費用無息退還繳款機關。據查原告皆為現職或已退休且其繳費年資均已採計者，均未符合上述3項可退費之條件。據此，現行規定並未賦予原告得請求銓敘部返還、補償或賠償渠等退撫基金費用或作成相當之處分之請求權。故其所提訴訟，應無理由。
㈢退萬步言，縱認本案原告有請求被告銓敘部返還、補償或賠償退撫基金費用之請求權，其所提下列主張亦無理由：
1.原告申請補繳退撫基金並非行政契約：於健保署及勞保局機關改制時選擇補繳退撫基金人員，依健保署轉任辦法第4條規定、勞保局轉任辦法第4條規定、退休法第15條規定，應向被告基金會申請補繳。至於渠等人員申請補繳基金費用，僅係行政程序之發動，對其原任職務所對應之俸點、俸額、補繳方式及最後核定補繳之金額等內容，均應依規定辦理，從而基金會依據退休法規定，對於該補繳退撫基金費用申請案件所為之單方決定，核屬行政程序法第92條第1項之行政處分。故原告依前開規定申請補繳退撫基金，並非與被告銓敘部或被告基金會簽訂行政契約，自始無終止契約問題。
2.被告銓敘部並無公法上不當得利情形：原告繳付之退撫基金費用並非交由被告銓敘部所用，且其繳付之退撫基金費用年資之退休金，仍由退撫基金給付，被告銓敘部自無所稱「無法律上原因而受領其繳付之退撫基金費用，致生公法上不當得利」之情形。從而，原告主張渠等於契約無效致其繳付基金費用已無法律上原因，而要求被告銓敘部返還或補償、賠償前已繳付之退撫基金費用及返還領受該費用之不當得利一節，實無理由。
3.107年7月1日施行之退撫法並未侵害原告之信賴利益：公務人員退撫新制實施迄今已逾23年，由於政經環境與客觀情境已迥異於退撫新制建制之初，致原有公務人員退休制度已面臨諸多亟待改革問題，爰經立法院制定退撫法明定調整公務人員退休所得等措施，變更已退休公務人員之退休給付，係基於維持公務人員退休制度之永續經營及國家財政健全之重大公益考量，所採取之逐年調降退休所得替代率上限及優惠存款利率之緩步改革作法，已給予充分過渡期間，同時定有最低保障金額，不致影響已退休公務人員之生活尊嚴，並特別考量情況特殊之退休公務人員承受變動能力較低，因而給予人道關懷之保障機制，以減緩衝擊。故參酌司法院釋字第525號、第605號、第717號及第782號解釋意旨，並未違反信賴保護原則。又依退撫法第39條規定，公務人員每月退休所得如有超過各年度法定上限金額時，依序先扣減優惠存款利息及退撫舊制月退休金(含月補償金)，最後才會扣減退撫新制月退休金。是就兼具退撫新、舊制年資者而言，絕大多數於退撫新制之月退休金無須扣減。基此，本案原告均係兼具退撫新、舊制年資者，其已選擇繳付退撫基金費用年資之退撫新制退休金，於退撫法實施後，依法如仍維持原給與標準支給，並無短少，更無因信賴銓敘部於健保署及勞保局機關改制時所辦理講習之宣導資料，而衍生信賴保護原則之適用問題。
4.退撫法對於曾申請補繳年資者，其退休金計算之規定並未違反平等原則：
依原退休法規定，除健保署及勞保局因機關改制人員得補繳退撫基金併計公務人員退休年資外，尚有退撫新制實施後曾服義務役、留職停薪辦法規定辦理留職停薪年資及依法停職而奉准復職等情形，均得於補繳退撫基金後，併計為公務人員退休年資。揆諸前開說明，上述補繳退撫基金之年資所計得之每月退休所得，仍應依退撫法第38條及第39條規定，受所得替代率上限之限制，並不因其補繳原因而有所差別待遇，是原告主張退撫法對於曾申請補繳年資者，其退休金計算之規定違反平等原則，實屬誤解。
㈣答辯聲明：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。
五、被告基金會則以：㈠依公務人員退休撫卹基金管理條例第2條規定，被告基金會
僅負責基金之收支、管理及運用，有關公務人員得否補繳退撫基金費用本息及得否申請返還已繳付之基金費用，被告基金會應依公務人員退休法令及被告銓敘部函釋規定辦理。本案原告依前開規定向被告基金會申請補繳自84年7月1日至轉任前任職年資之退撫基金費用本息，以併計其退休年資，並經原告繳納退撫基金費用在案，於法並無不合。另原告得否申請返還已繳付之基金費用一節，仍須依公務人員退休法令及被告銓敘部107年5月3日部退三字第1074461390號函規定辦理。
㈡答辯聲明：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。
六、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有：被告銓敘部108年6月3日函（本院卷第305頁至第313頁）、復審決定書（本院卷第81頁至第95頁）、原告賴燕貞99年補繳退撫基金費用之繳款單（本院卷第137頁至第141頁）、被告銓敘部98年12月16日至25日關於機關改制轉任辦法宣導說明會議紀錄（本院卷第151頁至第190頁）、被告銓敘部關於機關改制轉任辦法宣導說明會資料（本院卷第191頁至第240頁）、臺灣銀行申貸「轉任公務人員補繳退撫基金優惠貸款」電子郵件及撥款委託書（本院卷第241頁至第243頁）、原告劉瑞華等人經勞保局人資單位試算之退休金比較表（本院卷第245頁至第247頁）、原告胡端平之補繳退撫基金費用申請書暨具結書各乙份（本院卷第253頁至第255頁）、被告銓敘部107年5月3日部退三字第1074461390號函（本院卷第261頁至第264頁）、原告劉鴻嫻103年補繳退撫基金費用之繳款單各乙份（本院卷第715頁至第722頁）、原告胡端平等10人經勞保局人資單位試算之退休金比較表各乙份（本院卷第743頁至第752頁）、原告賴燕貞等14人經健保署人事室試算之退休金比較表各乙份（本院卷第761頁至第774頁）、勞保局109年10月8日保人二字第10910003450號關於改制資料說明回函（本院卷第435頁至第471頁）、被告銓敘部109年10月13日部退三字第1094981312號檢送勞保局改制資料說明（本院卷第473頁至第528頁）、被告基金會檢送原告金額不符者5人（健保署）繳款單影本回函（本院卷第529頁至第567頁），及健保署109年10月19日健保人字第1090063238號函送99年改制時被告有關補繳退撫基金費用說明函（本院卷第573頁至第583頁）等文件可參，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為：㈠原告補繳退撫基金費用是否與被告成立行政契約關係？㈡原告依據行政契約法律關係，訴請被告退還、賠償或補償已繳付之退撫基金費用是否有理由？
七、本院之判斷：㈠本件應適用之法令：
1.健保署轉任辦法第4條、勞保局轉任辦法第4條均規定：「（第1項）現職人員於轉任時，其於轉任前之任職年資，得比照財政部所屬國營金融保險事業人員退休撫卹及資遣辦法規定，先行辦理年資結算給與；其所需經費，依該辦法相關規定支給。（第2項）未依前項規定辦理年資結算給與者，其轉任前年資應領之退休金，得選擇依下列各款規定之一辦理：一、依中華民國84年7月1日公務人員退休法修正施行前原規定標準辦理。二、中華民國84年6月30日以前之任職年資，依前款規定辦理；84年7月1日至轉任前之任職年資，依公務人員退休法及其施行細則規定，由現職人員一次全額補繳退撫基金費用本息後，依84年7月1日修正施行之公務人員退休法規定標準辦理。（第3項）依第1項規定辦理年資結算者，其已核定給與之年資，不得再行併計公務人員退休、資遣及撫卹年資；未來重行退休、資遣時，該項年資與轉任後之任職年資合併計算，須受公務人員退休法規定最高年資採計上限之限制。（第4項）現職人員轉任後，應參加公務人員退休撫卹基金。有關其退休、撫卹事項，前3項未規定者，適用公務人員退休法、公務人員撫卹法之規定。」
2.退休法第15條第1項、第3項規定：「依本法退休、資遣人員，在退撫新制實施後之任職年資，除本法另有規定外，應以依法繳付退撫基金之實際月數計算。未依法繳付退撫基金之任職年資或曾經申請發還離職、免職退費或核給退休（職、伍）金、資遣給與或辦理年資結算核發相當退休、資遣或離職給與之任職年資，均不得採計。」、「公務人員在退撫新制實施後，曾任依規定得予併計之其他公職、公營事業人員年資，得於轉任公務人員到職支薪之日起5年內，由服務機關向基金管理機關申請補繳退撫基金費用。於轉任之日起3個月內申請補繳者，其應繳之退撫基金費用，由基金管理機關依其任職年資、等級對照公務人員同期間相同俸級繳費標準換算複利終值之總和，由公務人員全額負擔1次繳入退撫基金帳戶。逾3個月期限申請補繳退撫基金者，另加計利息，始得併計其任職年資。」第14條第6項規定：「公務人員依規定不合退休、資遣於中途離職者，得申請一次發還其本人原繳付之退撫基金費用本息。繳付退撫基金5年以上，除因案免職或撤職而離職者外，得同時申請一次發給政府撥繳之退撫基金費用本息。」第29條第3項規定：「依本法規定繳納基金費用未予併計退休之年資，依其本人繳付退撫基金費用之本息，按未採計之退撫新制實施後年資占繳費年資之比例計算，由退撫基金一次發還。」退撫法第9條規定：「(第1項)公務人員辦理退休、資遣或撫卹時，其依本法規定繳付退撫基金費用而未予併計發給退休金、資遣給與或撫卹金之年資，由退撫基金管理機關按未採計年資占繳費年資之比率計算後，一次發還其本人原繳付之退撫基金費用本息。(第2項)公務人員不符合退休或資遣條件而離職者，得申請一次發還本人原繳付之退撫基金費用本息。……。」基管條例施行細則第8條規定：「各機關公立學校軍事單位，應填送參加本基金人員名冊通知基金會登錄。如有不符規定參加本基金者，應由基金會將原繳之費用，無息退還其繳款機關。」㈡原告補繳退撫基金費用與被告間並未成立行政契約關係：
1.按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」為行政訴訟法第8條第1項所明定。據此，人民與中央或地方機關間，就公法上原因而生之財產上給付，得提起一般給付訴訟。至於發生公法上給付請求權之原因，無論基於法規之規定、行政契約之約定或事實行為均屬之，故本於行政契約之約定或公法上不當得利返還請求權，均屬公法上給付請求權之發生原因。次按行政程序法第135條規定：「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限。」可知行政契約係二以上之法律主體，以設定、變更或消滅行政法上法律關係為目的，互為意思表示而合致成立之法律行為。而「行政機關基於其法定職權，為達成特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。」亦經司法院釋字第348號解釋理由書揭示甚明。
2.經查，原告分係健保署或勞保局所屬人員，分別於99年1月1日及103年2月17日健保署及勞保局機關改制時，選擇依健保署轉任辦法或勞保局轉任辦法第4條第2項第2款規定，補繳其等於84年7月1日至轉任前任職年資之退撫基金費用本息，以併計公務人員退休年資。嗣因退撫法於107年7月1日公布施行後，退休人員之每月退休所得須受所得替代率上限之限制，造成部分選擇補繳基金費用人員於退撫法實施後，所領月退休金與不補繳基金費用人員幾近相同，致原告認為渠等於轉任時選擇補繳基金費用與被告宣導說明會所稱可領得較高之月退休金不符。爰向被告銓敘部請求返還或補償、賠償原告已繳付之退撫基金費用，經被告銓敘部以108年6月3日函復否准原告之請求，原告爰依行政契約及公法上不當得利法律關係，以先、備位聲明分別訴請被告銓敘部或基金會給付起訴狀附表1所示之金額。關於補繳退撫基金費用本息，以併計公務人員退休年資之程序，乃針對符合健保署轉任辦法或勞保局轉任辦法第4條第2項第2款規定者，得經由服務機關向被告基金會申請補繳退撫基金費用，申請書應載明補繳之年資、起迄時間並簽名，被告基金會收到申請書後，就會發給申請人繳款單供其繳款，繳款完畢，嗣後申請退休時得提出繳款證明文件即可請求併計年資等情，業據被告於本院準備程序中所敘明（本院卷第418至419頁），並有卷附原告賴燕貞99年補繳退撫基金費用之繳款單及原告胡端平之補繳退撫基金費用申請書暨具結書各乙份等（本院卷第137頁至第141頁、第253頁至第255頁）附卷可參。足徵原告係依健保署轉任辦法或勞保局轉任辦法第4條第2項第2款規定，向被告基金會提出申請書，對於符合補繳退撫基金費用要件者，即由被告基金會立於高權地位片面決定是否發給補繳退撫基金費用繳款單，原告並無任何締約磋商之空間，而僅能選擇補繳年資之起迄期間，且雙方並未簽立任何書面，亦未就原告之給付及被告之對待給付為任何約定，被告基金會決定是否發給繳款單全依據前開法令規定而為，可見被告基金會於接獲原告申請書後依前揭規定發給原告繳款單之決定，應屬行政處分，原告得否本於行政契約法律關係提起本件一般給付訴訟，已非無疑。
3.原告固援引司法院釋字第717號解釋黃茂榮大法官之協同意見書意旨，主張：國家非依法律，不得以行政處分與人民成立有對價關係之勞務關係，公務人員之任用關係，縱使認為非以私法上之勞動契約，至少亦只可能以公法上契約為其依據，故本件應認原告胡端平等59人與該行政機關間之任用關係為公法上契約即行政契約之關係甚明云云，惟按「俸給與退休金給付請求權為服公職權所衍生之權利。俸給為公務人員在職時執行職務之對待給付，乃本俸（年功俸）及職務加給、技術或專業加給、地域加給之總和（公務人員俸給法第3條、第5條參照）。由於在職期間確定，俸給總額因而可得確定。退撫給與則為公務人員因服公職而取得之國家對其退休後生活照顧義務之給與。退休金、優存利息、年資補償金均屬退撫給與，其中優存利息係以退撫舊制一次退休金與公保給付為本金，於退休後因依法辦理優惠存款契約而取得，與俸給無涉。同理，年資補償金為對兼具新舊制年資者為退撫新制之實施而給予具舊制年資1年以上未滿15年者之補償金，與在職時之俸給無關，亦難謂其屬遞延工資。再者，勞退新制之勞工「個人退休金專戶」，係由雇主於受僱人任職期間，依月提工資分級表，按受僱人之薪資分級，提繳至少以6%計算之金額至受僱人個人退休金專戶，受僱人於符合退休條件，始得支領以該提繳金額本金及累積收益總額為限之退休金（勞工退休金條例第14條、第16條及第23條參照），性質上或可解為遞延工資之給付，然公務人員月退休所得之總額，繫於退休後餘命之長短，二者本質上尚有差異。是退撫給與並非遞延工資之給付。」（司法院釋字第782號解釋意旨參照），是以，縱認公務員與行政機關間之任用關係屬行政契約關係，惟退撫給與和俸給之性質不同，與公務員之勞務提供間顯非立於對待給付關係，況公務人員退撫新制自84年7月1日實施後，退休給與機制仍維持「確定給付制」，即退休給與係按其任職年資及退休俸額照法定給付標準給付，並非以其與政府按月提撥費用累積之本息總額給付，故並未成立個人基金帳戶，公務人員退休可領取之金額與其在職繳付退撫基金費用之總額，並非全然相等，且因退撫基金長期不足額提撥以及國人生命餘年增長，公務人員退休可領取之金額，遠超過在職繳付退撫基金費用之總額，此有被告銓敘部108年6月3日函附卷可參（本院卷第305頁至第313頁），依此觀之，自難謂原告補繳退撫基金費用與未來領取之退休給與「應相當」（行政程序法第137條第1項第3款規定參照），故原告援引行政契約法律關係，主張因退撫法於107年7月1日公布施行後，退休人員之每月退休所得須受所得替代率上限之限制，造成渠等於轉任時選擇補繳基金費用與被告宣導說明會所稱可領得較高月退休金之行政契約約定不符，該行政契約已因違反行政程序法第142條、第137條規定而無效云云，顯屬無據，要非可採。
4.再按行政訴訟法第8條所規定因公法上原因發生財產上之給付，而提起一般給付訴訟請求金錢給付者，必須以該訴訟可直接行使給付請求權為限。如依實體法之規定，尚須先由行政機關核定或確定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起課予義務訴訟，請求作成核准之行政處分。於行政機關拒絕申請或怠為處分時，申請人須循序提起訴願後，始得提起課予義務訴訟，請求判令行政機關作成核准處分併為給付之請求，而無從直接提起一般給付訴訟；由於行政法院並未具有上級行政機關之功能，不得取代行政機關而自行決定，故依行政訴訟法第8條第1項所規定因公法上原因（包括公法上契約）發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，而提起一般給付訴訟，其請求給付者，須以該訴訟可直接行使給付請求權為限。是原告提起一般給付訴訟，如欠缺請求權基礎或不該當其所據請求權基礎之要件，乃其起訴有無理由之問題，而非其起訴不備要件之問題（最高行政法院106年度裁字第1979號、第1847號裁定意旨參照）。查原告訴請被告返還或補償、賠償已繳付之退撫基金費用，惟並未能具體敘明關於其得直接行使給付請求權之依據為何，僅泛稱係依行政契約法律關係等語（本院卷第421頁筆錄），惟參諸前開退休法第14條第6項、退撫法第9條及基管條例施行細則第8條等規定，有關申請退還公務人員所繳付退撫基金費用之請求權基礎，現行相關法制大致僅可分為三種型態：1.公務人員不合退休、資遣於中途離職之退費。2.因繳費年資未予併計退休而退費。3.不符參加基金資格而誤繳基金費用者，應將原繳費用無息退還繳款機關。衡諸前開法律規定之意旨應在於以法令明定申請退撫基金返還之要件，具備法定要件者始可申請返還，以避免影響退撫基金財務之穩定性。而本件原告均為現職或已退休且其繳費年資已採計者，均未符合前述可退費之條件，是倘依原告主張將本件解釋為行政契約法律關係，豈非令已補繳基金費用之人員日後得以援引行政契約之相關規定，任意解約並請求退還其已繳付之基金費用，致影響退撫基金財務之穩定，顯非符合立法原意。從而，請求發還原繳付之退撫基金費用，須依法先向機關提出申請並嗣機關作成核准處分後，始得併為給付之請求，業如前述，而無從直接提起一般給付訴訟，則原告逕提起本件請求被告給付已繳付退撫基金費用之給付訴訟，顯然欠缺請求權基礎，不符合上開得提起給付訴訟之要件。
5.綜上，原告補繳退撫基金費用與被告間並未成立任何行政契約關係，是其依據行政契約法律關係，提起本件訴訟顯已失其論據之基礎，故其餘前開爭執事項㈡關於原告依行政程序法第142條、第137條、第145條、第149條、民法第226條、第256條、第179條、第263條、第260條等行政契約法律關係之相關規定，訴請被告退還、賠償或補償已繳付之退撫基金費用云云，即無進一步審究之必要，併此敘明。
八、綜上所述，原告雖以前揭情詞主張與先、備位聲明被告間因補繳退撫基金費用存在行政契約法律關係，均屬無據，且原告逕提起本件請求被告給付已繳付退撫基金費用之給付訴訟，顯然欠缺請求權基礎，與給付訴訟之要件不符。原告猶執前詞，訴請判決如訴之聲明所示，為無理由，應予駁回。
九、本件事證已臻明確，兩造之其餘攻擊防禦及陳述，經本院詳加審究，或與本件之爭執無涉，或對本件判決之結果不生影響，爰不逐一論述，附此指明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 110 年 1 月 20 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 惠 瑜
法 官 洪 遠 亮法 官 鄭 凱 文
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 1 月 20 日
書記官 吳 芳 靜