臺北高等行政法院判決
109年度訴更一字第16號
110年8月19日辯論終結原 告 李岳霖律師即復興航空運輸股份有限公司之破產管
理人賴麗真會計師即復興航空運輸股份有限公司之破產管理人共 同訴訟代理人 吳至格 律師
簡維克 律師王志鈞 律師被 告 交通部觀光局代 表 人 張錫聰（局長）訴訟代理人 陳宏杰 律師
彭正元 律師陳姵妤 律師上列當事人間有關觀光業務事務事件，原告提起行政訴訟，本院107年5月24日106年度訴字第1520號判決後，經最高行政法院109年2月27日109年度判字第106號判決廢棄，發回本院更為審理，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
㈠、本件被告交通部觀光局代表人原為周永暉，嗣於訴訟進行中變更代表人為張錫聰，並經變更後代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷一第75-81頁、第315-319頁），核無不合，應予准許。
㈡、原任復興航空運輸股份有限公司破產管理人之林敏浩（即原告之一），經臺灣士林地方法院107年度執破字第8號裁定解任，有該裁定與確定證明書可參（本院卷一第231-235頁）。
二、事實概要：
㈠、原告依出境航空旅客機場服務費收費及作業辦法（下稱機場服務費收費辦法）之規定，負有依航空站、機場公司檢附之繳款書，解繳代收之機場服務費予被告指定銀行專戶作為觀光發展基金之義務。關於原告代收之105年10月、11月機場服務費應解繳予被告指定銀行的部分，均經交通部民用航空局臺北國際航空站（下稱臺北國際航空站）、桃園國際機場股份有限公司（下稱桃機公司）、交通部民用航空局臺中航空站（下稱臺中航空站）、交通部民用航空局高雄國際航空站（下稱高雄國際航空站）、交通部民用航空局花蓮航空站（下稱花蓮航空站）以觀光發展基金專戶收款書請原告繳納。由於原告未遵期繳納，被告即以106年1月6日觀國字第1061000016號函（下稱被告106年1月6日函）進行催繳，除說明欠繳的105年10月、11月機場服務費本金以外，並記載105年10月份應繳納機場服務費截至106年1月6日已逾期21日，應按日加收千分之5之遲延利息。被告又以106年1月12日觀國字第1061000137號函（下稱被告106年1月12函）進行催繳，並記載105年10月份機場服務費截至106年1月9日逾期24日，按日加收千分之5遲延利息。被告復以106年1月24日觀國字第1061000404號函（下稱被告106年1月24日函）進行催繳，說明105年11月份機場服務費應於106年1月16日繳交，截至106年1月19日逾期3日，應按日加收千分之5遲延利息等語。
㈡、因原告無法全部清償，被告遂以106年3月16日觀國字第1061001310號（移送案號0000000000-00等共10件）行政執行案件移送書（下稱被告106年3月16日移送書），依發展觀光條例第38條、機場服務費收費辦法第5、6條及行政執行法第11條第1項第3款規定，就繳納期限屆滿之機場服務費計新臺幣（下同）24,545,750元（包括10月份16,010,500元、11月份8,535,250元）及依遲繳天數加計每日千分之5遲延利息，移送強制執行。嗣被告以106年5月4日觀國字第1061003108號函（下稱被告106年5月4日函）檢附原告積欠款及遲延利息計算明細表，回復法務部行政執行署臺北分署（下稱臺北分署）並副知原告，說明原告清償債權狀況，表示原告已全數清償積欠計24,545,750元之機場服務費，另該機場服務費累計遲延利息14,544,336元尚未清償。原告嗣後雖將遲延利息亦清償完畢，惟仍不服，主張原告僅需負擔398,475元之遲延利息，其餘部分被告屬於無法律上原因而取得之不當得利，遂本於公法上不當得利請求權、合併請求損害賠償，向本院起訴聲明請求：１、確認被告對原告之機場服務費遲延利息債權，於超過398,475元範圍不存在。２、被告應給付原告14,145,861元及自追加訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。經前審判決（即本院106年度訴字第1520號判決）駁回原告之訴，原告不服，提起上訴。經最高行政法院109年度判字第106號判決原判決廢棄，發回本院更為審理。
三、本件原告主張：
㈠、被告106年1月6日函、被告106年1月12日函、被告106年1月24日函（以下合稱系爭催繳函）均僅係觀念通知而非行政處分：關於機場服務費金額及利息如何計算，發展觀光條例第38條、機場服務費收費辦法第3條第1項、第6條等規定均已定有明文，故原告須繳交之本金及利息於符合上開法令要件時即已發生，並非基於收受被告催繳函文所致。系爭催繳函並未對原告產生任何法律效果，應僅屬觀念通知，此亦為最高行政法院100年度判字第1307號行政判決見解所肯認。系爭催繳函其中有關「逾期解繳機場服務費時，應按日加收千分之五之遲延利息」，僅係重複機場服務費收費辦法第6條規定之內容，非屬行政處分。系爭催繳函僅係單純通知原告於被告作成函文時之逾期繳納日數，並一併提醒機場服務費收費辦法第6條規定。誠如最高行政法院87年度裁字第419號行政裁定，系爭催繳函不因單純說明事實及法律規定而發生法律效果，自非形成處分。
㈡、最高行政法院並未變更機場服務費催繳通知就遲延利息部分僅係觀念通知而非行政處分之見解：
１、由最高行政法院106年度判字第702號判決可知，最高行政法院仍認定機場服務費催繳通知的遲延利息部分僅係觀念通知而非行政處分，並未變更見解。機場服務費催繳通知僅在⑴催繳通知所催繳之金額較繳款書增加而有規制效力部分或；⑵無繳款書或；⑶繳款書未合法送達情形，可能不屬於觀念通知。至於催繳通知之催繳金額與繳款書相同部分，無疑僅屬觀念通知。該判決並未提及除催繳金額外，催繳通知內容與繳款書有所不同者，亦可視為具備規制效力而有行政處分。
２、最高行政法院109年度判字第106號判決認為機場服務費繳款書、系爭催繳函文只有在涉及「具體確定金錢給付義務數額」情形始有可能係行政處分。此與最高行政法院106年度判字第702號判決認為繳款書「具體確認其對機場服務費解繳人，依其審核及計算得出之機場服務費債權存在及其範圍並命給付之法律效果」部分屬於行政處分之意旨相符。本件發回意旨要求查明者，自然係繳款書與系爭催繳函之機場服務費金額，以及是否有繳款書不存在、未合法送達之可能影響系爭催繳函性質認定之事實，而不涉及繳款書與系爭催繳函之其他記載。
３、本件所爭執之遲延利息總額14,544,336元，係依據原告於106年4月26日全數清償機場服務費本金時之遲延日數及遲延金額所計算而得。即便依據被告主張系爭催繳函具備所謂確認遲延、遲延日數之規制效果，亦與基於106年4月26日事實情形所計算之遲延利息總額無關。
４、本件被告所為歷次觀念通知中，最初提及本件所爭執之遲延利息總額14,544,336元者，係被告106年5月4日函記載「前述機場服務費繳交尚累計遲延利息新臺幣14,544,336元未清償」。就此，最高行政法院109年度裁字第591號裁定指出：
「系爭函為相對人…並無具體確認其對抗告人機場服務費遲延利息債權存在並命給付之性質，而未就具體事件發生對外之法律效果，自非行政處分」。由此可見，即便該函文已明確核計遲延利息總額，最高行政法院仍認為其不具備行政處分之性質，系爭催繳函文僅提及遲延日數甚至並未具體核計遲延利息金額，更無可能屬於行政處分，至為甚明。
㈢、退萬步言，即便系爭催繳函屬於行政處分，原告提起本件訴訟並無違反確認訴訟補充性，且被告主張系爭催繳函屬於行政處分實屬自相矛盾：
１、即便行政法院就機場服務費繳款書之性質有見解不一致情形，原告提起本件訴訟並未違反確認訴訟補充性：
⑴、按最高行政法院100年度判字第1194號判決指出：「依行政
訴訟法第6條第3項規定，確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，於原告得提起撤銷訴訟者，不得提起之。惟該項規定係因確認訴訟具有補充性所加以規定，故如當事人已對同事件提起撤銷訴訟，業經行政法院認為該事件非屬行政處分而從程序上予以駁回，當事人對同一事件始依行政法院之見解而提起確認訴訟，嗣因本院統一見解認為此種事件仍應提起撤銷訴訟救濟。此種因當事人曾以撤銷訴訟提起救濟不為行政法院准許後，始提起確認訴訟，尚難認其提起確認訴訟有違確認訴訟補充性原則，而予允許，亦即不得將行政法院見解不一致之不利益，加諸於當事人，而使當事人喪失行政訴訟救濟途徑。」。
⑵、本件原告於106年10月27日提起前審訴訟（即106年度訴字第
1520號訴訟）時，與機場服務費繳款書及催繳通知性質有關之行政法院實務見解，包括最高行政法院100年度判字第1307號判決，係明確肯認機場服務費繳款書及催繳通知屬於觀念通知而非行政處分，原告因而主張系爭催繳函文屬於觀念通知提起本件確認訴訟。於106年度訴字第1520號訴訟程序進行中，最高行政法院方於106年12月14日作成前述106年度判字第702號判決。最高行政法院106年度判字第702號判決並未變更該院100年度判字第1307號判決有關機場服務費遲延利息部分並非行政處分之見解。退步言之，即便最高行政法院106年度判字第702號判決與該院100年度判字第1307號判決見解有任何不同之處，亦不應將行政法院見解不一致之不利益，加諸於原告，使原告喪失行政訴訟救濟途徑。故被告主張原告提起本件訴訟違反確認訴訟補充性，實無可採。
２、被告前亦認為本件機場服務費債權及遲延利息均係依法令發生，如今卻主張系爭催繳函具備行政處分性質，實屬自相矛盾：
⑴、在原告106年3月16日行政執行案件移送書中，義務發生之原
因與日期，明確記載：「違反出入境航空旅客機場服務費收費及作業辦法第5條」，而並非記載機場服務費繳款書、系爭催繳函，或任何處分文書，顯然被告亦認為本件機場服務費債權及遲延利息係依法令當然發生，而非基於本件機場服務費繳款書、系爭催繳函或任何其他行政處分而生。
⑵、在附件欄位，被告僅記載「義務人經限期履行而逾期仍不履
行之證明文件及送達證明文件」，而並未記載「處分文書、裁定書或義務人依法令附有義務人之證明文件及送達證明文件」可見本件被告所提出之系爭催繳函，並非處分文書。
３、在105年11月間原告決定停止營業，或未能遵期繳納機場服務費，而原告嗣後在面臨各項債務同時，仍竭盡所能於106年4月間繳清機場服務費，惟由於機場服務費收費辦法第6條所定按日加收千分之五（相當於年利率182.5%）此等不符合法律保留原則及比例原則之高額遲延利息，導致原告遲延約24,545,750元之機場服務費不過4個月餘（105年12月6日至106年4月26日），即負擔相當於遲延金額約六成之14,544,336元鉅額遲延利息。原告因而依循行政法院實務認定機場服務費催繳通知屬於觀念通知見解，提起本件確認訴訟，迺被告不願意正視機場服務費收費辦法第6條明顯違反法律保留原則、比例原則之情，更罔顧自身在106年3月16日行政執行案件移送書亦認為本件機場服務費債權及遲延利息係依法令當然發生乙節，反而藉最高行政法院於前審審理過程中作成106年度判字第702號判決，曲解該判決見解並自相矛盾地主張系爭催繳函屬於行政處分，本件訴訟違反確認訴訟補充性云云，實不足為採。
㈣、即便假設系爭催繳函關於105年10月、11月機場服務費遲延利息部分是確認性質之行政處分（原告否認之），系爭催繳函顯然違背明確性原則：
１、觀諸系爭催繳函內容，對於105年10月份機場服務費遲延利息之金額究竟為何，是否必須繳納，繳納期限、方式為何，完全未有記載，更未提及系爭催繳函具備確認遲延利息金額之意思。原告無從由系爭催繳函知悉自身所負擔之遲延利息金額為何，更無從確認應如何繳納、何時繳納。故系爭催繳函已然違反明確性原則而屬違法。
２、系爭催繳函於作成時即已違反明確性，且無從在本件訴訟中補充理由而改變其違法性：
即便假設系爭催繳函屬於行政處分（原告否認之），系爭催繳函是否違反明確性原則，其判斷之基準時點應以行政處分作成時為準。而系爭催繳函於作成已然違反明確性原則而屬違法。即便被告在本件訴訟審理程序中補充理由，亦無從改變系爭催繳函違反明確性原則之違法情事。倘若被告得以在本件訴訟中補充理由而改變系爭催繳函違反明確性原則之違法性，不啻於縱容行政機關在作成行政處分時恣意含糊其辭，使人民不知如何措其手足，待人民提起行政救濟，方於行政爭訟過程補充說明理由。如此一來行政法上明確性原則之要求豈非形同虛設？
㈤、發展觀光條例並無任何得向遲延解繳機場服務費之代收人，收取超過以法定利率計算遲延利息之規定，該條例第38條亦無明文授權主管機關得制定行政規則就其遲延給付或代收解繳，收取超過以法定利率計算之遲延利息。機場服務費收費辦法第6條規定之遲延利息計算方式，已違反法律保留原則而應不予適用，被告以機場服務費收費辦法第6條所計算「系爭利息債權於超過本金債權24,545,750元年息百分之五」部分，並無依據，應屬違法。被告固然辯稱交通部依據104年2月4日修訂後發展觀光條例第38條規定之授權，訂定收費辦法第6條按日加收千分之五遲延利息，惟查：比較104年2月4日修訂前後之發展觀光條例第38條規定，該次修法僅新增收費之「繳納方法」及「免收服務費對象」此二項目，全然並未提及「遲延」或「利息」之用語。發展觀光條例第38條規定於修訂後，仍未增訂任何得向遲延給付或代收解繳機場服務費者收取遲延利息之規定，亦無授權主管機關制定行政規則之明文。
㈥、相較於稅捐稽徵法第20條及遺產及贈與稅法第51條第1項所規範之滯納金徵收額度，機場服務費收費辦法第6條規定「按日加收千分之五之遲延利息」，對於代收解繳機場服務費者加諸過苛之金錢給付義務，顯然違反比例原則。被告辯稱稅捐稽徵法及遺產及贈與稅法所定法定稅捐之課徵，屬於對人民固有財產之侵害，而航空公司就機場服務費僅負有代收解繳義務，甚至可因而享有手續費之利益，進而主稅捐滯納金與機場服務費遲延利息不得混為一談，並非可採。財政部研擬修正稅捐稽徵法部分條文修正草案時，遵循釋字第746號所稱：「有關機關就滯納金之加徵方式，仍應隨時視稽徵成本、逾期繳納情形、物價及國民經濟水準，每2日加徵1％，是否間隔日數過短、比率過高，致個案適用結果可能過苛…檢討修正」之意旨，將滯納金加徵方式，由「每逾二日」加徵1%，修正為「每逾三日」加徵1%（約相當於每日加徵千分之3.33），總加徵率由15%降為10%。由此益徵，收費辦法第6條規定，毫無上限地按日加收千分之五之遲延利息，無論在每日加收比例或加收上限方面，均遠較於稅捐稽徵法加徵之滯納金苛刻，嚴重違背比例原則。而財政部修正稅捐稽徵法部分條文修正草案所採之加徵標準，亦即「每逾三日」加徵1%，總加徵比例最高10%，應可作為合乎比例原則之機場服務費遲延利息加計標準，亦可作為本院審酌此案是否已違反比例原則之參考。
㈦、即便機場服務費具備規費之性質，並不代表機場服務費得以適用規費法相關規定。因收費辦法第1條明示：「本辦法依發展觀光條例第三十八條規定訂定之。」而由發展觀光條例第38條規定可知，收費辦法之制訂方式係由：「由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。」顯然不符合規費法第10條訂定收費基準之相關規定。且觀諸收費辦法之修訂歷程，更不符合規費法第11條所規定之每三年辦理定期檢討之規定。
由此可知，被告依機場服務費收費辦法所收取之機場服務費，自難認屬於規費法所規範之規費，故機場服務費尚無從適用規費法相關規定。退萬步言，縱令機場服務費得以適用規費法之規定，依據規費法第16條、第20條等規定，對於逾期繳納規費者，亦不得毫無上限地加徵滯納金。收費辦法第6條規定，仍逾越規費法相關規定，而屬於對人民加諸法律所無之限制。
㈧、無論機場服務費繳款書或系爭催繳函是否為行政處分，均不足以作為被告受領14,544,336元遲延利息之法律上原因：
１、依據最高行政法院見解，機場服務費繳款書或催繳通知其中屬於行政處分而具備規制效力者，至多僅有就機場服務費本金「具體確認其對機場服務費解繳人，依其審核及計算得出之機場服務費債權存在及其範圍並命給付之法律效果」部分。而本件繳款書或系爭催繳函均未具體特定計算本件遲延利息金額14,544,336元，故無論繳款書、系爭催繳函文是否屬於行政處分，其規制效力均不及於本件遲延利息金額14,544,336元。
２、姑不論被告主張系爭催繳函新增「具體確認原告已陷於遲延，且至少逾期24日，原告應一此審核及計算結果按日給付千分之五之遲延利息」部分之規制效力實屬違誤。即便系爭催繳函具備被告主張之上開規制效力（原告否認之），其並不足以作為被告受領14,544,336元遲延利息之法律上原因。詳言之：
⑴、依據系爭催繳函記載之內容估算之遲延利息金額，與本件14,544,336元遲延利息有鉅額差距：
①、被告106年1月6日函記載原告105年10月份應繳納機場服務費
19,394,500元，截至106年1月6日已逾期21日。以此推估之遲延利息金額為2,036,422元（計算式：19,394,500×0.5%×21=2,036,422）。
②、被告106年1月12日催繳函記載原告105年10月份應繳納機場
服務費19,394,500元，截至106年1月9日已逾期24日。以此推估之遲延利息金額為2,327,340元（計算式：19,394,500×0.5%×24=2,327,340）。
⑵、由此可見，基於系爭催繳函記載內容，至多僅能推估被告106年1月12日函發文時，遲延利息金額可能是2,327,340元。
然而被告未具體計算出此一遲延利息並記載於系爭催繳函文命原告繳納，且此一金額與本件14,544,336元遲延利息顯然存在鉅額差距。
３、即便系爭催繳函屬於行政處分（原告否認之），依據被告之主張，其規制效力充其量僅及於106年1月12日函記載內容所能估算之遲延利息金額為2,327,340元，與本件爭執之14,544,336元遲延利息金額差距甚遠。是以，系爭催繳函自無從作為被告收受14,544,336元遲延利息之法律上原因。
４、被告主張依照民法第180條第3款規定，其無須返還原告所繳納之機場服務費遲延利息云云，顯屬誤解：
⑴、按最高行政法院103年度判字第202號行政判決指出：「上開
稅捐稽徵法第28條第1項及第2項規定，申請退還。此種情形，性質上屬納稅義務人向稅捐稽徵機關請求返還公法上之不當得利，苟納稅義務人有明知其無銷售貨物或勞務及進口貨物行為，仍報繳營業稅，嗣請求返還其溢繳之營業稅款，是否應類推適用民法第180條第3款『因清償債務而為給付，於給付時明知無給付之義務』，不得請求返還？查稅捐稽徵機關依稅捐稽徵法第28條第1項及第2項規定，負有退還納稅義務人溢繳稅款之義務，本於依法行政原則，苟無法有明文得準用民法之規定，或民法之規定，係屬公私法共通之法理或一般法律原則之規定外，即不得準用或類推適用民法規定，以排除稅捐稽徵機關依稅捐稽徵法第28條第1項及第2項規定，退還納稅義務人溢繳稅款之義務。」。
⑵、最高行政法院95年度判字第1004號行政判決則認為：「末按
民法第一百八十條第三款所以規定「因清償債務而為給付，於給付時明知無給付之義務者，不得請求返還」，乃因其於給付時明知債務不存在，而故為給付者，可推定其有意拋棄其所為給付之返還請求權之故，此觀本法條之立法理由自明。如當事人僅係暫為給付以之作為換取相對人給付某種事物之對價，並將該給付之返還請求權訴諸司法救濟者，即非因清償債務而為給付，且其自始即無意拋棄其所為給付之返還請求權，自難援用上開規定，主張其不得請求返還。」。
⑶、民法第180條第3款規定，既無法律明文得以準用之規定，亦
非屬公私法共通之法理或一般法律原則之規定，被告以此等規定拒絕返還原告所給付之機場服務費遲延利息，即屬無據。更且，原告係因被告將機場服務費遲延利息債權移送執行，使得原告財產遭扣押，方不得以而給付之。原告並持續以本件訴訟請求被告返還上開機場服務費遲延利息，顯然原告並非因清償債務而為給付，更無意拋棄返還請求權。被告自不得以民法第180條第3款規定主張拒絕返還。
㈨、原告於109年10月21日言詞辯論程序稱併同主張行政訴訟法第7條、第8條，係指原告在107年3月28日依據行政訴訟法第111條追加行政訴訟法第8條一般給付訴訟，亦併同依據行政訴訟法第7條合併請求行政訴訟法第8條一般給付訴訟。行政訴訟法第7條、第8條、第111條，均係原告在本件訴訟主張訴之聲明第二項之法律依據。
㈩、並聲明：１、確認被告對原告之機場服務費遲延利息債權，於超過398,475元之範圍，並不存在。２、被告應給付原告14,145,861元，及自追加訴訟狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5％計算之利息。３、歷審訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
㈠、系爭催繳函符合行政處分明確性原則，已詳細載明處分機關及相對人之姓名、發文字號及日期、主旨、事實、理由及其法令依據，足使原告清楚明瞭：依機場服務費作業辦法第6條規定，原告如有未遵期解繳機場服務費之狀況，應按日加收千分之五之遲延利息，茲因原告確定未於期限內如數解繳105年10月、11月機場服務費，系爭催繳函已明確認定原告應負遲延責任，即便系爭催繳函未直接載明實際之遲延利息數額，仍無礙其明確性。退萬步言，系爭催繳函縱有任何不明確之處（被告否認之），仍可透過被告於本件審理中之補充理由方式予以補充，無礙於原告之攻擊防禦權利（原告自始即明知其依法負有按逾期解繳機場服務費之天數加給遲延利息之義務，並明知本件遲延利息係依如上所述之方式據以計算，且已於前審提出附件一之計算內容），於訴訟中為追補應符訴訟經濟原則，應予准許。
㈡、包含各航空站及機場公司通知原告解繳機場服務費之繳款書，以及被告歷次寄發予原告之催繳函，均屬行政處分，上開處分皆因原告未於法定期間內對之提起爭訟而均告確定，已生形式及實質存續力，是原告針對應繳納遲延利息乙事自不得再為爭執；原告怠於行使行政救濟之權利，遽提起本件確認訴訟及一般給付訴訟，顯不合法亦無理由。行政法院針對繳款書及催繳函定性之見解，自最高行政法院101年度7月份第1次庭長法官聯席會議決議作成後已有轉變，即認定繳款書應屬行政處分，催繳函則應視有無增加繳款書所無之規制效力而定其性質為觀念通知或行政處分。
㈢、105年11月機場服務費乃原告最後一期繳納之機場服務費，蓋自105年12月起，原告已無營運之事實，甚至更於107年間宣告破產，桃機公司及交通部民用航空局所屬各航空站自不可能再向原告作成應解繳機場服務費之行政處分（即繳款書），遑論被告可能再向原告作成應繳納遲延利息之行政處分（即催繳函），顯見被告過去對原告享有之機場服務費遲延利息債權，並不具有後續影響之效力，原告復未說明有何恐遭被告重複作成應按日給付千分之五遲延利息處分之不安狀態，而須透過此確認判決除去，自難認有即受確認判決之法律上利益，更屬欠缺權利保護必要。
㈣、104年2月4日修正公布之發展觀光條例第38條第1項規定，已擴大授權主管機關得就「收費繳納方法」及「相關作業方式」訂定相關辦法，則被告依機場服務費作業辦法，向原告收取「按日加計千分之五」之遲延利息，並無逾越發展觀光條例授權之範圍或違反法律保留原則，且收取遲延利息此等技術性、細節性事項，本無嚴格法律保留原則之適用。
㈤、揆諸最高行政法院106年度判字第702號判決意旨，依發展觀光條例及機場服務費作業辦法收取之機場服務費係具有使用規費性質之特別公課，而依司法院釋字第746號意旨，滯納金具有遲延利息之性質，加徵遲延利息（滯納金）係有助於機場服務費之如期繳納，且機場服務費作業辦法第6條所定以每日千分之五計算之遲延利息，與規費法第20條第1項所定以每二日百分之一計算之滯納金並無不同，是機場服務費作業辦法並無違反憲法第23條之比例原則甚明。
㈥、原告係晚於本件發回本院更審後，方主張追加行政訴訟法第7條規定，顯有延滯訴訟之嫌，不應予准許；何況行政訴訟法第7條之立法目的乃在使當事人於提起行政訴訟時得附帶提起「不同審判系統」之訴訟，以連結行政訴訟與國家賠償訴訟審判權，而達訴訟經濟。因本件原告係主張被告受有公法上不當得利，乃於提起確認訴訟後追加提起一般給付訴訟，並非附帶提起「不同審判系統」之訴訟，亦非對被告請求國家賠償，自無依行政訴訟法第7條規定主張之餘地。
㈦、將清償數額直接沖抵機場服務費債權本金，對原告較為有利。先抵充機場服務費債權本金之作法，並不會使遲延利息之計算未達千分之五。將清償數額直接沖抵機場服務費債權本金後，被告仍會就所餘本金依法計收遲延利息（即分段計算），實質上並不會使遲延利息之計算未達千分之五。舉例而言，如機場服務費本金為1萬元，遲延10天後先繳交5,000元本金，所餘5,000元本金於遲延20日後繳清，其遲延利息計算方式為：（10,000本金×10天×5/1000）＋（5,000本金×20天×5/1000）＝500＋500＝1,000。關於本件遲延利息之計算方式，詳如原告於前審提出之附件一（前審卷第21頁）所示，被告乃係採取分段計算之作法，並無短收遲延利息之問題。
㈧、原告訴之聲明第2項係請求被告返還其已付之部分機場服務費遲延利息，並應再加計利息；惟「公法上不當得利，可分為一般公法上不當得利及特殊公法上不當得利。特殊公法上不當得利之返還請求權，如98年1月21日修正公布之稅捐稽徵法第28條、第38條第2項及行政程序法第127條等，法律已明定應計付利息或準用民法相關規定；惟一般公法上不當得利，則無此規定，蓋因公法上已有『信賴保護原則』、『誠實信用原則』及『衡平原則』等足資應付，且因國家公法上之收入，原則上係用於公益，而非獲利，與私法上收益性質不同，故一般公法上不當得利事件，國家並未受有何利息利益，故無類推適用民法第182條第2項有關返還不當得利時應附加利息規定之必要與實益。易言之，公法上之返還義務，如法律或其明確授權訂定之命令未有加計利息之規定或準用相關加計利息規定之明文，並不當然加計利息…。」，此有最高行政法院106年度判字第388號判決可稽，可知原告於訴之聲明第2項併請求加計利息云云，顯非適法。
㈨、並聲明：１、原告之訴駁回。２、第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：
㈠、事實概要欄所述之事實，業據提出臺北國際航空站105年11月18日函（本院卷一第115-121頁）、臺北國際航空站105年12月9日函（本院卷一第123-129頁）、桃機公司105年11月16日函（本院卷一第131-137頁）、桃機公司105年12月16日函（本院卷一第139-145頁）、臺中航空站105年11月24日函（本院卷一第351-356頁）、臺中航空站105年12月16日函（本院卷一第357-363頁）、高雄國際航空站函（本院卷一第325-347頁）、花蓮航空站函（本院卷一第365-373頁）、被告106年1月6日函（前審卷第155-156頁）、本院電話紀錄（本院卷一第441頁）、被告106年1月12日函（前審卷第23-26頁）、被告106年1月12日函送達回執（本院卷一第449-451頁）、被告106年1月24日函（本院卷二第139頁）、被告106年1月24日函送達回執（本院卷二第193頁）、被告106年3月16日移送書（前審卷第27頁）、被告106年5月4日函（前審卷第28-30頁）、復興航空運輸股份有限公司106年10月30日起訴狀（前審卷第12-19頁）、本院106年度訴字第1520號判決（前審卷第312-328頁）、最高行政法院109年度判字第106號判決（本院卷一第11-21頁）為證，堪信為真。本件之主要爭點為：１、系爭催繳函是否為行政處分？規制效力如何？被告可否在該規制效力範圍內作為合法領受遲延利息的原因？２、系爭催繳函規制效力範圍以外之遲延利息，被告有無領取該遲延利息之法律上原因？原告是否以正確訴訟類型請求返還？３、機場服務費收費辦法第6條規定有無違反法律保留原則、比例原則？
㈡、系爭催繳函是否為行政處分？規制效力如何？被告可否在該規制效力範圍內作為合法領受遲延利息的原因？
１、相關法令與實務見解
⑴、發展觀光條例第38條第1項規定：「為加強機場服務及設施
，發展觀光產業，得收取出境航空旅客之機場服務費；其收費繳納方法、免收服務費對象及相關作業方式之辦法，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。」又104年2月4日發展觀光條例第38條之修法理由略以：「現行對於免收機場服務對象適用以及委託民用航空業者代收該費用，涉及旅客權益之授權規定事項，卻僅在行政命令中規定，有違法律明確性原則，因此，有必要增訂授權訂定相關作業方式之辦法，俾符合法律明確性原則。」
⑵、機場服務費收費辦法第1條規定：「本辦法依發展觀光條例
第三十八條規定訂定之。」第2條規定：「搭乘民用航空器出境之旅客，除下列各款人員外，均應依本辦法之規定繳納機場服務費：…」第3條規定：「（第1項）搭乘民用航空器出境旅客之機場服務費，每人新臺幣五百元，由航空公司隨機票代收。（第2項）持用未含機場服務費機票之旅客，應於辦理出境報到手續時，向航空公司櫃檯補繳該項費用。」第5條規定：「（第1項）航空公司應依下列作業規定，解繳代收之機場服務費：一、將當日乘客名單及日報表於次一工作日送航空站或機場公司審核。二、依航空站於每月最後一日前所送達前一個月之機場服務費收費資料，連同繳款書於次月十六日前，分向交通部觀光局（以下簡稱觀光局）及民航局指定銀行繳納。三、依機場公司於每月最後一日前所送達前一個月之機場服務費收費資料，連同繳款書於次月十六日前，分向觀光局及機場公司指定銀行繳納。（第2項）航空公司依前項規定所解繳之機場服務費，應以其金額之百分之二．五作為該公司代收之手續費。」第6條規定：「航空公司逾期解繳機場服務費時，應由觀光局、民航局及機場公司分別催繳，並按日加收千分之五之遲延利息。」
⑶、國際機場園區發展條例第15條規定：「機場公司依發展觀光
條例第三十八條規定收取之機場服務費，除分配予觀光發展基金外，應全部用於機場專用區及機場專用區相關建設。」國際機場園區發展條例施行細則第7條規定：「本條例第十五條規定機場公司收取之機場服務費分配方式如下：一、百分之五十分配予觀光發展基金。二、百分之五十分配予機場公司，並應全部用於機場專用區及機場專用區相關建設。」
⑷、規費法第2條第1項規定：「各級政府及所屬機關、學校(以
下簡稱各機關學校)，對於規費之徵收，依本法之規定。本法未規定者，適用其他法律之規定。」第4條規定：「（第1項）本法所稱業務主管機關，指主管第七條及第八條各款應徵收規費業務，並依法律規定訂定規費收費基準之機關學校；法律未規定訂定收費基準者，以徵收機關為業務主管機關。（第2項）本法所稱徵收機關，指辦理規費徵收業務之機關學校。」第5條規定：「徵收機關辦理本法規定之各項規費徵收業務，得視需要，委任所屬機關，或委託其他機關、公民營機構辦理。」第9條規定：「規費之繳費義務人如下：一、向各機關學校申請辦理第七條各款事項或使用第八條各款項目者。二、經各機關學校依法令規定通知應繳規費者。」第18條規定：「（第1項）繳費義務人有溢繳或誤繳規費之情事者，得於繳費之日起五年內，提出具體證明，向徵收機關申請退還。（第2項）前項退費，應自繳費義務人繳納之日起，至徵收機關核准退費之日止，按退費額，依繳費之日郵政儲金匯業局之一年期定期存款利率，按日加計利息，一併退還。」第20條規定：「（第1項）各機關對逾期繳納規費者，除法律另有規定外，每逾二日按滯納數額加徵百分之一滯納金；逾三十日仍未繳納者，除徵收百分之十五滯納金外，並依法移送強制執行。（第2項）前項應納之規費及滯納金，應自滯納期限屆滿之次日起，至繳費義務人繳納之日止，依第十六條第三項規定之存款利率，按日加計利息，一併徵收。」
⑸、按機場服務費係為加強機場服務及設施，發展觀光產業，而
向出境航空旅客所收取之費用，係國家為一定政策目標需要，對於有特定關係之使用者所課徵之公法上負擔，並限定其課徵所得之用途，其性質應屬特別公課（即規費），繳納義務人為搭乘民用航空器出境之旅客，只是徵收方式由航空公司隨機票向出境旅客代收後，按觀光局、民航局或機場公司依航空公司送達之乘客名單、日報表、機場服務費收費資料審核計算後所製作之繳款書，解繳予觀光局、民航局或機場公司。負有公法上解繳義務者為該航空公司，繳款書之性質為行政處分，具有命解繳義務人給付之法律效力。至逾繳款書期限後所為催繳通知，如催繳金額與繳款書相同者，因未增加新規制效力，應認僅屬觀念通知。惟如無繳款書或繳款書未合法送達，則第1次合法送達之催繳通知亦可認具行政處分性質（最高行政法院108年度判字第346號判決意旨參照）。
⑹、機場服務費係本於搭乘民用航空器出境之旅客使用國際機場
（國營）付費之原則，為加強國際機場服務及設施，並發展觀光產業所需經費，徵收一定之費用，專供國際機場服務及設施，並觀光產業之用；此項機場服務費既係國家為一定政策目標需要，對於有特定關係之使用者所課徵之公法上負擔，並限定其課徵所得之用途，稽其性質，應屬特別公課（即規費性質）。另參照交通部依上開法律授權，訂定之行為時機場服務費收費辦法第2條、第3條、第5條之繳納義務人、機場服務費金額及航空公司解繳代收作業規定，機場服務費之繳納義務人為搭乘民用航空器出境之旅客，只是其徵收方式採由航空公司隨機票向出境旅客代收後，依第5條規定，按觀光局、民航局或機場公司依航空公司送達之乘客名單、日報表、機場服務費收費資料審核計算後所製作之繳款書解繳予觀光局及民航局或機場公司。是以，觀光局或透過法規委託行使公權力之機場公司，依機場服務費收費辦法作成之機場服務費繳款書，應屬具有具體確認其對機場服務費解繳人，依其審核及計算得出之機場服務費債權存在及其範圍並命給付之法律效果。此繳納機場服務費繳款書應為行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件，所為對外發生法律效果之單方行政行為，自為行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項規定之行政處分。至逾繳款書期限後所為催繳通知，如催繳金額與繳款書相同者，因未增加新的規制效力，應認僅屬觀念通知；如無繳款書或繳款書未合法送達，則第1次合法送達之催繳通知，亦可認具行政處分性質（最高行政法院108年度判字第293號判決意旨參照，同院106年度判字第702號判決亦採相同見解）。
⑺、行政程序法第92條第1項規定：「本法所稱行政處分，係指
行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」、行政程序法第98條第3項規定：「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後一年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。」、行政程序法第110條第1項、第3項分別規定：「（第1項）書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。（第3項）行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。」、訴願法第14條第1項、第3項分別規定：「（第1項）訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起三十日內為之。（第3項）訴願之提起，以原行政處分機關或受理訴願機關收受訴願書之日期為準。」、行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」、行政訴訟法第107條第1項第10款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」
⑻、按行政訴訟法第6條第1項、第3項分別規定：「確認行政處
分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」「確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。」此為行政訴訟法89年7月1日修正所增加之訴訟類型，在修正前，行政訴訟僅有撤銷訴訟一途，對於人民權益之保障欠周，乃修法增加訴訟類型，確認之訴即為其中一類。惟法律關係因行政處分而發生者，當事人如有爭執，本應以撤銷訴訟訴請撤銷原處分或以課予義務訴訟，請求作成特定內容行政處分。故對於行政處分之救濟，以撤銷訴訟或課予義務訴訟為原則，僅於該行政處分之規範效力解消，執行結果無回復之可能時，方許其提起確認之訴，惟若當事人因逾越起訴期限或因未經合法訴願程序，而已不得提起撤銷訴訟或課予義務訴訟者，不得以提起確認訴訟之方式，而免除遵守撤銷訴訟或課予義務訴訟之法定要件。此由前揭法條文義：「確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同」、「確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之」即明，此即為一般所稱確認訴訟之補充性原則。析言之，法律關係因行政處分發生者，若當事人對於行政處分之適法性存有爭議，本得提起訴願及撤銷訴訟或課予義務訴訟請求救濟卻怠於提起，聽任行政處分確定，再以無起訴期間限制之確認訴訟，主張因行政處分而生之法律關係成立或不成立（包括存在或不存在）或行政處分違法，將使行政處分之效力永遠處於不確定之狀態，不惟訴願及撤銷訴訟或課予義務訴訟成為多餘，且有害法律秩序之安定，故當事人可得提起訴願及撤銷訴訟或課予義務訴訟而不提起，致行政處分已確定者，對於該不可爭訟之行政處分，無論是否已執行完畢或因其他事由而消滅，亦不得提起確認該行政處分為違法之訴訟；若當事人對之提起確認訴訟者，應認其起訴要件有所欠缺且無從補正之不合法。（最高行政法院110年度抗字第28號裁定意旨參照）又按提起行政訴訟請求法院裁判者，應以有權利保護必要為前提；且權利保護必要之要件，為法院應依職權調查之事項，倘原告之訴欠缺權利保護必要之要件者，應認其訴為無理由，予以判決駁回。
２、查，原告代收之105年10月、11月機場服務費應解繳予被告指定銀行作為觀光發展基金的部分，均經臺北國際航空站、桃機公司、臺中航空站、高雄國際航空站、花蓮航空站以觀光發展基金專戶收款書請原告繳納等情，為兩造不爭執，並有臺北國際航空站105年11月18日北站業字第1055007874號函、收款書、統計表（本院卷一第115-121頁）、臺北國際航空站105年12月9日北站業字第1055008447號函、收款書、統計表（本院卷一第123-129頁）、桃機公司105年11月16日桃機業字第1051002752號函、收款書、統計表（本院卷一第131-137頁）、桃機公司105年12月16日桃機業字第1051003062號函、收款書、統計表（本院卷一第139-145頁）、臺中航空站105年11月24日中站業字第1055002492號函、收款書、統計表（本院卷一第351-356頁）、臺中航空站105年12月16日中站業字第1055002716號函、收款書、統計表（本院卷一第357-363頁）、高雄國際航空站109年9月15日高業字第1090006753號函所檢送之高雄國際航空站未載日期高業字第1050005743號函稿、未載日期高業字第1055006182號函稿、收款書、統計表（本院卷一第325-347頁）、花蓮航空站109年9月23日蓮業字第1095001657號函、統計表（並敘明因收款書已繳清無法再次列印且該站無留存影本，本院卷一第365-373頁）在卷可參，可知在原告代收之105年10月、11月機場服務費應解繳予被告指定銀行作為觀光發展基金的部分，上開航空站、桃機公司已經以繳款書確認應繳解的金額，命解繳義務人遵期如數給付之法律效力，具有行政處分性質。至於上開航空站與桃機公司函文雖提到逾期繳納將按日加收千分之5之遲延利息，惟由於該等函文發出當時並未發生遲延給付機場服務費的事實，客觀上不會發生遲延利息，故該等函文不發生任何確認遲延利息存在並命給付的規制效力，僅是將收取遲延利息的法規予以說明。
３、由於原告未遵期繳納上開代收之105年10月、11月機場服務費，被告即以系爭催繳函進行下列催繳：⑴106年1月6日函（前審卷第155-156頁），除說明欠繳的105年10月、11月機場服務費本金以外，並記載105年10月份應繳納機場服務費截至106年1月6日已逾期21日，應按日加收千分之5之遲延利息。⑵106年1月12日函（前審卷第23-26頁，該函於106年1月16日送達，送達回執見本院卷一第449-451頁），記載105年10月份機場服務費截至106年1月9日逾期24日，按日加收千分之5遲延利息。⑶106年1月24日函（本院卷二第139頁，該函於106年1月26日送達，送達回執見本院卷二第193頁），說明105年11月機場服務費應於106年1月16日繳交，截至106年1月19日逾期3日，應按日加收千分之5遲延利息等語。
由於系爭催繳函所載機場服務費本金與各航空站機場公司之繳款書相同，故並未發生額外的規制效力，所以就機場服務費本金而言並非行政處分而是觀念通知。至於在遲延利息方面，被告106年1月6日函已記載105年10月份應繳納機場服務費截至106年1月6日已逾期21日，應按日加收千分之5之遲延利息，且遲延利息金額可依此本金、每日利率千分之5與遲延日數予以計算，故就此部分已發生確認並命原告給付該遲延利息金額的規制效力。同理，被告106年1月12日函記載105年10月份機場服務費截至106年1月9日逾期24日，按日加收千分之5遲延利息，其中至106年1月6日已逾期21日的遲延利息，因為已經由被告106年1月6日函發生規制效力，故被告106年1月12日函就此部分不發生規制效力而是觀念通知，至於被告106年1月12日函所發生的確認並命原告給付遲延利息金額的規制效力，則是105年10月應繳納機場服務費自106年1月7日起至106年1月9日之間逾期3日的遲延利息。被告106年1月24日函記載105年11月機場服務費應於106年1月16日繳交，截至106年1月19日逾期3日，應按日加收千分之5遲延利息等語，即就該3日遲延利息發生確認並命原告給付該遲延利息金額的規制效力。
４、在系爭催繳函之規制效力範圍內，被告取得該遲延利息具有法律上原因，不成立公法上不當得利：
⑴、系爭催繳函所發生的規制效力，包括確認並命原告給付105
年10月機場服務費共計24日遲延利息與105年11月機場服務費共計3日遲延利息，屬於主管機關就公法上具體事件所為之決定而對外直接發生公法上法律效果的單方行政行為，性質上為行政處分，已如前述，惟被告在系爭催繳函均未記載救濟期間，此時應依行政程序法第98條第3項規定：「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後一年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。」定其救濟期間。經查，被告106年1月6日函沒有留存送達回執（本院卷一第441頁），惟被告在前審中已於答辯二狀將被告106年1月6日函作為乙證2（前審卷第155頁）並送達於原告，原告如果自收到乙證2的時候起算1年內提起訴願，可視為於法定期間內所為。又查，被告106年1月12日函於106年1月16日送達，有送達回執可參（本院卷一第449-451頁），被告106年1月24日函於106年1月26日送達，有送達回執可參（本院卷二第193頁）。原告如果不服上開具有行政處分性質的系爭催繳函，應於法定期間內提起訴願，如果不服接續作成的訴願決定，則應提起行政訴訟法第4條的撤銷訴訟。惟查，原告在收受系爭催繳函之後，並未在法定期間內對系爭催繳函提起訴願，則依行政程序法第110條第3項規定，系爭催繳函關於確認並命原告給付遲延利息的效力繼續存在，因此，在系爭催繳函所發生的規制效力範圍內（即105年10月機場服務費24日遲延利息、105年11月機場服務費3日遲延利息），已經不得再行爭訟。
⑵、原告不服系爭催繳函就遲延利息發生規制效力的範圍內，應
適用的正確行政救濟方式為提起訴願、撤銷訴訟，但原告在本件所提起的訴之聲明第1項為確認公法上法律關係不存在之訴訟，訴之聲明第2項是請求返還公法上不當得利的一般給付訴訟，均違反行政訴訟法第6條第3項確認訴訟補充性的規定，依前述法條規定與實務見解，原告訴之聲明第1項、第2項就此部分係起訴不合法且其情形無從命補正。又依行政訴訟法第7條規定，當事人提起行政訴訟，固得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付，惟此規定賦予當事人得合併請求，乃因該等合併請求與其所提起之行政訴訟間，有一定之前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，為避免二裁判之衝突及訴訟手續重複之勞費而為之規範。故於當事人依行政訴訟法第7條規定併為請求時，若該行政訴訟經行政法院審理後，認具有行政訴訟法第107條第1項第2款至第10款情形而不合法者，此時行政訴訟既應裁定駁回其訴，則其依國家賠償法合併請求賠償部分，屬附帶請求之性質，非可單獨提起之行政訴訟，因而失所依附，自得一併裁定駁回。本件原告之訴在系爭催繳函發生遲延利息規制效力之範圍內，有前述起訴不合法之情形，其合併請求賠償部分，自得一併裁定駁回。
⑶、原告雖主張機場服務費遲延利息是依法令規定而發生，依最
高行政法院見解可知系爭催繳函不是行政處分等語，惟查，機場服務費收費辦法第5條明定航空公司應依規定解繳代收之機場服務費，第6條規定航空公司逾期解繳機場服務費時，應由觀光局即本件被告催繳，並按日加收千分之5之遲延利息。由此可知，被告對於原告逾期解繳機場服務費時，應依上述規定催繳且按日加收遲延利息，被告因此作成系爭催繳函，就遲延利息部分即發生確認其金額存在且命原告給付之規制效力，已如前述，其性質屬於行政處分，應可認定。且最高行政法院見解並未認為催繳函關於第一次催繳的遲延利息部分屬於觀念通知，至於最高行政法院109年度裁字第591號裁定，認為被告以109年5月4日函通知臺北分署有關原告全部遲延利息金額為14,544,336元並非行政處分的原因，是因為被告109年5月4日函只是被告依據臺北分署106年4月20日北執卯106年發罰執特專字第00088821號執行命令之指示，就被告向第三人收取債權後，已受清償及未清償之債權及數額所為單純事實之敘述，並沒有具體確認被告對原告機場服務費遲延利息債權存在並命給付之性質，而沒有就具體事件發生對外的法律效果，所以不是行政處分，此與系爭催繳函已發生確認部分遲延利息（即105年10月份機場服務費24日遲延利息、105年11月份機場服務費3日遲延利息）存在並命給付之效果並不相同。不可混為一談。故原告上開主張係誤解機場服務費收費辦法及最高行政法院見解，並無可採。
㈢、系爭催繳函規制效力範圍以外之遲延利息，原告並未以正確訴訟類型請求返還，其權利無保護必要，應予駁回：
１、查，依機場服務費收費辦法第5條、第6條規定可知，被告以系爭催繳函就遲延利息（即105年10月份機場服務費24日遲延利息、105年11月份機場服務費3日遲延利息）確認其金額存在且命原告給付之規制效力，其性質屬於行政處分，以及最高行政法院109年度裁字第591號裁定認為被告109年5月4日函通知臺北分署有關原告全部遲延利息金額為14,544,336元，並不是行政處分等情，已如前述。又依前審卷第21頁附件一，被告所收取之105年10月機場服務費遲延利息計息期間自105年12月17日起至106年4月26日止，被告所收取之105年11月機場服務費遲延利息計息期間自106年1月17日起至106年4月26日止。則在系爭催繳函規制效力範圍以外由被告收取的遲延利息（105年10月機場服務費遲延利息自106年1月10日起至106年4月26日止，105年11月機場服務費遲延利息自106年1月20日起至106年4月26日止），本院尚查無被告所作成任何確認其金額存在並命原告給付的行政處分，先予敘明。
２、查機場服務費是國家為一定政策目標需要，對於有特定關係之使用者所課徵之公法上負擔，並限定其課徵所得之用途，其性質屬特別公課即規費性質，此為最高行政法院所確定之見解（最高行政法院106年度判字第702號判決、108年度判字第293號判決意旨參照），兩造對此亦不爭執，則依規費法第2條第1項規定：「各級政府及所屬機關、學校(以下簡稱各機關學校)，對於規費之徵收，依本法之規定。本法未規定者，適用其他法律之規定。」，本件原告依機場服務費收費辦法第5條、第6條規定，負有解繳代收之機場服務費及逾期解繳之遲延利息的義務，屬於規費法第9條第2款規定「經各機關學校依法令規定通知應繳規費者」的規費繳費義務人，因此，有關徵收機場服務費所生爭議，應有規費法之適用。又規費法第18條規定：「（第1項）繳費義務人有溢繳或誤繳規費之情事者，得於繳費之日起五年內，提出具體證明，向徵收機關申請退還。（第2項）前項退費，應自繳費義務人繳納之日起，至徵收機關核准退費之日止，按退費額，依繳費之日郵政儲金匯業局之一年期定期存款利率，按日加計利息，一併退還。」，規費法第20條規定：「（第1項）各機關對逾期繳納規費者，除法律另有規定外，每逾二日按滯納數額加徵百分之一滯納金；逾三十日仍未繳納者，除徵收百分之十五滯納金外，並依法移送強制執行。（第2項）前項應納之規費及滯納金，應自滯納期限屆滿之次日起，至繳費義務人繳納之日止，依第十六條第三項規定之存款利率，按日加計利息，一併徵收。」，可知滯納金是依照規費本金數額為計算基礎，遲延利息是依照規費本金與滯納金數額為計算基礎，所分別計算得出之金額，則規費法第18條第1項所規定「繳費義務人有溢繳或誤繳規費之情事者」，除規費本金之外，應包含因規費繳納遲延所產生的滯納金或遲延利息在內，亦即繳費義務人有溢繳或誤繳規費、滯納金、遲延利息之情形，均應循規費法第18條第1項所規定的救濟方法，於繳費之日起5年內，提出具體證明，向徵收機關申請退還，以免因為將規費、滯納金、遲延利息區分適用不同救濟方法，而可能造成事實認定與法律適用上的不一致、以及因此所產生可否適用規費法第18條第2項規定按退費額加計利息之差異。
３、本件原告對於應繳納的機場服務費規費本金並無爭執，僅對於應繳納之遲延利息金額有所爭執，因此其性質應屬規費法第18條第1項所規定繳費義務人有溢繳或誤繳規費之情事。
由於發展觀光條例並沒有類似規費法第18條的規定，至於機場服務費收費辦法第4條第2項雖規定：「符合免繳納機場服務費之旅客，其機票款已包含機場服務費者，得於辦理出境報到手續時，向航空公司櫃檯申請退費。」但僅適用於旅客與航空公司之間的退費申請，並非本件應適用之法令。因此，依前述說明，由於被告在系爭催繳函規制效力範圍以外的遲延利息並未作成確認遲延利息存在並命原告給付的行政處分，因此，原告既然主張其溢繳或誤繳系爭催繳函規制效力範圍以外的遲延利息，原告自仍應先依規費法第18條規定申請被告作成核准退費之行政處分，再視被告之處理情形而循序提起行政救濟。本件原告未先踐行規費法第18條規定之程序，逕行就系爭催繳函規制效力範圍以外的遲延利息提起確認訴訟、一般給付訴訟，原告違反正確訴訟類型之要求，雖經本院於言詞辯論期日闡明，原告仍認為無法直接適用規費法第18條規定，原告未曾提出申請等語，有110年8月19日言詞辯論筆錄可參（本院卷二第250-251頁），原告既未能以正確的訴訟類型提起救濟，其權利無保護必要，其訴應予駁回。
４、兩造雖主張本件並無規費法第18條之適用（本院卷二第250、251頁），惟查，機場服務費之性質為規費，兩造對此並無爭議（本院卷二第250頁），則關於溢繳或誤繳規費之遲延利息，自應依規費法第18條第1項之規定，先行申請退費，而非直接提起行政訴訟。至於被告是否有依規費法第11條規定定期檢討規費之收費基準，並不影響機場服務費屬於規費之定性，至多屬於是否應依規費法第21條第2項之規定：
「各機關學校…違反第十一條規定未定期檢討者，經各該上級主管機關限期通知其改正；屆期未改正者，得對該機關學校首長予以懲處。」進行改正或懲處。兩造雖又主張規費法第18條第1項僅適用於規費本金而不包括遲延利息（本院卷二第251頁），惟如前所述，遲延利息實係依規費本金而計算，在審酌是否有溢繳或誤繳規費之遲延利息時，勢必要以規費本金為計算基礎，無論如何都有由徵收機關先行予以核算之必要，且適用同一救濟程序有助於避免可能的事實認定與法律適用上的不一致、以及因此所產生可否適用規費法第18條第2項規定按退費額加計利息之差異，故兩造就此部分之主張均無可採。
５、至於規費法第18條第1項雖規定：「繳費義務人有溢繳或誤繳規費之情事者，『得』…向徵收機關申請退還。」但此並非賦予繳費義務人有選擇權限，而是規費法就繳費義務人有溢繳或誤繳規費需申請退還時，設置一個簡便、迅速的行政機關自我審查的機制，繳費義務人應依該程序先向徵收機關申請退還，而不是逕行向未曾參與徵收規費的行政法院提起行政訴訟，由行政法院的行政訴訟程序來代替徵收機關自我審查的機制，畢竟，行政法院會先向起訴的繳費義務人收取訴訟費用，徵收機關在訴訟程序中仍然必須在接獲行政法院的通知之後才進行自我審查，可知訴訟程序對於繳費義務人而言顯然較為費時與不便，更增加額外的成本即訴訟費用。故可知規費法第18條第1項的規定應解釋為繳費義務人應先向徵收機關申請退還，而不得逕行提起行政訴訟。另參照機場服務費收費辦法第4條第2項規定：「符合免繳納機場服務費之旅客，其機票款已包含機場服務費者，『得』於辦理出境報到手續時，向航空公司櫃檯申請退費。」、108年7月4日增訂之現行機場服務費收費辦法第3條第3項規定：「已依前二項規定繳納機場服務費之旅客未出境者，『得』申請退還全額機場服務費，航空公司不得收取任何費用。」雖仍使用「得」，基於上開同一理由，解釋上也都不是賦予繳費義務人有選擇向航空公司申請退費或逕行提起行政訴訟之權限，而是要求繳費義務人應先向航空公司申請退費。
６、綜上所述，原告並未依規費法第18條第1項的規定向被告申請退還系爭催繳函規制效力以外的遲延利息，卻逕行提起確認之訴、一般給付之訴，在行政訴訟制度上並無權利保護之必要性，其訴即無值得權利保護之利益存在，應認原告之訴為無理由，而為其敗訴之判決。再按行政訴訟法第7條規定：提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付，係因此等請求與所合併提起之行政訴訟間，有一定之前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，為避免二裁判之衝突及訴訟手續重複之勞費，故有此規範。則於當事人依行政訴訟法第7條規定併為請求時，必其所據以合併之行政訴訟，已經行政法院實體審究且為勝訴之判決，行政法院始得就該當事人依行政訴訟法第7條所為請求，為實體審究並為勝訴之判決。原告雖就訴之聲明第2項併同主張行政訴訟法第7條規定，合併請求被告賠償其聲明第2項所載金額及利息，惟因原告所提上述確認之訴、一般給付之訴在系爭催繳函規制效力範圍以外之遲延利息係受敗訴判決，則原告依行政訴訟法第7條規定合併請求上述損害賠償部分，依上說明，亦非有據，應併駁回。
㈣、訴之聲明第2項另請求自追加訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息，並無理由按原告聲明二所主張被告應給付之14,145,861元及遲延利息，按原告之主張實係被告以按日加收千分之5計算之遲延利息(共計14,544,336元)乃於法無據，應依年利率5%計算之(共398,475元)；二者之差數為14,145,861元為被告公法上之不當得利，應予加息返還之。然查，原告在系爭催繳函規制效力範圍內之起訴並不合法，在系爭催繳函規制效力範圍外之起訴並無理由，均如前述，故原告訴之聲明第2項另請求自追加訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息，亦因失所依附而分別為起訴不合法、無理由而應予駁回。至於原告主張實體上之依據是否為公法上不當得利，而應加息返還，即無認定之必要，附此敘明。
㈤、至於機場服務費收費辦法第6條規定有無違反法律保留原則、比例原則部分，由於在系爭催繳函在其規制效力範圍內屬於行政處分且已發生存續力，原告不得再為爭執而為起訴不合法，本院自亦無從予以審酌。關於在系爭催繳函規制效力範圍以外之遲延利息，因被告並未適用機場服務費收費辦法第6條規定作成任何行政處分，故本院亦無需審酌機場服務費收費辦法第6條規定有無違反法律保留原則、比例原則，併予敘明。
六、綜上所述，系爭催繳函就遲延利息規制效力範圍內，因未於法定期間內提起救濟，而生行政處分形式存續力，屬於不得爭訟之行政處分，原告之訴就系爭催繳函規制效力範圍內為訴不合法；被告收取系爭催繳函規制效力範圍外之遲延利息，因原告訴訟類型錯誤而無權利保護必要，原告之訴就此部分為無理由，原應分別以裁定及判決予以駁回，惟本院認為基於訴訟資料齊一，仍應在同一裁判中處理為宜，故就不合法與無理由兩部分均以本件同一判決駁回，較為謹慎，且可共用訴訟資料，亦無不妥，故就起訴不合法部分不另以裁定駁回。
七、又本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論究，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴一部分為不合法、一部分為無理由，依行政訴訟法第107條第1項第10款、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 8 月 31 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 林淑婷法 官 郭銘禮
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 8 月 31 日
書記官 林淑盈