臺北高等行政法院判決
109年度訴更一字第11號
110年9月2日辯論終結原 告 華南商業銀行股份有限公司代 表 人 張雲鵬（董事長）訴訟代理人 林雅芬 律師
姜威宇 律師上 一 人複 代理 人 王龍寬 律師被 告 臺北市政府文化局代 表 人 蔡宗雄（局長）訴訟代理人 李元德 律師
吳子毅 律師上列當事人間文化資產保存事件，原告不服臺北市政府中華民國106年11月28日府訴三字第10600194600號訴願決定，提起行政訴訟，經本院107年度訴字第87號判決後，最高行政法院以109年度判字第56號判決發回本院更為審理，本院判決如下：
主 文原處分及該部分訴願決定均撤銷。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：門牌號碼臺北市○○區○○路0段00號建築物（下稱系爭建物）為原告於民國44年間所興建，前經訴外人即系爭建物所坐落里之里長陳○浩提報系爭建物具文化價值，被告乃以104年4月28日北市文化文資字第10430377300號公告（下稱前處分），登錄系爭建物為臺北市歷史建築。原告循序提起行政爭訟，經本院105年度訴字第255號判決（下稱第1次判決）以：被告認定系爭建物為歷史建築，乃基於「系爭建物有無壁爐、宋楚瑜前省長是否曾經入住」等錯誤事實所為之判斷為由，爰將前處分撤銷，被告未為上訴而確定在案。嗣被告重為調查，經臺北市文化資產審議委員會（下稱北市文審會）106年2月22日第90次會議（下稱系爭會議）審議，並參照106年1月12日系爭建物文化資產價值審查專案小組（下稱系爭專案小組）會勘紀錄情形（下稱系爭會勘），認系爭建物符合處分時歷史建築登錄廢止審查及輔助辦法（下稱系爭審查辦法）第2條第1項第1、4款評定基準，結論仍認其為歷史建築，被告以106年4月24日北市文化文資字第10630431900號公告（下稱原處分），依文化資產保護法（下稱文資法）第18條、系爭審查辦法第4條等規定，登錄為歷史建築，並以106年4月24日北市文化文資字第10630431901號函（下稱106年4月24日函）檢送原告。原告不服，提起訴願，就被告106年4月24日函部分遭訴願不受理，原處分部分則經訴願駁回，原告仍不服原處分，遞經本院於107年9月6日以107年度訴字第87號判決（下稱前審判決）撤銷原處分及該部分訴願決定、最高行政法院109年度判字第56號判決廢棄前審判決，發回本院更為審理。
二、本件原告主張：
(一)程序部分：
1.系爭會議中，第6屆北市文審會（任期105年3月2日至107年3月1日）外聘委員有辛○教、李○朗、郭○瑩及薛○等4名與會委員，在此之前已任第1至5屆委員，顯然違反行為時（指原處分作成時，即106年7月27日修正前者，下同）應適用之文化資產審議委員會（下稱文審會）組織準則（下稱文審會組織準則）第5條第1項及臺北市文化資產審議委員會設置要點（下稱文審會設置要點）第2點第3項之2次連任為限規定。又文審會組織準則雖於北市文審會第4屆委員任期中始修正增訂前開限於連任2次之規定，但「連任以2次為限」之任期計算，應屬不真正溯及既往情形，於該屆委員計算有無連任2次時即應適用，否則無法達成斯時修正行為時文審會組織準則第5條第1項規定擬達成「避免同一委員會長期由相同委員所主導的現象，並強化主管機關對不適任委員之汰換」之修法目的。
2.系爭會勘紀錄記載係依照行為時文審會組織準則第9條第3項規定組成系爭專案小組，但被告又稱專案小組成員係由時任文化局長之鍾永豐於推薦名單勾選，選任程序顯與前開規定及文審會設置要點第6點第2項規定不符，以現場勘查程序對於歷史建築之登錄與否，具有重要參考價值，當時文審會21名委員中，竟只有張○振、詹○全、黃○霓、蔡○良及黃○娟等5名委員出席系爭會勘，其中更僅有4名委員（黃○霓委員請假）出席嗣後之系爭會議，會勘時更有非依法得出席之臺北市議員李○元出席，均可見此部分未依系爭審查辦法第3條等規定辦理，違反正當法律程序。
(二)實體部分：
1.若不論前述北市文審會或系爭專案小組之組織、程序違法問題，被告作成原處分亦有未就文資法施行細則第7條之1規定，針對系爭建物若登錄為歷史建築後之「未來管理維護財務規劃」及「指定登錄範圍之影響」等事項加以評估之問題，此由「臺北市○○區○○路○段00號」文化資產評估報告（下稱系爭評估報告），第56頁「五、未來管理維護財務規劃」及第57頁「六、指定或登錄範圍影響評估」所載內容，均可見確未就上開法定事項進行實質評估，第54頁委員意見欄之各委員建議「保存範圍」更相互矛盾，被告卻以系爭評估報告作為認定基礎，原處分即有裁量恣意、濫用之違法。
2.原處分亦有下述事實認定錯誤及理由不備、欠缺明確性、違反平等原則、比例原則等違法：
(1)原處分登錄理由第1項指出系爭建物坐落基地東側緊鄰空軍總部，沿濟南路兩側區域為1960年代美援時期住宅建築群落分布所在，其具體表現出特定歷史時期之文化價值云云，但空軍總司令部係於日治時期1940年興建完成，濟南路三段兩側，除系爭建物外，又無其他建物遭被告指定為美援時期相關之歷史建築，實難認系爭建物附近存有1960年代之美援時期住宅「建築群落」；況系爭建物為原告於44年間自行新建使用，縱附近建物具有美援建築特色（原告否認之），亦與系爭建物無關。
(2)原處分登錄理由第2項指稱系爭建物為加強磚造，中型獨戶住宅，外觀為斜屋頂兩落水，有前後院配置、前門廊與日光室、觀音山石片貼飾之煙囪壁面等，鮮見於現存之美援建築，具稀少性云云，但被告從未明確說明何謂「美援時期之建築特色」，且系爭建物樣貌歷經51年、56年等多次改建，均與美援時期無關。再由該建物51年設計圖可知，所謂「日光室」原為「會客室」，當時僅配有一般木窗，經多次改建後，始為現今之鋁門落地窗，本與日光室建築形式不符，另系爭煙囪為51年增建，其貼飾之石片，係黑色板岩，亦非觀音山石。又原處分此部分理由係記載系爭建物有「觀音山石片貼飾之煙囪壁面」，被告歷審亦均如此主張，於本件被告卻改稱係指系爭建物有使用「觀音山石砌法」，此已與原處分理由不同；由文資委員張崑振亦稱此種石片貼飾作法常見於1960、1970年代臺灣各地，亦可證該砌法早於日治時期即已存在，並非美援時期風格，不具稀少性。另類如系爭建物之加強磚造建物，普遍存在於臺灣民間，其材料與工法相較於預力混凝土及空心磚，亦不具有美援建築特色，且原處分所指中型獨戶住宅、斜屋頂兩落水、前後院配置等，亦均屬中式舊式建築常見樣貌，參酌與系爭建物外觀、屋齡相近之鄰旁同路段52號及54號等建物，被告亦認定不具有文化資產保存價值，卻對系爭建物作成原處分，亦可見被告就此當違反平等原則。
(3)原處分登錄理由第3項復指系爭建物於1971年起陸續出租予前央行總裁徐柏園作為私人住宅，宋楚瑜任省長時租予臺灣省政府作為臺北招待所，近年則出借考試院作為院長官邸云云，關於此出租、出借等行為，究竟與系爭建物具美援建物特色而登錄為歷史建築之關連性何在？顯有理由不備、欠缺明確性等違法。又系爭建物內外部早經多次改修，完全未有任何與前述人物密切關聯之舊物，均可見系爭建物確實不具有美援時期建築之地方特色，無任何歷史保存價值，原處分以其具保存價值，實屬無稽。
3.原處分為持續性行政處分，其合法性判斷之裁判基準時，應為事實審言詞辯論終結時之事實及法律狀態，因作成原處分所據之系爭審查辦法第2條第1項第1、4款規定已於本件言詞辯論終結前修法刪除，原處分已於法無據。至於上開規定刪除後另訂定現行第3款規定，其目的則可見有意將修正前之第1、4款條文規範內涵，排除於歷史建築認定基準外，現行第3款規定並指明歷史建物之登錄基準，應著重於地方特色，而與古蹟明確區隔，據以適用後，亦當認系爭建物實不符合文資法所指歷史建築之有形文化資產定義，原處分應屬違法。
(三)並聲明：原處分及該部分訴願決定均撤銷。
三、本件被告則以：
(一)程序部分：
1.文審會組織準則第5條第1項關於連任2次之限制規定，係於北市文審會第4屆委員任內（任期：101年3月2日至103年3月1日）之102年10月28日發布、同年月30日生效，文化部文化資產局（下稱文資局）亦曾以102年11月8日文資綜字第1023008873號函釋意旨，認定依法不溯及既往原則（第4屆委員前之各屆委員任期均已屆滿，該屆委員亦已完成聘任行為），上開規定於第5屆委員始有適用。原處分係於第6屆委員任內作成，其中辛○教、李○朗、郭○瑩及薛○等4位委員雖任第1至5屆委員，惟因自第5屆起算，前開4位委員實僅連任1次，並未違反上開規定。又文審會設置要點第2點第3項雖設有連任限制，惟因設置要點係依文審會組織準則規定訂定，故文資局102年11月8日函釋意旨仍得適用；況文審會設置要點之限制，亦係於105年2月19日第5屆委員任期中（任期：103年3月2日至105年3月1日）訂定，應於第6屆委員始有適用，而第6屆委員復為文審會設置要點增列連任限制後之第1任，自無從可資計算達連任2次之違法，且文審會亦無原告所稱長期由相同委員主導之情形，連任限制又非委員會制之本質，文資法亦未有此限制，被告基於自主組織權及所掌管事務特性，並考量實務遭遇之困難而未續有連任限制規定，亦合法合理。
2.被告於105年12月9日係依文審會組織準則第9條第1項、文審會設置要點第6點第1項規定，由時任文化局長就推薦名單中勾選成員組成系爭專案小組，並提出系爭評估報告供系爭會議與會委員參酌，依文審會組織準則第9條規定，現場勘查程序且可視個案實際情形及需求進行，非需由全體審議委員至現場勘查，可見系爭會議之組織、程序皆屬合法，系爭建物經文審會認定具歷史建築價值，被告並依此獨立專家委員會判斷作成原處分，法院自當予以尊重。
(二)實體部分：
1.系爭專案小組所作成之系爭評估報告，已按原處分作成時文資法施行細則第7條之1規定，對於「未來管理維護財務規劃」及「指定或登錄範圍影響評估」等項目予以詳論，系爭會議亦有獲得充分資訊，並無原告所稱漏未評估或裁量恣意、濫用等違法。
2.系爭建物所在地之○○路○段區域，原有美援時期（1951年美國通過共同安全法案並開始對我國大量、持續經濟援助，至1965年間終止經濟援助時止）建築群落，該建物建於1955年，正為此時期且為同類建築代表，而美援時期之建築特色十分多樣，難以一概而論，其認定已涉及文審會專業判斷餘地，且原處分以系爭建物表現出特定歷史時期風格與價值，亦無事實認定錯誤可言。又原處分所載之系爭建物煙囪之特色，係指其具有「觀音山石砌法」此種常見於1960、1970年代，模仿臺北大屯山、觀音山等北投、淡水近山地區建築（如草山行館、教師研習中心等）石砌牆外貌的石片貼飾作法，並非指該石片之材質即為「觀音山石」；再自系爭建物相關圖資以觀，該建物確有前後院配置型態、斜屋頂兩落水、中型獨戶住宅、配合台灣多雨潮濕氣候抬高地板、前門廊（front porch）、日光室（sun room）、住宅客廳起居室空間機能清楚分開、建築規模屬於高階等特徵。其中日光室（即陽光屋(Sunrooms)，又稱為太陽屋(Solar room)），為美式城郊住宅之一大特色，原處分認定事實並無錯誤，且雖然系爭建物歷經多次增改建，其主要部分及空間格局未作大幅度更動，因應不同人居住使用需求所為之增改建，猶如樹木之年輪亦透露出歷史訊息。另於103年2月27日會勘紀錄中，有委員雖稱系爭建物人物事件價值不足，惟其亦稱該建物具有名人居住歷史意義，未否定系爭建物文化資產價值，亦難認文審會之專業判斷有事實認定錯誤之情形。
3.本件為撤銷訴訟，原處分作成後之事實或法律狀態變更，均非被告所能斟酌，自不能以其後（原處分作成至行政法院言詞辯論終結間）發生變更之事實或法律狀態而認定處分為違法，應以原處分作成時之事實及法律狀態作為裁判基準時，故原處分所憑系爭審查辦法第2條第1項第1、4款規定嗣後雖經刪除，仍不足以認文審會斯時之專業判斷有何恣意濫用之違法等語，資為抗辯。
(三)並聲明：駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所示事實，除下述所示爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有文審會歷屆委員名冊（本院卷1第481至490頁）、文資局109年9月15日文資綜字第1093010722號回函（本院卷1第395至409頁）、系爭會勘紀錄（前審卷1第344至350頁）、系爭評估報告（本院卷1第165至171頁）、系爭建物歷史建築審議案提案單（本院卷1第173至176頁）、系爭會議記錄（前審卷1第351至363頁）、中研院臺北市百年歷史地圖網頁查詢資料（前審卷2第168至171頁）、系爭建物51年增改建圖資（前審卷1第173至174頁）、系爭建物現狀照片（前審卷1第190至209頁、本院卷1第562至565頁）、台北市石材商業同業公會107年1月15日(107)北振石會字第002號函（前審卷1第176頁）、詹○全委員106年1月12日會勘意見（本院卷1第561頁）、詹○全委員110年2月21日說明（本院卷1第559頁）、台北市建築師公會107年7月31日(107)(十七)鑑字第1626號鑑定報告書（外放）、原處分（前審卷1第90至93頁）、訴願決定（前審卷1第275至289頁）影本等件在卷可稽，堪認與事實相符。而兩造既以前詞爭執，則本件所應審究之主要爭點厥為：
(一)關於程序違法部分：行為時文審會組織準則（即106年7月27日修正前，修正後名稱更改為：文化資產審議會組織及運作辦法）第5條第1項所規定連任以2次為限者，是否以該規定於102年10月28日修正後就任者，方起算是否連任之次數？系爭會議之法定委員中，有無違反文審會組織準則之情形？系爭會勘所組成專案小組，係依文審會組織準則第9條第1項或第3項規定所組成？系爭會勘有無因前開違法，並致參酌系爭會勘情形之系爭會議因而亦違法？系爭會議僅有4名委員曾至現場會勘即作成決議，是否違反正當法律程序？
(二)關於實體違法部分：系爭會議有無漏未評估文資法施行細則第7條之1關於「未來管理維護財務規劃」、「指定登錄範圍之影響」等事項？原處分就此是否有裁量恣意、濫用之違法？系爭建物是否與空軍總部暨1960年美援時期住宅建築群落有關連？系爭建物是否存在原處分所指日光室、其煙囪壁面是否有觀音山石片貼飾（被告於本件審理中補充陳述此係指使用「觀音山石砌法」之意，本院卷1第544至545頁之書狀、第569至571頁之筆錄）等建築特色？原處分所指系爭建物之樣貌等(含前述日光室、觀音山石片貼飾、加強磚造建築、中型獨戶住宅、斜屋頂兩落水、前後院配置等）是否屬於美援時期建物特色，且符合原處分作成時關於歷史建築之定義？原處分就此是否有事實認定錯誤之違法？原處分有無理由不備、欠缺明確性、違反平等原則、比例原則等違法？又原處分所適用之系爭審查辦法第2條第1項第1、4款規定，嗣後已於106年7月27日修正刪除（原同項第2、3款修正移列為第1、2款，並加列第3款：「具地區性建造物類型之特色者」），此規定之刪除是否得予適用而足以動搖原處分之合法性？
五、本院之判斷如下：
(一)本件應適用之法令：
1.按文資法第2條規定：「文化資產之保存、維護、宣揚及權利之轉移，依本法之規定。」第4條第1項規定：「（第1項）本法所稱主管機關：在中央為文化部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。……。」第6條規定：「（第1項）主管機關為審議各類文化資產之指定、登錄、廢止及其他本法規定之重大事項，應組成相關審議會，進行審議。（第2項）前項審議會之任務、組織、運作、旁聽、委員之遴聘、任期、迴避及其他相關事項之辦法，由中央主管機關定之。」第18條第1、5項規定：「（第1項）歷史建築、紀念建築由直轄市、縣（市）主管機關審查登錄後，辦理公告，並報中央主管機關備查。……。（第5項）歷史建築、紀念建築登錄基準、廢止條件、申請與審查程序、輔助及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」。
2.行為時（即106年7月27日修正前）文資法施行細則第2條第1項規定：「本法第3條第1款所定古蹟及歷史建築，為年代長久且其重要部分仍完整之建造物及附屬設施群，包括祠堂、寺廟、宅第、城郭、關塞、衙署、車站、書院、碑碣、教堂、牌坊、墓葬、堤閘、燈塔、橋樑及產業設施等。」第7條之1規定：「主管機關依本法規定進行文化資產指定、登錄之審議時，應依據文化資產類別、特性組成專案小組，就文化資產之歷史、文化、藝術、科學、自然等價值，及未來管理維護財務規劃、指定登錄範圍之影響進行評估。」第8條第1項規定：「本法第12條、第37條、第53條、第57條、第77條及第87條所定主管機關普查或接受個人、團體提報具古蹟、歷史建築、聚落、遺址、文化景觀、傳統藝術、民俗及有關文物或自然地景價值者或具保護需要之文化資產保存技術及其保存者，其法定審查程序如下：一、現場勘查或訪查。二、作成是否列冊追蹤之決定。」另依文資法第15條第2項規定授權訂定之行為時（106年7月27日修正前）系爭審查辦法第2條第1項規定：「歷史建築之登錄，依下列基準為之：一、具歷史文化價值者。二、表現地域風貌或民間藝術特色者。三、具建築史或技術史之價值者。四、其他具歷史建築價值者。」第3條規定：「歷史建築之登錄，依下列程序為之：一、現場勘查。二、審議並作成登錄處分之決定。三、辦理公告。四、直轄市、縣(市)登錄者，報中央主管機關備查。」第4條第1項規定：「主管機關對審議登錄之歷史建築，應辦理公告。」上開規定乃為執行母法所為細節性、技術性規定，並無違母法授權意旨，自得予以適用。
(二)原處分作成所據之系爭會議決議，因有文審會組織不合法致所作成判斷亦違法之情事，原處分因而即有違法：
1.依文資法第6條第2項規定授權訂定之行為時（即102年10月28日修正後、106年7月27日修正前）文審會組織準則第3條明定：「（第1項）主管機關得視需要依本法第3條規定之文化資產類別分設審議委員會。（第2項）審議委員會各置委員9人至21人，由機關代表及專家學者擔任。（第3項）前項專家學者應具備該審議委員會所屬文化資產之相關專業背景，且其人數不得少於委員總人數3分之2。」第5條第1項規定：「審議委員會委員任期2年，期滿得連任，以2次為限。專家學者改聘時，每次不得超過該等委員人數2分之1。但機關代表隨其本職進退。」第7條第1、2項規定：「（第1項）委員應親自出席會議，會議之決議，以過半數委員之出席，出席委員3分之2以上同意行之。（第2項）前項出席委員中，專家學者委員人數不得低於2分之1。」可知本件原處分作成時，文審會組織準則第5條第1項針對委員除限制任期2年外，並有連任僅2次之限制，觀諸102年10月28日修正增列連任限於2次之理由，乃以：「避免同一審議委員會長期由相同委員所主導，並強化主管機關針對不適當委員之汰換功能」（本院卷1第397至399頁），雖然106年7月27日又刪除此連任限制（法規名稱亦修改為：「文化資產審議委員會組織及運作辦法」），則係以：「考量審議會之專家參與審議之『專業性』，爰刪除連任以2次為限之規定」，可知行為時文審會組織準則增訂連任限2次之目的，在令委員適度更替，圖避免長期特定專業人士主導之弊，雖然106年7月27日又予刪除，但本件原處分作成時之文審會委員組織，確應適用關於委員僅得連任2次之限制，則無疑義，且該規定核係文資法第4條規定之中央主管機關（文化部、行政院農業委員會），基於母法授權所為細節性、技術性規定；又前後修正針對是否限制文審會委員之連任次數，固有不同，在母法並無明定之情形下，亦係主管機關本於權責，視當時情形選擇較側重委員更替之多元性，或久任之專業性考量，無論何者既均屬技術性事項之擇定，且均不違反母法之授權意旨，自應按當下應適用之法規辦理。另臺北市政府針對北市文審會，於105年2月19日修正之北市文審會設置要點第2點第3項同樣規定：「第1項委員任期為2年，本府委員期滿得續聘之；本府以外委員期滿得續聘2任，續聘委員人數以不低於原聘委員人數二分之一為原則；任期內出缺時，得補行遴聘至原任期屆滿之日為止」（106年11月2日始修正刪除，及更名為「臺北市政府古蹟歷史建築紀念建築群落建築群考古遺跡史蹟及文化景觀審議會設置要點」）。
2.又對於不確定法律概念，行政法院以審查為原則，對於具有高度屬人性之評定（如國家考試評分、學生之品行考核、學業評量、教師升等前之學術能力評量等）、高度科技性之判斷（如與環保、醫藥、電機有關之風險效率預估或價值取捨）、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，則基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，而承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，對其判斷採取較低之審查密度，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，得予撤銷或變更，其可資審查之情形包括：(1)行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。
(2)法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。(3)對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。(4)行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。(5)行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當聯結之禁止。(6)行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。(7)作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。(8)行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等。而文資法第6條既明文指定或登錄文化資產，應由主管機關設置相關審議委員會進行之審議，即係鑑於社會之變遷與多元化，有必要在文化資產事項審議之程序，建立文審會並引進專家學者參與文化資產之審議，透過專業領域的專家與公務員共同合作，以達成文化資產保存及活用之行政目的；而文資法第18條第1項針對歷史建築，並規定由直轄市、縣(市)主管機關審查登錄後，辦理公告，及報中央主管機關備查，同條第2項授權訂定之行為時系爭審查辦法第2條第1項各款所指「各具歷史文化價值者」、「表現地域風貌或民間藝術特色」、「具建築史或技術史之價值」、「其他具歷史建築價值」等，復均屬不確定法律概念，須具備涉及文化價值判斷等特殊知識而有高度專業性，方能正確適用，立法者又明文將應否登錄為歷史建築乙事，授權經由機關代表及專家學者組成審議委員會，本於專業素養為判斷，法院原則上即應予尊重，惟倘經審查行政機關作成判斷時有前揭恣意濫用及其他違法情事，仍得以之為違法，俾能有效救濟。此並經本件最高行政法院判決發回意旨闡述明確，依行政訴訟法第260條第3項規定，本件自應受拘束並依其提示之法律意見，據以為解釋法律之基礎。
3.本件兩造均不爭執原處分所憑系爭會議決議，係由北市文審會第6屆委員共21人（含臺北市政府指派之內部委員5人、聘派專家學者之外部委員16人）所作成，此屆委員任期係自105年3月2日至107年3月1日，外部委員中自第1屆至第6屆均任委員者即有4人等情，並有被告所提出第1屆至6屆委員名單影本1份在卷可按（前審卷第385至386頁、本院卷1第481至486頁）；以第6屆文審會組成時而論，其中4名委員確已連任達5次，明顯違反行為時文審會組織準則第5條第1項前段關於連任2次為限之資格規定，則被告作成原處分所憑文審會之專業判斷，業因前述文審會組織違反前開規定而不適法。是以，原處分之作成因不符文資法第18條、行為時文審會組織準則第5條第1項所規定正當行政程序要求，且此程序之違反已涉及因委員資格不符，是否導致決定偏頗之問題，乃前開委員連任次數限制規定所預設應排除者，此行政處分之瑕疵並可認應予撤銷。
4.被告雖辯稱行為時文審會組織準則第5條第1項前段規定所指「連任2次」，應以前開規定於102年10月28日修正、同年月30日生效後，始開始計算連任次數，故謂第4屆以前之任期均無庸計入，又因文審會第5屆委員會於103年3月2日組成後（本院卷1第485頁）才起算，本件第6屆文審會委員作成時頂多只有連任1次，應無前開違法情形云云，並舉文資局102年11月8日文資綜字第1023008873號函（本院卷1第158至159頁）為憑。惟查：
(1)按新訂之法規，原則上不得適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係，是謂禁止法律溯及既往原則。倘新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規。此種情形，係將新法規適用於舊法規施行時期內已發生，且於新法規施行後繼續存在之事實或法律關係，並非新法規之溯及適用，故縱有減損規範對象既存之有利法律地位或可得預期之利益，無涉禁止法律溯及既往原則（司法院釋字第620號、第717號解釋理由參照）。
(2)本件被告於105年3月2日組成第6屆北市文審會時，行為時文審會組織準則早已修正增列連任限2次之規定多年，關於委員之法定資格即有無連任達2次之事實，自應適用行為時之前開規定，而是否連任2次以上，屬於時間累積形成之事實，勢必涉及「法律事實的回溯連結」，但如前述，此究無關法律之溯及既往適用，自無被告所稱涉及法律禁止溯及既往原則之適用，當先予釐清。其次，在法律事實回溯連結（不真正溯及既往）之情形，固然亦有信賴保護原則之適用，但被告於105年3月2日組成時，對應適用且早於102年10月28日即經修正公布之行為時文審會組織準則第5條第1項規定，已相隔約2年半而有充足時間可預作準備，聘派外部委員時即應貫徹排除過往已連任達2次以上之修法意旨，不致因前開法令變更而有何立即遭受組織難以適法成立之困難，就此而言，亦難認被告組成第6屆北市文審會時，有何難以期待落實行為時文審會組織準則第5條第1項所圖「避免同一審議委員會長期由相同委員主導」修法目的之困難，可知前開限制連任次數規定所指連任計算，雖溯及委員過往連任與否之事實為檢視，法理上並無疑問。尤其，前開規定之修正增列，本係著眼於透過新增資格限制之定期汰換功能，以確保文審會意見之多元性，前開規定修正時更未見有何連任之計算僅自修正後才起算之特別規定，益見修法時應無對此資格限制之執行往後推遲之考量。是無論由法理或文義而論，前開規定所指之連任，均應包含105年3月2日前（含102年10月30日該規定修正生效前者）是否已有連任之既存事實檢視，方不致架空修法之目的。被告仍辯稱此連任之計算，就北市文審會而言應自第4屆後之任期方予列算云云，顯乏依據，並不可取。至於文資局109年9月15日文資綜字第1093010722號函復本院（本院卷1第395至396頁），以被告所舉102年11月8日文資綜字第1023008873號函（本院卷1第158至159頁），說明關於行為時文審會組織準則第15條第1項之連任2次，係指該規定修正生效後（即102年10月30日後）之聘任方算入者，細觀其理由，實係誤解前開規定已涉及法律禁止溯及既往原則之適用，方為如此解釋，其見解本不足以拘束本院，且亦與文義及法理有違，業如前述，仍不足為有利被告之認定。
5.原告復質疑實施系爭會勘之系爭專案小組，應係依行為時文審會組織準則第9條第3項規定（即：「審議委員會為審議案件之需要，得推派委員偕同業務有關人員組成專案小組現場勘查或訪查，並研擬意見，提供會議參考。」所組成，實際上卻非經委員彼此推派，而係經被告所屬文化局長勾選組成，認有違反前開組成程序規定部分，則經被告陳稱系爭專案小組係依同法條第1項規定（即：「審議委員會審議文化資產之指定或登錄前，得由主管機關依據文化資產類別、特性組成專案小組，就文化資產之歷史、文化、藝術、科學及自然價值進行評估，並提出文化資產評估報告」）組成，並提出勾選資料影本1份為據（本院卷1末不可閱證物袋），及說明系爭會勘紀錄之個別委員發言，僅係出於其個人之認知等語；原告另稱參與系爭會議委員並未全數曾至現場會勘，謂有違正當法律程序者，亦據被告陳明無論依行為時系爭審查辦法第3條第1款或行為時文審會組織準則第9條第3項規定，均未有如原告主張，須委員曾至現場勘查方得作成決議之程序規定。基於系爭會議決議所為判斷，已因文審會組織不合法而有違法情事，並經本院認足以動搖原處分之合法性，均見前述，則原告以原處分有其餘程序違法之主張，即無再予逐一論究之必要，爰予指明。
(三)原處分所為事實認定及判斷理由，亦有下述未具體明確、理由不備之疑義：
1.原處分所指系爭建物具備美援建築特色之理由，部分情形與事實不符，並已影響理由之充足明確性：
(1)本件原處分以系爭建物屬於行為時系爭審查辦法第3條第1項第1、4款之歷史建築者，其中公告事項（五）、2登錄理由所指：「鮮見於現今保存之美援建築，具稀少性」者，除以系爭建物之斜屋頂兩落水外觀、前後院配置、前門廊與日光室外，尚可見敘明有「觀音山石片貼飾之煙囪壁面」，而原告已指明系爭建物之煙囪，實際上並未使用觀音山石片之材質作為貼飾，並提出系爭建物照片及台北市石材商業同業公會107年1月15日（107）北振石會字第02號函，說明原告所送石材樣品為黑色板岩，不是臺灣產之觀音山石等情（前審卷1第175至176頁），並據以質疑北市文審會系爭會議所為判斷，有基於錯誤事實之違法。於本院審理中，被告則改稱前述原處分之登錄理由，真意為系爭建物有使用觀音山石砌之「式樣」，屬於模仿石砌牆外貌之石片貼飾法，並因模仿台北大屯山、觀音山等北投、淡水近山地區傳統建築石砌牆的表現形式，為「觀音山石片貼飾法」等語（本院卷2第155至159頁之書狀）。但經比對系爭會勘紀錄中到場委員提出之評鑑理由及系爭評估報告中，均具體表明「1.評鑑理由：……⑵煙囪壁面由觀音山石片貼飾而成，為建築立面重要特色……。」「⑵空間格局以二落水斜屋頂，觀音山石片煙囪等元素，反應了二戰後到1965年美援時期住宅特色」（前審卷1第346頁、第348頁，本院卷1第168至169頁），系爭會議、系爭評估報告與原處分公告事項（五）、2用以描述之文字，顯然均以系爭建物煙囪經使用觀音山石片（材質）貼飾之意，實難認係本件審理中被告所辯稱特定貼飾式樣或方法之表述。
(2)再者，觀諸被告於前審答辯時，亦係稱原處分認定理由有依觀音山石片（前審卷1第264頁之書狀），針對原告舉前開台北市石材商業同業公會函（前審卷1第175至176頁）主張系爭建物煙囪未使用觀音山石片乙節，亦僅見辯稱原告提出鑑定石材，可疑並非來自系爭建物煙囪等語，迄本院審理中，始見被告改稱係指貼飾方法，而非所使用材質之描述，其所辯除難認與原處分所載理由相同外，亦可見有前後翻異之情；否則，縱如被告所辯，反而適足以凸顯原處分此部分理由之文字描述，容有語意不詳而欠缺明確之情。
(3)況且，若依被告於本件審理中改稱之詞，其就所指「觀音山石片貼飾法」，既稱：屬於「台北大屯山、觀音山等北投、淡水近山地區」傳統建築石砌牆的表現形式，但此表現形式與「美援建築」特色之關聯性，仍不明確，則如何可資援引作為系爭建物具備「美援建築」特色之判斷理由，更有不明。由此觀之，原處分所持系爭建物有「鮮見於現今保存之美援建築」者，所憑部分事實（系爭建物有觀音山石片貼飾之煙囪）核與實情不符，並已造成所指美援建築之具體內涵為何、是否具備稀少性等認定結論，理由是否充分之疑義。
2.原處分所指系爭建物其旁有1960年代美援時期住宅建築群落分布之理由不明，資以認定系爭建物有歷史文化或建築價值之關聯性理由，自亦不明：
(1)本件原處分公告事項（五）、1登錄理由中，雖載及「基地東側緊鄰中華民國空軍總部，沿濟南路兩側區域為1960年代美援時期住宅建築群落分布所在，內部空間格局具美式住宅規劃之特色，具體表現出特定歷史時期建築風格與價值，為地區發展歷史之見證」，惟系爭建物實係原告於44年間所自行興建，業據其提出不動產登記資料影本1份為證（前審卷1第109至110頁），且關於系爭建物所在區域是否存在「1960年代美援時期住宅建築群落」暨其範圍，僅見被告提出標記空軍總部於1960年代曾供美國軍事援助技術團空軍顧問組使用之臺北市地圖（前審卷2第168頁），及美援時期（1951年至1965年間）空軍總部附近有建物陸續興建之航照影像等資料（前審卷2第165至166頁、第169至171頁，本院卷2第170頁至179頁），但此僅足以呈現系爭建物所處區域之建物興建時間在美援時期，針對該區域在此時期興建之建物樣式、起源等，究竟如何可認存在「1960年代美援時期住宅建築群落」，被告亦稱係出於推論（前審卷2第136頁、本院卷2第294頁之書狀），則原告主張原處分就此之理由不備，已非無憑。
(2)抑且，系爭建物與鄰旁所謂「1960年代美援時期住宅建築群落」之關聯性為何，依原處分公告事項（五）、1登錄理由之記載，乃涉及系爭建物內部空間格局是否具備美式住宅規劃之特色，可見此應與登錄理由2所持系爭建物屬於美援建築之認定理由，彼此相關，但系爭建物是否為美援建築之判斷，既有前述部分依據之事實認定錯誤，或理由不充足明確等情事，自亦動搖此部分登錄理由是否具體明確之認定。綜上，原處分所憑專業判斷，既有前述部分事實認定錯誤之問題，並已影響理由之明確性及結論判斷之正確性，原告主張原處分就此亦有違法，即為可採。
(四)此外，本件原處分作成時所適用之系爭審查辦法第2條第1項第1、4款規定，嗣後雖於106年7月27日修正刪除（原同項第
2、3款修正移列為第1、2款，並加列第3款：「具地區性建造物類型之特色者」），惟參諸修正理由係說明：「一、鑑於古蹟指定基準與歷史建築登錄基準容易混淆，爰參考日本『登錄有形文化財登錄基準』規定：『建築物、土木構造及其他的工作物之中，原則上具落成滿五十年，且符合下列各項之一者：（一）對國土歷史景觀有貢獻者。（二）成為造型規範者。（三）不易再現者。』重新訂定歷史建築登錄基準，期將古蹟與歷史建築作明確之區隔，並就第一項序文酌作文字修正。二、鑑於歷史建築登錄基準，著重於地方特色，俾與古蹟有所區隔，爰刪除現行條文第一項第一款「具歷史文化價值者」、第四款「其他具歷史建築價值者」之基準規定；現行條文第1項第2款、第3款，款次變更為第1款及第2款；並增訂修正條文第1項第3款之基準規定。」可知修正刪除前之第3條第1項第1、4款基準，與修正後增訂之第3條第1項第3款基準，雖然定義之文字不同，但比對經修正刪除之「歷史文化價值」或「具歷史建築價值」基準內涵，與修正後增列之基準即「具地區性建造物類型特色」，後者所指類型特色亦可能涉及時間因素之觀察，彼此未必完全互斥，而容有視個案情況彼此援用判讀之可能，自亦難認前開規定經刪除時，針對前依刪除規定所為歷史建築之認定，寓有以之違法之旨。是原處分就系爭建物所為歷史建築之認定，雖具持續性效力，但事後所依據法律之變更，則尚難認有如原告主張已足動搖原處分合法性之情事，亦予指明。
六、從而，原處分既因北市文審會有前述組織不合法致有違正當法律程序，並有部分事實認定錯誤、理由不明確，而影響結論判斷之正確性等違法，訴願決定關於原處分部分未予糾正，亦有未合。原告訴請撤銷，即有理由，應予准許。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本院前開論斷結果，爰不予一一論述，併予指明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 9 月 30 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 孫萍萍法 官 林麗真
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 9 月 30 日
書記官 李淑貞