臺北高等行政法院判決
109年度訴更一字第66號110年12月16日辯論終結原 告 葉玲玲
許世煌被 告 新北市樹林區公所代 表 人 王坤南訴訟代理人 韓瑋倫 律師
彭國書 律師複代理人 黃韻宇 律師上列當事人間有關交通事務事件，原告不服新北市政府中華民國108年2月11日案號：1073031132號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決後，經最高行政法院廢棄發回，本院更為判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告葉玲玲、許世煌居住於新北市○○區○○街0號（下稱○○街0號）並在該址經營○○藥師藥局。被告於民國101年間將原劃設於同區○○路000號旁之機慢車停等區線向後挪移至○○街0號前方道路處劃設（線型為白色長方形，下稱系爭機慢車停等區線），復於107年6月16日，在○○街1號、3號、5號、7號前方道路劃設禁止臨時停車線（紅色實線，下稱系爭禁臨停線）。原告許世煌於107年6月20日向被告提出陳情書表示不服，請求恢復系爭機慢車停等區線原來位置及塗銷系爭禁臨停線，另原告葉玲玲亦於107年12月14日對於劃設系爭機慢車停等區線及系爭禁臨停線提起訴願，經訴願決定不受理。嗣原告葉玲玲以不服訴願決定，原告許世煌以其已提起訴願，逾3個月不為訴願決定，與第三人鍾文正、林志鴻共同提起行政訴訟，經本院108年度訴字第419號判決駁回後，鍾文正部分因未上訴而告確定，其餘3名原告上訴後，由最高行政法院109年度判字第465號判決廢棄發回，其中林志鴻於本院更為審理時之110年8月23日撤回起訴。
二、原告主張略以：
㈠、被告於101年間趁著鋪馬路的時候，將原劃設於同區○○路000號旁之機慢車停等區線向後挪移至○○街0號前方道路處劃設，並且加大、加寬，造成路口紅燈時，機車都停在原告○○街0號門前，原告要忍受噪音與廢氣，行人通過困難，更不要說是藥局客人，已嚴重影響藥局經營。
㈡、被告未通知鄰路住戶參與，就偷偷於107年6月16日在○○街1至7號前劃設系爭禁臨停線，沒有公告也沒有書面，原告發現後，隨即於107年6月20日向被告提出陳情書，○○街0號是在第二間，不是在紅綠燈口，紅綠燈口是在○○路000號，○○街1至7號前不應該劃設紅線，○○路口轉過來車輛如果塞車，是塞在對面雙號即○○街2、4、6號處，紅線應該劃設在雙號處，但因為里長○○○住家在○○街0號、里長辦公室在○○街4號，被告偏袒里長，沒有將紅線劃設在雙號處。原告陳情後，被告於107年7月10日來現場會勘，會勘結論是在○○街1至7號簽署同意書後即塗銷系爭禁臨停線，被告承辦人陳○○有當場承諾要塗銷，但是後來卻沒有履行，且擅自更改會勘結論為須待被告依調查結果辦理後續事宜，又其上里長○○○當日並未到場卻有其簽名在會勘紀錄上顯屬偽造。嗣後被告以問卷調查結果多數人表示不同意塗銷系爭禁臨停線為由，拒絕塗銷系爭禁臨停線，且未塗銷系爭機慢車停等區線，但是接受問卷的人也不是全部里民的意見，整個里的里民有三、四千人，他們不能代表大家的意見，只是隨便找十幾個人簽名，而且原告懷疑字跡是同一個人所寫。
㈢、並聲明：
1.先位聲明：訴願決定及系爭禁臨停線、系爭機慢車停等區線均撤銷。
2.備位聲明：確認系爭禁臨停線及系爭機慢車停等區線無效。
三、被告抗辯略以：
㈠、原告許世煌於提起本件撤銷訴訟前，未先踐行訴願程序，其起訴即屬不備其他要件，應予駁回。又系爭機慢車停等區線於101年間即劃設完成，性質上為一般處分，則其劃設完成時即為處分公告之生效日，訴願期間應自劃設完成之日起算，原告葉玲玲於107年12月13日始提起訴願，顯已逾系爭標線設置處分之法定救濟期間，於法不合。
㈡、系爭機慢車停等區線之劃設，係於101年間因配合○○街口增設枕木紋行人穿越線並為改善○○路轉入○○街交通動線及降低交通事故風險，將○○路000號旁停止線等相關標線向後移所為。
㈢、系爭禁臨停線之劃設，起因於三福里辦公處以107年5月11日新北樹林三福字第1070000015號函（下稱107年5月11日里辦公處函）以方便車輛進出、維護行車安全為由，請求被告於○○街1至7號前劃設紅線，被告遂於107年6月1日11時至現場會勘，經三福里辦公處反映上開路段常有車輛佔用影響交通，與會單位即新北市政府交通局、新北市樹林區三福里辦公處及被告即決議劃設系爭禁臨停線，並於107年6月16日劃設完成。查○○街車道淨寬4公尺，一般車輛則寬約2公尺至2.2公尺，縱使車輛停放迫近道路邊際（即測溝溝蓋邊界），亦占據車道二分之一寬，且因鄰近交岔路口，倘若車輛停放將造成車道不足，迫使後方車行使車道內緣甚或逆向行駛，甚至於停等紅燈時因車道縮減而跨越分向限制線（雙黃線）停等，造成○○路駛入○○街會車困難產生回堵，嚴重影響交通安全與秩序，被告考量上情，始於○○街1至7號前劃設系爭禁臨停線，於法並無不合。原告僅因自身開立藥局，為方便客人在門口停車購物之私益而提起本訴，枉顧公眾交通安全，且位於○○街1號之○○藥師藥局等商家附近已設有停車格，○○路自新北市○○區○○街○○○○○○○○○○○段性（7時至9時、16時至19時）禁止臨時停車標誌，於該管制時段之外均可提供車輛臨時停車，可滿足民眾駕駛車輛至上開商家購物之需求，並未嚴重影響民眾之權益。被告嗣因原告許世煌等陳情，於107年7月10日至現場會勘後，後由承辦人陳○○依三福里辦公處陳送之問卷資料，得知多數民眾建議仍應保留系爭禁臨停線，遂依行政院發佈之文書處理手冊第4條「文件簽辦」之程序，依擬辦、送會、陳核、核定之流程將此保留系爭禁止臨時停車線之建議送請樹林區區長核定，程序上並無違誤。
㈣、至原告指稱被告107年7月10日會勘紀錄為偽造云云，然原告就此對被告之承辦人陳○○等人提出刑事偽造文書告訴，業經新北地方檢察署108年度偵字第7908號作成不起訴處分確定在案，且該次會勘並未作成任何「○○街1號至7號簽署調查表後撤銷系爭禁止臨時停車線及機慢車停等區線」之決議，況是否劃設系爭標線，是被告之權責，亦非承辦人或辦理現場會勘結論即可確定，原告主張並無可採。
㈤、並聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：
㈠、按道路交通標誌標線號誌設置規則第2條規定：「標誌、標線、號誌之設置目的，在於提供車輛駕駛人及行人有關道路路況之警告、禁制、指示等資訊，以便利行旅及促進交通安全。」第4條第1項規定：「標誌、標線、號誌之設置、養護及號誌之運轉，由主管機關依其管轄辦理之。」同規則第5條規定：「本規則所稱主管機關，指公路主管機關、市區道路主管機關及警察機關。」市區道路條例第2條規定：「市區道路，指下列規定而言：一、都市計畫區域內所有道路。二、直轄市及市行政區域以內，都市計畫區域以外所有道路……。」第4條規定：「市區道路主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府……。」據此可知新北市市區道路，標誌、標線、號誌之設置及交通規劃管理係屬新北市政府之權限範圍，新北市政府為促進交通安全，便利行人及車輛之行車安全，自有權變更原有交通標誌、標線及號誌之設置規劃。又新北市政府已以104年7月22日新北府交秘字第10413341411號公告將其主管業務中相關8米以下道路標誌、標線規劃、設施、維護與管理等事宜，委任新北市各區公所執行。本件○○街屬樹林都市計畫規劃之8公尺道路，則依前揭規定，被告為○○街交通標誌、標線設置規劃之權責機關，原告以其為起訴對象，自屬適格之被告。
㈡、次按道路標誌、標線、號誌之設置，乃屬依一般性之特徵可得確定受規制之相對人（即行經該路段之用路人），為行政程序法第92條第2項前段之一般處分，仍屬行政處分，此為行政法院一貫之見解（最高行政法院97年度裁字第4905號、98年度裁字第622號裁定、105年度判字第17號判決、109年度判字第465號判決參照）。又處分對外表示，使生外部效力，其目的不僅在使相對人知悉處分內容，尚使相對人有提出救濟之可能。而依行政程序法第100條第2項、第110條第2項規定，一般處分之對外表示，得以公告代替送達，除公告另訂定不同日期者外，就道路標線之設置而言，主管機關之「劃設行為」即屬公告措施，故於該標線劃設完成，即發生效力（最高行政法院109年度判字第557號判決參照）。至於其提起訴願之救濟期間，在未教示用路人救濟期間之情形下，自應適用行政程序法第98條第3項救濟期間應予延展1年之規定，即用路人如自該標線劃設完成後1年內提起訴願時，仍視為於法定期間內所為，而非適用訴願法第14條第1項應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之較短期間規定（依本件最高行政法院發回意旨）。
㈢、上開事實概要欄所載之經過，有系爭機慢車停等區線及系爭禁臨停線劃設現場照片（見訴願卷第60-68頁）、原告許世煌、訴外人林志鴻及鍾文正共同署名之陳情書（見可閱覽原處分卷第28-29頁）、原告葉玲玲之訴願書（見訴願卷第1-6頁）、訴願決定書(見訴願卷第126-130頁)等在卷可稽，為可確認之事實。
㈣、關於原告先位聲明（撤銷之訴）部分：
1.原告請求撤銷系爭機慢車停等區線：按行政訴訟法第4條第1項規定，提起撤銷訴訟應經訴願程序，苟有違反，未經合法訴願程序（包含提起訴願逾法定不變期間），逕行提起行政訴訟者，即屬行政訴訟法第107條第1項第10款起訴不備其他要件，行政法院自應駁回原告之訴。
查系爭機慢車停等區線之劃設，屬一般處分，被告之劃設行為即為公告措施，被告於101年間劃設系爭機慢車停等區線完成時，即發生對外效力，惟未另以書面方式作成處分及無教示原告救濟期間，業據被告陳述在卷，揆諸前述說明，用路人如有不服，其救濟期間即應適用行政程序法第98條第3項1年之規定，即原告不服系爭機慢車停等區線之劃設，至遲應於102年間提起訴願，始屬合法。惟原告分別於107年6月、12月表示不服，提起訴願，顯已逾提起訴願之法定救濟期間，此部分訴願為不合法，其訴請撤銷系爭機慢車停等區線，起訴不備要件而於法未合，應予駁回。
2.原告請求撤銷系爭禁臨停線：⑴按交通標線之設置，屬道路主管機關基於促進交通安全，便
利行人及車輛之行車安全之設置目的，所為之公權力措施，有無設置之必要，如何設置，設置何種標誌以及在何處設置，均係由主管機關考量交通順暢及維護交通安全等公益因素於職權內裁量之範圍（最高行政法院81年度判字第1797號判決參照）。查系爭禁臨停線之劃設，起因於三福里辦公處里長○○○以107年5月11日里辦公處函以方便車輛進出，維護行車安全為由請求被告劃設，經被告邀集新北市政府交通局、三福里辦公處等相關單位於107年6月1日至現場會勘後，考量避免○○街1至7號前方道路遭車輛佔用，影響用路人權益，決議劃設系爭禁臨停線，嗣於107年6月16日劃設完成等情，有三福里辦公處107年5月11日里辦公處函(見可閱覽原處分卷第21頁)、被告107年5月17日新北樹工字第1072225612號函(見可閱覽原處分卷第23頁)、被告107年6月5日新北樹工字第1072228470號函附會勘紀錄（見可閱覽原處分卷第24-25頁）在卷可稽，且被告已說明其係考量○○街1號前方位於○○路與○○街交岔路口10公尺範圍內，○○街1至7號前方車道淨寬4公尺，一般車輛寬約2至2.2公尺，縱使車輛停放迫近道路邊際，亦佔據車道1/2寬，且因鄰近交岔路口，倘若車輛停放將造成車道不足，迫使後方車行駛車道內緣甚或逆向行駛，停等紅燈時因車道縮減而跨越分向限制線停等，造成○○路駛入○○街會車困難產生回堵，嚴重影響交通安全與秩序等語（見本院卷第33-34頁），並提出現場照片為憑（見可閱覽原處分卷第44-52頁）。足徵被告劃設系爭禁臨停線，係基於○○街1至7號位置鄰近交岔路口，且常有車輛停放佔用，考量該交岔路口之交通順暢與用路安全之公益因素，尚無何逾越權限或濫用權力之情形，自屬適法。原告以系爭禁臨停線影響其藥局顧客停放車輛致其藥局經營困難云云，僅屬個人主觀私益考量，不能執此認為系爭禁臨停線之劃設有何違法。至原告主張被告於○○街道路另一側即○○街2至6號前道路亦應比照劃設紅線等語，則屬另事，尚不影響本件之認定。
⑵又系爭禁臨停線之劃設，係對於特定範圍或可得確定其範圍
之多數人所為之一般處分，與普通行政處分以單一之特定人為相對人有所不同，自無從如普通行政處分般嚴格要求行政機關踐行行政程序法第102條規定，且參諸德國行政程序法第28條第2項第4款將一般處分或以自動化設備大量作成之行政處分，明定為無須聽取當事人陳述之例外情形，即係配合一般處分之特性而為與普通行政處分不同之處理，我國行政程序法第103 條雖無類似規定，然基於前述之一般處分特性，亦難以行政機關作成處分前未給予陳述意見之機會即認其違法且瑕疵已達處分應予撤銷之程度。是本件原告以被告劃設系爭禁臨停線未使其有陳述意見之機會，主張被告劃設系爭禁臨停線之程序違法，原處分應予撤銷云云，亦非可採。⑶至原告主張被告承辦人陳○○於107年7月10日在現場會勘時承
諾要塗銷系爭禁臨停線，被告應履行承諾云云。惟查系爭禁臨停線劃設後，因原告許世煌等向被告陳情請求塗銷，被告乃再次邀集新北市政府交通局、三福里辦公處及原告許世煌等於107年7月10日至現場會勘，嗣原告許世煌接獲被告當日會勘紀錄後，即向被告提出回覆文併附同意塗銷系爭禁臨停線之同意書，再經三福里辦公室陳送系爭禁臨停線保留與否之住民問卷資料表示住民均不同意塗銷系爭禁臨停線等情，有原告許世煌等陳情書(見可閱覽原處分卷第28-29頁)、被告107年6月29日新北樹工字第1072231584號函(見可閱覽原處分卷第35頁)、被告107年7月18日新北樹工字第1072233337號函附會勘紀錄(見可閱覽原處分卷第39-40頁)、原告許世煌回覆文(見可閱覽原處分卷第9頁)、三福里辦公處107年8月7日新北樹林三福字第1070000023號函附問卷資料(見可閱覽原處分卷第41-43頁)等在卷可稽，足堪認定。原告所指陳○○，僅係被告所屬業務承辦人，為執行其職務辦理現場會勘並將民眾意見等資料上報被告裁量決斷，而劃設系爭禁臨停線為被告考量交通順暢與用路安全等公益本於權責所為之公權力措施，顯非被告業務承辦人個人所能決定是否塗銷系爭禁臨停線，原告執此主張洵無可採。又原告指稱前揭107年7月10日會勘紀錄結論記載不實、里長○○○未到場卻有簽名涉及偽造文書、問卷資料有偽造嫌疑，惟無證據證明其指摘各情，況原告葉玲玲曾就此對陳○○、○○○等人告發刑事偽造文書，經新北地方檢察署檢察官以108年度偵字第7908號不起訴處分在案，有該不起訴處分書在卷可稽（見本院卷第41-44頁），原告指述即難採憑。
⑷綜上，系爭禁臨停線之劃設，係被告考量交通順暢與用路安
全等公益本於權責所為之裁量處分，被告已論證說明其劃設之考量因素及必要性，尚無何逾越權限或權力濫用之違法情形，其妥適性之裁量判斷，本院自應予以尊重。原告執前揭理由主張系爭禁臨停線劃設違法，訴請撤銷，洵無理由。
㈤、關於原告備位聲明（確認之訴）部分：按所謂行政處分無效，係指行政處分具有一定之瑕疵而自始確定不發生效力之謂。依行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。
三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」可知我國就行政處分之無效原因，係採重大明顯瑕疵說，其第1款至第6款是重大明顯瑕疵之例示，第7款則為重大明顯瑕疵之概括規定。而所謂「重大明顯」，指瑕疵之程度不但重大，且如同寫在額頭上，任何人一望即知。若行政處分之瑕疵未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢棄前，依然有效，僅係是否得撤銷而已。本件系爭禁臨停線及系爭機慢車停等區線之劃設，依兩造提出卷內資料，並無行政程序法第111條第1至6款之無效情事，亦無同條第7款其他重大明顯之瑕疵情事，原告備位聲明請求確認無效，洵無理由，亦應駁回。
五、綜上所述，原告提起本件訴訟，先位聲明請求撤銷系爭機慢車停等區線部分，未經合法訴願程序，顯非適法，另請求撤銷系爭禁臨停線，核無理由，均應駁回。至備位聲明請求確認系爭機慢車停等區線及系爭禁臨停線之劃設無效，亦無理由，亦應駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為一部不合法，一部無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 111 年 1 月 24 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 蘇嫊娟
法 官 劉正偉法 官 陳雪玉
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟 代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 1 月 28 日
書記官 王月伶