臺北高等行政法院判決
109年度訴更一字第61號
111年8月24日辯論終結原 告 黃金章
邱勝埼黃登運共 同訴訟代理人 李宏文律師被 告 桃園市政府代 表 人 鄭文燦(市長)訴訟代理人 謝勝隆律師
參 加 人 桃園市立龍潭國民中學代 表 人 黃寒楨(校長)訴訟代理人 謝清昕律師複代 理 人 謝宇豪律師上列當事人間巷道爭議事件，原告不服內政部中華民國105年10月24日台內訴字第1050074289號訴願決定，提起行政訴訟，經本院以105年度訴字第1675號判決駁回後，原告提起上訴，經最高行政法院以109年度判字第381號判決廢棄發回更審，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項本件原告起訴後，參加人之代表人於訴訟進行中由謝益修變更為黃寒楨，並具狀聲明承受訴訟(見本院訴更一字卷第285頁)，應予准許。
二、事實概要
(一)原告黃金章前為桃園市(民國103年12月25日升格為直轄市，改制前為桃園縣)○○區（改制前為○○鄉）○○里里長；原告邱勝埼為桃園市○○區○○段000地號共有人，其父邱龍泉（已歿）前於73年4月27日將桃園市○○區○○段000、000、000、000地號土地贈與被告，部分土地作為參加人桃園市立龍潭國民中學校地使用，而桃園市○○區○○路000巷部分巷道（下稱系爭巷道）坐落在同段000地號面積約1260平方公尺之部分土地上（下稱系爭土地，系爭土地之後自同段000地號土地分割而出，與其他地號土地合併為同段000地號土地），系爭土地則由參加人管理，屬「龍潭都市計畫」之學校用地；原告黃登運原為桃園市○○區○○段000、000地號土地所有權人，其將該等土地贈與被告，現亦作為參加人校地使用。又原告邱勝琦、黃登運所有之同段000、000、000地號土地均鄰近系爭巷道。
(二)系爭巷道因分隔參加人新、舊校區，致學生於校區間移動須穿越車行道路，衍生危險，故參加人於104年4月30日向被告申請廢止系爭巷道。被告依行為時桃園縣建築管理自治條例(被告曾以103年12月25日桃園市政府府法制字第1030320734號公告繼續適用，嗣以105年12月7日桃園市政府府法制字第10502964841號公告自105年12月9日廢止繼續適用，下稱建管自治條例)第3條第1項規定進行公告，公告期間內接獲民眾提出異議，經被告召開104年7月15日104年度第1次現有巷道評審小組審議既成道路爭議案會議(下稱系爭審議會議)決議後，乃以104年8月13日府工養字第1040212857號函(下稱前處分)復參加人將研議於該都市計畫區設置都市計畫道路供民眾通行，並於該都市計畫道路完成開闢通行之日起，同意廢止系爭巷道。參加人不服，提起訴願，經內政部以105年2月23日台內訴字第1050011208號訴願決定(下稱前訴願決定)審認系爭巷道並未經被告以函文或公告正式認定為既成道路，則該巷道是否已為既成道路，有待釐清。且系爭巷道僅為東西兩側住戶來往○○路及○○路之捷徑，是否符合司法院釋字第400號解釋理由書所指具公用地役關係之既成道路之要件，亦有疑義等情，撤銷前處分，責由被告另為適法之處理。其後，被告以105年6月24日府工養行字第1050156809號函(下稱原處分)復參加人同意廢止系爭巷道。原告等不服原處分，提起訴願，經內政部以原告等就原處分無法律上利害關係決定不受理，原告等遂提起行政訴訟，後經本院以105年度訴字第1675號判決(下稱前判決)原告之訴駁回，原告等提起上訴，經最高行政法院以109年度判字第381號判決(下稱廢棄發回判決)廢棄本院前判決，並將案件發回本院更為審理。
三、原告等主張略以：
(一)一般不特定民眾利用具公用地役關係之巷道通行，固然僅係反射利益之結果，但若因既有公用地役關係經行政機關撤銷、變更，該撤銷變更既成道路（巷道）致利害關係人自己之權利或法律上利益受到侵害，則該利害關係人即非一般不特定民眾僅係利用具公用地役關係之巷道通行，當具有訴訟權能，得對該撤銷決定提起撤銷訴訟。本件原告等是否得提起撤銷訴訟，應循保護規範理論，探究廢除巷道之相關法規是否具有保護規範之性質，如原告等為保護規範所及，即具訴訟權能。建管自治條例是被告依建築法第101條授權，就如何認定屬於現有巷道所為之建築管理規範，依該自治條例第2條第1項規定，建築基地面臨現有巷道時，人民得向行政機關申請指定建築線，而現有巷道之範圍又包含既成道路（巷道），故當行政機關以行政處分撤銷既成道路（巷道）之認定，將使人民關於建築線之申請失所附麗，故建管自治條例第2條第1項係保護規範，當行政機關撤銷既成道路（巷道）之認定，利害關係人應享有公法上權利。原告黃登運為與○○路000巷相鄰土地之所有權人，被告以行政處分廢止系爭巷道勢將影響其建築線之指定，自有依法請求救濟之權利。又原告黃金章前為○○里里長及系爭巷道附近居民，除對原處分有異議外，另受對於原處分有異議民眾委任，就彼等異議權受侵害提出撤銷訴訟，委任原告黃金章提出訴願之居民中，亦不乏與系爭巷道相鄰土地之所有權人，故原告黃金章具有訴訟權能，為適格之當事人。另原告邱勝埼之父捐贈桃園市○○區○○段000、000、000、000地號土地予被告時，即與參加人約定維持捐地中之道路部分供公眾通行使用，其約定之公用地役關係遭剝奪，顯已侵害其財產權，自亦為適格之當事人。
(二)依建管自治條例第3條第1項規定，被告廢止系爭巷道前須經公告徵求異議程序。又依憲法第15條、行政程序法第8條、第102條及司法院釋字第709號解釋意旨，行政機關於作成限制或剝奪人民由或權利之行政處分前，應給與利害關係人到場以言詞陳述意見及辯論之機會。然被告作成原處分前，未給予周邊居民等利害關係人到場言詞陳述意見及辯論之機會，即逕自作成原處分，顯然剝奪彼等異議權，違反憲法保障人民財產權之意旨。又前訴願決定顯係將前處分之程序及實體均撤銷，是被告自應重新踐行公告徵求異議程序及由桃園市政府現有巷道評審小組（下稱現有巷道評審小組）重新審議，且依被告所屬工務局養護工程處105年4月11日處務會議決議、同年月18日被告所屬工務局局長裁示、同年月20日訴外人李承志律師所出具之法律意見，亦可認縱使被告同意廢道，仍應附加條件以維護原告等及當地居民通行權益。惟前訴願決定將前處分撤銷後，被告不僅未重新踐行公告徵求異議程序，且未由現有巷道評審小組重為審議，即推翻巷道審議小組附條件廢道之結論，逕行作成原處分，有違正當法律程序。
(三)聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告抗辯則以：
(一)依最高行政法院100年度判字第433號判決、98年度判字第1841號判決、95年度裁字第16號裁定、95年度裁字第18號裁定意旨，一般不特定人民並無向行政機關請求將其私人所有土地認定為具有公用地役關係既成巷道之公法上權利，亦不得主張對於具有公用地役關係之既成巷道有任何權利或法律上利益，原告等非原處分相對人，亦非系爭巷道坐落土地範圍之土地權利人，應無法規賦予之權利受損。又原告雖主張彼等為司法院釋字第469號解釋所稱「法規範所保障之特定人」，然彼等所指法規範，乃建築法第1條及建管自治條例第3條，該等法規實係以建築管理上之公益為宗旨，並以申請建築執照之土地所有權人、起造人、監造人及承造人為適用對象，並未擴及原告等所稱「鄰近居民」，且建築法及建管自治條例亦無明確規範賦予第三人（即所謂「鄰近居民」）得以自己名義參與相關建築管理事務之具體權利，更無任何以保障第三人特定利益為要旨之規定，自難認原告等為原處分之利害關係人。
(二)原告邱勝埼、黃登運分別是以「系爭土地前所有權人之法定繼承人」及「系爭土地前所有權人」之身分提起本件行政訴訟，並主張被告事後將捐贈之系爭土地廢道，悖於當初捐贈者「供自己及公眾通行」目的。然彼等並未提出任何「附條件或負擔贈與契約」之相關事證，且究其主張性質，實屬以保全贈與人之「撤銷權」(民法第412條參照)為目的，而此顯涉及贈與撤銷權（債權性質)之行使，依民法第828條規定，原告邱勝埼、黃登運非得其他繼承人之同意前不得提起本件行政爭訟。是彼等主張，顯屬彼等與受贈者間「私權」爭議性質，與本件行政訴訟上所需「公法上之利益關係」要件有別，當非訴願法第18條所指「利害關係人」而得以請求救濟。
(三)「廢道」因影響使用現有巷道之公眾通行，為求周延，廣納各方意見，併充為主管機關處分時考量及溝通之基礎，建管自治條例遂訂定公告徵求異議程序。如有異議無法解決，則提請現有巷道評審小組審議，而現有巷道評審小組應考量事項，除參照建管自治條例第2條明文所列巷道寬度、使用性質、使用期間、通行情形及公益上需要等節外，亦應合於都市計畫法規及審酌地理環境及人文環境等變化(司法院釋字第400號、第255號解釋意旨參照)，來尋求土地所有權、當地居民通行及公眾通行之社會功能需求三方平衡，俾降低私權爭執與糾紛。至於異議者之資格，建管自治條例內並無明文限制，但實務上是以因廢道而導致其權益直接受影響之當事人及其他利害關係人者，始得於上開評審小組開會時獲邀請列席陳述意見。原告雖主張前訴願決定撤銷前處分後，被告未經法定公告徵求異議程序逕為原處分有所違誤，然訴願機關所為前訴願決定，僅係將前處分實體上效力予以阻卻，並未將前處分所踐行之行政程序一併撤銷，故被告參酌前已踐行之程序，經整合內部意見後作成原處分，應無不合。原告等此部分主張，除無法令依據外，更有使被告重複實施已踐行之程序，虛擲浪費資源之嫌。
(四)前訴願決定撤銷前處分，無非係以被告未就系爭巷道是否屬於「既成道路」一節先為認定而為其撤銷之理由。本件原處分除生廢止系爭巷道之效力外，亦併為「確認」系爭巷道屬「既成道路」之處分，當無違背前訴願決定之意旨。又依系爭土地之使用分區查詢結果，系爭巷道從未列為都市計畫內道路，而系爭巷道屬「東西雙向」之通行狀態，於該巷道之南側，現尚有1條已開闢完成並供公眾通行之計畫道路(即「○○路000巷」)可供通行，原告等及附近居民不致因系爭巷道之廢止而造成交通不便，若允許系爭巷道繼續存在於參加人校地中央，除有違都市計畫法37條意旨外，更不利於參加人校地管理及師生安全，被告另安排替代道路，實利多於弊，是依司法院釋字第255號解釋意旨，被告自得於踐行建管自治條例規定等法定程序後為廢止系爭巷道之原處分。
(五)系爭巷道有無繼續供公眾通行必要，為客觀之事項，與主觀之認知無涉，而系爭巷道是否廢止，除牽涉原告及公眾之通行權益外，其判斷亦涉及參加人就系爭土地所有權(財產權之基本權)之使用限制，被告除援用前處分相關公告審議程序結果外，事前更由工務局簽會教育局表示意見後，再由被告高層(非單一局處)決行准予廢止系爭巷道，足見原處分係經由專業及獨立行使職權之機關合議作成道路「有無繼續供公眾通行必要」之判斷，基於其專業能力之尊重，被告應享有判斷餘地，行政法院對於被告之判斷應予尊重，僅能為有限度之審查。原告等徒以系爭巷道因「當地民眾反對廢止」之主觀認知或臆測，即自行認為系爭巷道有繼續供公眾通行必要，自無可取。
(六)聲明求為判決：駁回原告之訴。
五、參加人陳述意見則以：系爭土地位屬都市計畫學校用地，道路兩側均為學校設施，巷道最窄處不足4米，尚無法供車輛雙向會車，原告僅為使用通行系爭土地道路之附近住戶，無從本於法律上權益，就原處分聲明不服。況建築法係以建築管理上之「公益」為宗旨，適用對象應為申請建使照之土地所有權人、起造人或監造人等，應無擴及於「鄰近居民」。又系爭巷道兩側均為學校用地，且已另行開設便道供公眾通行，原告等亦自承廢道後僅係無法直接到○○路、住在000巷之人只要有便道就可以出入等語，可見原處分並未造成任何居民難以通行之事。依最高行政法院100年度判字第433號判決意旨，原處分未使原告權利或法律上利益受到損害，原告等逕對原處分不服，提起行政爭訟，欠缺原告當事人適格，於法未合。另參加人之活動中心於100年取得使用執照正式啟用後，學生往返校門口與該活動中心間，須穿越系爭巷道，衍生諸多危險，影響校園安全及教學品質甚鉅，系爭巷道實無再繼續供不特定公眾通行之必要等語。
六、本件爭點如事實概要欄所載事實，為兩造所不爭執，並有戶籍謄本、土地登記謄本（見原處分卷第192至220頁）、參加人104年4月30日龍國總字第1040002971號函(即申請廢道申請書，見原處分卷第1頁)、參加人校內現有道路分割校區案會議紀錄及簽到表（見原處分卷第3至5頁）、被告104年5月22日府工養字第10401322831號函暨所檢附同日同文號公告、參加人現況實測圖、地籍圖騰本、公告張貼照片(見原處分卷第6至9頁、第12頁)、各單位異議資料、異議書、桃園市○○區○○里辦公處函及所檢附里民座談會會議紀錄、簽到簿（見原處分卷第18至30頁）、系爭審議會議之會議紀錄（見原處分卷第39至40頁）、前處分及前訴願決定(見原處分卷第41至42頁、第167至170頁)、系爭巷道現場照片及空拍圖（見原處分卷第50至54頁）、原處分（見原處分卷第171至172頁）、被告105年8月3日府工養行字第1050183327號函檢送同日府工養行字第10501833271號公告(見本院訴更一字卷第317至318頁)、行政陳報狀1紙（見本院訴更一字卷第341頁）、訴願決定（見原處分卷第224至228頁）、前判決(見本院訴字卷第311至322頁)、廢棄發回判決(見本院訴更一字卷第9至19頁)各1份在卷可稽，堪信為真實。又兩造既以前詞爭執，經整理雙方之陳述，本件爭點應為：
(一)原告等是否具有訴訟權能，而為適格之當事人得以提起本件撤銷訴訟？
(二)被告以原處分廢止系爭巷道是否適法？
七、本院之判斷
(一)本件應適用法令及法理說明
1.按行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」是以，行政訴訟以保護個人主觀權益為目的提起主觀訴訟為原則。在具體之訴訟事件中，須有訴訟權能，始得以自己名義為原告提起行政訴訟，而受本案判決之資格，此即行政訴訟上所謂「當事人適格」。行政訴訟既屬保障人民主觀權益之救濟程序（行政訴訟法第1條規定意旨參照），則除法律有特別規定而例外開放之公益訴訟外，行政訴訟法上其他訴訟種類，均以原告有主觀公權利受損害為前提，方有提起訴訟利用此程序救濟其權利之訴訟權能。又得提起撤銷訴訟者，除行政處分之相對人外，利害關係人亦得提起。惟此所謂「利害關係」，係指法律上利害關係而言，不包括事實上利害關係，若僅具經濟上、情感上或其他事實上利害關係者，並非所謂法律上之利害關係（改制前行政法院75年判字第362號判例意旨參照）。
2.次按，行政訴訟法第107條第1項各款係屬廣義訴之利益要件，由於各款具有公益性，應由法院依職權調查，如有欠缺或命補正而不能補正者，法院應以裁定駁回之。至於欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義「訴之利益」欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障（最高行政法院90年6月份庭長法官聯席會議決議參照）。準此，當事人適格要件是否具備，以及權益保護必要要件是否存在，均為法院進行實體審查之前提，不論訴訟進行程度如何，法院均應依職權予以調查，倘原告欠缺當事人適格，抑或是不具權益保護之必要，即應以判決予以駁回。
3.建築法第42條規定：「建築基地與建築線應相連接，其接連部分之最小寬度，由直轄市、縣 (市) 主管建築機關統一規定。但因該建築物周圍有廣場或永久性之空地等情形，經直轄市、縣 (市) 主管建築機關認為安全上無礙者，其寬度得不受限制。」同法第48條規定：「（第1項）直轄市、縣 (市) (局) 主管建築機關，應指定已經公告道路之境界線為建築線。但都市細部計畫規定須退縮建築時，從其規定。（第2項）前項以外之現有巷道，直轄市、縣 (市) (局) 主管建築機關，認有必要時得另定建築線；其辦法於建築管理規則中定之。」同法第101條規定：「直轄市、縣 (市) 政府得依據地方情形，分別訂定建築管理規則，報經內政部核定後實施。」準此，直轄市、縣 (市) (局) 主管建築機關既得以「現有巷道」指定建築線，建築法相關法令對於「現有巷道」之類型與要件自有明定之必要。是以，行為時被告基於建築法第101條規定之授權定有建管自治條例，該條例第2條第1項規定：「基地臨接供公眾通行並符合下列規定之一之現有巷道者，得申請指定建築線後申請建築：一、具有公用地役關係之巷道。二、經土地所有權人捐贈土地為道路使用經依法完成土地移轉登記手續之私設通路或無條件同意供公眾通行，經公證人公證或認證者。三、本自治條例公布施行前，曾經本府指定建築線之現有巷道且仍維持通行者。
四、巷道旁之房屋已編有二戶以上門牌，戶籍登記或建築完成逾二十年者。五、經由政府機關出具曾執行該道路興闢、養護或管理有案之市區（或村里）道路證明文件。」第6條規定：「（第1項）建築基地面臨計畫道路、廣場、市區道路、編號道路或合於本自治條例規定之現有巷道者，應申請指定建築線。（第2項）前項規定以外符合下列情形之一者，得免申請指定建築線：一、依都市計畫整體開發完成地區，其境界線經本府確定為建築線者，應公告得免申請指定建築線。其有變更時應即公告修正。二、都市計畫內保護區及農業設施申請建築除面臨編號道路仍應依法指定建築線外，得免指定建築線。三、曾經本府指定建築線並領得使用執照之合法建築物申請垂直增建、改建及修建，在不增減基地面積並臨接道路寬度範圍未經改變，且經本府同意者。」綜合上述法令規定可知，建築線乃從事建築行為的法定要件，桃園市建築物之起造人如欲申請建造執照，原則上建築基地須與建築線相連接，故須先申請指定建築線，例外始可免臨接建築線，而毋庸申請指定建築線。又法律創設建築線制度的目的，雖係在確保建築基地出入通行之可能，但非謂建築線僅得臨接道路，且所謂「現有巷道」，依建築法第48條規定，乃與「已經建築主管機關公告之道路」相對，僅係指定建築線的方式之一。
4.司法院釋字第400號解釋已明確闡釋：「公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係，與民法上地役權之概念有間，久為我國法制所承認（參照本院釋字第二五五號解釋、行政法院四十五年判字第八號及六十一年判字第四三五號判例）。既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要。至於依建築法規及民法等之規定，提供土地作為公眾通行之道路，與因時效而形成之既成道路不同，非本件解釋所指之公用地役關係，乃屬當然。」由此可見，建築法相關法令中所稱「現有巷道」與司法院釋字第400號解釋所揭示具公用地役關係之「既成道路」概念並不相同，且目的亦有差異。申言之，「現有巷道」純屬建築法上的概念，在建築法令中，具公用地役關係之「既成道路」僅是「現有巷道」的一種，除「既成道路」之外，尚有其他情形亦可成立建築法令所稱「現有巷道」，故「現有巷道」與「既成道路」內涵實有不同，不應混淆。又依司法院釋字第400號解釋意旨可知，「既成道路」因具有公用地役關係，土地須供不特定之公眾通行使用，對於土地所有權人之權利造成限制，故實務上認定「既成道路」之目的，乃在於確認該土地所有權人是否負有容忍其土地供不特定公眾通行使用之公法上義務，使不特定公眾得以利用該土地通行。至於認定「現有巷道」之目的，依前述說明，則是為指定建築線，使建築物起造人得以申請、取得建造執照，非在確認現有巷道土地所有權人之公法上義務，更無涉「現有巷道」沿線居民有無得以利用現有巷道通行之權利。
5.具公用地役關係之既成道路（巷道），係因具備一定條件而成立，是否成立、寬度如何，除土地所有權人之權利行使受限制外，也影響對巷道利用具相當程度依賴關係之巷道沿線居民，有別於一般用路人利用具公用地役關係之巷道通行僅係反射利益結果（最高行政法院108年度判字第424號判決意旨參照）。另一般不特定民眾僅係利用具公用地役關係之巷道通行，僅生反射利益之結果，當然不具權利保護之必要。但若因既有公用地役關係經行政機關廢止，而該廢止既成道路（巷道）之處分致第三人之權利或法律上利益受到侵害者，則該第三人即非一般不特定民眾僅係利用具公用地役關係之巷道通行關係，自應認行政機關廢止既成道路（巷道）時，為處分之利害關係人，當有公法上權利而具有訴訟權能，得對該廢止決定提起行政訴訟法第4條之撤銷訴訟，此亦經廢棄發回判決揭示甚明。從而，對於行政機關廢止既成道路之行政處分，原則上一般不特定民眾因通行既成道路僅係反射利益，並不具有權利保護之必要，而不得對廢止既成巷道之行政處分提起行政訴訟。但如果是對於利用廢止之既成道路通行而具有相當程度依賴關係之道路沿線居民，以及因廢止既成道路處分致其權利或法律上利益受侵害之人，自仍具有訴訟權能，而得提起撤銷訴訟。
6.依前述司法院釋字第400號解釋意旨，具有公用地役關係之既成道路，已對於人民私有土地使用、收益造成限制，使人民之財產權受有特別犧牲，故該號解釋亦揭示：公用地役關係並非一成不變，會因地理環境或人文狀況改變，使既成道路喪失其原有功能，故應隨時檢討並予廢止之旨（司法院釋字第400號解釋理由書參照）。又司法院釋字第255號解釋亦釋明：「在實施都市計畫範圍內，道路規畫應由主管機關依都市計畫法之規定辦理，已依法定程序定有都市計畫並完成細部計畫之區域，其道路之設置，即應依其計畫實施，而在循法定程序規畫道路系統時，原即含有廢止非計畫道路之意，於計畫道路開闢完成可供公眾通行後，此項非計畫道路，無繼續供公眾通行必要時，主管機關自得本於職權或依申請廢止之。……」等旨，可見人民之私有土地固有可能成立公用地役關係，但此並非一成不變，在都市計畫範圍內原供公眾通行之既成道路，未經都市計畫規劃為道路者，於計畫道路開闢完成可供公眾通行，非計畫道路無繼續供公眾通行之必要時，即屬前述司法院釋字第400號解釋所稱「地理環境或人文狀況改變，使既成道路喪失其原有功能」之情形，主管機關自得依職權或申請廢止該既成道路。
(二)原告黃金章不具當事人適格，原告邱勝琦、黃登運具有當事人適格
1.本件係因系爭巷道分隔參加人新、舊校區，致學生於校區間移動須穿越車行道路，衍生危險，故參加人於104年4月30日向被告申請廢止系爭巷道，已詳述如前，可見參加人之目的乃在使系爭巷道不再供不特定公眾通行使用，而非排除他人以系爭巷道申請指定建築線。又觀之原告等前揭主張，亦均係認系爭土地存有公用地役關係，故系爭巷道應繼續供不特定公眾通行使用，顯與以系爭巷道申請指定建築線之事毫無相關，而原告訴訟代理人更於本院準備程序中明確陳稱：「（問：本件並非指定建築線，是否僅為通行問題？）是的。」等語（見本院訴更一字卷第455至456頁）。另本件原處分之相對人為參加人，且細繹原處分之記載，被告廢止系爭巷道之理由為：「說明：……二、本案依內政部上開決定書（按：即前訴願決定）所示，系爭道路是否為既成道路實有疑義，惟查系爭道路為○○區公所養護之不特定對象通行道路，再查農林航測所67年航照圖已有該道路路型存在，道路右側校地也是後受贈取得，意即該道路自初及存在供不特定對象通行且該道路可連接○○路與○○路型行一完整路網系統，非僅為通行之便利及省時，故本案系爭道路應符合大法官釋字第400號解釋中所稱之既成道路，合先敘明。三、再依內政部上開決定書中所示：『本案系爭道路周邊現況已有道路供通行使用，無存在不特定對象通行之必要性』，故本府尊重內政部訴願決定書意見，依都市計畫之優位性將該土地回歸原都市計畫學校用地使用，同意貴校廢除旨揭地號部分道路。四、基於避免道路突然封閉對居民造成之交通衝擊，請貴校製作道路封閉規劃書（內容包括封閉時程、迴車空間規劃、封閉型式與居民溝通機制等）送交本府，俾利會同龍潭區公所邀集周邊里民召開道路封閉說明會。……」（見原處分卷第171至172頁），可見原處分之規制效力實係將系爭巷道認定為既成道路，並廢止系爭土地上之公用地役關係，使系爭土地回歸都市計畫供作學校校地使用，堪認本件兩造所爭執及原處分所規制者，均係關於廢止系爭土地上所存公用地役關係，使該土地不再供作道路通行使用問題，而與建築法上指定建築線一事毫無相干，是本件根本與建築法相關法令規定無涉，尚無從援引建築法相關法令規定作為保護規範，則原告等既非原處分之相對人，且原處分之規制效力僅係廢止系爭巷道之公用地役關係，使系爭巷道不再供作道路通行之用，即應依前述有關第三人得否對於廢止既成道路處分提起撤銷訴訟之說明，判斷原告等是否為原處分之利害關係人。
2.查原告黃金章於原處分作成時，只是桃園市○○區○○里里長，其是住在桃園市○○區○○路上，並未住在○○路000巷兩側，且其於○○路000巷內並無土地等情，業經原告黃金章陳述明確（見本院訴更一字卷第97頁、第455頁），並有里民座談會邀請單影本及被告所陳報之系爭巷道沿線土地所有權人資料各1份在卷可佐（見本院訴更一字卷第121頁、第375至421頁），堪認屬實，則原告黃金章既非系爭巷道沿線居民，已難認其對於利用廢止之系爭巷道通行有何相當程度之依賴關係，且本件亦無證據顯示原告因原處分之作成受有何權利或法律上利益之損害，自難認原告黃金章係原處分之利害關係人，其對原處分提起本件撤銷訴訟，顯然不具當事人適格。又原告邱勝琦、黃登運雖然不住在桃園市○○區○○路000巷內，然原告邱勝琦為桃園市○○區○○段000地號土地共有人，原告黃登運則為同段000、000地號土地所有權人，而上開地號土地均鄰近系爭巷道等情，有地籍圖謄本及上揭地號土地所有權資料各1份在卷可佐（見本院訴更一字卷第343頁、第375至377頁，原處分卷第219至220頁），則原告邱勝琦、黃登運雖不住在系爭巷道沿線，但因其所有土地鄰近系爭巷道，堪認彼等仍與系爭巷道之通行有相當程度之依賴關係，應屬原處分之利害關係人，而得對原處分提起本件撤銷訴訟。
3.至原告黃金章雖主張：其為○○里里長及系爭巷道附近居民，除對原處分有異議外，另受對於原處分有異議民眾委任，就彼等異議權受侵害提出撤銷訴訟，委任其提出訴願之居民中，亦不乏與系爭巷道相鄰土地之所有權人，故其具有訴訟權能，為適格之當事人云云，然原告黃金章自始即係以自己名義提起訴訟，有其起訴狀1份在卷可憑（見本院訴字卷第8至22頁），其是否具有訴訟權能而得提起本件撤銷訴訟，自應以其自身與系爭巷道之關係予以認定，尚無從執他人與系爭巷道之關係為自己主張享有訴訟權能。又如前所述，本件原處分根本無涉建築法上「現有巷道」之問題，毋寧是在廢止系爭土地上所存公用地役關係，故應否踐行建築法令所規定廢止「現有巷道」時之公告徵求異議程序，已非無疑。縱認被告廢止系爭巷道前應依建管自治條例第3條第1項規定踐行公告徵求異議程序，惟參加人於104年4月30日向被告申請廢止系爭巷道後，被告已依行為時建管自治條例第3條第1項規定於104年5月22日踐行公告徵求異議程序，此有桃園市政府104年5月22日府工養字第1040132283號函及所檢附之同日府工養字第10401322831號公告1份在卷可憑（見原處分卷第6至7頁），且觀之卷附各單位異議資料、桃園市○○區○○里辦公處104年5月25日龍區上林社字第1040529號函及所檢附之里民座談會會議記錄、104年6月1日龍區上林里字第1040530號函（見原處分卷第16頁、第18至19頁、第25頁），原告黃金章於公告期間已充分陳述反對廢止系爭巷道之意見，自難認有何其所稱「異議權」受侵害之事，是原告黃金章前揭主張，顯屬無稽，並不可採。
(三)被告以原處分廢止系爭巷道適法有據
1.如前所述，公用地役關係並非一成不變，會因地理環境或人文狀況改變，使既成道路喪失其原有功能，故主管機關本即應隨時檢討並予廢止。而在都市計畫範圍內原供公眾通行之既成道路，未經都市計畫規劃為道路者，於計畫道路開闢完成可供公眾通行，非計畫道路無繼續供公眾通行之必要時，即屬前述司法院釋字第400號解釋所稱「地理環境或人文狀況改變，使既成道路喪失其原有功能」之情形，主管機關自得依職權或申請廢止該既成道路。經查，系爭巷道為桃園市○○區公所所養護，並供不特定之公眾通行之道路，且行政院農業委員會林務局農林航空測量所67年之航照圖已有該道路路型存在等情，為兩造所不爭執，並有「龍潭國中校內現有道路分割校區案」104年4月2日會議紀錄及農林航測所67年航照圖各1份在卷可稽（參原處分卷第3至5頁、第14頁），堪信為真實。準此，系爭巷道既自67年間即供不特定人通行，且未見土地所有權人阻止，則被告以原處分確認系系爭巷道為司法院釋字第400號解釋所稱之既成道路，應無違誤。
2.又系爭土地為桃園市所有，管理者為參加人，其所在位置及南北毗鄰兩側（即原桃園市○○區○○段000 、000地號等土地，現已合併為000地號土地）為63年「龍潭都市計畫」文教區學校用地，並無民眾居住，且歷經70年、77年、92年之都市計畫通盤檢討，系爭巷道所在位置均未規畫道路系統等情，有系爭土地之登記謄本、63年「龍潭都市計畫說明書」龍潭土地使用現況示意圖及公共設施計畫之說明暨龍潭都市計畫示意圖、92年7月變更龍潭都市計畫（第三次通盤檢討）書其中第33頁之示意圖、土地使用分區線上查詢及證明核發系統資料、全國土地使用分區資料查詢各1份在卷可稽（見訴願卷二第75至77頁、第82至89頁），可見系爭巷道雖屬龍潭都市計畫內原供通行之既成道路，惟系爭巷道既未經都市計畫規劃為道路，依前揭司法院釋字第255號解釋意旨，原即含有廢止該非計畫道路之意。另○○路000巷（含系爭巷道部分）東西兩側連接已開闢完成之○○路及○○路，且南側尚有1條已完成並供公眾通行之都市計畫替代道路（即「○○路000巷」，參訴願卷二第109頁、本院訴更一字卷第349頁）可供通行，再參酌系爭巷道兩側均為參加人之校地，無民眾居住，因學生往返遭系爭道路切割之兩塊校地間，勢須穿越系爭巷道，將衍生諸多危險，影響校園安全甚鉅等情，應認系爭巷道之地理環境或人文狀況已有改變，使既成道路喪失其原有功能，而無再繼續供不特定公眾通行之必要。從而，被告依參加人之申請，參酌司法院釋字第400號、第255號解釋意旨以原處分廢止系爭巷道，於法即無不合。
3.原告邱勝琦、黃登運雖以前詞主張原處分之作成未給予周邊居民等利害關係人到場言詞陳述意見及辯論之機會，剝奪彼等異議權，亦未重新踐行公告徵求異議程序及由現有巷道評審小組重為審議，有違正當法律程序云云，然公用地役關係乃是基於供不特定之公眾通行之必要，對於土地所有權人使用、收益土地所為之限制，不論是否認定公用地役關係，均與周邊居民財產權無涉。又如前所述，本件原處分所涉及者，乃公用地役關係之廢止，實與建築法上現有巷道之廢止無關，則被告是否應否踐行建築法令所規定廢止「現有巷道」時之公告徵求異議程序，及是否必須先由現有巷道廢止評議小組先行審議，已有可疑。縱認被告須踐行此等程序，然被告已於104年5月22日對於廢止系爭巷道公告徵求異議，已足使周邊居民得有充分陳述意見及辯論之機會，此觀之被告提出之各單位異議資料即明（見原處分卷第16至35頁）。而被告已召開系爭審議會議等情，亦為兩造所不爭執，並有系爭審議會議會議紀錄1份可憑（見原處分卷第39至40頁），亦見被告於作成原處分前確實已依建管自治條例踐行公告徵求異議程序及由現有巷道評審小組先行審議，其程序難謂有誤。另前訴願決定雖將前處分撤銷，然細繹前訴願決定理由，訴願機關係認系爭巷道並未經被告以函文或公告正式認定為既成道路，且系爭巷道是否符合公用地役關係「供不特定公眾通行之必要」的要件，均有待釐清。且系爭土地僅為東西兩側住戶來往○○路及○○路之捷徑，是否仍有供不特定公眾繼續通行之必要，亦有疑義等情，因而將前處分撤銷，責由被告另為適法之處理。前訴願決定理由中並非指摘被告未予周邊居民陳述意見之機會，亦未指摘被告未召開現有巷道評審小組審議，可見前訴願決定並無撤銷被告已踐行的行政程序之意，則被告於前處分撤銷後，在無其他情事變更之情形下，自毋庸重新踐行公告徵求異議及由現有巷道評審小組重為審議，而得續行該申請案之行政程序。況且，本件依兩造所提之證據資料，並無證據顯示前訴願決定撤銷前處分後，系爭巷道周遭地理環境或人文狀況與先前公告徵求異議及系爭審議小組審議時之地理環境或人文狀況有所不同，則被告自得續行行政程序，參酌之前系爭審議小組會議及周邊居民異議之資料，依前訴願決定意旨作成原處分。至於原告邱勝琦、黃登運所稱依被告所屬工務局養護工程處105年4月11日處務會議決議、同年月18日被告所屬工務局局長裁示、同年月20日訴外人李承志律師所出具之法律意見，被告縱使同意廢道，亦應附加條件一節，因該等資料僅係被告作成原處分前機關內部之意見交換，並無任何拘束力，尚難執為有利原告邱勝琦、黃登運之認定，是原告邱勝琦、黃登運前揭主張，顯然有所誤會，並不可採。
(四)結論綜上所述，本件原告黃金章並非原處分之利害關係人，其對原處分提起本件撤銷訴訟，不具當事人適格，應予駁回。又原處分審酌系爭土地屬都市計畫內之學校用地，且系爭巷道附近居民於系爭巷道廢止後，倘有東西雙向通行之需求，可利用○○路000巷進出，並不會因系爭巷道之廢止而造成交通上極大不便，故系爭巷道已無繼續供不特定公眾通行之必要等情，遂依參加人之申請廢止系爭巷道，於法並無不合。訴願決定就原告邱勝琦、黃登運提出之訴願為不受理之決定，理由雖有未洽，惟駁回結果並無二致，原告邱勝琦、黃登運等徒執前詞，請求撤銷訴願決定及原處分，並無理由，亦應予駁回。
八、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 111 年 10 月 5 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 楊得君
法 官 周泰德法 官 彭康凡
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟 代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 10 月 5 日
書記官 陳可欣