臺北高等行政法院判決
109年度訴更一字第71號110年10月21日辯論終結原 告 台灣電力股份有限公司代 表 人 楊偉甫（董事長）訴訟代理人 張瑛俞
魏昌錫吳雨學 律師被 告 新北市政府代 表 人 侯友宜（市長）訴訟代理人 李承志 律師
黃文承 律師上列當事人間水土保持法事件，原告不服行政院農委會中華民國108年6月12日農訴字第1080705517號訴願決定，提起行政訴訟，經本院108年度訴字第1311號裁定後，原告不服，提起抗告，經最高行政法院109年度裁字第1489號裁定廢棄發回本院更為審理，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告就原告民國106年5月23日、同年11月17日及107年5月17日所為申請事件，應作成核准申請展延完工期限至112年9月30日之處分。
第一審及發回前抗告審訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：原告前擬具「核二廠用過核子燃料中期貯存設施興建計畫」（系爭興建計畫）之水土保持計畫（SWCB-104-A-011-0，下稱系爭水保計畫）送審，經行政院農業委員會（下稱農委會）於民國104年12月14日農水保字第1041862649號函（下稱104年12月14日函）予以核定，原告另向農委會申請核發系爭水保計畫之水土保持施工許可證，亦經該會以105年2月2日農水保字第1050202199號函（下稱105年2月2日函）核發水土保持施工許可證（下稱系爭水保施工許可證），核定預定完工期限為106年6月2日。惟因原告尚未取得「營建工地逕流廢水污染削減計畫」（下稱系爭廢水削減計畫）之核准，故上開水土保持工程迄未進行。嗣原告分別於106年5月23日及同年11月17日陳由經濟部同意預定完工期限後，再函轉被告依水土保持計畫審核監督辦法（下稱水保審監辦法）第34條規定，申請展延系爭水保計畫預定完工期限至106年12月2日、107年6月2日，遭被告分別以106年11月30日新北府農山字第1062380685號函（下稱處分1）及107年2月9日新北府農山字第1070277456號函（下稱處分2）否准，原告均不服，分別提起訴願，經農委會以107年5月9日農訴字第1070203123號訴願決定（下稱訴願決定1）撤銷處分1及2，並命由被告於2星期內另為適法之處分。嗣原告再於107年5月17日陳由經濟部同意預定完工期限後，再函轉被告依水保審監辦法第34條規定，申請展延系爭水保計畫預定完工期限至108年10月2日，遭被告以107年6月28日新北府農山字第1071227769號函（下稱處分3）否准，原告不服，提起訴願，經農委會以107年12月11日農訴字第1070720849號訴願決定（下稱訴願決定2）撤銷，並命由被告於2個月內另為適法之處分。被告遂再以108年1月29日新北府農山字第1080149989號函（下稱處分4，前述4件處分於本判決中合稱原處分）否准前述申請案，原告不服，提起訴願，經農委會以108年6月12日農訴字第1080705517號訴願決定（下稱訴願決定3，前述3件訴願決定於本判決中合稱訴願決定）撤銷，並命由被告於2個月內另為適法之處分，原告不服，認其訴願請求未獲滿足，遂提起本件訴訟。經本院以108年度訴字第1311號裁定（下稱前審裁定）駁回原告之訴。原告不服，提起抗告，經最高行政法院以109年度裁字第1489號裁定（下稱上訴審裁定）將前審裁定廢棄，發回本院更為審理。
二、原告起訴主張及聲明：
(一)主張要旨：
1.依上訴審裁定意旨，原告依法申請，業經6次訴願程序仍未獲救濟，仍來回擺盪於被告機關與受理訴願機關之間，被告仍以相同且多次已被訴願決定撤銷之理由，一再否准，所辯受理訴願機關肯認尚有部分疑義待釐清與事實不合，有裁量濫用情事。原告提起本件訴訟，已符合課予義務訴訟之起訴要件，有權利保護的訴之利益存在及提起本件訴訟之必要性，實質上亦包括到訴願決定1對處分1及2一併請求重為處理。又因隨時間經過，被告仍持續否准原告申請，原告只得依水保審監辦法第34條規定，經經濟部核准較長之開發期限至112年9月30日為請求，訴訟標的並未變更，應僅為事實上補充，若認已涉及訴訟標的請求有變更，則仍屬請求之基礎不變，或有情事變更而以他項聲明代最初之聲明。且本件訴訟既以原告請求在裁判時是否有理由，依目前情況，原告向被告申請展延時間已延至112年9月30日，故本件訴訟請求之展延期間，當展延至112年9月30日為合理。
2.原告係依水土保持法第12條第1項第4款規定，提出系爭水土保持計畫並送審，再依農委會104年12月14日農水保字第1041862649號函說明，亦係依同法第12條規定審查核定，可知本件非如被告所辯系爭水保計畫自始不在該法第12條1第1項所列舉之4款授權範圍。再者，農委會在多次訴願決定理由中認定：系爭水保計畫已失其效力之見解，顯係誤解等語。被告一再稱系爭水保計畫已失其效力，即非有理。又依水保審監辦法第22條第1項、第4項規定，原告於108年12月13日業已申報開工，自無被告所稱系爭水保計畫已失其效力之問題。復依鈞院109年度訴字第311號判決意旨，水保計畫在沒有經撤銷廢止或其他事由失效前，所有國家機關、行政機關、法院都應尊重系爭水保計畫，並以該計畫為基礎，被告辯稱該計畫已失效，顯無理由。原告都有於期限內依水保審監辦法第34條規定申請展延，申請展延原因，在於系爭廢水削減計畫一再遭否准，系爭水保計畫就無法動工，水保審監辦法賦予開工期限、完工期限都可申請展延，該案判決也有提到這兩件事情是平行的，不能互相作為對方申請否准之理由，而經原告比對歷次向被告所屬環境保護局（下稱環保局）就系爭廢水削減計畫之申請案，可知被告及環保局間，竟分別以系爭廢水削減計畫及系爭水保計畫兩項不同申請案，相互推卸，並互為否准各該案申請之事由，然此兩項申請案間並無關聯，不可混為一談。據此，被告確屬惡意刁難，並以不相關因素聯結，有濫用裁量情事。
3.「核能安全重於一切」之口號，非被告對本件申請所應審查之要件，且與本件申請無關，被告以法律所無之限制，強命原告應提出與審查要件無關之事由，拖延審查時程，致原告最終喪失申請展延期限之時效，有惡意刁難及濫用裁量之違法情事。再者，有關核能安全，應係屬核能安全主管機關行政院原子能委員會（下稱原能會）之權責，該會亦於104年2月9日就系爭興建計畫建造執照申請准予核備，並於104年8月7日核發建造執照在案。又依國際綠色和平組織對高階核廢料採用乾式貯存在其官網記載，可知系爭興建計畫依該組織見解，亦認係目前全世界唯一可接受之方法，絕對符合「核能安全重於一切」之原則。又姑不論該「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫第1次變更內容對照表」內容與本件申請要件無關外，原告也依最高行政法院107年度判字第258號判決見解，另向行政院環境保護署（下稱環保署）提出環境影響差異分析報告送審，嗣經該署審核通過備查在案。再本件貯存設施，係採用被動式冷卻，完全不需要外部之電源及水源，僅以自然空氣對流方式移除熱量，為一種既安全又環保的設施，完全不同於核電廠的核子反應器，任何時間均需要電力及冷卻水移除熱量來保持安全，二者安全設計截然不同，並不會發生核子反應器事故，更不會發生類似福島核災等級之事件，且美國核管會已認定用過核子燃料乾貯設施，並不會如核子反應器般造成廠外民眾健康和安全之影響，亦無發生核子事故的疑慮，更無數百萬人口撤離、安置困難之情事。此外，我國用過核子燃料（高放射性廢棄物）之管理策略，係採取「近程採廠內水池貯存、中程以廠內乾式貯存、長程推動最終處置」三階段，各階段均有各自之法規予以管制。「放射性廢棄物最終處置設施」為能長期將放射性核種與生物圈安全隔離之設施，而「用過核子燃料中期貯存設施」係銜接將來的最終處置，故「放射性廢棄物最終處置設施」之法規要求較「用過核子燃料中期貯存設施」更為嚴格，依放射性廢棄物處理貯存最終處置設施建造執照申請審核辦法第2條第1項第3款規定可知，「用過核子燃料中期貯存設施」與「放射性廢棄物最終處置設施」不僅功能截然不同，規模亦相差甚大。被告故意引用與用過核子燃料中期貯存設施無關之法規以混淆視聽。
(二)聲明：1.原處分（即處分1、處分2、處分3及處分4）、訴願決定（即訴願決定1、訴願決定2及訴願決定3）均撤銷。2.被告就原告106年5月23日、同年11月17日及107年5月17日所為申請事件，應作成核准申請展延完工期限至112年9月30日之處分。
三、被告答辯及聲明：
(一)答辯要旨：
1.本件係發回更審案，應以原起訴之事實、法律為審理範圍，一有逾越，即為訴之變更或追加。原告嗣於鈞院審理中之聲明，已構成行政訴訟法第111條之訴之變更、追加，惟其請求基礎事實既有不同，相關證據資料亦無法相互援用，被告亦不同意該訴之變更、追加，則該訴之變更、追加，難謂合法。亦即，依水保審監辦法相關規定可知，關於地形、地質等客觀環境因素將隨時間產生變化，被告亦不得不將歷次申請之客觀環境變化因素均納入個別審查之內，此除請求之基礎已有不同外，更剝奪行政機關階段審查之裁量權。又依辦理行政訴訟事件應行注意事項第38條第1項規定可知，變更或追加新訴，應遵循訴願程序，始為合法，原告變更聲明申請展延預定完工工期至112年9月30日部分，被告係於110年6月16日否准其申請，而原告於110年7月6日方向農委會提起訴願，現由農委會受理中，原告縱提起課予義務之訴，惟依法仍應經訴願程序後，方可提起，否則即屬違法。是原告此部分變更聲明，自不合法，應裁定駁回。
2.申報開工和展延完工互有關聯，原告申報開工部分，不符環保標準，故不予准許，原告未提起行政訴訟，只就展延完工期限部分提起本件訴訟，然前者顯無理由，也未提起行政訴訟，後者當然也不屬於允准範圍內，故本件訴訟欠缺訴之利益。
3.就實體而論，依司法院釋字第443、612號解釋意旨，涉及系爭水保計畫展延完工，核屬公共利益之重大事項，應有法律保留之適用，然該計畫展延完工，不在水保審監辦法之母法水土保持法第12條第1項所列舉之4款授權範圍之列，故水保審監辦法之同意展延完工申請，顯已逾越母法之授權，而有違反憲法第23條法律保留原則。原告主張中期貯存設施屬水土保持法第12條第1項第4款所稱之「其他開挖整地」，實屬謬誤，蓋此一設施與該法第12條第1項第4款之例示項目，無論就其影響範圍、影響程度、社會注意程度，均無法相提並論。況我國就放射性廢棄物之最終場址，乃特別定有低放射性廢棄物最終處置設施場址設置條例，而依該條例第4條設置廠址限制、第11條候選廠址辦理公民投票等，均可見關於核子燃料存放有其特殊性，而為立法者所肯認。另就核電終期貯存廠至今仍面臨最初階之選址困難之問題，換言之，中期貯存設施極有可能變成最終處置設施，應採相同標準予以檢視，而應有專法予以規範甚明。原告對於用過核廢棄物的最終處置設施場址設置在何處，目前都是未知，所涉及設置條例事項如何通過，也遙遙無期，本件所涉及的中期貯存核燃料，即屬非常重要，因為此一中期尚未得到何時是最終處置的時間點，當然會對中期貯存設施興建會有最高的核能安全的處置，希望原告能夠提出相對應計畫，包括逕流廢水等等處理方式。綜上，本件對核能之水土保持，並無審查規範適用，於要求原告提出水保計畫等資料亦未獲提供，是被告於法定職權在考量核能安全重於一切且保護人民生命、財產安全等目的後，自無同意原告展延完工期限之申請。
4.縱認本件有水保審監辦法之適用，惟「展延施工期限與否」及「展延期間長短」乙節，均屬主管機關之裁量範圍，被告自應審查展延是否有助於達成完成水土保持工程之目的，然原告至今仍無法取得系爭廢水削減計畫之核准，顯見縱同意展延，亦無助於完成水土保持工程之目的，被告否准展延完工之申請，應無違法：
⑴依水保審監辦法第34條第1項規定可知，水土保持施工許可證
之完工期限之展延，係因水土保持工程之施作「未能於核定期限內完工」，而為使水土保持工程得以順利完工，不致興建中之水土保持工程因核定期限屆至而無以為繼，反有害保育水土資源，涵養水源，減免災害，促進土地合理利用，增進國民福祉等水土保持法之立法目的，爰明訂得於「水土保持施工未能於核定期限內完工」時得申請展延核定期限，惟為達前開目的，則自以展延核定期限須有助於水土保持工程之完工為必要，倘若無助，自毋庸予以展延，否則展延核定期限之行政處分，即有違比例原則、平等原則。倘主管機關未依職權調查而一律予以核准，亦有違法裁量及違反有利不利一律注意原則。又依水污染防治措施及檢測申報管理辦法（水污染管理辦法）第10條第1項規定可知，如未取得主管機關核准，實無法依法進行施工。被告就系爭展延完工期限與否，自應全盤審酌是否有無助於水土保持工程完工，方能謂符合無瑕疵裁量之要求，故將「原告未依水污染防治措施及檢測申報管理辦法第10條規定於施工前取得主管機關之核准」此內容，一併納入裁量範圍，應無不當，反觀受理訴願機關強行將審酌內容予以割裂，認定系爭廢水削減計畫准駁，與本件是否同意展延無關，方屬不當。
⑵原告歷來申請展延完工期限之事由，均係依水污染管理辦法
第10條申請主管機關之核准以觀，更可彰顯取得系爭廢水削減計畫准駁，實與水土保持工程之完工與否有關，故原告既無法取得系爭廢水消減計畫之核准，客觀上顯無完成之可能，倘允准原告得以同一事由不斷申請展延，顯有害於水土保持之管制目的，被告以系爭廢水削減計畫業經環保局駁回為由，而否准原告本件申請，於法並無不合。
5.被告係依法行使裁量權，否則，受理訴願機關自會依訴願法第81條規定，逕為同意原告展延完工期限之申請，惟歷次受理訴願機關均作成「原處分撤銷，由原處分機關於2個月內另為適法之處分」，足證受理訴願機關亦同意本件尚有部分有待釐清之處，且被告考量內容絕非毫無道理，又被告歷次均依訴願決定意旨，重新進行審認，故原告主張被告有濫用權限，顯有誤會。
6.鈞院103年度訴字第1437號判決既以「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫第1次變更內容對照表」審查結論，採用審查密度最低之變更內容對照表之方式進行審查，於法不合，而為撤銷該審查結論之理由，並已確定，則該變更內容即應依法重新進行環評或提出環境影響差異分析報告送審，本於「核能安全重於一切」之前提，原告即應待該環評通過後，確定不影響系爭水保計畫後，再行施作水土保持工程，而無展延期限之必要，故被告不予展延施工期限，顯屬有據。
(二)聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：
(一)原告於本院更審中所為訴之聲明異動，定性為何？是否合法？
(二)原告訴請如其聲明所示，有無理由？
五、本院之判斷：
(一)前提事實：前開爭訟概要欄之事實，為兩造所不爭執，並有農委會104年12月14日函（本院前審卷第55頁）、農委會105年2月2日函及系爭水保施工許可證（本院前審卷第57-58頁）、原告106年5月23日申請函（原告文件卷第162-163頁）、經濟部106年5月23日函（原告文件卷第164頁）、原告106年11月17日申請函（原告文件卷第165-166頁）、經濟部106年11月24日函（原告文件卷第167頁）、處分1（原告文件卷第171-172頁）、處分2（原告文件卷第182頁）、訴願決定1（原告文件卷第189-201頁）、原告107年5月17日申請函（原告文件卷第208-209頁）、經濟部107年6月4日函（原告文件卷第210頁）、處分3（原告文件卷第211頁）、訴願決定2（原告文件卷第219-234頁）、處分4（原告文件卷第235-237頁）、訴願決定3（本院前審卷第41-52頁）在卷可稽，堪予認定。
(二)應適用之法令：
1.水土保持法第4條規定：「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」第12條第1項規定：「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：……四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」第14條之1第2項規定：「依第12條規定擬具之水土保持計畫、水土保持規劃書或簡易水土保持申報書，其內容、申請程序、審核程序、實施監督、水土保持施工許可證之發給與廢止、核定施工之期限、開工之申報、完工之申報、完工證明書之發給及水土保持計畫之變更等事項之辦法，由中央主管機關定之。」
2.依水土保持法第12條第4項及第14條之1第2項規定授權訂定之水保審監辦法第34條規定：「（第1項）水土保持施工，未能於核定期限內完工者，應於期限屆滿10日前，向主管機關申請展延。（第2項）前項展延以2次為限，每次不得超過6個月。但目的事業主管機關核准之開發期限較長者，從其規定。」
(三)按受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎，行政訴訟法第260條第3項定有明文。本件為經最高行政法院發回更審之案件，本院在此個案中，應受最高行政法院發回裁定所表示個案法律意見之拘束，並依其提示之法律意見，據以為解釋法律之指針。準此，本件上訴審裁定將本院前審裁定廢棄發回更審，其中關於法律上判斷之理由略以：
1.……依上開規定可知，行政訴訟法第5條規定課予義務訴訟有第1項怠為處分類型及第2項否准處分類型，現行訴願法關於課予義務訴願，僅有第2條第1項規定怠為處分類型，而未有否准處分類型之明文，惟以訴願作為課予義務訴訟之前置程序而言，自無否認否准處分類型課予義務訴願存在之理，實務上雖採訴願法第1條規定方式處理，但課予義務訴願作為人民依法申請作成處分案件之救濟類型，仍應與撤銷訴願有所區別。參照上開訴願法第82條第1項規定，課予義務訴願所指受理人民依法申請案件之機關應為「一定之處分」，並不限於「作成處分」，尚包括「作成特定內容之處分」，故訴願人若是請求訴願機關命該機關為一定內容之處分，然訴願決定僅命其自為准駁之處分，因未完全滿足其訴願請求，此際應可認訴願人就其依法申請之案件，經訴願程序未獲救濟，已符合行政訴訟法第5條第1項或第2項課予義務訴訟之起訴要件。否則，如其仍不得提起行政訴訟，將造成人民依法申請作成處分之案件，雖循訴願程序救濟，仍來回擺盪於原處分機關與訴願機關之間，無從提起行政訴訟，自與憲法第16條保障人民訴訟權之意旨不符。
2.……本件抗告人（即原告）於107年5月17日依據水保審監辦法第34條規定，提出系爭申請案……遭相對人（即被告）107年6月28日函否准，抗告人不服，提起訴願經農委會……撤銷上開107年6月28日函，命由相對人於2個月內另為適法之處分。
嗣相對人於108年1月29日再作成原處分予以否准，抗告人仍不服，於108年2月23日提起訴願，並請求：1.原處分撤銷；
2.相對人應就系爭申請案為核准之行政處分。經訴願機關於108年6月12日作成系爭訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關（即相對人）於2個月內另為適法之處分。」足見該命相對人應另為適法處分之訴願決定，並未滿足抗告人之訴願請求。抗告人所提系爭申請案既未獲得准許之處分，經訴願程序仍未獲救濟，應已符合行政訴訟法第5條第2項課予義務訴訟之起訴要件。至於撤銷原處分僅屬課予義務訴願請求之一部，核心仍在於抗告人依法申請之案件獲得准許之處分，兩者不可割裂，抗告人既提起行政訴訟，則系爭訴願決定包括撤銷原處分部分均因行政訴訟之提起而處於未確定之狀態。是原裁定逕以原處分業遭系爭訴願決定撤銷而失其效力，相對人未再為准駁，亦未再經訴願程序，因認抗告人起訴不備要件而駁回其訴，實嫌速斷，抗告人據以指摘，求予廢棄，自屬有理由。
3.以上上訴審裁定廢棄理由之法律上判斷，為其廢棄本院前審裁定之基礎，依行政訴訟法第260條第3項規定，本院自應受其拘束。據上，原告既已提起本件訴訟，則訴願決定3包含撤銷處分4部分，均因本件訴訟之提起而處於未確定之狀態；再以被告作成處分4所緣由者（原告文件卷第235頁），依其說明一所示，乃係因訴願決定2之主文諭知及經濟部107年6月4日函而來，是依前述法律上判斷見解，則訴願決定2包含撤銷處分3部分，及經濟部107年6月4日函所指預定完工期限（原告文件卷第210頁），亦涵蓋訴願決定1包含撤銷處分1及2部分，均因本件訴訟之提起而處於未確定之狀態。又被告作成處分3所緣由者，固係原告於107年5月17日所為申請事件，惟此一申請，乃係原告為符合水保審監辦法第34條規定應於期限屆滿10日前，延續其106年5月23日及同年11月17日所為申請事件而來，故以上3次申請事件及對應所生之相關處分及訴願決定，均應具有整體延續性而難以割裂，且均因未能完全滿足原告之申請及訴願請求，而可為原告於本件課予義務訴訟中所併同補充其附帶聲明，合先敘明。
(四)原告於本院更審中所為訴之聲明異動，定性為何？是否合法？
1.行政訴訟法第5條所規定之課予義務訴訟，雖然有第1項之對怠為行政處分之課予義務訴訟及第2項之對否准（駁回）行政處分之課予義務訴訟之別；惟均屬為人民經由依法申請程序之公法上請求權無法實現所設之訴訟救濟類型（起訴前均須經訴願程序），其訴訟標的同為「原告主張行政機關應為行政處分或特定內容行政處分」之公法上請求權。是以原告提起課予義務訴訟，除聲明請求命被告機關作成行政處分或特定內容之行政處分外，另附帶聲明請求將否准處分或訴願決定撤銷，其乃附屬於課予義務訴訟之聲明，並非獨立之撤銷訴訟，與課予義務訴訟具一體性，不可分割。又按原告提起課予義務訴訟，請求判命行政機關為特定行政處分，倘已依法經訴願程序，訴訟中附帶聲明撤銷行政機關於原告提起課予義務訴願後，始作出否准或非全部有利之處分，依上說明，既尚未滿足原告之請求，且該處分作出後，原告仍持續進行訴願程序，並進而循序提起行政訴訟，自應解為原告有不服該處分之意思，得由該受理課予義務訴願之訴願機關就行政機關事後作出之該處分，併予處理；基於課予義務訴訟案件單一性，自應認原告就該處分業經合法之訴願前置程序；此際，若行政法院認為原告之訴有理由，因該處分既仍屬得撤銷之未確定狀態，則應判命被告機關應依原告之申請作成特定行政處分，而否准處分，原則上應併予附帶撤銷（最高行政法院101年度判字第492號判決參照）。又關於課予義務訴訟事件，行政法院係針對「法院裁判時原告之請求權是否成立、行政機關有無行為義務」之爭議，依法作成判斷。故其判斷基準時點，非僅以作成處分時之事實及法律狀態為準，事實審法院言詞辯論程序終結時之事實狀態的變更，以及法律審法院裁判時之法律狀態的變更，均應綜合加以考量，以為判斷。裁判基準時決定後，將在此基準時點以前所發生之事實及法律狀態的變化納入考慮範圍，「解釋個案應適用之實體法規定及法律適用原則以為法律適用作成裁判」（最高行政法院108年度判字第652號判決參照）。再行政訴訟法第125條第3項規定：「審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。」此一規定依同法第131條於受命法官行準備程序時準用之。
依上開規定，當事人未為必要之聲明或其聲明有不明瞭或不完足時，審判長或受命法官即應行使闡明權，令其為必要之聲明或補充聲明，當事人依此而為之聲明，自非訴之變更或追加；同理，當事人不待審判長或受命法官闡明權之行使，即在維持訴訟標的不變，而僅對訴訟標的具體化、自行為必要之聲明或為補充聲明，亦非訴之變更或追加（最高行政法院109年度上字第152號判決參照）。
2.查原告起訴時，訴之聲明原為：1.原處分（即處分4）撤銷。2.被告應就原告「核二廠用過核子廢料中期貯存設施興建計畫」之水土保持計畫（SWCB-104-A-011-0）申請展延預定完工期限至108年10月2日乙案，為核准之行政處分（本院前審卷第27頁）。然因其提起本件課予義務訴訟仍有未獲滿足且遭被告予以否准，及因於言詞辯論程序終結時之事實狀態變更而有對其請求應為行政處分之期限內容再予具體化等部分，經本院於準備程序及言詞辯論程序行使闡明權後（本院卷第358-359、530-532頁），原告嗣將其聲明異動為：1.原處分（即處分1、處分2、處分3及處分4）、訴願決定（即訴願決定1、訴願決定2及訴願決定3）均撤銷。2.被告就原告106年5月23日、同年11月17日及107年5月17日所為申請事件，應作成核准申請展延完工期限至112年9月30日之處分（本院卷第532頁）。揆諸前開說明，因原告以上3次申請事件及對應所生之相關處分及訴願決定，均應具有整體延續性而難以割裂，且均因未能完全滿足原告之申請及訴願請求，而可為其於本件課予義務訴訟中所併同補充其附帶聲明，已如前述，故原告就聲明第1項異動部分，核屬對於附屬於課予義務訴訟之附帶聲明所為之補充；又原告就聲明第2項異動部分，亦屬因於言詞辯論程序終結時之事實狀態變更而具體化其請求應為行政處分之期限內容，並無違課予義務訴訟之裁判基準時，亦與原告嗣後另為申請展延完工期限而遭被告否准而提起之另案行政爭訟事件有別，而屬原告所為聲明之補充。是以上異動部分均為原告所為聲明之補充，均非訴之變更或追加，與行政訴訟法第111條、辦理行政訴訟事件應行注意事項第38條之規定無涉，當屬合法。則被告辯稱：原告於鈞院審理中之聲明已構成行政訴訟法第111條之訴之變更、追加，其請求基礎事實既有不同，相關證據資料無法相互援用，違反辦理行政訴訟事件應行注意事項第38條第1項規定，被告不同意此一變更、追加，且此亦剝奪行政機關階段審查之裁量權，又原告嗣後申請展延預定完工期限至112年9月30日而經被告否准之另案處分現仍於訴願程序中，須經訴願程序後方得提起，原告此部分變更、追加，自不合法云云，要無可採。
(五)原告訴請如其聲明所示，有無理由？
1.原告提起本件訴訟有訴之利益，系爭水保計畫並非已失其效力：
⑴依行政訴訟法第5條第2項規定：「人民因中央或地方機關對
其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」可知對於否准申請的行政處分提起課予義務訴訟者，無論係行政處分之相對人或第三人，均必須其權利或法律上之利益因該違法行政處分而受有損害，始具備訴權存在要件（最高行政法院104年度判字第489號判決參照）。⑵依水保審監辦法第22條第1、4項規定：「（第1項）水土保持
義務人應於水土保持計畫核定後3年內，向主管機關申報開工，並於申報開工前，檢附下列資料，向主管機關申領核發水土保持施工許可證：……（第4項）水土保持義務人無法於第1項及前項規定期限內申報開工者，應於期限屆滿10日前，向主管機關申請展延，並以2次為限，每次不得超過6個月。」第34條規定：「（第1項）水土保持施工，未能於核定期限內完工者，應於期限屆滿10日前，向主管機關申請展延。（第2項）前項展延以2次為限，每次不得超過6個月。但目的事業主管機關核准之開發期限較長者，從其規定。」可知水土保持計畫之開工期限及完工期限固互有關聯，惟立法者為因應具體個案之不同及所需，仍賦予水土保持義務人可就開工期限或完工期限各自申請展延之權限，且若水土保持義務人未遵期申請展延期限或申請後遭否准，勢將導致各自開工期限或完工期限失效，而致歷經諸多法定程序而經通過審核之水土保持計畫流於徒勞，進而影響水土保持義務人依該計畫施工完成後可得之相關財產上權利及法律上利益。準此，本件原告所為系爭水保計畫展延完工期限之申請，依法既可獨立而為，並不因原告申報開工或申請展延期限遭否准與否而受影響，且將因原處分予以否准而致其本依該計畫施工完成後可得之相關財產上權利及法律上利益受有損害，則原告提起本件訴訟，自具有訴之利益。況原告就歷次申請展延開工期限皆於法定期限屆至前提出申請，然均遭新北市政府否准，故均有不服而提起訴願，其間經過情形亦如同本件般，原告其後亦因歷次申請對應所生之訴願決定未能完全滿足其訴願請求，而另案提起行政訴訟在案，是另案歷次申請展延開工期限及所對應之相關否准處分及訴願決定，當均因另案訴訟之提起而處於未確定之狀態；又原告申請開工亦於法定期限屆至前提出申請，惟亦遭被告否准，原告不服而提起訴願，其間經過情形亦如同本件般，原告其後亦因申請對應所生之訴願決定未能完全滿足其訴願請求，而另案提起行政訴訟在案，是另案申請開工及所對應之否准處分及訴願決定，當亦因另案訴訟之提起而處於未確定之狀態，此有原告、經濟部、被告之相關函文、農委會之相關訴願決定、原告之起訴狀、本院及最高行政法院之相關裁定在卷可參（原告文件卷第401-622頁），均非處於原告甘服新北市政府之相關否准處分而已確定之狀態，且因原告各已提起另案行政訴訟，則該開工及開工展延期限之申請猶皆處於合法申請之狀態中，自不足憑認系爭水保計畫業已失其效力，遑論系爭水保計畫前經核定生效後，已具有存續力及構成要件效力，在未經撤銷、廢止或因其他事由失效前，當應為所有國家機關（包含法院）所尊重。是被告辯稱：申報開工和展延完工互有關聯，原告申報開工部分，不符環保標準，故不予准許，原告未提起行政訴訟，只就展延完工期限部分提起本件訴訟，然前者顯無理由，也未提起行政訴訟，後者當然也不屬於允准範圍內，故本件訴訟欠缺訴之利益云云，及被告作成處分4所據之說明二（三）、三所稱：……另查本案水土保持計畫業經本府107年11月8日新北府農山字第1072185185號函不同意開工期限展延在案，依前述規定本案水土保持計畫業已失效力。……再者，本案前經本府不同意開工展期在案，故本案水土保持計畫已失其效力，無涉展期事宜云云，均無可採。
2.水保審監辦法並無逾越水土保持法第12條第4項及第14條之1第2項之授權，亦不違反法律保留原則，原告據該辦法申請系爭水保計畫之開挖整地之展延完工期限，應屬合法：
水保審監辦法係中央主管機關農委會依水土保持法第12條第4項及第14條之1第2項之授權而訂定，觀之水土保持法第12條第4項規定：「第1項各款行為，屬中央主管機關指定之種類，且其規模未達中央主管機關所定者，其水土保持計畫得以簡易水土保持申報書代替之；其種類及規模，由中央主管機關定之。」第14條之1第2項規定：「依第12條規定擬具之水土保持計畫、水土保持規劃書或簡易水土保持申報書，其內容、申請程序、審核程序、實施監督、水土保持施工許可證之發給與廢止、核定施工之期限、開工之申報、完工之申報、完工證明書之發給及水土保持計畫之變更等事項之辦法，由中央主管機關定之。」可知，其已將同法第12條第1項「一、從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路或整坡作業。二、探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施。三、修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」之各款行為，依司法院釋字第443號解釋意旨揭示之法律保留層級化方式，委由農委會以水保審監辦法之法規命令來定其種類、規模，而於該辦法第3條中詳予規定，復對於相關程序含開工、完工等期限之申請，亦同委由農委會以該辦法定之。則依水土保持法及水保審監辦法之規範對象、內容及法益及其限制者，在於對水土保持義務人在山坡地或森林區從事前述4款行為時所應踐行之審核程序，藉以兼顧因該行為對影響區域內所生之各種影響，可認已將相關公益及私益併予考量折衝其中，且非達於剝奪人民生命或限制人民身體自由之程度，而得由水土保持法授權農委會訂定水保審監辦法為補充規定。再者，水土保持法第12條第1項第4款及水保審監辦法第3條第9款規定所稱「其他開挖整地」，既屬水土保持法授權農委會可據此規範日後衍生新興型態而為立法所不及之具體個案行為之概括性規定，以使該等新興型態行為不至於逸脫法令規範之外而無法管制，而其意涵並非一般人難以理解，亦為受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，亦與憲法第23條規定之法律保留原則、法律明確性原則及比例原則無違。況觀以我國其他法令及被告所指低放射性廢棄物最終處置設施場址設置條例之相關內容，均無一對於用過核子燃料中期貯存設施之完成前所據之開挖整地行為有何規範，則原告據該辦法申請系爭水土保持計畫，並經農委會依該辦法予以核定及核發系爭水保施工許可證，使原告行為不至於逸脫法令規範之外而無法管制，有農委會104年12月14日函（本院前審卷第55頁）、農委會105年2月2日函及系爭水保施工許可證（本院前審卷第57-58頁）在卷足稽，自難認有何違法可言。從而，水保審監辦法並無逾越水土保持法第12條第4項及第14條之1第2項之授權，亦不違反法律保留原則，則該辦法第3條第9款所稱「其他開挖整地」，既係因水土保持法第12條第1項第4款所稱「其他開挖整地」之授權而來；又該辦法第34條規定之申請展延完工期限，亦係因水土保持法第14條之1第2項規定之授權而來，則原告據該辦法申請系爭水土保持計畫之開挖整地之展延完工期限，應屬合法。至於用過核子燃料最終處置場址依現況既屬未定，自難僅憑想像而謂其中期貯存設施日後極有可能變成最終處置措施，故須採取同於低放射性廢棄物最終處置設施場址設置條例之標準檢視可言。是被告執其答辯要旨3所辯，均無可採。
3.本件展延完工期限之申請，並不以系爭廢水削減計畫經環保局核准與否為其前提要件：
⑴關於事業為營運、開發或利用行為時，其所指目的事業主管
機關外之其餘法定專業管制事項，亦不只水污染防治法之管制，可見者尚有諸如水土保持法第12條第1項之水土保持計畫核定，或環境影響評估法（下稱環評法）第7條第1項所規定：開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書提出經目的事業主管機關轉送主管機關審查等規定，參照最高行政法院103年度判字第694號判決意旨，針對環評法第7條第1項規定亦曾指出：「目的事業主管機關與環評主管機關之關係非屬同一」，及「就行政組織與行政作用之法理，以及環評法之規範設計而言，此之所謂目的事業主管機關，係指依開發行為所據之專業法規或組織法規得作成『開發計畫許可』之行政機關，必也就開發行為有其專業及其權限，得就該行為所產生之整體效益，及對環境之影響與補救措施所可能之耗損為全面評價者。惟應注意者是，此並不及於核發開發許可並進入『建築階段』後，由建築主管機關依相關建築法規作成之行政處分。」等旨，均可見個別行政管制法規依其立法目的，為保障特定個別公共利益，係分別由不同主管機關核發相關許可而對人民行為事前予以管制，此時各主管機關之核發許可程序，除法律針對審查順序等有特別規定外，通常是各自進行而於自身之法定職權範圍內為審查（有稱之為「行政程序平行進行原則」），但若因多數許可程序之平行進行，反而對人民營業自由之實現造成無故之延宕，此時亦當有審究是否違反行政程序法第8條、第9條等規定之餘地，方能對人民營業自由有所保障。⑵原告於系爭廢水削減計畫遭環保局否准其申請之另案行政訴
訟事件中，業提出該計畫申請時已分別申經環保署認可環境影響說明書，經濟部同意「核二廠用過核子燃料情貯存設施興建計畫第1期工程投資可行性研究報告暨固定資產投資計畫」、農委會核給系爭水保施工許可證、經濟部同意所報核二廠用過核子燃料中期貯存設施興建計畫第1期工程開發案暨開發期限展延申請案一情，有該案判決書（本院卷第223-237頁）、經濟部107年5月29日函（本院卷第327頁）、經濟部98年8月10日函（本院卷第333頁）、農委會104年12月14日函（本院前審卷第55頁）、經濟部104年12月25日函（本院卷第337頁）、經濟部104年12月29日函（本院卷第339頁）、原能會104年8月7日函及放射性廢棄物貯存設施建造執照（本院卷第341-342頁）在卷可參。據此可知，關於系爭廢水削減計畫之性質，屬於在系爭興建計畫等開發許可經核給後，為執行興建作業將在施工區域有廢水等問題，方須提出水污染防治措施計畫（即系爭廢水削減計畫），且亦須經核定後，才能進一步照系爭興建計畫執行，此時既已進入開發行為應依照開發許可內容實施之階段，關於系爭廢水削減計畫之申請，或基於系爭水保施工許可證後續執行問題所衍生之開工、完工展延申請，即均屬於如何續依開發許可內容實施之環節，本件展延完工期限之申請與系爭廢水削減計畫之申請，復未見有應以後者作為前者核准之特別規定，二者原則上應屬彼此平行之管制許可程序，本無必要等待另一管制程序有無經核准之結果，以免造成延宕而妨害原告之行政程序利益。尤以被告於審查本件展延完工期限申請之過程中，當能充分知悉環保局否准系爭廢水削減計畫申請之主要理由，乃在於系爭水保施工許可證已非有效證明文件，並要求原告先行取得目的事業主管機關同意核准展延該開發計畫之相關證明文件，有環保局106年2月22日函、同年11月8日函、107年1月17日函在卷可參（原告文件卷第56-57、67、71頁），然對照被告以原處分否准之主要理由之一，竟係以系爭廢水削減計畫申請業經環保局駁回或未檢附該計畫相關核准資料或尚未經環保局核准為由，有原處分在卷可稽（原告文件卷第171-172、182、211、235頁），顯然被告係採取本件展延完工期限申請應以系爭廢水削減計畫有經環保局核准一節，為其前提要件之見解；然環保局則持相反見解，認系爭廢水削減計畫之申請，應以系爭水保施工許可證須取得目的事業主管機關同意核准展延該開發計畫之相關證明文件作為前提要件，被告與環保局間互以須經對方核准結果作為自身准否所應審查前提要件之矛盾結果，豈非令原告各該申請因而陷入循環否准、永無從准許之不公平、不合理狀態。然被告就此卻仍不思與環保局協調、討論是否有達成合理一致見解之可能，或向相關上級機關或中央主管機關諮詢，而放任其等在各自申請程序採取歧異、甚至相反見解，造成侵害原告營業自由之虞，就此而論，已可見被告有輕忽而未依行政程序法第9條規定，對於原告有利及不利之情形均應予注意之違法，甚至有未依同法第8條規定以誠實信用方法為審查，造成被告與環保局間持相反見解，令原告無從有正當合理之信賴。是被告辯稱：其就系爭展延完工期限與否，自應全盤審酌是否有無助於水土保持工程完工，方能謂符合無瑕疵裁量之要求，故將「原告未依水污染防治措施及檢測申報管理辦法第10條規定於施工前取得主管機關之核准」此內容，一併納入裁量範圍，應無不當，反觀受理訴願機關強行將審酌內容予以割裂，認定系爭廢水削減計畫准駁，與本件是否同意展延無關，方屬不當。原告歷來申請展延完工期限之事由，均係依水污染管理辦法第10條申請主管機關之核准以觀，更可彰顯取得系爭廢水削減計畫准駁，實與水土保持工程之完工與否有關，故原告既無法取得系爭廢水消減計畫之核准，客觀上顯無完成之可能，倘允准原告得以同一事由不斷申請展延，顯有害於水土保持之管制目的，被告以系爭廢水削減計畫業經環保局駁回為由，而否准原告本件申請，於法並無不合云云，顯然增加原告在法律上無必要，事實上亦難以符合之事項，自無可採。
4.再者，就「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫第1次變更內容對照表」前經環保署審核通過之處分，雖曾經本院於105年11月24日以103年度訴字第1437號判決予以撤銷，及經最高行政法院107年5月10日107年度判字第258號判決駁回上訴確定，有該二判決書在卷可參（本院卷第149-177、239-256頁），然原告業已依前開判決意旨，嗣向環保署提出「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫第2次環境影響差異分析報告」送審，並經環保署以108年6月11日環署綜字第1080041012號函同意備查（本院卷第203頁），則被告所執答辯要旨6所辯及原處分中有執此為由據以否准（原告文件卷第171-172、182、235-237頁），以本件課予義務訴訟之裁判基準時即本院言詞辯論程序終結時之事實及法律狀態之變更為綜合考量，業已無據而無可採。
5.又觀以訴願決定1所持理由，係以處分1及2所據理由不具正當性且有裁量濫用之違法，故將處分1及2撤銷，並命被告於2星期內另為適法之處分（原告文件卷第189-201頁）；訴願決定2所持理由，亦係以處分3所據理由，未依訴願決定1意旨另為適法之處分，而有違反訴願法第95條及第96條之規定，故將處分3撤銷，並命被告於2個月內另為適法之處分（原告文件卷第219-234頁）；訴願決定3所持理由，復係以被告未具體說明其駁回理由之審查基準及所據判斷之法律事實，有違行政程序法第5條、第96條第1項第2款規定，且未依訴願決定1及2意旨，另為適法之處分，故將處分4撤銷，並命被告於2個月內另為適法之處分（本院前審卷第41-52頁），是核上開訴願決定所持理由，均無一肯認被告所持否准理由為可採，而僅係基於權限分工及視事件情節，發回被告另為處分，是被告執其答辯要旨5所辯，亦無足採。
6.依水保審監辦法第5條第1項第1款規定：「水土保持計畫及簡易水土保持申報書審查核定之分工如下：一、在直轄巿或縣（巿）行政區域內者，由該直轄巿、縣（巿）主管機關審查核定。」第34條規定：「（第1項）水土保持施工，未能於核定期限內完工者，應於期限屆滿10日前，向主管機關申請展延。（第2項）前項展延以2次為限，每次不得超過6個月。但目的事業主管機關核准之開發期限較長者，從其規定。」可知目的事業主管機關依同辦法第34條第2項但書規定核准水土保持義務人較長之展延完工期限，於解釋及適用上係排除該項前段規定之例外，亦即在此一情形下，已不再受限於「展延以2次為限，每次不得超過6個月」之規定，此參農委會101年3月28日農授水保字第1011861571號函釋見解亦同於此。至被告就其行政區域內之水保計畫展延完工期限之申請，依前述規定，固有准駁與否及展延完工期限之多寡之裁量權限，然若在有裁量縮減至零之情況下，其只能作成某一決定始符合無瑕疵裁量之決定，即不得再藉口行政裁量而拒絕之，申請人若因其拒絕請求，循訴願程序未獲滿足而向法院提起課予義務訴訟，請求法院判令其為一定作為，在人民請求為有理由之情形下，依權力分立而言，法院本當依行政訴訟法第200條第4款之規定為判決，惟若事件已達可為判決之成熟程度，而被告在事實及法律狀況上已再無裁量權行使餘地，為免事件來回擺盪，影響人民受憲法保障之訴訟基本權，法院仍得知直接諭知被告應為申請人所為請求特定內容決定之判決，以落實即時有效且無漏洞之權利救濟。於本件中，觀以原告屢依法提出申請，卻屢遭被告否准，原告循訴願程序救濟卻未獲滿足，致事件始終來回擺盪於被告與受理訴願機關農委會之間，原告既向本院依法提起課予義務訴訟，而經本院審酌至言詞辯論程序終結時之事實及法律狀態，認原告就系爭水保計畫展延完工期限之申請，為有理由，業如前述，並參以目的事業主管機關經濟部110年1月21日經授營字第11020351760號函內容略以：主旨：本部所屬台電公司為執行系爭興建計畫，擬再次申請系爭水保計畫預定完工期限至112年9月30日，核屬實需，請惠予同意展延……說明：……二、旨案水土保持計畫於土建工程施工前，依法提送系爭廢水削減計畫予環保局審核，惟屢遭檢還，迄今尚未獲審查，台電公司因而於109年3月19日向臺北高等行政法院提起行政訴訟。依據高等行政法院及最高行政法院辦案期限規則略以，事件自分庭之日起，高等行政法院通常訴訟程序事件，逾2年尚未終結者應督促訊予辦理。本訴訟案於109年5月22日開庭，以2年辦理期限預估，應於111年5月30日前一審終結。因旨案水土保持計畫預定施工期限需時16個月，配合預估之一審終結時點，須展延預定完工期限至112年9月30日。
三、為配合旨揭計畫後續審查及施工，爰請貴府（即被告）惠予同意旨述水土保持計畫預定完工期限再展延至112年9月30日等語（原告文件卷第371頁），足見經濟部業敘明其依水保審監辦法第34條第2項但書規定核准原告較長展延完工期限之理由，經核該期限應有助系爭水保計畫工程之完成，當屬適法。再者，被告答辯及原處分據以否准之理由均無可採，已如前述，綜情以觀，為免事件來回擺盪，落實人民訴訟權保障，於此際當認被告在事實及法律狀況上已再無行使准駁及展延完工期限多寡之裁量權餘地，只能作成如原告請求聲明第2項所示決定始符合無瑕疵裁量之決定，依前開說明，應認原告訴請如其聲明所示，為有理由，應予准許。
(六)本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，均與判決結果不生影響，而無一一論述之必要，併予說明。
六、結論：原處分均屬違法，訴願決定亦均因未能完全滿足原告之訴願請求，悉有未合，原告訴請撤銷及判決如其聲明所示，為有理由，應予准許。中 華 民 國 110 年 11 月 25 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 孫萍萍法 官 林家賢
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟 代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 110 年 11 月 25 日
書記官 許婉茹