臺北高等行政法院判決109年度訴字第1462號111年12月1日辯論終結原 告 駱淑姬
游信和
陳淑芬游世安共 同訴訟代理人 徐文宗 律師被 告 新竹市政府代 表 人 陳章賢（代理市長）訴訟代理人 胡翰威上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國109年10月27日台內訴字第1090049198號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
㈠、本件原告起訴時，被告代表人原為林智堅，本件訴訟進行中變更為陳章賢，業經新任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷一第421-425頁），經核並無違誤，應予准許。
㈡、按行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款規定：「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。……」。查，原告於起訴時聲明：「１、訴願決定撤銷，並依『非都市土地使用管制規則』第35條及第35-1條規定，將訴願標的新竹市美城段839-7(983.56㎡)、839-8(34.92㎡)、840(19.41㎡)等三筆土地合計(1037.89㎡)變更為丙種建築用地。２、訴訟費用及損失費用由被告負擔。」（見本院卷一第15頁），嗣經數次訴之變更，最後一次於民國111年11月1日以「行政訴訟辯論意旨狀」聲明：「１、訴願決定與原處分均撤銷。２、被告應⑴依原告陳淑芬與游信和之申請，將坐落新竹市美城段839-7地號土地，變更為丙種建築用地之行政處分。⑵依原告游信和與游世安之申請，將坐落新竹市美城段839-8地號之土地，變更為丙種建築用地之行政處分。⑶依原告駱淑姬之申請，將坐落新竹市美城段840地號土地，變更為丙種建築用地之行政處分。３、訴訟費用由被告負擔。」（見本院卷二第23頁），被告於言詞辯論期日同意原告訴之變更（見本院卷二第54頁），依上開規定，應予准許。
二、爭訟概要：原告所有坐落新竹市美城段（下同）839-7、839-8、840地號等3筆土地（下稱「系爭土地」，面積合計為0.103789公頃），其中839-7、839-8地號土地編定為山坡地保育區林業用地，840地號土地編定為同區農牧用地。原告主張系爭土地符合非都市土地使用管制規則（下稱「管制規則」）第35條第1項第2款規定，以109年4月14日函附申請書向被告申請系爭土地由山坡地保育區林業用地及農牧用地變更編定為同區丙種建築用地。案經被告以109年5月7日府地用字第1090071944號函請原告於文到30日內補正相鄰申請土地周圍道路、水溝及各種建築用地於78年4月3日前編定或變更編定為交通用地、水利用地及各種建築用地之相關土地登記簿謄本資料。原告陸續於109年4月27日、109年6月1日、109年6月23日補正資料，並主張系爭土地亦符合管制規則第35條之1申請變更編定為建築用地之規定。案經被告審認原告逾期未完成補正，以109年7月6日府地用字第1090095405號函（下稱「原處分」）駁回原告之申請。原告不服，提起訴願，經訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張要旨及聲明：
㈠、系爭土地之鄰地即839、844、779-2、822、839-1地號土地依被告110年8月25日函覆，足證系爭土地受各道路所包圍。系爭土地鄰地即839、839-1、844土地業經新竹市稅務局確認為供公眾通行之道路，且系爭土地為道路所包圍之狀態，亦有67年航照圖可稽，另839、839-1、822土地均經被告指定為建築線之道路，故系爭土地受道路及丙種建築用地所包圍，應符合管制規則第35條第1項第2款規定。依內政部104年2月11日內授中辦地字第1041301392號函，暫未編定土地非必然適用林業用地管制，如土地現況已非屬山坡地範圍，即應依實際土地狀況編定適當之使用地。系爭土地包圍之844、779-2地號土地雖屬暫未編定之山坡地保育區，然844、779-2地號為道路（即東香路）之狀態已久，土地坡度和緩，非屬山坡地範圍，有航照圖及地籍圖資可稽，上開土地實際上應屬劃出山坡地範圍，上開土地既非受林業用地管制，又屬具有公役關係之既成道路，則上開土地即應以交通用地視之。系爭土地毗鄰地841、842地號土地均為丙種建築用地，然由地籍圖資及航照圖顯示，上開兩筆土地顯然與系爭土地位於同一坵塊，且均受道路包圍，其自然地形與國土規劃利用應相同，管制規則第35條第4項規定具有公用地役關係之既成道路，為同條第1項道路所稱範圍，雖其文義載為不受前段時間限制，然如解為僅時間上不受限，而仍須經變更登記為交通用地之既成道路為限，並不合理，有違比例原則，有悖合理土地管制規劃之目的。如管制規則第35條第1項所載道路，解為限於實際已編定為交通用地者，則在事業主管機關怠於辦理變更土地編定之情形下，將嚴重影響人民依法使用其土地權利之自由。
㈡、聲明：１、訴願決定與原處分均撤銷。２、被告應⑴依原告陳淑芬與游信和之申請，將坐落新竹市美城段839-7地號土地，變更為丙種建築用地之行政處分。⑵依原告游信和與游世安之申請，將坐落新竹市美城段839-8地號之土地，變更為丙種建築用地之行政處分。⑶依原告駱淑姬之申請，將坐落新竹市美城段840地號土地，變更為丙種建築用地之行政處分。３、訴訟費用由被告負擔。
四、被告答辯要旨及聲明：
㈠、土地一經編定為某種使用地，除非符合特定要件始得例外辦理變更編定。管制規則規定與憲法第23條規定不相違背。依管制規則第35條第1項第2款、第3項(道路、水溝寬度限制)、第4項規定及內政部90年2月14日臺（90）內中地字第9001214號解釋函可知，申請變更編定為甲、丙種建築用地之要件如下：「１、需被道路、水溝所包圍(隔絕要件)，道路、水溝平均寬度應為4公尺以上，但經縣市政府認定已達隔絕效果者，寬度不受限制。２、所稱道路、水溝不僅須屬78年4月3日前，已經編定或變更編定為交通、水利用地（但政府規劃興闢之道路及具公用地役關係之既成道路不受時間限制），並已實際完成道路、水溝方屬之。３、亦即須具備『使用地編定』、『現況隔絕』、『時間點』等要件，方符合規定，缺一不可，上開規定旨在杜絕投機浮濫情事、避免建築用地蔓延及不影響鄰近土地使用。」。查系爭土地編定為山坡地保育區農牧及林業用地，面積合計1,037.89平方公尺，周圍之同段841地號為同區丙種建築用地，839-1、822、839地號為同區林業用地，779-2、844地號為同區暫未編定土地，皆非交通、水利用地，亦非屬未登記土地。依111年8月16日現場會勘經新竹市地政事務所測繪之土地複丈成果圖可知，系爭土地與東側844地號之間夾有帶狀部分，未作道路及水溝使用，與西南側779-2地號、822地號之間形成三角形範圍，面積合計154.12平方公尺，亦未作道路及水溝使用，足見系爭土地與周圍道路、水溝之空間關係未符管制規則第35條第1項第2款為道路、水溝所包圍之「現況隔絕」要件。108年2月14日修正管制規則第35條第4項規定之修正理由，明定既成道路變更編定為交通用地僅不受「時間點」限制，是系爭土地周圍之道路、水溝不符管制規則第35條第4項「使用地編定」要件甚明，即便為既成道路仍應變更編定為交通用地，方符合「使用地編定」要件。系爭土地因非屬各種建築用地、建築使用之特定目的事業用地或都市計畫住宅區、商業區、工業區所包圍；或凹入各種建築用地、建築使用之特定目的事業用地；或對邊為各種建築用地、作建築使用之特定目的事業用地、都市計畫住宅區、商業區、工業區或道路、水溝等，所夾之狹長土地；面積亦超過0.012公頃，故不符合管制規則第35條第1項第1款、第3款、第4款及第5款規定之要件。
㈡、聲明：１、原告之訴駁回。２、訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷查，系爭土地之839-8地號土地面積34.92平方公尺，使用地編定類別為林業用地，所有權人為原告游信和與游世安，權利範圍各為1/2、839-7地號土地面積983.56平方公尺，使用地編定類別為林業用地，所有權人為原告游信和與陳淑芬，權利範圍各為1/2、840地號土地面積19.41平方公尺，使用地編定類別為農牧用地，所有權人為原告駱淑姬，權利範圍為1/1等情，有土地建物查詢資料可參（見本院卷一第173、
175、177頁）。原告依管制規則第35條第1項第2款規定，於109年4月14日申請將系爭土地變更為丙種建築用地，經被告以109年5月7日府地用字第1090071944號函請原告於文到30日內補正，檢附相鄰申請土地周圍道路、水溝及各種建築用地於78年4月3日前編定或變更為交通用地、水利用地及各種建築用地之相關土地登記簿謄本資料，原告無法依限補正，雖又主張管制規則第35-1條之適用，仍經被告予以否准等情，有非都市土地變更編定申請書、原告109年4月14日109美字第1090414001號函、原告109年4月27日109美字第1090427001號函、原告109年6月1日109美字第1090601001號函、原告109年6月23日109美字第1090623001號函、原處分可參（見訴願卷第34、36、37、38、74、75、180、181、279、280頁、本院卷一第9、10頁）。上開各情為兩造不爭執，與上述證據相符，堪信為真。又原告於本件審理時僅主張依管制規則第35條第1項第2款規定，並未再主張是依據管制規則第35-1條而為請求，有言詞辯論筆錄可參（見本院卷二第54頁），是本件爭點即為原告依管制規則第35條第1項第2款規定所提出的申請案，有無理由。經本院審核認為原告之訴無理由，詳如以下說明：
㈠、按管制規則第35條第1項第2款、第4、5項規定：「(第1項)毗鄰甲種、丙種建築用地或已作國民住宅、勞工住宅、政府專案計畫興建住宅特定目的事業用地之零星或狹小土地，合於下列各款規定之一者，得按其毗鄰土地申請變更編定為甲種、丙種建築用地︰‥‥‥二、道路、水溝所包圍或為道路、水溝及各種建築用地、建築使用之特定目的事業用地所包圍，且其面積未超過0.12公頃。……(第4項)第1項及前項道路、水溝及各種建築用地或建築使用之特定目的事業用地，指於中華民國78年4月3日臺灣省非都市零星地變更編定認定基準頒行前，經編定或變更編定為交通用地、水利用地及各該種建築用地、特定目的事業用地，或實際已作道路、水溝之未登記土地者。但政府規劃興建之道路、水溝或建築使用之特定目的事業用地不受前段時間之限制。（第5項）符合第一項各款規定有數筆土地者，土地所有權人個別申請變更編定時，應檢附周圍相關土地地籍圖簿資料，直轄市或縣（市）政府應就整體加以認定後核准之。……。」又內政部90年2月14日台（90）內中地字第9001214號函示意旨謂：「……按土地登記簿記載之編定使用地類別，係對非都市土地使用管制之表徵，編定或變更編定之交通用地、水利用地，在於完成施設前，現實上常基於財力關係、外在因素、自然變遷、核定計畫變更……等原因，造成嗣後有不予闢建而改變計畫變更為其他使用地之可能性，故該種使用地在尚未完成道路或水利施設者，其毗鄰土地現況狀態自尚無形成被道路或水溝隔絕之事實問題，綜上，土地登記簿使用地編定類別記載『交通用地』、『水利用地』，於尚未完成施設闢建前，與所稱被『道路』、『水溝』隔絕要件，難謂符合。」由上開說明可知，土地經編定為「交通用地」或「水利用地」者，僅係地目之管制措施，地目經編定為交通用地或水利用地者，實際上未必即作為交通或水利之使用，而管制規則第35條第1項第2款所指之「道路」與「水溝」，與同條第4項所稱之「交通用地」與「水利用地」在涵義上應做不同之解釋，否則二者用語自始即應統一為「道路」、「水溝」，或「交通用地」、「水利用地」，無異其用語之必要，合先敘明。而內政部上開函示，係就管制規則第35條第1項第2款及第4項規定意旨所為解釋，並非加諸限制條件，而其解釋內容，與管制規則第35條規定意旨並無違背，本院審理時自得適用。（最高行政法院104年度判字第297號判決意旨參照）
㈡、經查本件原告據以申請變更為丙種建築用地之系爭土地，與東側美城段844地號之間夾有長條帶狀部分土地（即土地複丈成果圖水溝編號w1-w5左側部分），以及與西南側779-2地號土地、822地號土地之間為三角形狀範圍（即土地複丈成果圖甲、乙部分），並未作道路交通或水溝使用，未臨接道路等情，業據本院於111年8月16日會同兩造現場履勘，請新竹市地政事務所測繪，有勘驗筆錄、現場照片、土地複丈成果圖在卷可稽（見本院卷一第435-454、459頁），與108年航照圖套疊地籍圖大致相符（見本院卷一第193頁），自不符合管制規則第35條第1項第2款規定意旨。原告申請將系爭土地變更為丙種建築用地，經被告命原告補正檢附相鄰申請土地周圍道路、水溝及各種建築用地於78年4月3日前編定或變更為交通用地、水利用地及各種建築用地之相關土地登記簿謄本資料，因原告無法依限補正，被告予以否准，即無不合。
㈢、原告雖主張系爭土地受道路包圍，系爭土地鄰地即839、839-
1、844地號土地經稅務機關認定為供公眾通行道路，839、839-1、844地號土地均經指定為建築線之道路，故系爭土地受道路及丙種建地包圍，系爭土地即已符合非都市土地使用管制規則第35條第1項規定，編定之變更並非絕對要件，需實質認定，以免因事業主管機關怠於辦理土地編定而影響人民權利，以免法律解釋矛盾云云。惟查，依上述說明，系爭土地確實有東側、西南側部分範圍並未受道路、水溝包圍，其毗鄰土地現況狀態尚未形成被道路或水溝隔絕之事實，且
839、844地號土地使用地類別是「暫未編定」，使用分區為「山坡地保育區」（見本院卷一第179、181頁），839-1地號土地使用地類別是「林業用地」，使用分區為「山坡地保育區」（見本院卷一第187頁），有土地建物查詢資料可參，縱使系爭土地其中839-7、840地號土地與相鄰之839-1、822地號土地相連接部分目前實際上作為道路使用，然揆諸前述，原告之主張與規定不符，仍顯不足採。原告所稱編定之變更並非絕對要件，需實質認定，以免因事業主管機關怠於辦理土地編定而影響人民權利，以免法律解釋矛盾，仍無從改變上開現況不符合規定之事實，實無可採。
六、綜上所述，系爭土地確實有東側、西南側部分範圍並未受道路、水溝包圍，其毗鄰土地現況狀態尚未形成被道路或水溝隔絕之事實，原告主張管制規則第35條第1項第2款，訴請被告准許其申請將系爭土地變更使用編定為丙種建築用地，為無理由，應予駁回。原處分駁回原告之申請，訴願決定予以維持，經核均無違誤。原告附帶請求撤銷原處分及訴願決定，亦無理由，併予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院審酌後，核與判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 111 年 12 月 22 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 許麗華
法 官 郭淑珍法 官 郭銘禮
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書。（須按他造人數附繕本）
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、四親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 12 月 22 日
書記官 林淑盈