臺北高等行政法院判決109年度訴字第1507號
112年2月23日辯論終結原 告 王子山訴訟代理人 黃英傑律師被 告 新北市新店區公所代 表 人 陳怡君訴訟代理人 高淑惠
詹岱蓉輔助參加人 內政部代 表 人 林右昌訴訟代理人 江惠琴
劉昌林上列當事人間祭祀公業事件，原告不服新北市政府中華民國109年11月27日案號1095091248號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴後，被告代表人由朱思戎變更為陳怡君，茲據變更後之代表人陳怡君具狀聲明承受訴訟（本院卷二第439頁），核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告於民國109年4月1日填具申請書，並檢附推舉書、沿革、不動產清冊及相關文件，向被告申請依祭祀公業條例第56條規定核發「王六合」派下全員證明書。案經被告審查，因原告檢附之坐落新北市新店區秀水段329及330地號土地（重測前地號分別為：青潭段青潭小段1-1地號、青潭段稻子園坑小段126-7地號，下分別稱1-1地號、126-7地號，合稱系爭土地）謄本、歷年土地臺帳及土地登記簿均無管理人之記載，難認系爭土地係以祭祀祖先為目的而設立之獨立財產，與祭祀公業條例第56條第1項規定及內政部97年6月2日內授中民字第0970033107號函(下稱97年6月2日函)意旨不符，爰以109年5月29日新北店民字第1092365093號函(下稱109年5月29日函)通知原告補正。原告雖於109年6月4日（機關收文日：109年6月5日）提出補正書，惟被告認原告未能補正管理申報資料，與祭祀公業條例規定不符，遂以109年7月15日新北店民字第1092356021號函（下稱原處分）否准所請。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張：㈠原告向被告申請核發「王六合」派下全員證明書，被告以系
爭土地登記簿無管理人之記載，而以原處分否准原告之申請，然祭祀公業條例第3條第1款規定，對祭祀公業之定義為「由設立人捐助財產，以祭祀祖先或其他享祀人為目的之團體」，並未規定其不動產登記須有管理人之記載為必要；同條例第6條第2項規定「前項祭祀公業無管理人……得由派下現員過半數推舉派下現員一人辦理申報。」該條明定「祭祀公業無管理人」（包含自始無管理人，或管理人死亡等情況）之處理方式，顯見祭祀公業條例承認祭祀公業無管理人時仍不失其祭祀公業之性質及事實；同條例第56條前段規定「本條例施行前『以祭祀公業以外名義登記之不動產』，具有祭祀公業之性質及事實…」，上開條文規範之客體為「以祭祀公業以外名義登記之不動產」，而非「以祭祀公業以外名義登記且有管理人記載之不動產」，亦可知「有管理人記載」乙節當非認定是否具有祭祀公業性質及事實之要件；此外，內政部69年10月16日六九台內民字第50493號函釋、71年9月16日台內民字第107872號函釋均表示祭祀公業條例第56條規定「以祭祀公業以外名義登記之不動產」並非以「有管理人之記載」為要件。被告以系爭土地之土地登記簿無管理人之記載，而以原處分否准原告之申請，實乃違反法令之規定。
㈡「祭祀公業王六合」原有4筆土地，其中青潭段青潭小段1-3
地號及青潭段稻子園坑小段126-14地號（重測後為新北市新店區秀水段331地號，下稱126-14地號或331地號），其日據時期土地謄本所有權均記載「祭祀公業王六合」，顯見「王六合」乃本公業之名稱，而另2筆土地則為1-1地號及126-7地號土地（即系爭土地），其日據時期土地謄本所有權均記載「王六合」，4筆土地應均屬本公業「王六合」所有。尤其上揭1-3地號土地之名稱「王六合」、「祭祀公業王六合」交替使用，顯見「王六合」與「祭祀公業王六合」名稱確有相通。被告雖對「王六合」名稱有自然人之疑慮，然新店區戶政事務所105年10月7日新北店戶字第1053620314號函明白表示，查無日據時期有「王六合」設籍於新店區之戶籍資料等語，顯見本公業財產登記「王六合」者，仍屬本公業之祀產，而非自然人「王六合」之私產。
㈢本公業名下不動產計有系爭土地（登記「王六合」名下）及3
31地號（登記「祭祀公業王六合」名下），臺灣高等法院108年度重上字第98號確定判決（下稱高院108重上98號確定判決）已認定「王六合」與「祭祀公業王六合」為同一組織，故可認定「王六合」係為祭祀公業，行政機關應受上開確定判決之拘束。
㈣原告已提出本公業祖先牌位照片、祭祀祖先活動照片，均附
於「王六合沿革」之後，其上記載「王六合」享祀人為升堂公、二林公、三喜公、四進公、長泰公、十六公等6人、本公業設立人王萬田、王通於大正4年正月所立「祭祀公業設立合約字」內載：「同立合約字人王萬田、王通二人前購山埔兩坵、地處青潭街一－一番及稻子園坑一二六－七番已墾成畑者、現立約共管明白、續後再購之地同作為公山、不許變賣、所得作物孳息奉祀十七世祖升堂公、二林公、三喜公、四進公、長泰公、十六公、本公業命名王六合、今後子孫世代和睦、不得爭長競短致傷和氣、立此合約字永作存照。
批明：前列兩地由王萬田、王通共同管理、再照。再批明：每年盈收祭祖有餘、留作購地公金、再照。」復於大正11年後補記「再批明：大正十一年再購青潭街一－三番及稻子園坑一二六－一四番兩坵、命名祭祀公業王六合、再照。」、高院108重上98號確定判決及依祭祀公業條例第56條出具過半數派下員願意以祭祀公業案件辦理之同意書等件，被告卻視若無睹，而謂原告迄今並無提出足資證明具有祭祀公業之性質及事實等相關證物供參云云，顯與事實不符等語。
㈤並聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告應就原告109年4
月1日申請核發「王六合」派下全員證明書事件，作成准予公告之行政處分。
四、被告則以：㈠考量祭祀公業並無統一之名稱，因此祭祀公業條例施行前以
祭祀公業以外名義登記，如土地登記簿以公業、祖嘗、嘗、祖公烝、百世祀業、公田、大公田、公山等名義登記者，以祭祀祖先為目的而設立之獨立財產，具有祭祀公業之性質與事實，並經原告舉證後，再由過半數派下員出具願意以祭祀公業案件辦理之同意書，依祭祀公業條例第56條規定，可準用該條例申報及登記之規定。又日據時期土地臺帳乃日人為釐整土地，作為後續稅賦之基礎，關於團體或公業土地之查定，如：番社、祠廟、公號、神佛或祖先等之名為業主的慣習，團體或公業由管理人檢具證據辦理業主權申告，土地申告時應記入團體或公業名稱、管理人住所、姓名等資料，則業主權經查定後為團體或公業所有，故管理人申告時檢附之證據足認為祭祀公業者，始得查定為「祭祀」公業。系爭土地土地臺帳載查定為「王六合」，且無管理人姓名，可推知當時應非管理人以團體或公業申告，係以私業辦理申告，此可由126-14地號土地之臺北縣共有人名簿記載共有人姓名欄記載之管理人除有王萬田及王通外，尚有王六合，且3人之性別欄均記載男，而認定應有名為王六合之自然人；此外，參酌系爭土地及1-3地號、126-14地號土地之土地證明文件，倘「王六合」為團體或公業，系爭土地之土地證明文件應同於1-3地號、126-14地號土地之土地證明文件，均有記載管理人之記載，然系爭土地之土地證明文件卻無管理人註記，是客觀判斷無法認定「王六合」為團體或公業土地。原告雖稱日據時代無並王六合此自然人，並檢附戶政函復查無日據時期王六合之戶籍資料，惟若王六合於戶籍登記實施時間（民前6年）已歿，查無戶籍資料尚屬合理。本案「王六合」之享祀人為何，系爭2筆土地究係為「王六合」之私業或公業，因原告申報檢附之土地證明文件均無管理人記載，亦未提具曾有管理人記載之佐證，惟有無管理人記載為認定祭祀公業土地之重要依據，被告客觀判定王六合為私業，應由王六合之後代繼承，而非以祭祀公業申報。享祀人「王六合」究其為自然人或原告所稱6位祖先，僅憑1紙「王六合」或「祭祀公業王六合」設立合約影本及「祭祀公業王六合」之祖先牌位照片1幀，未提供祖先姓名、生卒年或相關事蹟，無法確認王六合是自然人或原告所稱6位祖先，且祭祀活動之祖先牌位為「祭祀公業王六合」，而非「王六合」，申報時僅憑此2項證據，礙難認定「王六合」為公業，遑論是否為祭祀公業。是以，因「王六合」之登記主體不明、產權認定不易之情形，難以找到真正之權利人，礙難認定「王六合」具有祭祀公業性質及事實。
㈡依最高行政法院見解可知，祭祀公業之設立須有2個要件，即
人的要素及物的要素，人的部分指須有享祀人及派下子孫，物的要素指須有經捐贈之財產用為產生孳息，以供作祭祀活動之花費，係用以說明並證明所申報之祭祀公業之形成歷史。齊備祭祀公業應具備之兩大要素，受理申報之公所自應就檢附之文件進行合目的之審查。原告主張「王六合」為祭祀公業並申報，應就具有祭祀公業之性質與事實負舉證之責，並非僅提出祭祀公業條例第8條第1項規定之文件為已足。
而原告申報所提出之設立合約，僅可敘明設立人及享祀人，即人的要素；原告申報「沿革」敘述派下子孫散居各地，乃定於每年清明節祭祖，與4張未知年代之祭拜祖先牌位照片等資料，未提及並證明以設立人所捐之財產收益孳息為祭祀享祀人之費用之物的要素，並非只要有人、有地之表象，即可謂為完足。被告無法由財產登記形式，判認系爭土地之使用收益與祭祀公業運作具有連結關係，即無法認定具祭祀公業之性質及事實。倘「王六合」存在百餘年、歷經4代，原告僅一言以蔽之，提供4張祭祀相片作為祭祀情狀之佐證，又何以僅依據土地臺帳、土地登記簿及土地登記謄本等資料交代管理人之更替，而無選任管理人之紀錄或派下員大會之會議紀錄，亦未見相關祭祀公業之活動紀錄、收支帳簿、經費支出收據或發票等常態文書資料，自難認其具有祭祀公業之性質及事實。
㈢「祭祀公業王六合」、「王六合」土地登記名義既不相同，
應屬各自獨立之財產，縱令派下相同，亦不能認係同一主體。被告73年核發予「祭祀公業王六合」時應係未察覺清冊所列土地屬不同登記主體，疏漏通知申報人補正或變更，於「王六合」土地不應列入「祭祀公業王六合」之財產清冊下，即遽予發給「祭祀公業王六合」派下全員證明書。惟原告不得導果為因，違法擴張73年函之效力範圍，解釋被告已認定「王六合」屬祭祀公業；更遑論依當時法令「祭祀公業土地清理要點」無法申報登記「祭祀公業以外名義」之不動產，縱使備考欄記載「同意提供為王六合祀產」，仍不屬「祭祀公業王六合」之財產，與本案系爭土地是否具有祭祀公業性質與事實之判斷，並無當然關連性。「王六合」為何，其為自然人或祭祀公業，仍應依祭祀公業條例第56條規定是否具有祭祀公業之性質及事實為斷。
㈣原告不得以高院108重上98號確定判決（該案係訴外人與原告
間請求確認派下權存在事件）作為「王六合」屬祭祀公業之證據，蓋我國於民事訴訟與行政訴訟分屬不同之審判系統，民事法院與行政法院各有其權限，關於事實之認定本得依其調查所得之訴訟資料，分別作不同之認定，行政法院對繫屬案件事實之認定，自可依法自行認定事實，不受民事法院拘束。換言之，民事確定判決無拘束行政訴訟之效力，行政法院本應依職權調查證據、認定事實。況且該判決亦載明：「㈧祭祀公業王六合為合約字的公業，附表編號1至4所示之土地均屬祭祀公業王六合之財產，『王六合』與『祭祀公業王六合』兩者為同一組織」，屬兩造協議不爭執事項，並未經法院調查「王六合」是否為祭祀公業、享祀人及設立人為何、是否具有祭祀公業性質及事實、派下員及人數等先決問題，核無拘束被告之理等語，資為抗辯。
㈤並聲明：駁回原告之訴。
五、本院之判斷：㈠祭祀公業係以祭祀祖先為目的所設立的獨立財產，源於南宋
時之「祭田」，乃漢人社會獨特習尚。就維持宗族之意識、發揚崇祖睦親之傳統習慣及土地經濟而言，祭祀公業係有其時代背景並具重要意義與價值。惟因傳統農業社會結構解體，人際關係疏離，以致派下為爭奪祀產而訴訟不斷，且祭祀公業設立悠久，受日據影響以致宗譜闕如、系統不明、權利主體認定不易，致臺灣地區登記祭祀公業名下甚多土地資源未能有效利用，且部分稅賦無法徵收。是為達到延續宗族傳統兼顧土地利用及增進公共利益之目標，配合地籍清理之政策方向，以維持祭祀公業之優良傳統，並解決其原為公同共有關係所生之土地登記、財產處分運用之困難問題，乃於96年12月12日公布祭祀公業條例，並於條例第1條揭示：「為祭祀祖先發揚孝道，延續宗族傳統及健全祭祀公業土地地籍管理，促進土地利用，增進公共利益」之立法目的。依該條例第2條第1項、第3項規定：「(第1項）本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府；在鄉（鎮、市）為鄉（鎮、市）公所。主管機關之權責劃分如下：一、中央主管機關：……（二）對地方主管機關祭祀公業業務之監督及輔導。二、直轄市、縣（市）主管機關：（一）祭祀公業法人登記事項之審查。（二）祭祀公業法人業務之監督及輔導。三、鄉（鎮、市）主管機關：本條例施行前已存在之祭祀公業，其申報事項之處理、派下全員證明書之核發及變動事項之處理。……（第3項）本條例規定由鄉（鎮、市）公所辦理之業務，於直轄市或市，由直轄市或市之區公所辦理。」第3條規定：「本條例用詞定義如下：一、祭祀公業：由設立人捐助財產，以祭祀祖先或其他享祀人為目的之團體。二、設立人：捐助財產設立祭祀公業之自然人或團體。三、享祀人：受祭祀公業所奉祀之人。四、派下員：祭祀公業之設立人及繼承其派下權之人；其分類如下：（一）派下全員：祭祀公業或祭祀公業法人自設立起至目前止之全體派下員。（二）派下現員：祭祀公業或祭祀公業法人目前仍存在之派下員。……」及該條例各章編排內容可知，祭祀公業之設立包括享祀人（祖先）、設立人（或派下）及獨立之財產，乃結合「人」及「財產」之組織體。
㈡關於祭祀公業之申報方式及處理程序，祭祀公業條例第6條規
定：「（第1項）本條例施行前已存在，而未依祭祀公業土地清理要點或臺灣省祭祀公業土地清理辦法之規定申報並核發派下全員證明書之祭祀公業，其管理人應向該祭祀公業不動產所在地之鄉（鎮、市）公所辦理申報。（第2項）前項祭祀公業無管理人、管理人行方不明或管理人拒不申報者，得由派下現員過半數推舉派下現員一人辦理申報。」第8條第1項規定：「第6條之祭祀公業，其管理人或派下員申報時應填具申請書，並檢附下列文件：一、推舉書。但管理人申報者，免附。二、沿革。三、不動產清冊及其證明文件。
四、派下全員系統表。五、派下全員戶籍謄本。六、派下現員名冊。七、原始規約。但無原始規約者，免附。」第10條第1項規定：「公所受理祭祀公業申報後，應就其所附文件予以書面審查；其有不符者，應通知申報人於30日內補正；屆期不補正或經補正仍不符者，駁回其申報。」第56條第1項規定：「本條例施行前以祭祀公業以外名義登記之不動產，具有祭祀公業之性質及事實，經申報人出具已知過半數派下員願意以祭祀公業案件辦理之同意書或其他證明文件足以認定，準用本條例申報及登記之規定；財團法人祭祀公業，亦同。」考之祭祀公業條例第56條第1項立法理由，乃祭祀公業並無統一之名稱，故規定本條例施行前以祭祀公業以外名義登記並以祭祀祖先為目的而設立之獨立財產，具有祭祀公業之性質與事實，經申報人舉證者，例如土地登記簿以公業、祖嘗、嘗、祖公烝、百世祀業、公田、大公田、公山等名義登記者準用祭祀公業條例申報及登記之規定。是如以祭祀公業以外名義登記之不動產，主張具祭祀公業之性質及事實，而依祭祀公業條例為申報，自應就此事實提出相關證據供主管機關審查。因此，原告既係依上開第56條規定，向被告申報「王六合」為祭祀公業，申請核發派下全員證明書，所舉證之文件必須經被告書面審查，可資認定該非以祭祀公業名義登記之不動產，係以祭祀祖先為目的而設立之獨立財產，具有祭祀公業之性質與事實，始得準用祭祀公業條例申報及登記之規定，倘若已獲無從認定申報之不動產標的具有祭祀公業之性質及事實之結論，自應予以駁回，始符祭祀公業條例之立法精神。
㈢又按內政部81年10月6日（81）台內民字第8189007號函釋意
旨略以：「臺灣民事習慣調查報告記載：『祭祀公業者，係以祭祀祖先為目的而設立之獨立財產也。故其設立，自須有享祀人、設立人（或派下）及獨立財產之存在。』是以有關認定是否為祭祀公業，得以其㈠是否為祭祀祖先而設立，㈡是否有享祀人，㈢是否有設立人或派下，㈣是否有獨立財產之存在，作為認定之依據，而由申報人提具證明資料憑辦。
」，內政部103年9月29日台內民字第1030308008號函亦有相同釋示。經核上述函釋意旨與祭祀公業條例之規定無違，本院自得據為判斷之依據。
㈣經查，原告於109年4月1日檢具推舉書、沿革、不動產清冊及
相關文件，向被告申請依祭祀公業條例第56條規定核發「王六合」派下全員證明書。經被告審查，認定原告檢附之系爭土地之土地登記謄本、歷年土地臺帳及土地登記簿均無管理人之記載，難認系爭土地係以祭祀祖先為目的而設立之獨立財產，與祭祀公業條例第56條第1項規定及內政部97年6月2日函意旨不符，乃以109年5月29日函通知原告補正。原告雖提出補正書，惟被告認原告未能補正管理申報資料，與祭祀公業條例規定不符，遂作成原處分駁回所請，並經訴願決定予以維持等情，有原告申請書及檢附文件資料、被告109年5月29日函、原告109年6月4日補正書（本院卷一第43-208頁）、原處分(本院卷一第21-22頁)及訴願決定(本院卷一第35-42頁)等件在卷可稽，且為兩造所不爭執，堪予認定。
㈤次查，訴外人王欽曾於73年7月20日檢具推舉書、沿革、財產
清冊、土地登記簿及相關文件，向被告申請核發「祭祀公業王六合」派下全員證明書，被告於73年10月22日以七三北縣店民字第34397號函略以：「查祭祀公業王六合派下員王欽等八人，經公告期滿無人提出異議，茲檢附祭祀公業王六合派下全員姓名、住址等名冊乙份，以資證明。」等語，有該函附卷足參（原處分卷第57頁）。王欽申請核發「祭祀公業王六合」派下全員證明書時，所檢附之祭祀公業王六合財產清冊共計有3筆土地，分別為：①「臺北縣新店市青潭段青潭小段1-1地號，所有權登記名義為王六合」、②「臺北縣新店市青潭段稻子園坑小段126-14地號，所有權登記名義為祭祀公業王六合，管理者王萬田、王通」、③「臺北縣新店市青潭段稻子園坑小段126-7地號，所有權登記名義為王六合」，有該財產清冊在卷可憑（原處分卷第35頁，本院卷二第95頁）。上開財產清冊中編號①及③2筆土地，即為本件原告申請核發「王六合」派下全員證明書時，所檢附不動產清冊所列之系爭土地（本院卷一第63頁），為兩造所不爭執（本院卷二第504-505頁）。系爭土地既為祭祀公業王六合之祀產，自難復為本件原告所申請核備之「王六合」之祀產。原告雖稱「祭祀公業王六合」與「王六合」係同一團體，其派下員均相同云云，惟按祭祀公業之設立不論係採鬮分字或合約字，均係以祭祀祖先為目的而設立之獨立財產，不同之祭祀公業各有其獨立財產，縱令派下相同，亦不能認係同一，最高法院86年度台上字第1917號民事判決意旨足資參照。是縱令「祭祀公業王六合」與「王六合」派下員相同，仍屬不同之祭祀公業，仍應各有其獨立財產，系爭土地已係祭祀公業王六合之獨立財產，要難再為「王六合」之獨立財產甚明。另觀諸原告申請核備之「王六合」派下全員證明書時，所提出之不動產清冊，除系爭土地外，並無其他之財產，核與祭祀公業為人及財產相結合之組織體之要件不合，難認「王六合」具有祭祀公業之性質。被告對原告申請核備「王六合」派下全員證明書，以原告未能補正管理申報資料為由，以原處分否准其申請，理由固有不同，惟結論無二致，原處分仍應予維持。
㈥「王六合」無獨立之財產，不具有祭祀公業之性質，經本院
審酌如上，則原告請求傳喚證人王文智及王清標，擬證明土地租賃契約及委託承辦祭祀契約之真正，即無傳喚之必要，併予敘明。
六、綜上所述，原告主張均非可採，其訴請判決如訴之聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，認與本判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 3 月 30 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 蘇嫊娟
法 官 陳雪玉法 官 魏式瑜
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書。（須按他造人數附繕本）
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 3 月 30 日
書記官 林俞文