臺北高等行政法院判決109年度訴字第1537號
110年10月14日辯論終結原 告 陳萬得
洪淑鈴共 同訴訟代理人 梁志偉律師被 告 行政院農業委員會代 表 人 陳吉仲（主任委員）訴訟代理人 王文英
陳美伶唐國薰上列當事人間遠洋漁業條例事件，原告不服行政院中華民國109年10月28日院臺訴字第1090194877號及109年12月16日院臺訴字第1090200828號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠原告洪淑鈴為東成368號漁船（CT4-3052，下稱系爭漁船；全
長23.32公尺，總噸數為69.5噸）經營者，原告陳萬得為系爭漁船從業人即船長。被告以系爭漁船於民國108年8月14日至109年1月14日在太平洋水域作業，經被告所屬漁業署（下稱漁業署）派員於109年1月15日在屏東縣東港鹽埔漁港（下稱鹽埔漁港）執行卸魚檢查，查獲系爭漁船持有及卸下禁捕魚種平滑白眼鮫（黑鯊）肉身22,241.4公斤、魚鰭1,781公斤，計24,022.4公斤（換算全魚重為36,994公斤，下稱違法事實一）及污斑白眼鮫（花鯊）魚鰭64.4公斤（換算全魚重為1,288公斤，下稱違法事實二），違反遠洋漁業條例第13條第1項第11款規定；系爭漁船持有及卸下鯊魚漁獲物鋸峰齒鮫（水鯊）魚鰭44.8公斤及長臂灰鯖鮫魚鰭21.8公斤，其魚鰭處理未依規定鰭連身，或將背鰭、胸鰭綁附於鯊魚身（尾鰭得另外存放），且未依規定完全利用鯊魚漁獲物（下稱違法事實三），違反行為時鮪延繩釣或鰹鮪圍網漁船赴太平洋作業管理辦法（下稱管理辦法）第58條第3項及第59條之1規定。
㈡被告分別就洪淑鈴違法事實一及違法事實二，依遠洋漁業條
例第20條第2項、第36條第1項第3款、第43條第1項及違反遠洋漁業條例第13條第1項第11款有關禁捕魚種規定案件裁量基準（下稱裁量基準）規定，於109年7月2日以農授漁字第1091331087號處分書（下稱原處分1）裁處罰鍰新臺幣（下同）750萬元，收回漁業證照9月，並沒入平滑白眼鮫（黑鯊）24,022.4公斤，如處分書送達時，系爭漁船已出港，於送達之次日起90日內直航返回鹽埔漁港；於同日以農授漁字第1091331089號處分書（下稱原處分2）裁處罰鍰225萬元，收回漁業證照2月，並沒入污斑白眼鮫（花鯊）魚鰭64.4公斤，如處分書送達時，系爭漁船已出港，於送達之次日起90日內直航返回鹽埔漁港；復就洪淑鈴違法事實三，依遠洋漁業條例第41條第1項第1款及第43條第1項等規定，於同日以農授漁字第1091331091號處分書（下稱原處分3）裁處罰鍰50萬元，並沒入水鯊魚鰭44.8公斤及長臂灰鯖鮫魚鰭21.8公斤。
又系爭漁船有遠洋漁業條例第13條第1項第11款規定之重大違規行為，被告依遠洋漁業條例第24條第1項第1款、第3項及行為時管理辦法第95條規定，以109年7月2日農授漁字第1091242332號函（下稱原處分4）將系爭漁船列為高風險漁船，並實施特別管理措施。
㈢被告分別就陳萬得違法事實一及違法事實二，依遠洋漁業條
例第36條第5項第3款及裁量基準規定，於109年7月2日以農授漁字第1091331088號處分書（下稱原處分5）裁處罰鍰150萬元，並收回船員手冊及幹部船員執業證書9月；於同日以農授漁字第1091331090號處分書（下稱原處分6）裁處罰鍰50萬元，並收回船員手冊及幹部船員執業證書2月；復就陳萬得違法事實三，依遠洋漁業條例第41條第3項規定，於同日以農授漁字第1091331092號處分書（下稱原處分7，與原處分1、2、3、4、5、6下合稱原處分）裁處罰鍰10萬元。
㈣原告2人不服原處分，提起訴願，均遭決定駁回（洪淑鈴部分
，行政院以109年12月16日院臺訴字第1090200828號訴願決定駁回；陳萬得部分，行政院以109年10月28日院臺訴字第1090194877號訴願決定駁回），遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：㈠遠洋漁業條例第13條第1項第11款所定「捕撈」、「持有」或
「卸下」等行為，如係漁船在同一航程中之同一船舶所發生，由於係時間上與空間上密接性及持續性之行為（在漁船航程終了前，船上所進行「捕撈」、「持有」或「卸下」漁獲物等漁撈作業，均係於同一船舶之場域活動），依最高行政法院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議之意旨，被告漁業署執行卸魚檢查時，確認同一漁船上發生「捕撈」、「持有」或「卸下」漁獲物等情事，應合併評價為行為人一行為，方屬適切。又遠洋漁業條例第13條第2項僅授權漁業主管機關公告同條第1項第11款規定之「禁捕魚種」，並未授權漁業主管機關得以法規命令或行政規則訂定「行為數」之認定標準，裁量基準第3點規定：「三、經查獲漁船同一航次之漁獲物中有不同種類之禁捕魚種時，依禁捕魚種之種類分別裁罰之。」涉及處罰構成要件之「行為數」之判斷，攸關人民權利之限制，已欠缺具體明確之授權規定，牴觸憲法第23條法律保留原則及行政罰法第4條規定處罰法定原則之意旨。法院應依司法院大法官釋字第137號及第216號解釋意旨，行使規範審查權拒絕適用裁量基準第3點規定。從而，原告2人涉及之違法事實一、二、三，係均在同一航程中之同一船舶所發生，由於係時間上與空間上密接性及持續性之行為，則被告漁業署執行卸魚檢查時，確認同一漁船上發生「捕撈」、「持有」或「卸下」禁捕魚種（黑鯊、花鯊及水鯊）等情事，應合併評價為一行為始屬正辦，被告未審酌及此，遽以原處分分別裁罰，已有違反處罰法定原則及一行為不二罰原則之違誤。
㈡又「政策不得凌駕法律：在依法行政原則支配下，行政機關
應受各種法規之拘束，不得藉口政策變更，而不執行法律或不遵守本身發佈之行政命令，此乃當然之理」訴願決定以國際與國內漁業管理政策作為裁罰審酌之基礎，尚與行政罰法第18條第1項規定所定裁罰審酌之事由有間，欠缺合理之關聯(連)性，容有違反不當聯(連)結禁止原則及裁量瑕疵之違誤。此外，原處分裁處時未考量原告違反上開規定之主觀歸責要件，縱使認定原告具有違反遠洋漁業條例及行為時管理辦法等規定之「過失」，原處分亦未明確指出訴願人具有「抽象輕過失」、「具體輕過失」抑或「重大過失」，視原告之責任輕重裁處妥適之罰鍰；復未依行政罰法第18條第1項規定審酌原告違規行為所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，且未考量原告之資力等裁量事由，依此彰顯被告未依法為合義務之裁罰，而有裁量怠惰之違誤。
㈢並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠被告依據遠洋漁業條例第13條第1項第11款規定之「立法目的
」及「延繩釣漁船作業特性」，認定系爭漁船「捕撈」及「持有」污斑白眼鮫(花鯊)及平滑白眼鮫(黑鯊)屬二違規行為。蓋：
⒈各國際漁業管理組織針對海洋生物資源之評估與管理利用均
係針對「個別物種」分別為之，污斑白眼鮫(花鯊)及平滑白眼鮫(黑鯊)二物種族群豐度業經中西太平洋漁業委員會（WCPFC）進行資源評估，列入禁捕魚種，各別「捕撈」、「持有」該二物種，係分別侵害該二物種之生態價值及族群豐度。鑒於國際上均係對個別物種分別進行海洋生物資源評估，而後據以制訂之管理措施，其目的與手段亦均為限制人類捕撈行為以降低對個別物種的侵害，故以遠洋漁業條例第13條第1項第11款制定之目的係為保護個別瀕危物種族群數之立法精神，在遠洋漁業條例第36條所定之罰鍰額度內訂定並公告之裁量基準，以禁捕魚種之種類分別裁罰之，符合漁業資源管理之目的及立法意旨。
⒉依延繩釣漁船作業特性，船長揚繩起鉤時，得逐鉤確認漁獲
物是否為禁捕物種，並作成是否拋棄之決意，爰以自然意義行為數論之，每一起鉤確認漁獲物為禁捕魚種，決定將禁捕魚種留置船上、處理後凍藏即為一次違規行為，倘持有100尾禁捕魚種漁獲物即屬100次違規行為，而非持續性違規行為。基於漁船作業模式特性及比例原則之考量，被告即以漁船侵害該禁捕魚種之種類作為行為數之判斷並分別裁處，以兼顧保護禁捕魚種生態價值及族群豐度之立法目的及避免過度侵害人民財產權，即已選擇對人民權益損害最少之方式。
㈡鑒於國際上均係對個別物種分別進行海洋生物資源評估，而
後據以制訂之管理措施，其目的與手段亦均為限制人類捕撈
行為以降低對個別物種之侵害，故以遠洋漁業條例第13條第1項第11款制定之目的係為保護個別瀕危物種族群數之立法精神，被告在遠洋漁業條例第36條所定之罰鍰額度内以「禁捕魚種之種類」認定違規行為數，符合漁業資源管理之目的及立法意旨，未逾越法規授權範圍。又基於漁船作業模式特性及比例原則之考量，被告以漁船侵害禁捕魚種之種類作為行為數之判斷並分別裁處，以兼顧保護禁捕魚種生態價值及族群豐度之立法目的 及避免過度侵害人民財產權，即已選擇對人民權益損害最少之方式。是以，被告機關以該船違法捕撈、持有二禁捕魚種為二違規行為，分別裁罰之，符合比例原則，無一行為不二罰之原則 適用空間，亦無違反行政處分明確性原則。至原告訴稱依法條文義「捕撈」、「持有」、「轉載」為同一流程不同階段之行為，係對法條文義之誤解，按「捕撈」、「持有」、「轉載」、「卸下」、「銷售」係屬個別行為，亦即行為人在為前揭個別作為前均可決意是否從事「捕撈」、「持有」、「轉載」、「卸下」、「銷售」，故前揭個別作為可為同一流程 但非同一作為，併此敘明。
㈢我國為中西太平洋漁業委員會（WCPFC）會員，有履行、遵守
與執行WCPFC公約及通過之所有養護與管理措施之義務。被告為履行、遵守並執行身為WCPFC會員國之責任及義務，遂訂定管理辦法與遠洋漁業條例，並於遠洋漁業條例第13條第1項第11款明定中華民國人不得有捕撈、持有、轉載或卸下、銷售禁捕魚種之重大違規行為，亦依法公告黑鯊及花鯊為中西太平洋之禁捕魚種，基此，被告已將前所述内國法化，並以此作為裁罰之法源依據，爰訴願決定以此作為裁罰審酌之事由，及被告依法所為之行政處分，並無原告所稱欠缺合理之關聯（連)性。
㈣又承前所述，依延繩釣漁船之特性，船長於揚繩起鉤時即可
逐鉤確認漁獲物是否為禁捕魚種，然陳萬得於108年8月14日至109年1月14日海上作業期間，捕獲禁捕魚種之黑鯊及花鯊時，並未依管理辦法第51條規定予以釋放或丟棄，並於電子漁獲回報系統填報，而係將該等禁捕魚種漁獲物留置船上，後於進港時遭漁業署109年1月15日查獲系爭漁船捕撈、持有並卸下禁捕魚種之違規行為，而該違規行為於遠洋漁業條例第13條第1項第11款即已明定為重大違規行為，據此，被告予以妥適之罰鍰，並無違誤。另黑鯊、花鯊魚翅為具高經濟價值之漁獲物，因而造成不肖業者鋌而走險違法捕撈，被告對捕撈、持有、轉載或卸下、銷售禁捕魚種之違規均係依行
政罰法第18條規定，審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，依違規
者對個別禁捕物種的侵害程度，在遠洋漁業條例法定裁量範圍内訂定裁量基準並據此作出處分，以維執法公平性及明確性，爰自無原告所稱有裁量怠惰之違誤。
㈤被告衡諸陳萬得捕撈、持有、卸下黑鯊、花鯊，且未依規定
處理鯊魚漁獲物之違規事證明確，並考量捕撈數量對於海洋生態之影響；洪淑鈴未善盡監督指揮從業人之經營者責任，依遠洋漁業條例第36條第1項第3款、第5項第3款及第41條第1項第1款、第3項規定分別論處原告2人如前開處分所示，允宜得當等語，資為抗辯。
㈥並聲明：原告之訴駁回。
四、前揭事實概要欄所載之事實，有109年1月15日國內港口檢查報告、漁業署查扣紀錄、漁船相資料（原處分可閱覽卷第1-
19、43頁）、原處分及訴願決定（本院卷第33-66、75-89頁）等件附卷足稽，自堪信為真實。
五、本院之判斷：㈠按遠洋漁業條例第4條第1款、第2款、第3款、第5款、第6款
及第14款第2目規定：「本條例用詞，定義如下：一、漁撈作業：指探尋、誘集、捕撈海洋漁業資源，載運、卸下、儲存、加工、包裝漁獲物或漁產品，或提供補給之行為。二、漁船：指從事漁撈作業之船舶。三、遠洋漁業：指使用漁船於公海或他國內水、領海或專屬經濟海域（以下簡稱管轄海域），從事漁撈作業之行業。……五、經營者：指經營遠洋漁業者。六、從業人：指漁船船員及其他為經營者捕撈、卸下或運搬漁獲物或漁產品之人。……十四、非法漁撈作業：指下列情形：……㈡國際漁業組織會員國之漁船，違反該組織之養護管理措施，或違反國際法有關規定從事漁撈作業。……。」第10條第1項及第2項第3款、第7款規定：「（第1項）從事遠洋漁業之漁船應遵守養護管理措施及公海作業國際規範。（第2項）前項養護管理措施及公海作業國際規範所定下列各款有關事項之辦法，由主管機關定之︰……（第3款）三、漁獲種類之限制或禁止。……七、漁獲物處理方式。……。 」第13條第1項第11款、第2項規定：「（第1項）中華民國人不得有下列重大違規行為：……（第11款）十一、捕撈、持有、轉載或卸下、銷售禁捕魚種。……。（第2項）前項第8款之禁漁期及禁漁區、第9款禁止使用之漁具、第11款禁捕魚種及第18款、第19款第2目非法、未報告及不受規範漁撈作業漁船名單，由主管機關公告之。」第20條第2項規定：「漁船於主管機關依第35條第3項、第36條第1項、第3項、第40條第2項、第41條第1項、第2項或第42條第3項規定為廢止或收回漁業證照處分前已出港者，主管機關應命其限期直航至指定港口。」第24條第1項第1款及第2項規定：「（第1項）經營者有下列情形之一者，主管機關應將其所屬漁船列為高風險漁船，並實施特別管理措施：（第1款）一、有第13條第1項所列重大違規行為。……（第2項）前項實施特別管理措施之對外漁業合作限制、觀察員派遣、船位回報頻率、漁獲通報、卸魚檢查、轉載限制、管理期限及其他應遵行事項之辦法，由主管機關定之。」第36條第1項第3款及第5項第3款規定：
「（第1項）經營者或從業人有第13條第1項重大違規行為之一者，依下列規定處經營者罰鍰，並得收回其漁業證照2年以下，或廢止之：……（第3款）三、總噸位50以上未滿100漁船：處新臺幣200萬元以上1千萬元以下罰鍰。……（第5項）從業人有第13條第1項重大違規行為之一者，依下列規定處罰鍰，並得收回其漁船船員手冊及幹部船員執業證書2年以下，或廢止之：……（第3款）三、總噸位50以上未滿100漁船：處新臺幣40萬元以上200萬元以下罰鍰。……。」第41條第1項第1款、第3項規定：「（第1項）經營者或從業人有下列情事之一者，處經營者新臺幣50萬元以上250萬元以下罰鍰，並得收回其漁業證照2年以下，或廢止之：一、違反第10條第2項所定辦法中有關重大違規行為以外之漁船作業管理之規定。……（第3項）從業人有第1項各款情事之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並得收回其漁船船員手冊及幹部船員執業證書2年以下，或廢止之。 」第43條第1項規定：「依第36條第1項、第2項、第38條第1項、第2項、第4項、第39條第1項及第41條第1項規定所為之處罰，其捕撈、載運、買賣或代理銷售之漁獲物、漁產品或漁具，不問屬於何人所有，得沒入之。……。」㈡依遠洋漁業條例第6條第2項、第10條第2項、第11條第3項及
第24條第2項授權訂定之行為時管理辦法第5條第2項第1款規定：「總噸位20以上未滿100之鮪延繩釣漁船（以下簡稱小釣船），於太平洋之作業漁區，區分如下；其示意圖如附件
五：一、中西太平洋漁區：西經150度以西。」第49條第1項規定：「捕撈漁船出港後，船長應每日透過主管機關指定之電子漁獲回報系統回報漁獲資料；漁獲回報應詳實正確；無漁獲者，亦應回報。」第51條第2項規定：「捕撈漁船意外捕獲海龜、海鳥、鯨鯊、鯨豚、企鵝或主管機關公告之禁捕物種時，活體應釋放，屍體應丟棄，並應於電子漁獲回報系統填報釋放或丟棄物種之個體數目。」第58條第3項規定：
「鯊魚漁獲物以冷凍方式保存之小釣船，將鯊魚漁獲物運回國內港口卸魚者，其魚鰭處理應鰭連身，或將背鰭、胸鰭綁附於鯊魚身，尾鰭得另外存放；鯊魚尾鰭應與鯊魚身同時同批轉載或卸魚，且尾鰭與鯊魚身數量應相符。」第59條之1規定：「捕撈漁船應完全利用鯊魚漁獲物，除魚頭、內臟及魚皮外，其他魚體部分，不得丟棄。」第95條規定：「高風險漁船，於主管機關通知該船經營者之日起，應遵守下列特別管理措施：一、不得以漁船出租予他國人方式，進行漁業合作。二、每航次出港，均應搭載主管機關指派之觀察員隨船或安裝能正常運作之電子觀察設備後，始能出港作業。但已搭載符合國際漁業組織規定之觀察員者，不在此限。三、依第6章規定進行船位回報。四、依第7章規定進行漁獲通報。五、不得進行海上轉載。六、港內轉載最遲應於預定轉載日前7日填具轉載預報表，向主管機關申請轉載許可。七、港口卸魚最遲應於預定卸魚日前7日填具卸魚預報表，向主管機關申請卸魚許可。八、港內轉載或港口卸魚，應有主管機關或公正第三方派員執行查核。」其規定內容，核屬技術性、細節性之事項，且未違反前揭授權母法之規定，自得援引適用。
㈢被告依遠洋漁業條例第13條第2項規定，於106年1月19日以農
漁字第1061332101號公告訂定遠洋漁業條例第13條第1項第11款禁捕魚種名錄，並自106年1月20日生效，其第3點明定，中西太平洋禁捕魚種：㈠污斑白眼鮫（花鯊），Carcha rhin
us longimanu。㈡平滑白眼鮫（黑鯊），Carcharhinus falciformis。旋被告於107年5月24日以農漁字第1071334283號公告修正遠洋漁業條例第13條第1項第11款禁捕魚種名錄，將原第3點變更點次為第4點，並自即日生效。其第4點明定，中西太平洋禁捕魚種：㈠污斑白眼鮫（花鯊），Carcharhinus longimanu。㈡平滑白眼鮫（黑鯊），Carcharhinus falciformis。依據被告107年5月24日農漁字第1071334283號公告「遠洋漁業條例第13條第1項第11款禁捕魚種名錄」，污斑白眼鮫（花鯊）及平滑白眼鮫（黑鯊）為中西太平洋禁捕魚種（刊載於行政院公報第024卷第096期，本院卷第307-312頁）。並請參見被告漁業署網站（首頁>漁業資源>三大洋禁捕鯊魚及魟類物種>「三大洋禁捕鯊魚及魟類物種列表」（https://www.fa.gov.tw/cht/BanShark/content.aspx?id=1&chk=fa304e06-4aa1-440b-a2c8-f59c10f234e6¶m=pn%3D1）。
㈣經查，洪淑鈴為系爭漁船之經營者即船主，陳萬得為系爭漁
船從業人即船長，系爭漁船全長23.32公尺，總噸數為69.5噸，漁業種類為延繩釣漁業，經被告核准於108年度及109年度赴太平洋海域從事鮪延繩釣漁業。系爭漁船自108年8月14日出港，109年1月14日進港，漁業署人員於109年1月15日鹽埔漁港執行卸魚檢查，系爭漁船持有及卸下禁捕魚種平滑白眼鮫（黑鯊）肉身22,241.4公斤、魚鰭1,781公斤，計24,02
2.4公斤（換算全魚重為36,994公斤，即違法事實一）、污斑白眼鮫（花鯊）魚鰭64.4公斤（換算全魚重為1,288公斤，即違法事實二）及鯊魚漁獲物鋸峰齒鮫（水鯊）魚鰭44.8公斤及長臂灰鯖鮫魚鰭21.8公斤，其魚鰭處理未依規定鰭連身，或將背鰭、胸鰭綁附於鯊魚身（尾鰭得另外存放），且未依規定完全利用鯊魚漁獲物（即違法事實三），有上開109年1月15日國內港口檢查報告、漁業署查扣紀錄等證物附卷足憑。被告認定原告2人上開違規行為，屬遠洋漁業條例第13條第1項第11款所列重大違規行為（即違法事實一、二），及行為時管理辦法第58條第3項、第59條之1之違規行為（即違法事實三），於法即無違誤。
㈤次查，遠洋漁業條例第36條第1項規定之處罰對象係「經營者
」，處罰要件係「經營者或從業人有所列重大違規行為之一者」，該條項係課以經營者監督所屬從業人員之責任及義務，與同條第5項處罰對象係「從業人」不同。此觀該條例第36條第1項及同條第5項規定之立法理由謂：「一、重大違規之行為將會減損國際上對養護管理海洋之努力，對海洋漁業資源產生損害；又經營者對於從業人具有選任、指揮、監督之權，應督促其從業人遵守養護管理及我國相關法規之規範，倘從業人有重大違規之情事，其經營者應就該重大行為負起責任，爰於第一項定明經營者或從業人如有違反重大違規情事，除對經營者處以罰鍰外，並得為收回或廢止其漁業證照之處分。……」及「四、第五項定明從業人如有違反重大違規情事，處以罰鍰並得為收回或廢止其幹部船員執業證書或漁船船員手冊之處分。」等語，係就經營者與從業人各別處罰自明。又為落實漁業管理、打擊IUU漁業行為，遠洋漁業條例第13條第1項第11款明定，我國國民不得有捕撈、持有禁捕魚種之重大違規行為，經營者及從業人均有遵守之義務及責任，違反者依同條例第36條第1項及第5項規定，經營者與船長（從業人）均應受處罰。被告漁業署為避免從事遠洋漁業之業者因不熟悉法規而違反遠洋漁業條例之規定，於每年10月遠洋漁業業者提出翌年遠洋漁業作業許可申請時，均逐一向遠洋漁船經營者及船長詳細解說法規要點。系爭漁船經營者洪淑鈴於107年間向被告漁業署申請108年度遠洋漁業作業許可，被告漁業署即已對洪淑鈴為赴中西太平洋作業重要法令宣導，此有赴中西太平洋作業重要法令宣導單附卷可佐（原處分可閱覽卷第34-37頁）。該法令宣導單【鯊魚、海龜、海鳥、黑鮪-相關規定】中第㈠項鯊魚相關規定即載明「禁止漁船持有、轉載、卸下、儲藏或販售污斑白眼鮫（花鯊）及WCPFC公約水域內之平滑白眼鮫（黑鯊）。」、「鯊魚漁獲物以冷凍方式保存且運回國內港口卸魚者，應鰭連身或鰭綁身將背鰭、胸鰭綁附於鯊魚身（尾鰭可以另外存放）；鯊魚尾鰭應與鯊魚身同時同批轉載或卸魚，且尾鰭與鯊魚身數量應相符。」、「鯊魚漁獲物應完全利用，除魚頭、內臟及魚皮外，其他魚體部分，不得丟棄。」等情，洪淑鈴已於了解規定後於該份法令宣導單上簽章，是堪信洪淑鈴已明瞭污斑白眼鮫（花鯊）及平滑白眼鮫（黑鯊）為禁捕魚種及鯊魚漁獲物應完全利用，自有對其僱用之船長與船員盡告知遵守相關規定之義務。船長受僱於經營者，經營者（洪淑鈴）對其有監督與指揮之責任，於該船出港作業前應確保船長知悉且遵守相關規定，倘船長（即從業人）有重大違規情事，其經營者應就該重大違規行為負責。洪淑鈴僱用陳萬得為系爭漁船之船長，系爭漁船於108年8月14日至109年1月14日在太平洋水域作業，有違法事實一、二之重大違規行為，及違法事實三之違規行為，堪認洪淑鈴確未積極培訓教育從業人，且於系爭漁船上揭作業期間亦未善盡指揮、監督及管理從業人之責任，此徵諸陳萬得109年5月20日陳述書自陳不知污斑白眼鮫（花鯊）及平滑白眼鮫（黑鯊）為禁捕魚種等語（原處分可閱覽卷第26-27頁），即足證之。
㈥又查，被告為處理違反遠洋漁業條例第13條第1項第11款有關
禁捕魚種規定案件，依法而妥適及有效的裁處，建立明確性及一致性規範，以期提昇執法效率與公信力，以109年3月10日令訂定發布裁量基準，其性質核屬行政程序法第159條第2項第2款規定之裁量性行政規則。又該裁量基準係區分經營者、從業人員、漁船總噸位數及禁捕魚種重量（以未經處理之全魚重量為準）等不同情節，分別訂定不同裁罰金額及收回或廢止經營者之漁業證照、從業人之漁船船員手冊及幹部船員執業證書，俾就相同類型違規案件，得適用相同裁罰措施，為細節性、技術性之規定，並未逾越法定授權範圍，且標準客觀合理，被告援為裁罰之參考，本院予以尊重。本件被告認定系爭漁船有違法事實一、二、三，且洪淑鈴身為系爭漁船經營者，對從業人未善盡指揮、監督及管理之責任；陳萬得身為系爭漁船船長，自當知悉法令之規定，及被告依遠洋漁業條例第13條第2項規定所公告之中西太平洋包含黑鯊、花鯊在內之禁捕魚種，卻疏未注意，甚且因該航次作業捕撈漁獲甚少，不夠船東油料、補給及人力等成本開銷，擔心船東虧損過鉅，不再聘僱其任船長，致影響生計，因而撈捕黑鯊、花鯊，並擔心支出漁船油料成本過高，而留存經濟價值高之魚翅及魚肉肉身，有上開陳萬得陳述書可按，是陳萬得縱無故意亦有過失，乃以系爭漁船有持有、卸下禁捕魚種黑鯊及花鯊，違反遠洋漁業條例第13條第1項第11款所列之重大違規行為，依同條例第36條第1項第3款、第43條第1項及裁量基準規定，分別以原處分1及原處分2處洪淑鈴罰鍰750萬元及225萬元，合計975萬元，收回系爭漁船漁業證照9月及2月，合計11月，並沒入黑鯊24,022.4公斤、花鯊6.4公斤；以原處分5及原處分6處陳萬得罰鍰150萬元及50萬元，合計200萬元，收回船員手冊及幹部船員執業證書9月及2月，合計11月；復以系爭漁船有鯊魚魚鰭處理未依規定鰭連身，或將背鰭、胸鰭綁附於鯊魚身，且未依規定完全利用鯊魚漁獲物之違規行為，違反行為時管理辦法第58條第3項及第59條之1規定，依遠洋漁業條例第41條第1項第1款及第43條第1項規定，以原處分3裁處洪淑鈴最低法定罰鍰50萬元，並沒入水鯊魚鰭44.8公斤及長臂灰鯖鮫魚鰭21.8公斤；依遠洋漁業條例第41條第3項規定，以原處分7裁處陳萬得最低法定罰鍰10萬元；及依同條例第24條第1項第1款規定，以原處分4將系爭漁船列為高風險漁船，實施特別管理措施。經核原處分未逾法定裁量範圍，亦無裁量濫用或裁量怠惰情事，實已考量原告2人違章程度所為之合義務性裁量，自無違誤。原告稱被告有裁量怠惰、裁量瑕疵情事云云，自難憑採。
㈦原告雖主張其等涉及之違法事實一、二、三，係均在同一航
程中之同一船舶所發生，由於係時間上與空間上密接性及持續性之行為，則被告漁業署執行卸魚檢查時，確認同一漁船上發生「捕撈」、「持有」或「卸下」禁捕魚種（黑鯊、花鯊及水鯊）等情事，應合併評價為一行為，原處分分別裁處違反處罰法定原則及一行為不二罰原則云云。惟查，國際漁業管理組織針對海洋生物資源之評估與管理利用均係針對「個別物種」分別為之，有關平滑白眼鮫（黑鯊）及污斑白眼鮫（花鯊）該二物種族群豐度，業經中西太平洋漁業委員會（WCPFC）進行資源評估，均列入禁捕魚種，若有各別捕撈、持有該二物種，即分別侵害該二物種之生態價值及族群豐度。詳言之，國際上均係對個別物種分別進行海洋生物資源評估，而後據以制訂之管理措施，其目的與手段均為限制人類捕撈行為，以降低對個別物種的侵害，故被告以遠洋漁業條例第13條第1項第11款制定之目的係為保護個別瀕危物種族群數之立法精神，因認捕撈不同禁捕魚種，所侵害係不同禁捕魚種族群豐度之法益，爰以「禁捕魚種之種類」認定違規行為數，核與漁業資源管理之目的及立法意旨無違。又依FISHBASE網站之公開資訊可知，黑鯊（平滑白眼鮫）為沿近海魚種，棲息水域一般在大陸邊緣或島嶼之大陸棚；而花鯊（污斑白眼鮫）則屬遠洋的深海魚種，兩物種棲息之水域，並不相同（本院卷第191、193頁），黑鯊及花鯊棲息之水域、水深既不相同，船長及船員下鉤作業自亦不相同，難謂僅有一捕撈行為。再者，系爭漁船係屬於延繩釣漁船作業特性，船長揚繩起鉤時，得逐鉤確認漁獲物是否為禁捕魚種，並作成是否拋棄之決意，而觀諸109年1月15日鯊魚卸魚檢查記錄表（本院卷第131頁），系爭漁船此次出海作業黑鯊、花鯊漁獲總量偏高，倘非有計畫性、針對性分別就黑鯊、花鯊棲息之水域及水深下鉤，應無可能釣獲如此鉅量之漁獲，尚難認僅有一捕撈行為。另「捕撈」、「持有」或「卸下」禁捕魚種，係分屬不同之違規行為，自難因係同一漁船、同一航次作業，即認應合併評價為一行為。本件被告依遠洋漁業條例第13條第1項第11款規定之立法目的、黑鯊與花鯊棲息水域不同及延繩釣漁船作業特性等事項，而認系爭漁船持有、卸下黑鯊及花鯊，侵害二法益，屬二違規行為，而以原處分就持有、卸下黑鯊及花鯊分別裁處，於法尚無不合，原告主張原處分違反處罰法定原則及一行為不二罰原則云云，洵難採取。
㈧原告另主張訴願決定以國際與國內漁業管理政策作為裁罰審
酌之基礎，與行政罰法第18條第1項規定所定裁罰審酌之事由有間，欠缺合理關聯性，違反不當聯結禁止原則及裁量瑕疵云云，查被告係以系爭漁船所為違法事實一、二、三違反遠洋漁業條例及行為時管理辦法之相關規定，並依遠洋漁業條例所規定之法定裁罰範圍，審酌原告2人違章程度，而予以裁罰，並非以國際與國內漁業管理政策作為裁罰審基礎，原告上揭主張，要難採取。
六、綜上所述，原告所訴各節，均無可採。被告認定原告2人有違法事實一、二、三，依遠洋漁業條例第24條第1項第1款、第36條第1項第3款、第5項第3款、第41條第1項第1款、第3項及第43條第1項及裁量基準等規定，分別以原處分裁處如上，及將系爭漁船列為高風險漁船，實施特別管理措施，於法均無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，認與本判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 110 年 11 月 25 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 蘇嫊娟
法 官 陳雪玉法 官 魏式瑜
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 110 年 11 月 25 日
書記官 林俞文