臺北高等行政法院判決
109年度訴字第154號109年10月7日辯論終結原 告 金志聿訴訟代理人 彭正元 律師
李佩昌 律師李 昕 律師被 告 中央選舉委員會代 表 人 李進勇（主任委員）訴訟代理人 唐效鈞
黃宗馥上列當事人間公職人員選舉罷免法事件，原告不服行政院中華民國108年12月5日院臺訴字第1080192541號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告係網站「網路○○○」網站之商標權人，該網站就民國107年直轄市長及縣市長選舉推出「2018選戰溫度計」專題網站，於107年度地方公職人員選舉公告於107年8月16日發布後，以「2018選戰溫度計─候選人當選預測模型」（下稱系爭網站）每日呈現直轄市長參選人最新當選率（以下簡稱「系爭預測值」），因涉有違反公職人員選舉罷免法（下稱公職選罷法）第53條第1項規定之情事。經被告以107年10月15日中選法字第1070028195號函將全案指定由臺北市選舉委員會（下稱北市選委會）管轄並統籌辦理，嗣北市選委會於108年3月27日以北市選四字第1083450095號、第00000000000號函通知被告及原告，表示該會第322次委員會會議業已作成決議，認為系爭預測值非屬公職選罷法第53條第1項所述之「民意調查」範疇。被告認北市選委會前開決議合法性尚有疑慮，故重新提請第529次委員會議討論並決議撤銷北市選委會決議，原告於選舉公告發布後至投票日10日前發布有關候選人或選舉之民意調查資料，未符合公職選罷法第53條第1項所定要件，依同法第110條第5項規定，依法應裁處原告新臺幣（下同）50萬元，被告並以108年6月21日中選法字第1083550238號裁處書（裁處案號108年度處字第2號，下稱原處分）裁處原告前揭罰鍰。原告不服，提起訴願仍遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張略以：㈠被告無權撤銷北市選委會之決議：
依直轄市縣市選舉委員會組織準則（下稱選委會組織準則）第6條第1項第3款及第2項之規定，上級機關（即被告）雖得依前開規定將北市選委會「依委員會議決議所辦理之事項撤銷」，但以該委員會議決議違反法令而無效為前提，且得撤銷之對象為「依該無效之決議辦理之事項」，上級機關不得逕自撤銷「委員會議之決議」，規範甚為明確。被告竟違反選委會組織準則第6條第2項之規定，逕將北市選委會之決議撤銷，顯非適法。且被告就本件原已指定由北市選委會管轄（甲證4第14頁參照），北市選委會並經108年1月30日北市選委會監察小組第216次會議（甲證7），作成系爭預測值並非公職選罷法第53條第1項所述之民意調查範疇，不構成違反該條規定之決議，並於108年3月21日北市選委會第322次委員會照案通過（甲證8）後通知原告。是以，就北市選委會作成之決議，除非該決議有明確違反法令而無效之情形，否則被告即應予以尊重，並無因見解不同即得逕予撤銷該決議之權限。被告竟誤為援引選委會組織準則第6條第2項規定，將北市選委會作成之決議撤銷，進而對原告裁罰，其處分即難謂合法，被告稱其係北市選委會的上級機關，具有指揮監督權限，有權撤銷北市選委會108年3月21日第322次委員會決議云云，亦有違誤。
㈡系爭預測值並非公職選罷法第53條第1項所稱「民意調查」：
1.系爭預測值乃就客觀上已公開之既存資料及網路使用行為，整理成一個有所依據之預測值，故稱之為「2018選戰溫度計─候選人當選預測模型」來呈現參選人「最新當選率」，該當選率預測值既係出自原告之預測模型而來的推估值，並非民意調查，亦不具有民意調查性質之外觀：
⑴系爭預測值係綜合「候選人勝選因素模型」、「網路口碑預
測模型」、「媒體民調」及「群眾預測」四組模型所呈現之結果，再予以分析後呈現之最新當選率預測值，並非民意調查。其中，「候選人勝選因素模型」係整理自中央選舉委員會選舉資料庫、維基百科等有關2002年至2014年四屆縣市長選舉之選舉資料，就過去選舉結果資料進行機器學習分析；而「網路口碑預測模型」，則是從107年6月1日起至同年11月13日間，各時間點不同網站、頻道等來源，與各候選人相關之網路文章及貼文資料，觀測他人已公開之資料及網路使用者行為，透過巨量資料呈現粉絲數、網路好感度、熟悉度、互動數、網路經營績效等變化，進行AI人工智慧解析以評估候選人之口碑擴散力；至就「媒體民調」及「群眾預測」，則係轉載各家媒體民調、未來事件交易所及智慧交易所等網站之公開結果，從107年7月19日第1筆民意調查發布日起至107年11月13日止，所有媒體機構發布之資料。上述四組模型，充量僅是就已公開資訊之整理，並未從事任何調查，自非屬民意調查。系爭網站再進而綜合上開四組模型結果，整理成一個有所依據之預測值，該預測值為出自原告之預測模型而來的推估值，所呈現之系爭預測值為參選人當選率預測值，顯非民意調查。此外，系爭網站並未透過人工、街訪、電訪、網路等方式對特定或不特定民眾進行有關候選人或選舉之意見進行任何訪談或調查，迥非所謂「將民眾有關候選人或選舉所為意見表達予以彙計並公開」之「民意調查」可比，也並不是以非學理所稱民意調查之方法取得，甚或持不實資料而發布具有民意調查性質之外觀之資料，自不需負公職選罷法第53條第1項所規定之載明義務（最高行政法院102年度判字第321號判決意旨參照）。
⑵「候選人勝選因素模型」所應用之歷史選情資料庫，係原告
取自中央選舉委員會選舉資料庫及維基百科2002年至2014年四屆縣市長選舉之選舉資料，以評估候選人實力，例如：各縣市候選人縣市別、姓名、得票數、資料年度、出生地、省籍、性別、年齡、政黨、是否為政二代、參選經驗、政務經驗、競選連任、是否為執政黨等，再將文字資料轉化為數值資料供「候選人勝選因素模型」進行機器學習，以候選人背景資料評估候選人實力，此模型顯與民意調查無關；原告用以評估候選人媒介傳播力的素材來源「網路口碑資料庫」，則係取自KEYPO大數據關鍵引擎、FANSDO粉絲行為追蹤器、Google Trends等商業資料庫之既有資料（甲證15），將資料分為「選民熟悉度（包含網路聲量、臉書粉絲數、粉絲成長數、搜尋熱度、粉絲互動數、談論數）」、「選民好感度（包含網路正面及負面聲量、臉書情緒比）」及「網路經營績效（包含社群活躍指數、粉絲黏著指數、貼文互動指數）」三大指標，並予以標準化後計算平均分數，評估候選人之媒介傳播力，顯與民意調查係調查選民對候選人之選舉意向無關。
⑶關於選民支持度之評估，原告則取用各家媒體民調、未來事
件交易所等群眾預測網站之公開結果。系爭預測值之「媒體民調」及「群眾預測」模型，係原告取用各媒體機構（例如：TVBS、旺旺中時、聯合報、三立電視台、自由時報、美麗島電子報、ETtoday東森新聞雲、Nownews今日新聞、年代電視、風傳媒、信傳媒、蘋果日報等）發布之電話或網路民意調查資料，以及群眾預測網站（例如：未來事件交易所、台北政治經濟交易所等）之每日最新交易價格（甲證16），加以計算出平均值，足見原告並未自行進行所謂民意調查，僅係援用媒體先前已公開發布之民調資料，作為模型分析素材之一，自不得以偏概全，泛稱系爭預測值為民意調查資料。
2.系爭預測值既非以民意調查方式作成，而係彙整客觀上已公開之既存資料及網路使用行為，整理成一個有所依據之預測值，被告對於此等非民意調查之預測推估值，一概視為民意調查資料，等同課以人民「無從遵循之標示義務」，有違平等原則：
查被告108年5月21日第529次會議記錄15頁即自陳「鑒於是類案件迭生爭執，究有無規制必要？或究應作如何之規制？不無疑義，本會為此特於105年6月16日邀集學者專家、相關機關、媒體業者及所屬選舉委員會舉行公聽會後，並作成修法建議……」既曾討論是類案件有無規制必要，或應作如何之規制，即指明是類案件目前並無法律規制，豈可任意解釋現行法規，損及人民自由權利？被告又謂：「上開資料與未來事件交易所發布之資料同屬無從符合系爭條項所定應載明事項之資訊註釋義務的可能。自不得予以發布。」更令人匪夷所思。若採此見解，無異因其法律規範之不明確，而限制人民從事法律所未限制或禁止之事項，而在新科技發展下，新興形式之選舉預測，也將因被告此類見解而遭箝制，嚴重損及人民依憲法第11條所享有實現自我、溝通意見、追求真理及監督各種政治或社會活動之言論自由。被告顯然係為求自身便宜行事，怠惰立法，刻意忽視系爭預測值為參選人當選率預測值，與民意調查資料顯然不同，而恣意解讀現行法律規範，顯非適法。
3.系爭預測值雖非民意調查資料，但也已盡可能充分揭露相關資訊，包含所運用之模型架構，並揭露預測方法、資料來源及資料統計之方法與分析技術等內容，並無「防止有人假藉民意調查資料之名影響選舉公正」之問題：
⑴負責調查單位及主持人：因「2018選戰溫度計」並未對任何特定人或不特定人進行所謂的「調查」，恐難記載「調查單位」，惟系爭網站已明確標示網路○○○之註冊商標（甲證10），足以辨識系爭預測值之來源。⑵辦理時間：系爭網站係就客觀上已存在及公開之媒體、未來事件交易所、智慧交易所、中選會及各候選人粉絲團等資料，整理成一個有所依據的當選率預測值，並未進行民意調查，故載明預測時間為2018年6月1日至11月14日（選舉前10日）（甲證9第3頁參照）。⑶抽樣方式、母體數、樣本數：系爭網站並未進行民意調查，故無所謂抽樣方式、母體數、樣本數，但已於網頁詳細說明四個模型的設計方式（甲證9第2頁參照），且系爭網站所整理的各媒體民調來源、各該民調自行公開之母體數、樣本數、網路口碑資料庫均在網站上揭露。⑷誤差值：系爭網站因運用統計模型，則有當選率預估誤差值（甲證9第3頁至第4頁參照）。⑸經費來源：系爭網站在選舉之前已經為進行大數據應用而設立，由人工智慧自動搜集、分析已在網路公開之資訊，因選舉期間進行當選率之預測並無新增其他經費，故無經費來源可以記載。
4.衡諸公職選罷法第53條第1條課以資訊載明義務之理由，無非係為「防止有人假藉民意調查資料之名影響選舉公正」，意在避免有人以非學理所稱民意調查之方法將得甚或持不實資料而發布具有「民意調查性質外觀」之資料，影響選舉之公正。然本件系爭預測值係原告依其個人研究方法對未來之預測推估，充其量僅係原告藉由系爭網站所為之個人言論，況且系爭預測值也已經盡可能充分揭露相關資訊，包含所運用之模型架構，並揭露預測方法、資料來源及資料統計之方法與分析技術等內容，則系爭預測值也沒有上開「防止有人假藉民意調查資料之名影響選舉公正」之問題。
㈢爰聲明求為判決：原處分及訴願決定均撤銷。
三、被告則以：㈠被告為有權管轄之機關，依據選委會組織準則第6條第2項規定撤銷北市選委會決議，並無違法：
1.依公職選罷法第130條第1項及同法施行細則第58條之規定，該法所定之罰鍰，由選舉委員會處罰之，除立法委員選舉罰鍰之處罰由被告為之外，餘由主辦選舉委員會為之。此外，一行為或數行為違反同一規定，數選舉委員會均有管轄權者，被告得指定一選委會管轄或移轉被告管轄。本件因係原告之數違規行為，違反同一規定，致被告所屬數選舉委員會均有管轄權；爰依施行細則第58條指定北市選委會管轄，並依該會函報處理情形及選委會組織準則第6條第2項賦予被告指揮監督權責之規定，故被告有本件之管轄權限。
2.北市選委會第322次委員會議就本件所為決議，係因牴觸被告107年5月28日中選法字第1073550357號函釋（乙證6）而屬自始不生效力之無效，經被告機關第529次委員會議決議略以，依據選委會組織準則第6條第2項撤銷台北市選委會所為原決議，並由被告裁處。雖原告稱被告第529次委員會議決議，未符合選委會組織準則第6條第2項規定，上級機關僅得就「依該決議辦理之事項」予以函告無效及撤銷等。惟上級機關就下級機關所為處分，本於指揮監督之權限，對於下級機關所為違背法令之處分，本有撤銷之權。被告既為北市選委會之上級機關，本於指揮監督之權限，對於北市選委會所為牴觸現有行政函釋之原決議，應具撤銷之權限，自上級機關對下級機關行政監督角度，並無違法不當之處。
㈡系爭預測值乃公職選罷法第53條所稱民意調查資料，原處分認事用法並無違誤：
1.依最高行政法院107年度判字第221號、102年度判字第321號判決意旨及被告107年5月28日中選法字第1073550357號函釋意旨，「民意調查資料」乃指將民眾有關候選人或選舉所為之意見表達，予以彙計公開之行為，至其彙計之方法與公開之形式，是否合於學理上所稱民意調查之定義，即非所問；且並未侷限於僅指「正式民調」，而係泛稱任何選舉民意之彙計公開的概念，包括偽造、不實或假藉民調之名義所恣意發布之「不實民調資料」，均屬條文涵蓋之範圍。系爭預測值依原告所述，資料來源包含「民眾於Facebook、YouTube、新聞媒體、討論區或部落格等媒介所表達其對候選人或選舉之意見」、「媒體委託或直接調查並公開發布之支持度民調報告」等，再由原告架設之網路○○○將前揭資料予以彙整，並透過其演算法於該網站選舉專區中呈現各候選人之當選率，顯屬將各種（包含民眾）有關候選人或選舉所為之意見表達予以彙計公開之行為，雖該行為非以學理上民意調查方式作成，仍無礙其構成「民意調查資料」之性質。被告85年3月13日第220次委員會議決議亦揭示「有關候選人或選舉之民意調查資料，係指將民眾有關候選人或選舉所為之意見表達，予以彙計公開之行為而言。至於彙計之方法與公開之形式，則非所問。」本院105年訴字第1219號判決亦認為，公職選罷法第53條第1項之規範目的，除有藉民調資訊之公開，尚有避免任意為有關候選人或選舉民調資料之發布，影響選民之判斷之選舉公正考量，是其立法之目的為避免以不實民調誤導選民，提高民調公信力，且選罷法對於民調並未有何定義性之規定，是選罷法第53條第1項「有關候選人或選舉民意調查資料」，自應解為指將民眾有關候選人或選舉所為之意見表達，予以彙計公開之行為，至其彙計之方法與公開之形式，是否合於學理上所稱「民意調查」之定義，即非所問。
2.人民之言論自由基本權雖為憲法第11條所保障，惟為兼顧對個人名譽、隱私及公共利益之保護，法律尚非不得對言論自由依其傳播方式為合理之限制。公職選罷法第53條之所以規範任何人不得任意為有關候選人或選舉民意調查資料之發布，影響選民之判斷，違者予以處罰，即係基於公共利益之保護而設，符合憲法第23條規定之意旨。被告亦有忠實執行法律之職責。又公職選罷法第53條規定意旨在於規範發布民意調查行為，提高民調公信力，避免以不實民意調查誤導選民，而非限制民意調查，即任何人可以就民眾有關候選人或選舉所為意見表達予以彙計，但於公告彙計（民意調查）結果時，則應發布負責調查單位等，供公眾檢視以達提高民調公信力，避免以不實民意調查誤導選民之目的。又該條規定之立法目的乃在追求選舉之公正，自符合憲法第23條限制權利之目的（本院102年訴更一字第67號及68號判決意旨參照），從而原告主張亦無可取。
3.公職選罷法第53條立法之初，確未有「未來事件交易所」及原告所架設之「網路○○○」等新興媒體。但非謂上開媒介及其製作之相關內容，非該條所欲規範之範疇。又系爭預測值預測時間自107年6月1日起至11月14日（選前10日，如乙證9），顯見原告亦熟知公職選罷法第53條之規範，卻未依照該條規範載明負責調查單位、主持人、辦理時間、抽樣方式、母體數、樣本數、誤差值及經費來源等法定應記載事項。反而主張系爭資料非「民意調查資料」，故並無依前開公職選罷法規定於系爭資料內載明發布民意調查資料之應記載事項之義務，顯存僥倖心態而欲規避前開選罷法規範。
㈢並聲明求為判決：原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有：原處分（本院卷第49頁）、訴願決定書（本院卷第51頁至60頁）、「網路○○○」註冊第00000000號商標註冊資料（本院卷第33頁）、北市選委會108年3月27日北市選四字第10834500951號函（本院卷第35頁至36頁）、北市選委會108年5月31日北市選四字第1080000987號函（本院卷第37頁）、被告108年5月21日第529次會議紀錄節本（本院卷第39頁至47頁）、北市選委會監察小組第216次委員會議紀錄節本（本院卷第61頁至63頁）、北市選委會第322次委員會議紀錄節本（本院卷第65頁至67頁）、「2018選戰溫度計」網站之候選人當選預測模型說明資料（本院卷第69頁至73頁）、「網路○○○」商標呈現於「2018選戰溫度計」頁面之資料（本院卷第75頁）、「2018選戰溫度計─候選人當選預測模型」網頁之候選人當選預測模型統計誤差值資料（本院卷第261頁）、「2018選戰溫度計-候選人當選預測模型」架構圖（本院卷第319頁）、「未來事件交易所」及「台北政治經濟交易所」交易價格資料（本院卷第323頁至325頁）、「歷史選情資料庫」、「網路口碑資料庫」、「媒體民調資料庫」及「預測市場資料庫」之資料來源及數量（本院卷第363頁）、被告107年10月15日中選法字第1070028195號函（本院卷第111頁）、被告108年5月31日中選法字第1083550212號函（本院卷第115頁）、被告107年5月28日中選法字第1073550357號函釋（本院卷第119頁）、系爭網站相關資料擷圖（本院卷第142頁至151頁）、公職選罷法第53條修正草案條文對照表（本院卷第183頁）、本件系爭預測值資料（本院卷第215頁至216頁）、被告105年6月16日「選舉民意調查有無規制必要性」公聽會開會通知單、議程及逐字紀錄（本院卷第217頁至243頁）、新聞報導：命中率百分百！大數據選舉預測模型精準預測6都選情（本院卷第409頁至418頁）、新聞報導：2020大選民調誰最準？14家數據比一比，TVBS、網路○○○準度最高（本院卷第419頁至421頁）等文件可參，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為：㈠被告是否有權撤銷北市選委會之決議？㈡系爭預測值是否屬於公職選罷法第53條所稱民意調查資料？
五、本院之判斷：㈠本件應適用之法令：
1.按公職選罷法第53條規定：「（第1項）政黨及任何人自選舉公告發布及罷免案成立宣告之日起至投票日10日前所為有關候選人、被罷免人或選舉、罷免民意調查資料之發布，應載明負責調查單位及主持人、辦理時間、抽樣方式、母體數、樣本數及誤差值、經費來源。（第2項）政黨及任何人於投票日前10日起至投票時間截止前，不得以任何方式，發布有關候選人、被罷免人或選舉、罷免之民意調查資料，亦不得加以報導、散布、評論或引述。」、第110條第5項規定：
「違反第53條或第56條規定者，處新臺幣50萬元以上500萬元以下罰鍰；違反第56條規定，經制止不聽者，按次連續處罰。」
2.又按憲法第11條保障人民之言論自由，乃在保障意見之自由流通，使人民有取得充分資訊及自我實現之機會，包括政治、學術、宗教及商業言論等，並依其性質而有不同之保護範疇及限制之準則。惟憲法之保障並非絕對，為兼顧對個人名譽、隱私及公共利益之保護，法律尚非不得對言論自由依其傳播方式為合理之限制，立法者於符合憲法第23條規定意旨之範圍內，得以法律明確規定對之予以適當之限制者，自應符合比例原則之要求（司法院釋字第644號、第623號及第509號解釋意旨參照）。而公職選罷法第53條第1項規定，在於避免以不實民調誤導選民，提高民調公信力，立法者爰明定自選舉公告發布之日起至投票日10日前所為有關該次選舉民意調查資料之發布，應載明負責調查單位及主持人、辦理時間、抽樣方式、母體數、樣本數及誤差值、經費來源，係基於公共利益之保護而設（此可觀諸該條文立法意旨即明），是其立法目的，係在追求選舉之公正，又其限制之範圍具有期間限制，僅限於自選舉公告發布之日起至投票日10日前，只要依法載明負責調查單位及主持人等事項即可發布，而非全面禁止民意調查，又透過於發布彙計民意調查結果之同時，課與發布人公開揭露負責調查單位等資訊之義務，將有助於供公眾檢視民調是否客觀可信，避免民調淪為少數人誤導選民或操縱選情之工具，其限制手段與上述立法目的之達成間，確具實質關聯，應符合憲法第23條比例原則之意旨，且該規定與憲法保障言論自由之意旨尚無違背。
3.復按總統副總統選舉罷免法第52條第1項「有關候選人或選舉民意調查資料」（與公職選罷法第53條第1項規定內容幾近一致），自應解為，指將民眾有關候選人或選舉所為之意見表達，予以彙計公開之行為，至其彙計之方法與公開之形式，是否合於學理上所稱「民意調查」之定義，即非所問；否則，即無法達成該規定所欲達成之立法目的，而與其立法意旨不符。是縱以非學理所稱「民意調查」之方法取得，甚或持不實資料，以具民意調查性質之外觀，將有關候選人或選舉之資料予以發布，仍有該條規定之適用（最高行政法院102年度判字第321號判決意旨參照）。
㈡北市選委會之決議與被告所發布之函釋相牴觸，依法應不待撤銷即屬無效：
1.按選委會組織準則第6條規定：「（第1項）下列事項，應經委員會議決議：一、選舉、罷免、公民投票相關選務事項行政規則之訂定、修正、廢止（停止適用）之擬議。二、各項選舉、罷免及公民投票公告事項之審議。三、違反選舉、罷免及公民投票法規之裁罰。四、重大爭議案件之處理。五、委員之提案。六、其他重大應由委員會議議決事項。（第2項）前項決議與法律或法律授權之法規或上級機關之命令牴觸者，無效；依該決議辦理之事項，上級機關得予以函告無效、撤銷、廢止、變更、代行公告或為其他必要之處置。」依此足見直轄市縣市選舉委員會（下稱地方選委會）之決議依法不得與上級機關即被告發布之命令或函釋相牴觸，牴觸者即生法律上無效之效果，其立法意旨自係在授與被告對地方選委會決議及依決議辦理事項進行合法性監督之權限。
2.經查，北市選委會經108年1月30日臺北市選舉委會員監察小組（下稱北市選委會監察小組）第216次會議，作成決議略以：系爭網站係將已公開於各媒體、網站等既存公開資料及網路使用行為，運用自行研發之各種類型，綜合整理成有所依據之預測值，並非公職選罷法第53條第1項所述之「民意調查」範疇，不構成違反該條規定之決議等語，並於108年3月21日北市選委會第322次委員會決議（下稱北市選委會原決議）照案通過後通知原告，此有該等委員會議紀錄在卷可查（甲證7、8），惟被告認北市選委會前開決議合法性尚有疑慮，故重新於108年5月21日提請第529次會議討論，作成決議係依據最高行政法院判決及被告107年5月28日中選法字第1073550357號函釋（下稱107年5月28日函釋），均認總統副總統選舉罷免法第52條（公職選罷法第53條）所稱「民意調查資料」應以是否引據任何民意調查資料（不論其公正或不實）而為判斷，政黨或候選人所為具有「數據及百分比」之發言或貼文，雖具有民意調查之外觀，若僅係自行預估得票率，或僅係單純對選情之判斷與評估，而未引據任何民意調查資料，即不得謂該「數據及百分比」係屬民意調查資料。而原告於系爭網站上所發布之直轄市長參選人最新當選率，其不具政黨或候選人身分，且非報導或自行預估之行為，所發布之當選率百分比應已具民意調查之外觀，並就相關網站使用聲量等數據資料予以彙計分析，故認北市選委會原決議與法院判決及被告107年5月28日函釋非屬相符，進而決議撤銷北市選委會員之原決議，此有被告第529次會議紀錄在卷可按（甲證4）。是以，如被告認定系爭預測值屬於公職選罷法第53條所稱民意調查資料乙節無誤（詳後述），則北市選委會原決議顯已牴觸被告107年5月28日函釋意旨，依據選委員會組織準則第6條第2項規定，本應不待撤銷即屬自始、當然無效，被告嗣後以108年5月31日中選法字第1083550212號函通知北市選委會其原決議已經被告第529次委員會決議撤銷等語（乙證4），所為用語核與前揭規定雖有不符，然尚無足影響被告嗣後於108年6月21日所為原處分合法性之認定，原告執前開情詞主張：被告對北市選委會之原決議應予以尊重，並無因見解不同即得逕予撤銷該決議之權限云云，於法不符，要非可採。
㈢系爭預測值屬公職選罷法第53條所稱民意調查資料：
1.原告固主張：系爭網站並未透過人工、街訪、電訪、網路等方式對特定或不特定民眾進行有關候選人或選舉之意見進行任何訪談或調查，而僅就既存之客觀公開資料及網路使用行為，整理成一個有所依據之預測值，該預測值為出自原告之預測模型而來的推估值，為參選人當選率預測值，迥非所謂「將民眾有關候選人或選舉所為意見表達予以彙計並公開」之「民意調查」可比，也並不是以非學理所稱民意調查之方法取得，甚或持不實資料而發布具有民意調查性質之外觀之資料，自不需負公職選罷法第53條第1項所規定之載明義務等語，惟觀諸最高行政法院前揭判決意旨，可知公職選罷法第53條第1項所規範之「民意調查」資料，隨著科技之進步及時代之演變，民意調查之方法不斷推陳出新，基於該法立法目的之解釋，「民意調查」自不應拘泥於傳統字面文字之意義，而應解為指將民眾有關候選人或選舉所為之意見表達，予以彙計公開之行為，至其彙計之方法與公開之形式，是否合於學理上所稱「民意調查」之定義，即非所問；否則，立法者透過法律文字之規範意義有其侷限性，民意調查之方式卻日新月異，倘透過調查分析方式略加調整改變，即可規避公職選罷法前開規範之拘束，豈非使民意調查不受任何限制，民眾亦無從對其客觀性進行任何檢證，而輕易淪為特定人誤導選民或操弄選戰之工具，即無法達成該規定所欲達成之立法目的，而與其立法意旨不符。是縱以非學理所稱「民意調查」之方法取得，甚或持不實資料，以具民意調查性質之外觀，將有關候選人或選舉之資料予以發布，仍有該條規定之適用，合先敘明。
2.經查，系爭網站係以候選人勝選因素模型、網路口碑預測模型、媒體民調、群眾預測分別評估候選人實力、口碑傳播力、選民支持力，綜合預測候選人之當選率，針對下列網路上之資料以加權平均數分析、迴歸分析、機器學習及語意分析等資料統計方法及技術進行分析：⑴歷史選情資料庫：資料取自中央選舉委員會選舉資料庫、維基百科，共蒐集91年至103年間4屆縣市長選舉之選舉資料；⑵網路口碑資料庫：透過「KEYPO大數據關鍵引擎」每日累積100萬筆以上的網路數據庫，其內容涵蓋Facebook、YouTube、新聞媒體、討論區、部落格等網站；⑶媒體民調資料庫：資料取自媒體委託或直接調查並公開發布之支持度民調報告；⑷預測市場資料庫：資料取自國內之預測市場網站，包含未來事件交易所、智慧交易所（又名台北政治經濟交易所）等，此有系爭網站上發布之相關資料擷圖在卷可稽（本院卷第142頁至151頁），其中「網路口碑預測模型」將資料分為「選民熟悉度（包含網路聲量、臉書粉絲數、粉絲成長數、搜尋熱度、粉絲互動數、談論數）」、「選民好感度（包含網路正面及負面聲量、臉書情緒比）」及「網路經營績效（包含社群活躍指數、粉絲黏著指數、貼文互動指數）」三大指標，並予以標準化後計算平均分數；「媒體民調」及「群眾預測」模型，係原告取用各媒體機構（例如：TVBS、旺旺中時、聯合報、三立電視台、自由時報、美麗島電子報、ETtoday東森新聞雲、Nownews今日新聞、年代電視、風傳媒、信傳媒、蘋果日報等）發布之電話或網路民意調查資料，以及群眾預測網站（例如：未來事件交易所、台北政治經濟交易所等）之每日最新交易價格（甲證16），加以計算出平均值。是以，系爭預測值乃廣泛自既有公開資料蒐集並加以數值化，評估各候選人的實力、媒介傳播力及選民支持度，得出預估各候選人當選的機率，藉以分析哪一位候選人當選機率較高等情，為原告所自承，且有其提出之系爭網站候選人當選預測模型架構圖1紙（甲證14）在卷可參，足見原告透過引據其他媒體所發布之民意調查資料及民眾在網路上對候選人或選舉所為之評論，透過特定之演算分析方式，用以預測分析候選人之當選率，從其在系爭網站上持續更新發布之直轄市長參選人最新當選率與一般媒體所發布之民調資料對照以觀（本院卷第215至216頁、第150頁），固分別為針對候選人當選預測及民意支持所為統計分析之調查資料，本質上略有不同，然兩者均係於107年直轄市長選舉競選期間，媒體依序臚列各地區候選人分析調查後發布之「數據及百分比」，從一般選民之角度而言是否能區辨此兩者之差異，顯非無疑；其次，原告雖謂系爭網站並未透過人工、街訪、電訪、網路等方式對特定或不特定民眾進行有關候選人或選舉之意見進行任何訪談或調查云云，然觀諸其於系爭網站上所發布之前述當選率調查資料同一網頁（本院卷第216頁），該網頁上卻同時刊載：「網溫選戰大調查，如果明天要投票，你會投給誰？投票去（Voting）」等語，就此等內容登載之用意質諸原告，原告仍矢口否認有進行網路民調，並陳稱略以：該網頁資料所示「投票去」項目與本件當選率並無任何關聯，當選率是以媒體已經公布之民調納入模型中進行運算，並未參考該網頁中投票項目，至於「投票去」項目為何放置在該網頁，應該是讓網民有參與互動之機會云云（本院卷第330至331頁筆錄），縱其所述屬實，惟衡以系爭網站於發布各候選人當選率預測之「數據及百分比」與一般民意調查外觀已難區隔差異，另再參酌前揭「投票去」等文字更足以營造系爭網站同時有在進行選民對候選人選舉意向之網路調查，且系爭預測值係基於此網路民調所作成之氛圍，甚至其他媒體網路文章曾將系爭網站所發布之當選率預測值視為一般民調與其他媒體所發布之民調一同為準確度之比較，此可觀諸「2020大選民調誰最準？14家數據比一比，TVBS、網路○○○準度最高」之網路報導益明（乙證18），是其具備民意調查性質之外觀，堪可認定，縱非以學理所稱「民意調查」之方法取得相關資料，仍係以具民意調查性質之外觀，將有關候選人或選舉之資料予以發布，應有公職選罷法第53條第1項規定之適用。準此，原處分以原告於選舉公告發布後至投票日10日前所發布之系爭預測值乃屬有關候選人或選舉之民意調查資料，未載明公職選罷法第53條第1項所定規定應載明之事項，依同法第110條第5項規定裁處原告50萬元，於法核無違誤。
3.再者，原告另主張：被告108年5月21日第529次會議記錄15頁即自陳「鑒於是類案件迭生爭執，究有無規制必要？或究應作如何之規制？不無疑義，中選會為此特於 105年6月16日邀集學者專家、相關機關、媒體業者及所屬選舉委員會舉行公聽會後，並作成修法建議……」既曾討論是類案件有無規制必要，或應作如何之規制，即指明是類案件目前並無法律規制，豈可任意解釋現行法規，損及人民自由權利等語，惟細譯被告108年5月21日第529次會議通知單、議程及逐字記錄（乙證14），可知是類民意預測資料是否屬公職選罷法上民意調查資料之類似爭議已曾發生，且依最高行政法院前開102年度判字第321號判決意旨對於「民意調查」之定義係採取目的解釋之方法，縱非合於學理上所稱民意調查之定義，例如選舉預測等新興民意調查之方法，因沒有母體、樣本數、抽樣方式、誤差值等相關資訊，仍屬公職選罷法第53條第1項規範之範疇，其未載明依法應載事項，即屬違法，此乃實務上行政法院向來所採之見解，受裁罰者或有不同意見，因此而有是否為規範鬆綁之提議，被告故而召開該次公聽會供作立法者未來修法方向之參考，然從該次公聽會之發言紀錄以觀，絕大多數之與會者均仍認為新型態預測性民意調查有維持規制之必要，原告主張：是類案件目前並無法律規制，非可任意解釋現行法規，損及人民自由權利等語，顯屬無據，要非可採。至原告雖稱已盡可能充分揭露相關資訊，並無假藉民意調查之名影響選舉公正之疑慮云云，然查，原告雖自稱係藉由觀測其他媒體已公開之資料及網路使用者行為，進行AI人工智慧解析、預測候選人之當選率等，則原告所引據資料之來源、數量，以及經費來源等，自當涉及其所為預測分析結果可信與否之基礎，又是否接受特定來源之金錢補助亦可能影響其預測中立、客觀性之判斷，然並未見原告於發布系爭預測值同時充分揭露此等客觀資訊，又因嗣後原告資料庫定時清理，電腦中僅留有選前100天之數據，致部分資料迄今已逸失，且關於經費來源乙節，僅推稱其因長期從事學術研究，演算整理並發布系爭預測值所需資源均係沿用既有設備，並未額外支付費用，系爭網站則為友人無償協助架設，原告並未另外花費或接受經費補助，故無其他經費來源可以記載等情，業經原告具狀敘明（本院卷第341、
363、507頁），參以原告自107年度地方公職人員選舉公告於107年8月16日發布後，即於系爭網站每日更新登載候選人當選率之預測值，縱原告對此類預測民調是否受公職選罷法前揭規定之規制容有疑義，然就此僅需稍加詢問主管機關即應可得悉相關法令規範，卻捨此不為，未曾事先為任何詢問，此為原告於本院言詞辯論程序中所自承（本院卷第534頁筆錄），是就其未完全遵照公職選罷法第53條第1項規定於發布系爭預測值時載明前述應記載事項乙節，顯有過失，堪可認定。又因本件缺乏前揭應記載事項之揭露，致選民無從對其所發布之系爭預測值進行客觀與否之檢視與驗證，倘僅憑其所述系爭預測值與傳統民意調查方法有所不同，即遽允其脫免前述登載事項之法定義務，實有影響選舉公正之疑慮至明，自無從僅憑原告前開片面之主張為其有利之認定。
六、綜上所述，本件被告查認原告於選舉公告發布後至投票日10日前發布有關候選人或選舉之民意調查資料，未符合公職選罷法第53條第1項所定要件，依同法第110條第5項規定，以原處分依法應裁處原告50萬元，於法並無不合，訴願決定遞予維持，亦無違誤。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 10 月 28 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 惠 瑜
法 官 黃 莉 莉法 官 鄭 凱 文
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 10 月 28 日
書記官 吳 芳 靜