臺北高等行政法院判決
109年度訴字第1556號112年5月11日辯論終結原 告 南山人壽保險股份有限公司代 表 人 尹崇堯（董事長）訴訟代理人 李世宇 律師
吳涵晴 律師李俊良 律師被 告 勞動部勞工保險局代 表 人 白麗真（局長）訴訟代理人 林詩穎
陳柏宇林志信上列當事人間勞工退休金條例事件，原告不服勞動部中華民國109年12月8日勞動法訴一字第1090012561號訴願決定、109年11月3日勞動法訴一字第1090021622號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
(一)原告代表人原為陳棠，於訴訟進行中變更為尹崇堯，茲據新任代表人尹崇堯具狀聲明承受訴訟（本院卷3第551頁），核無不合，應予准許。
(二)被告代表人原為鄧明斌，訴訟進行中先變更為陳琄，最後變更為白麗真，業據被告新任代表人提出承受訴訟狀聲明承受訴訟（本院卷3第287頁，本院卷4第259頁），均核無不合，應予准許。
(三)按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項及第3項第2款分別定有明文。本件原告起訴時聲明原為：撤銷被告民國109年5月11日保退二字第10960091311號裁處書（下稱處分1）、109年8月10日保退二字第10960178411號裁處書（下稱處分2，以下與處分1合稱時則稱原處分）及勞動部109年12月8日勞動法訴一字第1090012561號訴願決定書（下稱訴願決定1）、109年11月3日勞動法訴一字第1090021622號訴願決定書（下稱訴願決定2，以下與訴願決定1合稱時則稱訴願決定）（本院卷1第35頁）；嗣於訴訟進行中，變更聲明為：1.訴願決定、原處分關於罰鍰部分均撤銷。2.確認原處分公告單位名稱及負責人姓名等資訊部分違法（本院卷2第16頁，本院卷4第513-514頁）。經核其訴訟標的之請求雖有變更，但請求之基礎不變，本院認其所為訴之變更，洵屬適當，應予准許。
二、爭訟概要：原告未依規定申報所屬勞工陳○洲等111人（下稱陳○洲等111人）自到職日起提繳勞工退休金，前經被告分別以民國101年4月9日保退二字第10160037620號函（下稱限期改善處分1）及101年5月2日保退二字第10160053140號函（下稱限期改善處分2），請原告於101年5月8日前改善，為陳○洲等111人自到職日起申報提繳勞工退休金，惟原告逾期仍未申報提繳陳○洲等111人勞工退休金，經被告以違反勞工退休金條例（下稱勞退條例）第18條規定，乃依同條例第49條規定，以101年5月10日保退二字第10160057080號函（下稱第1次裁處處分），處原告罰鍰新臺幣（下同）10萬元，因原告遲未為陳○洲等111人申報提繳勞工退休金，被告遂自101年5月10日起按月裁罰原告迄今。本次被告續依同條例第49條及第53條之1規定，以處分1、處分2各處原告罰鍰10萬元，並公布原告名稱及負責人姓名等資訊。原告均不服，提起訴願，遭勞動部分別以訴願決定1、訴願決定2駁回後，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張及聲明：
(一)主張要旨：
1.司法院釋字（下稱釋字）第740號解釋（下稱740號解釋）已明揭保險業務員（下稱業務員）從事保險招攬業務所訂立之勞務契約，因其得自由決定勞務給付之方式，且自行負擔業務風險，並非勞動基準法（下稱勞基法）第2條第3款之勞動契約：
釋字740號解釋係起因於民事法院與行政法院解釋及適用勞基法第2條第6款規定時，就勞動契約「從屬性」之判斷標準有所歧異，進而導致個案認定業務員與其所屬保險公司之保險招攬契約是否具從屬性、是否為勞動契約等問題產生歧異見解。因此，釋字740號解釋作成後，各審判機關即應以該號解釋揭示判斷標準認定保險招攬契約之屬性，不得再持過去與其他法院發生歧異之見解，逕自作成認定，否則即構成違法判決。釋字740號解釋明確指出，判斷保險招攬契約是否為勞基法第2條第6款規定之勞動契約時，主要應著重於保險業務員「得否自由決定勞務給付之方式（包含工作時間）」，以及「自行負擔業務風險（例如按所招攬之保險收受之保險費為基礎計算其報酬）」，最高行政法院107年度判字第708號、106年度判字第233號，本院107年度簡上字第208號等判決亦為相同意旨，前大法官黃茂榮見解亦同。
2.最高行政法院109年度上字第261號判決（下稱最高行109上261判決），業已參酌釋字740號解釋意旨，就原告與業務員之勞務契約判斷揭諸其法律上見解，值作為本件參考：最高行109上261判決就原告與業務員間契約屬性之判斷，必須就「個案事實及整體契約內容」，按業務員之勞務契約從屬性程度高低判斷之。被告雖援引他案判決稱保險公司與其業務員之契約關係為勞動契約，故原告情形亦同，惟他案判決涉及其他人壽與其業務員之契約關係，與本件所涉及契約當事人及契約內容顯然不同，並無參考價值。最高行109上261判決也明確指出保險公司與其業務員之契約關係應依釋字740號解釋所揭標準「得否自由決定勞務給付之方式（包含工作時間）」，並「自行負擔業務風險（例如按所招攬之保險收受之保險費為基礎計算其報酬）」為斷，不得逕以行政監理之管理規則爲認定依據。並參酌保險法第6條第1項、第148條之3、第177條及行為時保險法第8條之1等規定，進一步闡釋：「主管機關據此訂定招攬辦法及管理規則。依此，保險業務員與其所屬保險公司簽訂之契約，是否均屬招攬辦法或管理規則規定之事項及保險業務員是否有自由決定勞務給付方式之自主空間即有釐清之必要。」
3.依原告與業務員陳○洲簽訂之業務代表承攬合約書（下稱業代合約）及附件之業務津貼與獎金表等內容、另案證人游○儒證述，原告之業務員得自由決定勞務給付方式，並係自行承擔業務風險，所獲取之報酬均由招攬保險之實收保險費為計算基礎，非因出勤工時或日數領取固定薪資，亦未規定任何工作時間或出勤考核，依釋字740號解釋所揭判斷標準，顯非勞基法第2條第6款規定之勞動契約。
4.被告雖引業代合約及附件稱原告之業務員具有人格及經濟上從屬性，惟該等內容均係依據主管機關金融監督管理委員會（下稱金管會）之行政監理規範所設，依最高行政法院相關判決、釋字740號協同意見等見解，自不應作為判斷保險招攬契約是否為勞動契約、是否構成人格從屬性之依據；又被告對原告之業務員「得否自由決定勞務給付之方式（包含工作時間）」，以及「自行負擔業務風險（如按所招攬之保險收受之保險費為基礎計算其報酬）」未有任何說明，其就保險招攬契約是否為勞基法第2條第6款規定勞動契約之要件認知，明顯與釋字740號解釋意旨不符；原告之業務員除依保險業務員管理規則（下稱業務員管理規則）不得販售其他保險公司之產品外，仍得自由從事其他職業或經營其他業務，享有職業自由，不但無須於指定地點服勞務，亦不用配合上、下班出勤管考，且無固定之報酬，欲從事其他工作不須取得原告之同意，明顯不具人格或經濟從屬性；無論承攬、委任或僱傭契約，債務人均須依照債權人之指示與監督為給付，故受指示監督提供勞務，並非亦不足作為勞動契約之判斷標準，被告藉此認定原告之業務員具有人格從屬性，明顯錯誤；至被告所稱原告得基於僱主地位單方片面變更業務津貼與獎金之給付內容，惟實際上原告直至目前並無以本條約定片面修訂業務津貼及獎金表之事例，況此約定亦是為配合不同保險商品之特性、保險法規更新或主管機關發布之保險政策所為，與是否為勞動契約並無必然關聯；業代合約之附屬約定事項第22條第2款有關業務代表之最低業績約定，係為確認業務員仍有繼續從事保險招攬業務之意願，與從屬性無關。原告亦無強制業務員出席晨會之規定或情形。
5.行政機關之決定如係以民事法律關係為基礎者，基於確定判決之間接效力，應以普通法院之確定判決為據。原告與業務員之勞務契約已經諸多最高法院民事判決認定非屬勞動契約，被告之決定自應受普通法院就民事法律關係之確定判決所拘束。
6.陳○洲等111人中，有2人（李○慶、賴林○玉）已死亡、有2人（林○賢、吳○妏）業與原告達成和解並肯認與原告間並無勞動契約關係，有1人（蘇○玉）經判決確認已拋棄請求提繳勞工退休金之權利；另有69人早已自願申報為執行業務所得，等同於其肯認非屬僱傭（勞動）關係，原告亦已陳報5名業務員（謝○倩、黃○春、吳○與、吳○子、李○捷）自願退保聲明書。則被告續以處分1及2命原告為渠等提繳勞工退休金，顯有未盡調查證據之違法，更喪失其目的正當性而違反比例原則；且被告就此等構成要件事實未予查明逕為裁罰處分，復未說明其為該等業務員之勞工退休金利益而得繼續裁罰原告之基礎及理由何在，亦顯有未盡職權調查義務致事實認定錯誤之違失，違反有利不利一律注意原則，並有違反行政行為明確性原則。
7.陳○洲等111人中，有52名業務員於處分1作成前，即已終止合約滿3年以上，依勞退條例第18條規定，其等勞退金之申報提繳義務，應於死亡或離職之日起7日內消滅，則勞退條例第49條裁處權時效應自斯時起算之，而至原處分作成時已然消滅，原處分實有違行政罰法第27條規定而罹於裁處權時效，應予撤銷。
8.本件訴訟，行政法院應不能受先前限期改善與裁罰處分之構成要件效力拘束；且背景事實相同之最高行109上261判決發回理由，亦未認為本件須受先前限期改善與裁罰處分所拘束：⑴依相關學者見解，行政機關作成之行政處分，如該行政機關
對該處分所涉事務欠缺「具排他專屬性之職權」者，則該處分不能發生構成要件效力之拘束效力。依詹鎮榮教授法律意見書意旨，本件所涉業務員已有2人死亡、2人與原告成立和解、34人藉由具有和解契約性質之確認書確認與原告間僅成立承攬及委任契約關係，足見限期改善處分作成上開規制內容之事實基礎已然變更，則上開規制內容對原處分是否仍有效力？業務員嗣後死亡或與原告成立調解後，如何據以認定申報提繳義務並未消滅？並不明確，故自不得逕以限期改善處分之構成要件效力，認定原告就業務員死亡或成立調解前仍負有申報提繳義務。再依程明修教授撰文見解及最高行政法院95年度判字第1465號判決意旨，行政法院不受訴願決定或其他行政處分之拘束，仍應有全面審查行政處分合法性之權力，不得基於所謂構成要件效力而全面棄守對前行政處分之合法性審查。前行政處分既為訴訟標的行政處分合法性之先決問題，法院本於職權仍應一併審查前行政處分之合法性，否則，前行政處分之合法性顯有疑慮時，訴訟標的行政處分亦將連動違法。⑵行政程序法第110條第3項規定，其文義上僅規範「行政處分
之實質存續力有所存在」，但無法據此推論「效力之拘束對象、範圍」。依憲法第80條之「依法審判原則」，被告或臺北市政府勞動局（下稱北市勞動局）所為之行政行為，均無法拘束法院之判斷。又行政訴訟法第177條第1項規定，應承認具有既判力之民事確定判決、和解契約，對被告與本院具有拘束力。因此，關於退休金之提繳義務的行政訴訟，於關於退休金給付義務之民事法律關係已經訴訟繫屬尚未終結者，行政法院應以裁定停止訴訟程序；舉輕以明重，民事法律關係已經訴訟終結而作成確定終局判決者，關於該民事法律關係之定性，行政法院應受民事確定終局判決之拘束。否則，私法上提供勞務之承攬人既無退休金請求權，則在公法上定作人所被強制提繳之所謂退休金，將欠缺私法上之受領權人而無人受領。其價值判斷矛盾，違反體系正義，至為明顯。
⑶限期改善處分既然僅就規制內容具有構成要件效力，而不及
於該處分所認定之事實，則限期改善處分之存在與規制效力，顯然與原處分是否違反行政程序法第9條、第36條、第43條並無關聯。原告既已敘明原處分作成時，原告與業務員間之契約條款、內部辦法均已變更，與限期改善處分作成時之基礎事實不同，故如被告仍稱業代合約之附屬約定事項第9條第2項限制業務代表之配偶不得為別家保險公司經辦或推銷保險，顯與事實不符，更突顯被告未依職權調查對原告有利、不利之事項，顯違行政程序法第9條及第36條。原告與部分業務員間有經民事確定判決確認不存在勞動契約關係者，亦有已達成民事和解承認非屬勞動契約關係者，惟被告就此等構成要件事實未予查明，逕自作成裁罰處分，於處分書中復未說明其為該等業務員之勞工退休金利益而得繼續裁罰原告之基礎及理由何在，明顯有未盡職權調查義務致事實認定錯誤之違失，違反有利不利一律注意原則，並有違反行政行為明確性原則。自不得徒憑構成要件效力，即認定原處分並無未盡調查義務、違反有利不利一律注意原則、處分理由不備、違反行政行為明確性原則等違法。
⑷若本院認應維持原處分存在，然因民事訴訟上，林○賢、吳○
妏、蘇○玉3人已無請求提繳勞工退休金之私法債權。另93人簽署之業代合約版本，已經數則民事法院確定判決認定為承攬關係，而非僱傭關係。被告雖以裁罰處分強脅原告為彼等提繳退休金，則林○賢、吳○妏、蘇○玉3人亦不具保有各該提繳款項之法律上原因，實乃不當得利，另93名業務員簽署業務代表合約版本亦經民事法院確定判決認定非屬僱傭關係者亦同為不當得利，實將導致民事法院與行政法院就退休金權利之認定互相衝突之困境。此外，亦可能導致前述申報執行業務所得之69名業務員不再能選擇適用對其較為優惠的執行業務所得稅制（因得以扣除較多支出費用與成本），而只能選擇對業務員較不利的薪資所得稅制，反而造成其稅務負擔加重。
9.縱依原處分認定陳○洲等111人均與原告間成立勞動契約，為勞基法第2條第1款之勞工，然其中業務員林○雯與原告間締結業代合約，日期為89年10月20日，雙方約定合約溯及自00年0月00日生效，並非被告於限期改善處分1所稱係於94年7月1日以後到職之業務人員，且未於99年6月30日前向原告或被告聲明適用勞退新制（適用勞退條例之退休金制度），顯見限期改善處分認定事實錯誤，而屬違法，不應承認具有構成要件效力；又經比對林○雯過往留存合約、林○雯作為被保險人親自簽名保單等資料，可合理懷疑乙證52聲明書恐有偽造之嫌，其餘文件則與其母楊○珍筆跡相符，合理懷疑林○雯僅係楊○珍之人頭，林○雯無法到庭作證亦可能係受到外力影響所致。甚者，林○雯在業務員合約存續期間皆另有正職工作、抑或仍在就學當中，極有可能自始未為原告服勞務，實質上與原告間不存在勞務契約關係，原告無為林○雯負擔新制勞工退休金之申報提繳義務，益證原處分係被告未盡職權調查義務而為，顯非妥適。又被告於作成原處分之基礎，即陳○洲等111人適用勞退新制聲明書，被告毫無一絲懷疑，全然接受南山企業工會所交付111份聲明書，並作成限期改善處分1、2與原處分，完全未有實質調查111份聲明書之真實性，則按此種未盡實質調查、對第三方提供之資料照單全收之行政處分作成方式，恐怕本件不會只有林○雯聲明書為虛假。再而，被告以偽造簽名之聲明書為基礎，所作成之限期改善處分，豈能謂有正當性及適法性基礎。被告再依偽造基礎之限期改善處分，續行作成之裁罰處分，又豈能謂毫無承繼違法性之重大瑕疵。
10.依據臺北市政府（下稱北市）99年2月2日府勞二字第09930820500號函（下稱99年2月2日函）所檢附資料，其參考作成依據僅為北市勞動局94年12月2日北市勞二字第0943729900號函（下稱94年12月2日函）之內容，並未見有針對原告與業務員間之契約做任何之審查。依據北市勞動局94年12月2日函，認定原告與業務員間屬於勞動契約之依據，僅略有兩點，其一是指稱業務代表聘約書，其契約名稱為「聘約書」，其二是指稱業務主任聘約書內約定，主任應遵守管理規章等事項，就第1點而言，單以契約名稱就作成契約性質之認定，顯屬不足；就第2點而言，最高行政法院已指稱，業務主任與原告間之關係，應屬委任契約，故就此2點為據而作成之北市勞動局94年12月2日函，實屬草率而有瑕疵。且該函內提到之業務員吳○善，亦非陳○洲等111人中之任何一人。又北市勞動局99年2月12日北市勞二字第09910535600號函（下稱99年2月12日函），其並無任何作成依據，僅附上部分法條摘錄，顯然未有實質認定原告與業務員間之契約關係。故上開2函內容均未明確表示原告與業務員間之關係為勞動契約，且均未審酌陳○洲等111人相關之契約內容，故被告單以上開2函作成原處分，自屬違法。又北市勞動局94年12月2日函認定基礎為被告94年9月8日保退一字第09410058560號函，此外即未有具體作成函文之認定依據，如原告與業務員之間契約等，抑或被告所稱6份契約範本，且該函文係針對原告企業工會所提函文為回復，其主旨並不涉原告與業務員間勞動契約性質之認定，自此可知，99年2月2日函所引用之認定事證均有違誤。
(二)聲明：
1.訴願決定、原處分關於罰鍰部分均撤銷。
2.確認原處分公告單位名稱及負責人姓名等資訊部分違法。
四、被告答辯及聲明：
(一)答辯要旨：
1.原告為適用勞基法之行業，經陳○洲等111人業務員執行職務須遵守原告所訂之規範、為原告經濟利益為活動、向原告進行職務上報告、使用代表原告所屬業務員身分的統一制式名片、受原告考核評量等，具強烈從屬性關係，並聽從原告指示，且為原告之營業目的從事招攬保險業務，納入原告組織體系，確屬勞基法第2條第6款規定之勞動契約關係甚明，實質上具經濟、人格、組織上從屬性特徵，屬勞基法第2條第6款之勞動契約關係。依另案證人游○儒證述亦可證上情。又比對原告所指陳○洲等111人涉及之88年2月至106年12月共10個契約書版本，皆具從屬性之特徵。再參最高行政法院相關判決理由，倘保險公司為執行業務員管理規則所課予的公法上義務，而將相關規範納入契約，則業務員是否具有從屬性之判斷，自不能排除該契約約定之檢視，且是否為勞動契約之判斷，非僅以得否自由決定勞務給付的方式，並自行負擔業務風險為限，包括人格、經濟、組織上從屬性、親自履行，亦為勞動契約從屬性之判斷標準，又基於勞動法以實踐憲法保護勞工之立法目的，及考量我國缺乏強勢工會爭取勞工權益之社會現實，故只要當事人的法律關係中已有相當程度之從屬性特徵，縱其部分職務內容具若干獨立性，仍應寬認屬勞動基準法規範之勞雇關係。
2.本件與本院103年度簡上字第115號等多則行政法院確定判決所涉勞工同具原告所屬業務員身分，肯認業務員為勞工，原告依釋字740號解釋所聲請之再審，行政法院均已駁回，見解並未變更，肯認原告與所屬業務員間具勞動契約關係。就原告未為所屬業務員提繳勞工退休金之相同爭議，在釋字740號解釋作成後，亦經本院108年度訴字第326號判決再度認定為勞動契約關係，並駁回原告之訴。原告迄未陳○洲等111人申報提繳勞工退休金，係屬故意違反勞退條例第18條等規定。
3.原告應為陳○洲等111人自到職日起申報提繳勞工退休金，係為雇主法定義務，並非勞工與原告終止契約後即能免除：
依勞退條例第6條第1項、第16條、第18條、第49條、第53條之1前段等規定及相關判決可知，勞退條例關於勞工退休金月提繳工資之規定，屬保障勞工之強行規定，係雇主對勞工之照顧義務。勞工退休金制度之立法，係為了促進整體社會安全與經濟發展，以貫徹國家保護勞工之目的，並衡酌政府財政能力、強化受領勞工勞力給付之雇主對勞工之照顧義務，乃係法律之強制規定。原告應自陳○洲等111人到職日起申報提繳勞工退休金，所涉並非僅勞工個人，而係攸關國家整體勞工政策及國家退休金制度之穩定與健全發展。因此，原告與所屬業務員陳○洲等111人有受僱事實發生，原告即有應自渠等到職日起申報提繳勞工退休金之義務，不論勞工與原告是否已終止契約，雇主之義務自始均存在，乃為原告持續未履行法所賦予雇主之義務，而被告以原告未依規定申報渠等提繳勞工退休金，經限期改善，屆期仍未改善核處罰鍰，於法並無不符，亦無原告所稱違誤情事。
4.原告與所屬業務員間是否具僱傭關係，被告前於99年1月19日以保退二字第09960004590號函（下稱99年1月19日函）檢附原告99年1月5日（99）南壽業字第005號函（下稱99年1月5日函）及原告與各層級之保險業務人員所簽合（聘）約書、業務津貼表等樣本影本，函請北市勞動局就原告所屬業務人員（分屬通訊處經理、區經理、業務襄理、業務主任、業務專員及業務代表6種職位層級）與原告間是否具有僱傭關係，分別予以認定。嗣經北市99年2月2日函及北市勞動局99年2月12日函認定，原告與所屬業務人員（不分職位層級）間為僱傭關係。又勞退條例之適用對象為適用勞基法之勞工，臺北市（原告營業地址轄屬臺北市）除為勞基法、亦為勞退條例之主管機關，該市暨其勞動局既指明原告為適用勞基法之事業單位，並已依據原告前提供之合（聘）約書影本、業務津貼表等，認為原告對業務主任之簽約、晉陞及考核相關事宜已生考核之效力，據以實質審查認定原告與業務人員（不分職位層級）間為僱傭關係，則原告所屬業務員即為適用勞基法之勞工，而為勞退條例之適用對象，原告應依規定為適用勞退新制之業務員自到職日起辦理申報提繳勞工退休金之手續。又北市99年2月2日府函暨附件、北市勞動局99年2月12日函確認屬勞動契約之顏○標等6名各層級合（聘）約書，其中吳○華之業代合約與陳○洲之業代合約、原告提供88年2月至106年12月共10個契約版本之內容，顯示陳○洲等111人業代合約內容從屬性關係，更甚於原告與各層級之保險業務人員所簽合（聘）約書影本，依舉輕以明重法理，原告與各層級之業務員所簽合（聘）約書既經認定性質屬勞動契約，則陳○洲等111人之業代合約性質更當屬勞動契約無疑。故原告自應為所屬業務員陳○洲等111人自到職日申報提繳勞工退休金，惟原告逾期未辦理，被告依據勞退條例規定，以原告未依規定申報渠等提繳勞工退休金，經限期改善，屆期仍未改善核處罰鍰，依法並無不符。
5.查原告所稱最高行政法院108年度判字第407號判決，係認該案原審判決認定尚嫌速斷，應再查明該案上訴人與業務員間簽訂契約書的整體內容與履約情形，故廢棄發回原審，並未認定元大人壽保險股份有限公司與其業務員間之保險招攬勞務契約非屬勞動契約，故原告所稱並非事實，且應為個案判斷，與本件案情不同，自不得比附援引。另依勞動部「勞動契約認定指導原則」暨「勞動契約從屬性判斷檢核表」及釋字740號解釋意旨，原告與業務員間確為勞動契約關係。
6.本件係以原告違反勞退條例第18條、第53條之1等規定為裁處，故應僅涉原告所屬業務員是否為勞工、是否屬勞動契約關係之爭議。若屬勞動契約關係，依勞退條例第14條第5項規定，授權勞動部訂定「勞工退休金月提繳工資分級表（101年1月1日施行）」，月提繳工資級距為最低1,500元至最高150,000元。倘原告已辦理申報其所屬勞工自到職日起提繳勞工退休金之手續，但申報月提繳工資不實（高薪低報），經勞工保密檢舉時，被告將另函請原告提供該勞工在職期間之薪資資料與被告提繳資料核對，始有涉及勞退條例第15條第3項規定，被告得逕予更正或調整該勞工之月提繳工資。退步言，若認須釐清陳○洲等111人受領之報酬性質，依最高行政法院108年度上字第954號判決意旨，本件甲證3、乙證12後附之「業務津貼及獎金表」、「業務主任之津貼及獎金表」，為陳○洲等111人提供勞務招攬保險之契約成立後，即得領取依各該保險種類所載，按實收保險費百分比之第一年度業務津貼、或次年度以後之服務津貼，與勞務提供息息相關，並具制度上經常性，自屬勞動基準法第2條第3款規定之工資無疑。
7.原告前曾使用類似手段，與業務員成立民事調解，藉此迴避雇主法定義務，甚至連民事法院亦覺得弔詭而不予核定。原告以「不誠信」之方式取得上百件「調解」，意圖經由民事法院形式上核定而取得與民事確定判決同一效力，然後據以到行政程序主張，如行政機關或行政法院不查，逕予採信，可謂「君子可欺以其方」矣，由此可見「未經全力攻防之訴訟程序」所取得的民事和解筆錄，不可全然盡信。又比較行政訴訟及民事訴訟法相關條文之差異，行政訴訟具有公益維護本質，法院並得依職權調查證據，不受當事人主張拘束，就和解部分，亦須在對於公益維護無礙前提下，始得為之，與民事案件之審理與和解制度究有不同，併參另案證人游○儒證述，益證其恐因離職後，受不了被提告壓力、應訴之煩，方與原告達成和解，實質上民事法院並無審認調查原告與游○儒間之契約性質。再勞退條例規範係禁止雇主另訂退休金制度取代勞工退休金提繳義務，更遑論本件原告未自訂退休金制度，而是要求所屬業務員無條件放棄勞退權益，更為法所不許。且觀諸原告與另案證人游○儒之和解內容，乃係游○儒須單方面放棄所有有關勞動契約之權利（包含勞工退休金），而非兩造互有一定的折衝讓步，實有違常情。另參最高行政法院100年度判字第2117號判決意旨，行政法院判決不受民事法院判決之拘束，是本院得依本件證據資料與調查所得內容為判決，原告所提民事判決，並無參考適用餘地。
8.勞退條例第19條第1項係雇主提繳之退休金數額，應由被告繕具繳款單命雇主繳納。惟本件情形，原告根本未為陳○洲等111人辦理列表申報提繳勞工退休金之手續，而勞退條例第19條第1項並無賦予被告得代辦申報提繳手續之權力。另參其他法律，如納稅義務人未申報所得稅，依所得稅法第14-7條規定，即賦予稽徵機關得核定所得額及應納稅額，並通知繳納之權限；再如建築法第91條規定，即賦予機關在所有權人屆期未改善時，得為間接及直接強制方法之權限。反觀本件所涉勞退條例第49條及立法意旨，明白揭示該條為雇主違反勞退條例第18條及第49條限期改善義務之相應處罰，且無論係勞退條例第19條或第49條，俱未賦予被告於原告屆期未改善辦理列表申報時，得採其他間接及直接強制方法之權限。此外，倘認勞退條例第19條第1項，解釋上被告有應為雇主代辦申報提繳手續並再開立繳款單予原告繳納之意，則無異使勞退條例第49條規定形同具文，亦顯與該條規範意旨相悖。又依現行勞退條例、勞工保險條例等規定，均採雇主申報制度，非被告得代為辦理，因有關勞工退休金提繳事項，勞工到、離職及薪資等資料，多而繁雜，且係存在義務人內部之事實，非顯現於外且非被告可輕易調查之事項，勢難要求被告鉅細靡遺介入勞動關係事實之調查，並隨時注意是否有提繳金額高低或應停止提繳之情形，故藉由法律課予雇主一定之申報義務。
9.原告就限期改善處分1、2，前未提起行政爭訟並經合法撤銷，已生構成要件效力，在限期改善處分1、2未撤銷前，原告不得再主張原處分違法。又陳○洲等111人中縱有部分業務員已死亡或與原告終止合約，但原告依勞退條例第18條規定所生之雇主申報義務並不因此消滅，亦不生罹於裁處權時效問題，被告依勞退條例第49條規定及第53條之1規定作成原處分，於法無違。且此違法行為是一持續存在的不行為，並不應勞工死亡或離職即無雇主申報義務，雇主應於員工改選新制或是到職之日起為勞工申報提繳勞工退休金，而持續存在的不行為，並不生裁處權時效問題。
10.被告係因原告違反限期改善通知，依勞退條例第49條規定裁罰，而限期改善通知，係早在101年間，即以函文命原告應在101年5月8日前限期改善，但原告直到109年卻仍未為陳○洲等111人申報提繳，顯示原告違反行政作為義務之可歸責程度甚鉅，參以原告為大型保險業，資本額高達1,500億元，所屬業務員人數眾多，被告審酌原告違法情事、應受責難程度、對業務員之損害及因此所獲利益，並考量原告之資力，以原告未提繳陳○洲等111人之勞工退休金，裁處罰鍰10萬元，確屬有助達成行政目的之最小侵害手段，而無違反比例原則情事。又原告為避免續遭裁處，其亦得選擇先依限期改善通知申報提繳，並同時提起行政訴訟救濟。
11.原告稱林○雯無勞退條例之適用，故無為其申報提繳之義務，本件認定事實錯誤，原處分顯屬違法等節。查原告企業工會於100年10月24日函送林○雯聲明書（檢舉函）所載，林○雯係於94年7月1日以後任職，被告於接獲包含林○雯在內之多件聲明書（檢舉函）後，以限期改善處分1限原告於101年5月8日前為渠等申報提繳勞工退休金，惟原告並未申報，亦未爭執林○雯為94年7月1日以前到職之人員，被告認原告未依規定申報包含林○雯在內之111名業務員自到職日起提繳勞工退休金，經限期改善，原告屆期仍未改善，故自101年5月10日起依法按月裁罰，累計至本件已裁罰97次，經原告提起訴願後，均經勞動部訴願決定駁回，自無原告所指未盡調查義務或認定事實錯誤之情事，且原告未曾就林○雯任職期間提出異議。又原告提出林○雯89年10月20日業代合約，僅能證明林○雯於勞退條例施行前曾與原告締結契約，但無法排除林○雯有締約後離職，復於94年7月1日以後回任，而適用勞退條例之情形。且林○雯亦主張係94年7月1日以後到職，是原告所提事證，尚不足否定其應申報提繳之義務。況本件其他適用勞退條例之退休金制度之人員，原告仍未依規定辦理提繳手續，此為原告未曾否認，原告既未履行上開申報提繳義務，被告據以裁罰，並無違誤。
(二)聲明：原告之訴駁回。
五、爭點：
(一)原告與陳○洲等111人間之契約關係，是否屬勞動契約？
(二)被告作成原處分，是否合法有據？
六、本院之判斷：
(一)前提事實：前開爭訟概要欄之事實，有限期改善處分1（原處分卷1第1-2頁）、限期改善處分2（原處分卷1第3-4頁）、第1次裁處處分（原處分卷1第5-6頁）、處分1（本院卷1第59-61頁）、處分2（本院卷1第63-64頁）、訴願決定1（本院卷1第67-74頁）及訴願決定2（本院卷1第75-83頁）在卷可稽，堪予認定。
(二)應適用之法令及法理說明：
1.勞退條例：⑴第1條第1項規定：「為增進勞工退休生活保障，加強勞雇關
係，促進社會及經濟發展，特制定本條例。」⑵第2條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為勞動部；在直
轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」⑶第3條規定：「本條例所稱勞工、雇主、事業單位、勞動契約
、工資及平均工資之定義，依勞基法第2條規定。」⑷第5條規定：「勞工退休金之收支、保管、滯納金之加徵及罰
鍰處分等業務，由中央主管機關委任勞動部勞工保險局（以下簡稱勞保局）辦理之。」⑸第6條第1項規定：「雇主應為適用本條例之勞工，按月提繳
退休金，儲存於勞保局設立之勞工退休金個人專戶。」⑹第7條第1項第1款規定：「本條例之適用對象為適用勞基法之
下列人員，但依私立學校法之規定提撥退休準備金者，不適用之：一、本國籍勞工。」⑺第9條第1項、第3項第1款規定：「（第1項）雇主應自本條例
公布後至施行前1日之期間內，就本條例之勞工退休金制度及勞基法之退休金規定，以書面徵詢勞工之選擇；勞工屆期未選擇者，自本條例施行之日起繼續適用勞基法之退休金規定。……（第3項）雇主應為適用本條例之退休金制度之勞工，依下列規定向勞保局辦理提繳手續：一、依第1項規定選擇適用者，應於本條例施行後15日內申報。……」⑻第16條規定：「勞工退休金自勞工到職之日起提繳至離職當
日止。但選擇自本條例施行之日起適用本條例之退休金制度者，其提繳自選擇適用本條例之退休金制度之日起至離職當日止。」⑼第18條規定：「雇主應於勞工到職、離職、復職或死亡之日
起7日內，列表通知勞保局，辦理開始或停止提繳手續。」⑽第49條規定：「雇主違反第8條之1第5項、第9條、第18條、
第20條第1項、第21條第2項、第35條之2或第39條規定，未辦理申報提繳、停繳手續、置備名冊或保存文件，經限期改善，屆期未改善者，處2萬元以上10萬元以下罰鍰，並按月處罰至改正為止。」⑾第53條之1規定：「雇主違反本條例，經主管機關或勞保局處
以罰鍰或加徵滯納金者，應公布其事業單位或事業主之名稱、負責人姓名、處分期日、違反條文及處分金額；受委託運用勞工退休基金之機構經依第45條規定處以罰鍰者，亦同。
」⑿依上規定，可知雇主應為適用勞退條例之勞工，自其到職之
日起按月提繳勞退金，如未辦理申報提繳手續，經主管機關限期改善，而屆期未改善者，主管機關得裁處罰鍰及公布事業單位名稱、負責人姓名等資訊；又為督促雇主依期改善，如處分書送達後，雇主仍未遵期完成改善，主管機關得按月連續處罰（最高行政法院108年4月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨參照）。至於勞退條例第7條第2項第2款所規定之「自營作業者」及「不適用勞基法之勞工」則屬自願依該條例提繳，並不具強制性。從而，本件原處分既係關於勞工退休金之罰鍰及影響名譽處分，則被告具有事務管轄，當無疑義，至於原告應否負勞退條例所定提繳勞退金之行政法上義務，即以陳○洲等111人是否為該條例所稱「勞工」為斷。
2.司法院大法官於105年10月21日作成釋字740號解釋，其解釋文以：「保險業務員與其所屬保險公司所簽訂之保險招攬勞務契約，是否為（按：指修正前）勞動基準法第2條第6款所稱勞動契約，應視勞務債務人（保險業務員）得否自由決定勞務給付之方式（包含工作時間），並自行負擔業務風險（例如按所招攬之保險收受之保險費為基礎計算其報酬）以為斷，不得逕以保險業務員管理規則為認定依據。」又參其解釋理由書略以：「勞動契約之主要給付，在於勞務提供與報酬給付。惟民法上以有償方式提供勞務之契約，未必皆屬勞動契約。是應就勞務給付之性質，按個案事實客觀探求各該勞務契約之類型特徵，諸如與人的從屬性（或稱人格從屬性）有關勞務給付時間、地點或專業之指揮監督關係，及是否負擔業務風險，以判斷是否為系爭規定一（按：指修正前勞基法第2條第6款規定所稱勞動契約）」、「關於保險業務員為其所屬保險公司從事保險招攬業務而訂立之勞務契約，基於私法自治原則，有契約形式及內容之選擇自由，其類型可能為僱傭、委任、承攬或居間，其選擇之契約類型是否為系爭規定一所稱勞動契約，仍應就個案事實及整體契約內容，按勞務契約之類型特徵，依勞務債務人與勞務債權人間之從屬性程度之高低判斷之，即應視保險業務員得否自由決定勞務給付之方式（包含工作時間），並自行負擔業務風險（例如按所招攬之保險收受之保險費為基礎計算其報酬）以為斷」、「保險業務員與其所屬保險公司所簽訂之保險招攬勞務契約，雖僅能販售該保險公司之保險契約，惟如保險業務員就其實質上從事招攬保險之勞務活動及工作時間得以自由決定，其報酬給付方式並無底薪及一定業績之要求，係自行負擔業務之風險，則其與所屬保險公司間之從屬性程度不高，尚難認屬系爭規定一所稱勞動契約。」等主要理由，可知以有償方式提供勞務之契約是否為勞基法上所稱之勞動契約，仍應就個案事實及整體契約內容予以觀察，探求勞務債務人與勞務債權人間之從屬性程度之高低以為斷；而從屬性之高低，則舉「與人的從屬性（或稱人格從屬性）有關勞務給付時間、地點或專業之指揮監督關係」及「是否負擔業務風險」為例，故從屬性之認定，仍應整體觀察勞務給付過程，並不限於解釋文所稱「勞務債務人（保險業務員）得否自由決定勞務給付之方式（包含工作時間）」、「自行負擔業務風險（例如按所招攬之保險收受之保險費為基礎計算其報酬）」2項指標。至業務員如得自由決定工作時間、勞務活動且無底薪及一定業績之要求等面向，係可認為「從屬性程度不高」，而難認屬於勞動契約，然並不能據此即謂只要保險業務員得自由決定工作時間、勞務活動且無底薪及一定業績之要求，即得認屬勞動契約。可見釋字740號解釋認為業務員與其所屬保險公司所簽訂之保險招攬勞務契約，是否為勞動契約，必須視個案事實及整體契約而定，其並無推翻行政法院歷年來就業務員從事保險招攬業務而訂立之勞務契約性質認定為勞動契約之見解。是原告執前揭主張要旨1.所認，要無可採。
3.至依前開釋字740號解釋文內容，並參其解釋理由書略以：「保險業務員管理規則係依保險法第177條規定訂定，目的在於強化對保險業務員從事招攬保險行為之行政管理，並非限定保險公司與其所屬業務員之勞務給付型態應為僱傭關係……。該規則既係保險法主管機關為盡其管理、規範保險業務員職責所訂定之法規命令，與保險業務員與其所屬保險公司間所簽訂之保險招攬勞務契約之定性無必然關係，是故不得逕以上開管理規則作為保險業務員與其所屬保險公司間是否構成勞動契約之認定依據」，可見保險法主管機關為盡其管理、規範業務員職責所訂定業務員管理規則之法規命令，與業務員與其所屬保險公司間所簽訂之保險招攬勞務契約之定性，不能逕認有必然關係，惟此亦非必無關係，故仍應視業務員給付內容，經整體契約及勞務給付之實際運進行觀察及定性。而金管會訂定之業務員管理規則，係因保險業務員招攬保險亂象叢生，侵害保戶權益，引發許多保險消費糾紛，故為保戶權益，金管會遂以高度行政管制及監理手段，就業務員招攬業務之行為加以規範，以提升業務員專業水平，強化保險公司企業責任，並歷經多次修正，於現行業務員管理規則就業務員之取得要件及登錄、教育訓練、招攬行為、規範獎懲事項予以公法規範，惟上開公法規範經雇主實踐結果，亦會有維護雇主企業形象、提升業務員忠誠義務之情形。再者，雇主藉由金管會就業務員高度監理之要求，同時在勞務給付關係中，透過明文化之契約條款、工作規則，或事實上具體指令、懲戒及制裁權限之強度與密度，實際亦會提高業務員之從屬性，故雇主為遵守業務員管理規則之公法規範，訂定之契約內容、工作規則及實際指揮監督之結果，仍可能因此定性為勞動契約，影響勞務給付之認定。是原告執前揭主張要旨2.、3.、4.所認，亦難認可採。
4.又108年5月15日修正公布之勞基法第2條第6款規定：「本法用詞，定義如下：……。六、勞動契約：指約定勞雇關係而具有從屬性之契約。」即較修正前規定增列「而具有從屬性」等文字，已明文指出勞動契約之特徵在其從屬性，復參以勞退條例施行細則第4條之2規定，自營作業者，則指「自己經營或合夥經營事業」或「獨立從事勞動或技藝工作」，並獲致報酬，且未僱用有酬人員幫同工作，屬自我照顧與自行承擔業務風險之人。可知具有從屬性特徵之勞務提供者，應定性為勞工。又釋字740號解釋所稱「人格從屬性」與勞工身分間之關聯性，乃在於雇主藉由指揮監督勞工提供勞動力之方式，獲得最大勞動價值與生產效益，在雇主對勞動力安排的過程中，勞工在雇主指揮監督中被客體化，成為雇主之品牌，再透過組織體制、績效考核付出勞力，對於勞工而言，其所提供之勞動力與勞動力所有者（勞工）的人身不可分離、分割，使人身、人格受到工作之控制，是以雇主支配勞動力即等同支配勞工之人身，勞工之人格亦因其人身受雇主支配，使勞工之人身、人格均受到工作之控制，而具有從屬性，又因勞工對雇主之勞力及勞心，從而產生對於勞工負有提供職業安全與生存保障之法定義務，以實踐憲法社會國原則及憲法第153條第1項規定改良勞工生活、制定保護勞工之法律、實施保護勞工之政策的基本國策。是雇主對於勞工之指揮監督，乃是人格上從屬性之核心，勞務債務人是否必須依勞務債權人之指示為勞務之提供，係屬勞動契約之類型必要特徵。再勞務提供內容，有時會兼具從屬性與獨立性，此時應自整體勞務供給關係具有重要性（如主給付義務）之部分加以觀察，基於保護勞工之立場，只要當事人的法律關係中已有相當程度之從屬性特徵，縱其部分職務內容具若干獨立性，仍應寬認屬勞基法規範之勞雇關係，而不應解為勞動保護甚少之自營工作者或承攬人。
(三)原告與陳○洲等111人間之契約關係具有從屬性，屬勞動契約，理由分述如下：
1.按勞務契約之性質究為僱傭、委任或承攬關係，應依契約之實質內容為斷，不得以契約名稱逕予認定。於本件中，陳○洲等111人職稱分別為業務代表、業務主任、業務襄理、區經理（見本院另案109年度訴字第924號卷〈下稱另案109訴924卷〉2第265-266頁），並分別與原告簽訂「業務代表承攬合約書」(此處為陳○洲業代合約，見另案109訴924卷1第245-256頁，同本院卷1第99-110頁)、「業務主任委任合約書」(此處為趙○宇業務主任合約，趙○宇亦為本件111人中之一，見另案109訴924卷3第123-127頁)、「業務襄理委任合約書」(此處為趙○宇業務襄理合約，見另案109訴924卷3第128-134頁)、「區經理委任合約書」(此處為趙○宇區經理合約，見另案109訴924卷3第135-143頁)，上開契約雖名之為「承攬」、「委任」，惟是否具有勞動契約之性質，仍應依契約實質內容予以判斷，應先辨明。又原告固將業務員之職位區分為區經理、業務襄理、業務主任、業務代表等不同層級，然依上開「業務主任委任合約書」（第7條第1款）、「業務襄理委任合約書」（第7條第1款）、「區經理委任合約書」（第7條第1款），均約定原有「業務代表合約書」均繼續有效，是區經理、業務襄理、業務主任等業務主管，均同時具有業務代表之身分；另各該合約並約定若區經理（第5條第2款）、業務襄理（第5條第2款）、業務主任（第5條第2款）與原告間之業務代表合約書終止時，各該區經理、業務襄理、業務主任之合約，亦同時終止，可認原告與業務員所簽訂之合約，係以業務代表合約為基礎，並以其法律關係解消與否，作為業務主管合約存續之條件，從而各該業務員合約是否具有勞動契約性質，得否適用勞基法、勞退條例，自應合併予以觀察，尚不得切割予以分別適用。至於原告99年1月5日函提供予被告函請北市勞動局檢視是否具有僱傭關係其中之一之吳○華業代合約（本院卷3第37-51頁），經與原告所提陳○洲業代合約（本院卷1第99-110頁）及88年2月至106年12月間之10份業代合約版本（本院卷2第127-222頁）相對照，涉及判斷具有勞動契約性質與否之內容大略類似（對照部分，見被告補充答辯(四)狀，本院卷3第298-303頁），是雖陳○洲等111人於擔任原告所屬業務員期間因就職或簽約時程前後有異，故各有簽訂不同時期版本之上開10份業代合約（見原告陳報暨調查證據聲請狀附件1所示，本院卷2第125-126頁），惟以陳○洲業代合約為據，並輔以前開趙○宇業務主任合約、業務襄理合約及區經理合約，作為判斷陳○洲等111人與原告間之契約關係是否具有勞動契約性質，仍屬適當，亦先敘明。
2.就業務員之報酬計算方式及職級調整部分：⑴原告所屬業務員乃係以保險招攬服務為其主要業務內容，於
業務員成功招攬保險、交付客戶所簽署之要保書及首期保費、獲得原告同意承保並送交保險單給要保人簽收後，原告即以實付保險費之數額為基礎，計付一定比例佣金（第一保單年度業務津貼）；對經業務員招攬保險而與原告訂立保險契約之第三人（下稱業務代表服務對象）提供其所要求之與保險契約有關之各項服務，業務員並得領取第二保單年度以後之服務津貼及續保年度之服務津貼（陳○洲業代合約第1條、第2條第1項、第3項，見本院卷1第99頁）。
⑵若業務員在簽約後第一年內連續90日內，或簽約後第二年起
連續90日內，未能為原告招攬加權首年度保費（AFYP）達一定金額之保單、新契約保件達一定件數者，原告得隨時「終止」合約（陳○洲業代合約附屬約定事項第22條第2款，見本院卷1第103-104頁）；而在區經理、業務襄理、業務主任部分，各該合約及其附件「評量標準」（見另案109訴924卷3之第127頁「業務主任委任合約之評量標準」、第134頁「業務襄理委任合約之評量標準」、第143頁「區經理委任合約之評量標準」），不僅約定各該業務主管應達到業績評量標準之要求（各該合約第4條第3款，見另案109訴924卷3第123、128、136頁)，亦即若在一定期間內，「直轄單位」之「第一保單年度業務津貼」（FYC）未達一定金額，或FYC未達一定金額且直轄單位擁有一定之業務主管員額者，原各該業務主管合約即予「調整」（例如由業務主任A調整為業務主任B、由業務襄理A調整為業務襄理B、由區經理調整為展業顧問）或「終止」（經前述職務調整後，如仍未達評量條件，則終止各該業務主管合約，然因原業代合約仍然存在，故仍保有業務代表之身分），且各該業務主管負有為原告引薦或招募業務人員以促使其與原告簽訂業代合約並對業務代表提供保險招攬技術之訓練與指導、輔導及指導其直接轄屬業務主管及原告委請輔導或指導之其他業務主管、在轄屬業務主管與原告間合約關係終止時，對該轄屬業務主管之下之業務主管及其指導之業務代表應接續輔導及提供訓練與指導、對自己或其轄屬業務主管及業務代表或轄屬業務主管所轄業務代表所招攬而經原告同意承保之保單持有人提供服務並對原告委請處理之其他保單持有人提供相同之服務、於轄屬業務代表或業務主管與原告終止合約關係時，對其招攬或經辦之保單之持有人持續提供服務等義務（見各該業務主管合約書第2條第1款至第5款），以及享有依其所引薦新進業務代表(且於一定期間內符合業績標準)人數之「增員獎金」、基於其自己及其轄屬業務代表之招攬業績而領取依一定標準計算之「單位津貼」、「業績獎金」、基於轄屬業務代表或業務主管晉升職級而自己未能同時晉升時，按新業務主管及其轄屬業務代表全組FYC之一定比例計算之「升級津貼」（區經理部分，則由原告繼續依該新區經理及其轄屬業務代表每月所共同賺取之FYC一定比例作為升級津貼，按月給付原區經理）、「特別津貼」、基於展業顧問轄屬之業務襄理晉升區經理或展業顧問轄屬區經理之轄屬業務襄理晉升區經理（第三代區經理）時，按新區經理轄屬單位之全組FYC或第三代區經理及其轄屬業務代表所共同賺取FYC之一定比例計算之「輔導津貼」（見另案109訴924卷3之第125-126頁「業務主任之津貼及獎金表」、第130-133頁「業務襄理A之津貼及獎金表」、「業務襄理B之津貼及獎金表」、第137-139頁「區經理之津貼及獎金表」）等權利。
⑶依上可知，原告所屬業務員之職級升、降及報酬（獎金或津
貼）多寡，招攬保險之業績乃是最重要之因素，一旦達成業績標準，低職級業務員得以晉升至上一職級業務員（主管）；反之，若未達業績標準，則將遭到原告調整或終止該職級合約；且業務主管對於所轄業務代表、業務主管或所轄業務主管轄下之業務代表，負有訓練、指導、輔導等義務，以增進招攬保險之知能及招攬技術，俾對整體業績有所助益；而業務主管之報酬，亦與其所轄業務代表、業務主管或所轄業務主管轄下之業務代表之招攬業績產生連動關係，足見原告乃係透過提供不特定數額（計支標準雖然固定，但金額會隨著招攬業績多寡而有所不同）甚至可達高額津貼或獎金之方式，輔以加諸指導、訓練、輔導低職級業務員等義務，以及調整職級、終止合約之手段，驅使業務員必須致力爭取招攬業績並配合團體績效，以獲取報酬及續任業務員之職，並實現原告追求利潤最大化之目的，原告以此支配業務員之勞動力，其從屬關係於此即得見之。
3.就原告對於業務員提供勞務過程之指揮監督，考核、訓練、懲戒及制裁，以及工作地點與時間之限制等部分：
⑴按承攬乃是獨立完成一定之工作，不受定作人之指揮監督，
與勞動契約關係係立基於從屬性，勞工應受雇主指揮監督之情，有所不同；且勞動契約與承攬契約固均有指示權存在，然前者指示權之特徵，在於決定「勞務給付之具體詳細內容」，因勞務給付內容的詳細情節並非自始確定；而承攬契約之指示權僅得於契約所定之「一定之工作」（民法第490條第1項）範圍內，具體化已約定之勞務給付內容。據此：
①本件依陳○洲業代合約及其附屬約定事項（本院卷1第99-10
3頁）之約定，業務員於從事保險招攬服務時，不僅應依原告指示完成培訓（附屬約定事項第1條），且業務員辦理招攬服務之內容尚包括「其他經南山人壽委託提供之相關服務」(業代合約第1條第1款第6目)；業務員雖有權收取客戶遞交之要保書並應及時轉交原告，然業務員應遵守原告就此類事項所頒布之「任何規章」（附屬約定事項第3條第1款）；又為確保業務員辦理完成之承攬服務之品質，原告得要求業務員提出「相關」之保險招攬服務報告（附屬約定事項第11條），且業務員名片格式及其印製須符合原告之統一規定，業務員不得擅自印製或使用不符合原告格式之名片（附屬約定事項第15條第1項第5款），業務員如違反前述合約或附屬約定事項之約定，原告並得隨時終止合約（附屬約定事項第22條第6項），可見原告所屬業務員於從事保險招攬服務時，其勞務給付之具體詳細內容，並非自始確定，於勞務給付（提供）過程中，尚可能經由原告頒布規章或其他指示方得進一步具體確定；且於勞務給付過程中，包括名片印製、提出招攬服務報告等，尚須受原告節制，是原告對於業務員勞務提供過程之指揮監督，至為顯然，其具有從屬性，應屬無疑。
②原告固主張附屬約定事項中業務員應遵守任何規章、原告
得要求業務員提出保險招攬服務報告及關於名片等規定，乃分別係相關行政監理規範所設，不應作為判斷保險招攬契約是否為勞動契約、是否構成人格上、經濟上從屬性之依據云云。然依業務員管理規則第15條第3項第3款規定「第1項所稱保險招攬之行為，係指業務員從事下列之行為：……。三、轉送要保文件及保險單。」僅係明訂「轉送要保文件及保險單」係屬於保險招攬行為之一，並未規定保險公司得據此要求所屬業務員就該保險招攬行為，應遵守公司頒布之「任何規章」；又111年10月1日修正施行前保險業招攬及核保理賠辦法第6條第1項第7款規定（按：修正施行後規定亦同）「保險業訂定其內部之業務招攬處理制度及程序，至少應包括並明定下列事項：……。七、保險業從事保險招攬之業務人員有誠實填寫招攬報告書之義務，其內容至少應包括：（一）招攬經過。（二）要保人及被保險人工作年收入及其他收入。（三）要保人及被保險人是否投保其他商業保險，以及投保前3個月內客戶是否有辦理終止契約、貸款或保險單借款之情形。（四）家中主要經濟來源者。（五）身故受益人是否指定為配偶、直系親屬，或指定為法定繼承人，且其順位及應得比例適用民法繼承編相關規定。若否，應說明原因。（六）其他有利於核保之資訊。（按：111年10月1日修正施行後已移列
（七））」可見該規定就業務員填寫招攬報告書之事項，已明確規定其範圍，且由第6款規定可知，此招攬報告書內容應係指「核保前」之相關資訊，此與附屬約定事項第11條所定原告得要求業務員提出「相關」之保險招攬服務報告，並未明確規定其報告種類、範圍，且及於所有承攬服務（解釋上包括核保後之客戶服務）有所不同；另業務員管理規則第16條第1項規定：「業務員從事保險招攬所用之文宣、廣告、簡介、商品說明書及建議書等文書，應標明所屬公司之名稱，所屬公司為代理人、經紀人或銀行者並應標明往來保險業名稱，並不得假借其他名義、方式為保險之招攬。」可見該規定不僅未明文「名片」之印製，且僅係規範上開文書之內容，而非「格式」，此與陳○洲業代合約附屬約定事項第15條第5項規定業務員之名片格式及其印製須符合原告之統一規定，有所不同，是原告上開主張，均無可採。
⑵考核、訓練、懲戒及制裁：
①依陳○洲業代合約中附屬約定事項以下各條規定之內容（本
院卷1第101-103頁），即第1條規定業務代表必須依原告指示完成培訓，否則不得辦理保險業務招攬及服務；第11條規定原告得要求業務代表提出相關之保險招攬服務報告；第22條規定如不符合附表評量標準所示之業績要求，原告得終止合約。可見原告對所屬業務員任職期間之考核及訓練，結合前開對業績之要求、空泛之指令權限，再搭配以隨時得終止契約之契約約款，應足認係具有從屬性之勞務給付。復依原告前開所指示培訓及評量等教育訓練及考核內容，實已將公法規範具體化並納入與業務員間之勞務給付契約條款，成為工作規則，並形成勞動契約之權利義務內容，非不得作為認定為勞動契約之依據。②又按雇主懲戒權之行使，足以對勞工之意向等內心活動過
程達到某種程度之干涉與強制，此乃雇主指揮監督權之具體表徵，而為從屬性之判斷依據。釋字740號解釋理由書固闡釋：「保險業務員管理規則係依保險法第177條規定訂定，目的在於強化對保險業務員從事招攬保險行為之行政管理，並非限定保險公司與其所屬業務員之勞務給付型態應為僱傭關係……。該規則既係保險法主管機關為盡其管理、規範保險業務員職責所訂定之法規命令，與保險業務員與其所屬保險公司間所簽訂之保險招攬勞務契約之定性無必然關係，是故不得逕以上開管理規則作為保險業務員與其所屬保險公司間是否構成勞動契約之認定依據。」等語，原告並據以主張其所訂定「南山人壽保險業務人員管理規則」(按：該規則前身為「業務人員履約作業評量標準」〈下稱評量標準〉)，乃係相關行政監理規範所設，不應作為判斷保險招攬契約是否為勞動契約、是否構成人格上、經濟上從屬性之依據云云。然綜觀業務員管理規則之規定，凡業務員資格之取得及登錄、教育訓練、招攬行為的規範，以及違規行為之懲處者，盡皆規範其內，尤以該規則第19條明文條列各項違規情事，要求業務員所屬公司應按其情節輕重，予以3個月以上1年以下停止招攬行為或撤銷其業務員登錄之處分，原告亦據此訂定評量標準（見另案109訴924卷2第377-384頁），嗣後並修訂為「南山人壽保險業務人員管理規則」(見另案109訴924卷2第253-262頁)，分別就各種行為態樣而規定相應之處理方式，可見原告應對保險業務人員之招攬行為嚴加管理，並應按其違規行為情節輕重予以停止招攬行為，甚可撤銷其業務員登錄。經核「南山人壽保險業務人員管理規則」之規範內容，固與金管會訂定之「業務員所屬公司依保險業務員管理規則第19條第1項懲處登錄之參考標準暨保險業務員涉有犯罪嫌疑裁量移送參考表」（下稱懲處參考標準，見另案109訴924卷2第147-150頁）所列態樣相同，惟評量標準第5點規定：「本標準自98年8月1日起生效適用，且公司得隨時依相關法令修正或視實際需要，適時修訂本標準，以求適法並適時提昇業務人員履約作業品質。」(見另案109訴924卷2第378頁)；而「南山人壽保險業務人員管理規則」第4點亦規定：「本規則自發布之日起生效適用，且公司得隨時依相關法令修正或視實際需要，適時修訂本規則，以求適法並適時提昇業務人員履約作業品質。」(見另案109訴924卷2第253頁)，此未見諸懲處參考標準有所明文，可見原告對於所屬業務員，仍保有修訂「南山人壽保險業務人員管理規則」，就懲處參考標準所訂態樣外之行為，行使其監督、考核、管理及懲罰處分之權（至原告日後是否確實修訂，與原告保有此項權限，核屬二事），原告與所屬業務員具有從屬性關係，於此可見，是原告就此主張，並無足採。
⑶工作地點與時間之限制：
依原告「通訊處施行辦法」(見另案109訴924卷2第39-42頁)第9條規定：「通訊處每週須舉辦週會，每月舉辦主管會報一次，由通訊處經理主持，並將會中所討論之各事項彙整後送分公司參考」；且本院另案109年度訴字第425號事件之證人即原告所屬業務員（已離職）游○儒於該案中亦證述：（你在原告公司擔任業務員時，有無每週固定出勤日或是每天固定上下班時間？）每天早上週會固定要去，週會是公司要布達一些事情；（幾點？）有些是8點半到9點，不一定；（原告公司有要求你每天8點半到9點要到公司嗎？若不去的話，會被懲處嗎？）不去是不會被懲處，但是會被主管說你這樣不來，會影響辦公室一些行政相關費用的申請；（你上下班要打卡嗎？）沒有，但參加早會要簽名；（不去的話會對你不利嗎？）處經理不會實際上懲處我……；（你有無每天參加晨會？）沒有等語（本院卷2第227-229頁）。原告轄下各通訊處均應辦理週會或晨會，核其目的，無非在於藉此布達事項及檢討、策進業務發展，此類會議固屬自由參加之性質，然參加者仍必須簽到，而留有出勤紀錄；而如前所述，招攬保險之業績除攸關個人報酬收入數額外，亦影響職級之升、降或調整，甚至能否持續在原告公司擔任業務員，業務員自受到某種程度之心理強制，就此而言，參加週會或晨會，仍屬原告支配業務員勞動力之一環，此與承攬關係中，承攬人之勞務給付係屬於獨立勞動，無須配合定作人辦理此類增進團體績效之會議，顯然不同。
4.原告雖又執前揭主張要旨3.而為主張云云。然按於所爭執之勞務供給關係中，如同時存在從屬性與獨立性勞務提供之特徵時，經整體觀察後，如從屬性特徵對於整體勞務供給關係具有重要性時，縱有非從屬性勞務供給之特徵存在，仍無礙其整體歸屬勞動契約之屬性判斷。雇主對於工作時間、地點之管制或報酬計算方式，固可為從屬性判斷之參考要素，然究非為唯一或具有關鍵性之標準，蓋隨著時代環境的變遷與科技發展，勞務供給模式複雜多樣，欠缺工作地點拘束性之職務，並非保險業務員職務所獨有之特徵，其他外勤工作者（例如記者），亦因其職務性質而無固定之工作地點；而保險商品種類繁多，相關產品資訊復具有相當之專業性，除客戶因自身需求而主動要保外，保險業務員勤於主動探訪及從事專業解說，以取得客戶信任並對保險商品產生需求，方能提升成功招攬之機會，而因拜訪客戶必須配合客戶時間，業務員從事保險招攬工作，其工作時間自應有相當的彈性，此為保險招攬工作之性質使然，自難據此作為判斷契約屬性之重要標準。再者，勞基法第2條第3款規定得依計時、計日、計月、計件等方式計算勞工因工作所獲得之報酬（工資），從而成立勞動契約，則如僅因得自由決定工作時間及按所招攬之保險收受之保險費為基礎計算其報酬，即認定不成立勞動契約，將使勞基法規定之按件計酬無適用之餘地，是本件原告與陳○洲等111人所約定之上開報酬計算方式，尚無從據為雙方間不具有勞動契約關係之事由，則原告就此主張，均無可採。
5.又業務員為保險公司招攬保險，所收取之保費並非納為己有，而係歸屬於保險公司，難謂非為他人之目的而勞動；且保險業務員依所招攬保險而收取之保費為基礎計算報酬，雖然與承攬重在獨立完成一定之工作而受領報酬，具有相似性，然本件原告與陳○洲等111人間之關係，具有從屬性，已如前述，自不因陳○洲等111人在報酬計算上，類同承攬，而認渠等與原告間不具有勞動契約關係，是原告執前揭主張要旨1.至4.中所認業務員係自行承擔工作完成所涉及之風險，並由其自身決定招攬保險業務之投入程度及所欲換取報酬之高低，其須自行負擔招攬保險所生之相關成本云云，也無足採。
6.綜上，原告與陳○洲等111人間之契約關係，應具有從屬性，而屬勞動契約。
(四)被告作成原處分，並無違反勞退條例、行政程序法、行政罰法等規定，應屬合法有據：
1.原處分、限期改善處分1、2與所依據法律即勞退條例第49條之關係：
⑴勞退條例第49條規定、限期改善處分1及2、原處分與比例原則及一行為不二罰原則之關係：
觀以勞退條例第49條所定「按月處罰」，乃係以令受處分人限期改善（下稱令限期改善處分）為基礎，令限期改善處分與按月處罰之間，自存有構成要件效力關係。又此一按月處罰規定，既為立法者以法律明確規定，目的乃在藉由給予行為人相當時間及空間可以改正之間隔下，以按月不斷的處罰，促使行為人履行其公法上為勞工申報提繳勞工退休金之義務，故只要行為人尚未改善或無法證明其已改善前，主管機關自可裁罰，並無庸逐月須先以令限期改善以確認行為人是否仍有原違章行為存在，亦毋庸於每次按月處罰時再次給予陳述意見之機會，又類此按月、按次或按日連續處罰立法規範迄未為釋憲者所否定，且勞退條例第49條此一按月處罰規定，既已將給予行為人相當時間及空間可以改正之因素考量其中，參諸釋字第604號解釋意旨，可認係立法者以適當之每月間隔期間，擬制對於「違規事實繼續之行為」為行為數之切割，亦即透過每月裁罰之行使，作為行為已中斷之認定，從而對此各月所生新違章事實及行為，自得予以多次處罰，並不生一行為二罰之問題，可認已兼顧法律明確性原則及憲法上比例原則之考量，而在行為人未改正踐行義務前所對之每月裁罰之罰鍰，屬各次對各月所生之新違章事實及行為，固可能因每月裁處罰鍰後而形成累計金額超過提繳勞工退休金之結果，然此應認係立法者在立法政策所選擇並預見之自由形成空間內，要求行為人履行公法上義務以達成保障勞工退休生活及促進社會及經濟發展等目的之手段，顯將公益及私利之折衝調和考量其中，當屬適合而有助於目的達成，而其法律效果中之罰鍰部分亦隨行為人各次未改正踐行義務而增加至上限，以及每月各次所裁處影響名譽部分，亦符合侵害最小而有其必要性，並合於狹義比例原則，故被告依勞退條例第49條規定所作成之按月處罰等各次處分，自難認有違憲法上比例原則、行政程序法第7條之行政行為比例原則及同法第10條之行政裁量比例原則，或違反行政罰法第24條之一行為不二罰原則之情事。另依勞退條例第19條：「（第1項）雇主應提繳及收取之退休金數額，由勞保局繕具繳款單於次月25日前寄送事業單位，雇主應於再次月底前繳納。
（第2項）勞工自願提繳退休金者，由雇主向其收取後，連同雇主負擔部分，向勞保局繳納。其退休金之提繳，自申報自願提繳之日起至離職或申報停繳之日止。（第3項）雇主未依限存入或存入金額不足時，勞保局應限期通知其繳納。（第4項）自營作業者之退休金提繳，應以勞保局指定金融機構辦理自動轉帳方式繳納之，勞保局不另寄發繳款單。」之規定，可知該條適用在於雇主已為勞工申報提繳勞工退休金之前提下，方有由主管機關即被告認定該退休金數額為何，再繕具繳款單予雇主繳納之情形，並無從解釋導出立法者在此有賦予被告得為雇主代辦自到職日起申報提繳手續或逕為勞工提繳退休金之權限，若認被告有此權限，則將無異使同條例第18條課予雇主依法主動申報義務，及違反時依同條例第49條規定處罰之規範目的形同架空而無規定實益，故此並非被告可違法選擇達成行政目的而對行為人權益損害最少之方法之一。況本件原告本可先依限期改善通知而申報提繳勞工退休金以避免續遭按月處罰後，同時再提起行政爭訟以資救濟，此則更為節省當事人兩造、行政及司法等各方勞費、時間等成本，及對原告權益侵害最小並可達成紛爭一次解決之方法，乃原告於十餘年間始終捨此不為，自無從令被告另闢途徑選擇上開違法方法為之，併此敘明。
⑵又按行政處分除非具有無效之事由而無效外，具有存續力，
在未經撤銷、廢止或未因其他事由而失效前，其效力繼續存在（行政程序法第110條第3項參照）。而一有效之行政處分，除非是有權撤銷機關外，其他國家機關或法院基於國家依法所為權限分配的規範目的及權力分立原則，應當尊重及承認該處分之存在及規制之內容，並以之為既成事實作為其決定之基礎，此即所謂行政處分之構成要件效力。又行政處分之構成要件要力與存續力並不相同，前者係指涉行政處分對其他國家機關或法院之拘束力，後者所指涉者則為行政處分對原處分機關及相對人之拘束力而言。而法律雖規定行政法院有權對行政處分為適法性審查，惟此亦僅限於作為審查對象之行政處分，是如對作為程序標的之行政處分提起撤銷或課予義務訴訟之程序中，其先決問題涉及其他行政處分是否合法時，而該其他行政處分未有無效事由時，自具有存續力，故依行政程序法第110條第3項規定，在未經依法定程序予以撤銷、廢止或因其他事由失效前，其效力繼續存在，也因此具有構成要件效力，則行政法院應當尊重並承認該其他行政處分之存在及規制之內容，原則上不能否定其效力。經查，原告係適用勞基法之事業單位，其與陳○洲等111人間屬勞動契約之法律關係，然原告未依規定申報渠等自到職日起提繳勞工退休金，經被告以限期改善處分1、2，請原告於101年5月8日前改善，為渠等自到職日起申報提繳勞工退休金，業如前述，則原告據此即負有於期限內申報提繳渠等自到職日起勞工退休金之作為義務，惟原告逾期未改正踐行義務，被告乃依勞退條例第18條、第49條規定，以第1次裁處處分裁罰原告罰鍰10萬元，且原告並未對前開限期改善處分1、2、第1次裁處處分提起行政爭訟，為兩造所不爭執，縱限期改善處分1、2未告知救濟期間（原處分卷1第1-2、3-4頁），然此另屬依行政程序法第98條第3項規定處理之情形，並不影響限期改善處分1、2仍屬有效行政處分，且未有無效事由而具有存續力，則其效力繼續存在，並拘束受處分之原告及作成該二處分之被告；至於該二處分對本院而言，則具有構成要件效力，並非本件訴訟之審查對象，本院自無從就其認定陳○洲等111人到職日為何進行審查，況該等日期縱有出入，原屬輕微瑕疵，由被告依法更正即可，並無礙於原告負有於期限內申報提繳陳○洲等111人自到職日起勞工退休金之作為義務，遑論第1次裁處處分業告知救濟期間（原處分卷1第5-6頁），原告對該第1次裁處處分並未不服而無爭訟。其後，原告遲未為陳○洲等111人辦理自到職日起申報提繳勞工退休金，被告遂對原告按月裁罰，並以原告仍未改善，違反勞退條例第18條規定，依同條例第49條及第53條之1規定，以處分1、2各裁處原告罰鍰10萬元及公布原告名稱及負責人姓名等資訊，觀之第1次裁處處分（原處分卷1第5-6頁）、處分1（本院卷1第59-61頁）及處分2（本院卷1第63-64頁）所示，可知被告所為按月處罰之各次處分「事實、理由及法令依據」欄第四點皆已載明：請貴單位仍依規定迅即填寫「勞工退休金提繳申報表」送本局申報上開人員自到職日起提繳勞工退休金，以維護勞工之權益，否則本局將按月處罰至貴單位改正為止等語，由此可認，各次處分該等敘述應屬行政處分之存續力，亦即該等敘述係對原告及被告所生之拘束力，而非屬對本院產生拘束之構成要件效力，故在原告每月未改正踐行義務前，原告對之每月裁罰，各屬對各月所生新違章事實及行為而為，並無踐行改善義務最後期限不明確而有違反行政程序法第5條規定之情形，且原告尚未改善或無法證明其已改善前，被告自可裁罰，並無庸逐月須先以令限期改善以確認原告是否仍有原違章行為存在，亦毋庸於每次按月處罰時再次給予原告陳述意見之機會，也如前述，遑論被告所為含原處分在內之按月處罰之各次處分所根據之事實，在客觀上均已明白足以確認，合於行政程序法第103條第5款規定，則被告在作成各次處分前，自得不給予原告陳述意見之機會。復依前揭說明可知，原告既未踐行限期改善處分
1、2，則原告其後續予按月處罰，該第1次裁處處分係以限期改善處分1、2為其前提處分，其後於第1次裁處處分後之各月裁罰處分，各係以前一次裁罰處分「事實、理由及法令依據」欄第四點所載對原告及被告所生拘束力之每月新違章事實及行為為據，續予處罰，於法自屬有據，並不違反一行為不二罰原則或行政程序法第5條之明確性原則。是原告執前揭主張要旨8.各情而謂：本件訴訟，行政法院應不能受先前限期改善與裁罰處分之構成要件效力拘束；且背景事實相同之最高行109上261判決發回理由，亦未認為本件須受先前限期改善與裁罰處分所拘束云云，均不可採。至於原告前揭主張中所引相關學者見解及其他民事、行政訴訟判決見解或其他行政機關見解，核屬學理之說明或各該具體個案中所為之認事用法，且非統一之法律見解，均難認與本件具體個案之認事用法相涉，尚無從拘束本院。又勞退條例係於93年6月30日制定公布，並自公布後1年施行，依第1條規定可知，該條例係為增進勞工退休生活保障，加強勞雇關係，促進社會及經濟發展而為制定，而有關勞工退休金事項亦優先適用該條例，故被告依該條例規定所為見解而變更過往不合時宜之函釋見解，參諸釋字第287號解釋意旨，自為法所允許。
2.原處分並無違反行政程序法等規定：⑴被告作成原處分並無違反行政程序法第5條、第102條、第6條
等規定，已如前述。原告又執前揭主張要旨6.而謂原處分有未盡調查證據之違法、違反比例原則、認定事實錯誤之違失、違反有利不利一律注意原則、違反行政行為明確性原則云云。然查，限期改善處分1、2並非本件訴訟審查之對象，業如前述；復依原處分「事實、理由及法令依據」欄第三點業敘明：「貴單位之業務人員（不分職位層級）業經臺北市政府99年2月2日府授勞二字第09930820500號函及臺北市政府勞工局99年2月12日北市勞二字第09910535600號函認定與貴單位間為僱傭關係。……」等語（本院卷1第60、64頁），則觀以被告99年1月19日函（原處分卷2第29-31頁）及原告99年1月5日函（原處分卷2第33-34頁）所示，乃被告基於其職掌先向原告調取業務員顏○標等人各層級業務合約書及相關書件，嗣再將該等合約書及相關書件函請原告所轄主管勞基法事務之北市及所屬勞動局依權責就該等業務員與原告間是否具僱傭關係表示意見，嗣經北市及所屬勞動局函復，而依北市99年2月2日函所示（原處分卷2第253頁），已指明如顏○標等2,219名係屬原告公司所僱用之勞工，應遵守勞基法及勞退條例等相關規定辦理等語；復依北市勞動局99年2月12日函所示（原處分卷2第255-258頁），亦已指明本案係為適用勞基法行業之事業單位，顏○標等2,219名人員（不分職位層級），具有勞基法所稱之勞工者，係指凡受雇主僱用從事工作獲致工資者，且受僱者有繼續提供勞務從事工作之事實，應基於確保經濟上弱勢之受僱者法定權益，依勞退條例辦理等語。再依被告所提其先前向原告調取嗣提供北市及所屬勞動局表示前開意見之吳○華業代合約（本院卷3第37-51頁）與本件陳○洲業代合約（本院卷1第99-110頁）相對照，前者合約第1、2、3、4、5條及附屬約定事項第19條內容，分別類同於後者合約第1、2、3、4、10條內容，前者合約附屬約定事項第1、2、3、4、5、6、7、8、9、10、11、12、13、14、15、16、18條內容，分別類同於後者合約附屬約定事項第2、5、6、7、8、9、10、11、12、13、14、15、16、17、18、20、22條內容，另後者合約第10條新增原告尚得因法定變動、主管機關指示或配合實際作業需要等情事，單方修訂合約及附件之權限，且若業務員不同意此節，將遭受終止合約之不利益，否則應視為無條件同意，無協商之餘地，後者合約第13條亦新增業務員有親自履行勞務之義務，後者合約附屬約定事項第22條第6項也新增業務代表如違反本合約、附表及附屬約定事項，原告得單方終止契約之權限，另也新增附表業代合約之評量標準；再依被告所提其先前向原告調取嗣提供北市及所屬勞動局表示前開意見之吳○華業代合約（本院卷3第37-51頁）與原告提供88年2月至106年12月間之10份業代合約版本（本院卷2第127-222頁）相對照，前者合約與後者10份業代合約版本亦有25項內容相類似之處或同上新增事項（詳細對照，見被告補充答辯(四)狀第4-7頁，本院卷3第300-303頁）。綜上，足見原告有關業代合約當係以一基本內容版本而對不同時期與其簽約擔任業務員略作修改，然各該合約基本內容核心架構並未改變，是前者業代合約既已為北市99年2月2日函及北市勞動局99年2月12日函為依憑而表示前開意見，則被告再據該2函而為原處分「事實、理由及法令依據」欄第三點之認定，既因前者業代合約與陳○洲業代合約或10份業代合約版本之基本內容核心架構並未改變，仍足認被告作成原處分就此認定已盡職權調查證據、對當事人有利、不利事項一律注意之責。⑵原告固以陳○洲等111人中，有2人（李○慶、賴林○玉）已死亡
、有2人（林○賢、吳○妏）業與原告達成和解並肯認與原告間並無勞動契約關係，有1人（蘇○玉）經判決確認已拋棄請求提繳勞工退休金之權利；另有69人早已自願申報為執行業務所得，等同於其肯認非屬僱傭（勞動）關係，原告亦已陳報5名業務員（謝○倩、黃○春、吳○與、吳○子、李○捷）自願退保聲明書等節而主張前揭主張要旨5.、6.各情。然核前開和解或民事判決既屬私法性質，而就陳○洲等111人是否屬於適用勞基法之本國勞工而有勞退條例之適用，仍須依渠等與原告所訂契約就勞務給付之約定內容實質認定，非屬當事人得以合意約定之事項，與勞務給付內容應依當事人合意約定之契約自由原則亦屬無涉；又雇主既應為適用勞退條例之勞工，自其到職之日起7日內列表通知被告，辦理開始提繳手續後，按月提繳退休金，其未依規定辦理者，被告雖得依勞退條例第49條規定辦理，然法並無明文雇主得以因此解免申報提繳之義務，是縱有原告所指部分業務員死亡、部分業務員自願申報為執行業務所得或有自願退保聲明書之情，惟對於原告在此等事實發生前所應負之申報提繳義務，亦無影響，原告既未履行上開義務，則被告據以裁罰，自無原告所主張原處分有未盡調查證據之違法、違反比例原則、認定事實錯誤之違失、違反有利不利一律注意原則、違反行政行為明確性原則等情，是原告就此主張，亦無從為其有利之認定。
⑶被告以限期改善處分1、2通知原告，其所屬業務員陳○洲（按
：含林○雯在內）等110人及毛慧雯1人聲明改選參加勞工退休金新制，限期為渠等提繳勞工退休金，其係本於業務員陳○洲（按：含林○雯在內）等110人及毛慧雯1人均出具聲明書表示渠等均於勞退條例94年7月1日施行後到職，被告認原告未依規定申報提繳所屬勞工陳○洲等111人之勞工退休金，乃以限期改善處分1、2命原告於101年5月8日前改善（申報提繳），從而，原告據此即開始負有於期限內申報提繳陳○洲等111人勞工退休金之作為義務，其後縱使勞工發生離職、復職、死亡等事由，依勞退條例第16條及第18條之規定，亦僅係停止提繳之問題，不影響勞工自到職或選擇適用勞工退休金新制之日起負有申報提繳勞工退休金之義務，然原告逾期未依限期改善處分1、2予以改善，被告乃依勞退條例第49條規定，作成第1次裁處處分，復因原告遲未辦理申報提繳勞工退休金，而予以按月裁罰迄今，於法自屬有據。又姑不論業務員林○雯實際上是否有原告執前主張要旨9.所指情事，然被告作成限期改善處分1時所依據之一之林○雯聲明書（原處分卷6第11頁），林○雯於其上即已明確勾選「本人於民國94年7月1日以後任職於南山人壽。南山人壽應依法為本人提撥6％勞退新制退休金。懇請勞保局要求南山人壽依法提撥！」則被告依此份聲明書及其餘110人之聲明書而為限期改善處分1、第1次裁處處分，顯難認有未依職權未盡調查證據之能事，況原告於收受限期改善處分1及第1次裁處處分後，亦從無以上情為不服該二處分之事由而提起行政爭訟之情形，益可認原告於事隔多年後，方於本件訴訟中反先前所不爭執之事項，而為此部分各情主張，確有可疑而難以採信。又即令除去林○雯部分外，亦不影響被告依據其餘110人部分仍得作成限期改善處分1、2、第1次裁處處分及之後按月裁罰處分之合法性，故認原告就此部分聲請通知林○雯到庭作證或將相關文件簽名送請筆跡鑑定云云，均無必要，特予指明。
⑷原處分並無違反比例原則：
被告依勞退條例第49條規定所作成之按月處罰等各次處分，難認有違憲法上比例原則、行政程序法第7條之行政行為比例原則及同法第10條之行政裁量比例原則，業如前述。於本件中，原告係適用勞基法之事業單位，其與陳○洲等111人間屬勞動契約之法律關係，然原告未依規定申報渠等自到職日起提繳勞工退休金，經被告以限期改善處分1、2，請原告於101年5月8日前改善，為渠等自到職日起申報提繳勞工退休金，惟原告逾期未改正踐行義務，被告乃依勞退條例第18條、第49條規定，以第1次裁處處分裁罰原告罰鍰10萬元，又因原告遲未為渠等申報提繳勞工退休金，被告遂自101年5月10日起按月裁罰原告，並因而作成處分1、2，亦如前述。而被告係審酌原告歷經數年按月裁罰而迄今未改善之情狀，故依同條例第49條規定，以處分1、2對原告各裁處罰鍰10萬元，復依同條例第53條之1規定公布原告名稱及負責人姓名等資訊，經核符行政罰法第18條之規定，且所為裁處罰鍰金額及影響名譽之內容，依前所述，自符合行政程序法第7條之行政行為比例原則及同法第10條之行政裁量比例原則，要無違反比例原則或裁量逾越或濫用等情事，自屬合法。另勞退條例第19條之適用在於雇主已為勞工申報提繳勞工退休金之前提下，方有由主管機關即被告認定該退休金數額為何，再繕具繳款單予雇主繳納之情形，並無從解釋導出立法者在此有賦予被告得為雇主代辦自到職日起申報提繳手續或逕為勞工提繳退休金之權限，若認被告有此權限，則將無異使同條例第18條課予雇主依法主動申報義務，及違反時依同條例第49條規定處罰之規範目的形同架空而無規定實益，故此並非被告可違法選擇達成行政目的而對行為人權益損害最少之方法之一，業如前述。從而，原告主張原處分違反比例原則云云，亦無足採。
3.原處分並無違反行政罰法等規定：⑴原告負有為陳○洲等111人自到職日起申報提繳勞工退休金之
作為義務，因違法不作為而不踐行，參諸釋字604號解釋意旨，可認立法者對於勞退條例第49條「按月處罰」之規定，係以擬制之方式對於「違規事實繼續之行為」為行為數之切割，亦即透過每月裁罰之行使作為行為已中斷之認定，從而對此多次違規行為得予以多次處罰，並不生一行為二罰之問題，已如前述。從而，被告透過按月裁罰之行使，作為行為已中斷之認定，進而對原告於本件前開時點為裁罰，是該裁罰自符合行政罰法第24條及第27條之規定，並無違反一行為不二罰原則或罹於3年裁處權時效之情事，且縱有部分業務員之後死亡、部分業務員之後離職之情，惟對於原告在此等事實發生前所應負之申報提繳義務，及違反時仍應處罰之情形，亦無影響，是原告執前揭主張要旨7.所認，均不足採。
⑵又原告自52年間起設立迄今，經營時間長久，為大型保險業
，且於全國各地設有分公司，資本額達1,500億元，有經濟部商工登記公示資料查詢服務可參（原處分卷1第61-63頁），可認原告應具有營運上及勞工管理之專業，其復為適用勞基法之行業，應適用勞基法所生之勞動權益，舉凡勞動契約、勞工保險、就業保險、工資給付、資遣費、退休金、職業災害補償、全民健康保險等事項，均與每位勞工之生活及工作安全保障息息相關，此觀諸勞基法及勞退條例之立法意旨，至為灼然。再原告未依規定申報陳○洲等111人自到職日起提繳勞工退休金，經被告以限期改善處分1、2，請原告於101年5月8日前改善，惟原告逾期未改正踐行義務，被告乃依勞退條例第18條、第49條規定，以第1次裁處處分裁罰原告罰鍰10萬元，且原告均未對前開限期改善處分1、2、第1次裁處處分提起行政爭訟，又因遲未為陳○洲等111人申報提繳勞工退休金，被告遂自101年5月10日起按月裁罰原告，均如前述，是原告迄被告作成原處分前，盡擇對己有利之歧異見解，始終無視前述相關規定及勞工權益，再有本件違法行為，自均彰顯其具有主觀不法之故意，且縱認其無故意，其亦有應注意，並能注意，而不注意之過失。
⑶原告不具有阻卻違法及阻卻責任事由：
①按行政罰法及其相關法理如同刑法之適用，可以建構出構成
要件該當性、違法性（含有無阻卻違法事由）、有責性或可非難性（含有無阻卻責任事由）三個層次，以檢驗確認行為人是否具備處罰要件，而得予以處罰。關於違法性認識（不法意識），學理上雖有故意理論及罪責理論之別，惟根據行政罰法第8條：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」之規定，可知行政罰法係採取罪責理論之立場，將違法性認識與可非難性相連結，而視為罪責要素。又於行政罰領域內，行為人如欠缺期待可能性，亦可構成「阻卻責任事由」。亦即雖認定行為人有故意或過失，亦具備責任能力，但仍容許有某種「阻卻責任事由」之存在，無期待可能性即屬之，縱行政罰法或其他法律未明文，亦當容許此種「超法定之阻卻責任事由」之存在（釋字685號解釋林錫堯大法官提出、許宗力大法官加入之協同意見書參照）。易言之，公權力課予人民義務者，依客觀情勢並參酌義務人之特殊處境，在事實上或法律上無法期待人民遵守時，上開行政法上義務即應受到限制或歸於消滅，否則不啻強令人民於無法期待其遵守義務之情況下，為其不得已違背義務之行為，背負行政上之處罰或不利益，此即所謂行政法上之「期待可能性」原則，是人民對公眾事務負擔義務之界限。
②查原告為適用勞基法之行業，業如前述，是其本應善盡履行
勞退條例所課予雇主為陳○洲等111人申報自到職日起提繳勞工退休金之行政法上義務，而原告未依規定申報渠等自到職日起提繳勞工退休金，經被告以限期改善處分1、2，請原告於101年5月8日前改善，惟原告逾期未改正踐行義務，被告乃依勞退條例第18條、第49條規定，以第1次裁處處分裁罰原告罰鍰10萬元，原告並未對前開限期改善處分1、2、第1次裁處處分提起行政爭訟，又因遲未為渠等申報提繳勞工退休金，被告遂自101年5月10日起按月裁罰原告，而釋字740號解釋認為業務員與其所屬保險公司所簽訂之保險招攬勞務契約，是否為勞動契約，必須視個案事實及整體契約而定，亦無推翻行政法院歷年來就業務員從事保險招攬業務而訂立之勞務契約性質認定為勞動契約之見解，均如前述。準此，被告透過按月裁罰之行使，令原告負有為陳○洲等111人自到職日起申報提繳勞工退休金之作為義務，並不會使原告陷於客觀事實上特別艱難處境，亦不會使其陷入法律上遭究責、義務衝突或法律上不利益地位之窘境，自難認原告有事實上或法律上之特殊事由，致已無法期待其有合乎義務規範之行為。至於相關行政機關、其他民事法院或行政法院判決就此所表示之法律見解雖尚有歧異，然此應係透過個案判決達成統合司法實務見解之當然過程，且觀之原告所持有利於己之相關行政機關、其他民事法院或行政法院個案判決法律見解，亦非已形成司法實務通說之法律意見。據上，均難認原告具有正當理由，而有無可避免該違法性認識錯誤之特殊事由存在。再者，就陳○洲等111人是否屬於適用勞基法之本國勞工而有勞退條例之適用，仍須依渠等與原告所訂契約就勞務給付之約定內容實質認定，非屬當事人得以合意約定之事項，與勞務給付內容應依當事人合意約定之契約自由原則亦屬無涉，且事涉行政法上義務違反之公益性質，並非渠等所享有僅屬個人法益之處分權，故無從據之而認原告就此行政法上義務違反，係屬依法令（民法第736條、第737條規定）之行為而得以主張行政罰法第11條第1項規定之阻卻違法事由，抑或得以主張係得被害人同意或承諾之超法規阻卻違法事由。
4.據上，被告作成原處分，並無違反勞退條例、行政程序法、行政罰法等規定，應屬合法有據。
(五)綜上所述，原告主張各節，均無足採。從而，被告作成原處分各對原告裁處罰鍰10萬元，復依同條例第53條之1規定公布原告名稱及負責人姓名等資訊，應屬合法有據，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告徒執前詞，請求判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
(六)本件判決基礎已經明確，原告聲請通知林○雯到庭作證或將相關文件簽名送請筆跡鑑定，及兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，均與判決結果不生影響，而無調查及一一論述之必要，併予說明。
七、結論：原處分合法，訴願決定予以維持，均無不合，原告請求判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。中 華 民 國 112 年 6 月 30 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 鍾啟煌
法 官 吳坤芳法 官 林家賢
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書。（須按他造人數附繕本）
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟 代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 6 月 30 日
書記官 許婉茹