臺北高等行政法院判決
109年度訴字第1561號111年5月26日辯論終結原 告 簡來好
劉致麟共 同訴訟代理人 張家豪 律師被 告 基隆市政府代 表 人 林右昌（市長）訴訟代理人 郭香蘭上列當事人間傳染病防治法事件，原告不服衛生福利部中華民國109年10月28日衛部法字第1090029217、1090022686號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：原告係婆媳，其等偕同原告劉致麟之2名6歲以下幼女（下稱2名女童）共4人（下合稱原告等4人），於民國109年3月19日自嚴重特殊傳染性肺炎（即COVID-19，下稱新冠肺炎）流行地區（美國紐約）入境，經衛生福利部（下稱衛福部）疾病管制署（下稱疾管署）通知原告等4人應居家檢疫14日至109年4月3日解除，居家檢疫期間不得擅自外出，原告乃自行擇定基隆市○○區○○○路000號住家為原告等4人之居家檢疫處所（下稱基隆居家檢疫處所）。嗣原告等4人於109年3月22日上午11時40分許共同搭乘出租車輛擅離基隆居家檢疫處所未回，原告簡來好至臺北市內湖區國防醫學院三軍總醫院（下稱內湖三軍總醫院），原告劉致麟則偕2名女童至內湖三軍總醫院宿舍（臺北市○○區○○○路0段000○00號7樓），經基隆市衛生局查證屬實。被告審認原告違反傳染病防治法第58條第1項第4款規定，爰依嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例（下稱特別條例）第15條第2項規定，以109年4月15日府授衛疾罰貳字第1090350128A、1090350128B號行政處分書，各裁處原告簡來好、劉致麟新臺幣(下同)100萬元、70萬元罰鍰（下合稱原處分）。原告不服，提起訴願，經衛福部分別以109年10月28日衛部法字第1090029217、1090022686號訴願決定駁回（下合稱訴願決定），原告仍不服，於是提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠主張要旨：
⒈傳染病防治法第58條第1項第4款、第3項之規定，應不包括就
醫。當時原告簡來好已出現發燒、呼吸困難等身體不適症狀，經內湖三軍總醫院採檢亦證實確診新冠肺炎，原告於事後亦主動向基隆市衛生局說明前往就醫、就醫過程及人員所在位置，可見無拒絕、規避或妨礙之主觀意思與客觀事實，難認該當傳染病防治法第58條第1項第4款及第3項規定之構成要件，主觀上亦無任何故意或過失。被告雖稱原告簡來好就醫前須經其同意，並援引疾管署109年3月3日修訂之「居家隔離或檢疫者接受醫療照護時之感染管制措施」（下稱管制措施）為據，然管制措施之性質為行政指導，原告縱使違反或拒絕指導，依行政程序法第166條第2項規定，被告亦不得據此對原告為不利之處置。
⒉原告簡來好斯時既有發燒、呼吸困難症狀，且高齡、肥胖，
本屬新冠肺炎重症高危險群，家中又有66歲之配偶及2名女童，被告強制原告與其他同住家人老小混居，顯有造成全家群聚感染之高風險，事實上及法律上均無法期待原告留在基隆居家檢疫處所。況原告簡來好事後證實確診，依當下情狀，原告等4人離開基隆居家檢疫處所隔離，係為避免自己及同住家人生命、身體之緊急危難，應屬緊急避難行為。
⒊被告就原告何時離開基隆居家檢疫處所、所搭乘之交通工具
、是否有就醫必要、隔離之處所是否適當等影響處分之事實，皆未調查，並給予原告陳述意見之機會，即遽予裁罰相較於其他違反違章情節更為嚴重之個案更高額之罰鍰，亦違反行政程序法第102條本文規定及比例原則。
㈡聲明：
訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：
⒈原告等4人於109年3月19日自新冠肺炎流行地區(美國紐約)入
境，於機場入境時已親簽並收受「嚴重傳染性肺炎自感染區入境者居家檢疫通知書」（下稱居家檢疫通知書），依規定應遵守居家檢疫期間不得外出之規定，至109年4月3日居家檢疫解除為止。原告簡來好於109年3月21日上午出現輕微咳嗽、喉嚨痛症狀，其女與基隆市衛生局聯繫後，基隆市衛生局依據管制措施規定，協助原告至衛福部基隆醫院（下稱基隆醫院）就醫及採檢，依其病況請其返家服藥觀察，並於現場親簽、收受「自主健康管理應注意事項簽收聯」，其上已載明在檢驗結果未明確前不得外出之規定。於109年3月22日上午，原告簡來好之女撥打基隆市衛生局防疫專線，表示希望變更原告等4人之居家檢疫住所為內湖三軍總醫院宿舍（原告簡來好之子即原告劉致麟之夫為內湖三軍總醫院醫師），基隆市衛生局人員告知依管制措施規定，在檢驗結果未明確前，不可變更居家檢疫處所，若檢驗結果為陰性，再行評估後，方能協助其變更居家檢疫處所，且一再提醒原告不可擅離居家檢疫處所，以免觸法。
⒉原告簡來好於等候新冠肺炎檢驗報告期間，竟不顧基隆市衛
生局人員及里幹事之勸阻，罔顧可能造成疫情擴散之風險，於109年3月22日上午11時40分左右，自行安排車輛及聯繫內湖三軍總醫院就醫事宜，而與原告劉致麟一同攜2名女童擅離基隆居家檢疫處所，其車程、等待檢驗至實際收治於一般負壓隔離病房時間超過5小時，並於109年3月23日確診，原告劉致麟則自從擅離基隆居家檢疫處所至重新在臺北市受居家隔離追蹤，估算其不受檢疫約束期間為3天又1小時。
⒊原告此等高風險移動行為，不但使國內民眾暴露於疫害，亦
使主管機關依法所為之防疫措施可能無法有效控制疫情擴散，且若僅因原告之家人為內湖三軍總醫院醫師，便可私下安排原告簡來好至內湖三軍總醫院就醫並採檢，已明確違反中央規定之就醫轉介及居家檢疫流程，亦使醫院及無辜民眾暴露於染疫風險之中，原告此舉難謂與行政罰法第13條緊急避難之規定相合，其違反傳染病防治法第58條第1項第4款規定之事證明確，是被告按此客觀上明白足以確認之事實，依行政罰法第18條第1項規定，審酌違反原告行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力，及參酌衛福部109年3月20日衛授疾字第1090200249號令訂定生效之「違反傳染病防治法第48條第1項規定所為之隔離措施、第58條第1項第2款及第4款規定所為之檢疫措施案件裁罰基準」(下稱裁罰基準)第2點及其附表項次3規定裁罰如原處分，於法有據，亦未違反比例原則。
㈡聲明：
原告之訴駁回。
四、爭點：㈠原告是否違反傳染病防治法第58條第1項第4款、特別條例第1
5條第2項規定，並具有故意？㈡原告是否符合行政罰法第13條所定緊急避難之要件？㈢被告作成原處分是否違反行政程序法第102條本文規定？㈣原處分是否違反比例原則？
五、本院的判斷：㈠前提事實：
上開爭訟概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有原告簡來好之居家檢疫通知書、原處分、送達證書（原告簡來好訴願可閱卷目次號1第46、43-45、47頁）、原告劉致麟及2名女童之居家檢疫通知書、原處分、送達證書（原告劉致麟訴願可閱卷目次號1第49-51、46-48、52頁）、訴願決定（原證2、4）可查，堪信屬實。㈡應適用的法令及法理的說明：
⒈傳染病防治法第1條規定：「為杜絕傳染病之發生、傳染及蔓
延，特制定本法。」第2條規定：「本法主管機關：在中央為衛生福利部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第3條第1項第5款、第2項規定：「（第1項）本法所稱傳染病，指下列由中央主管機關依致死率、發生率及傳播速度等危害風險程度高低分類之疾病：……五、第五類傳染病：指前4款以外，經中央主管機關認定其傳染流行可能對國民健康造成影響，有依本法建立防治對策或準備計畫必要之新興傳染病或症候群。（第2項）中央主管機關對於前項各款傳染病之名稱，應刊登行政院公報公告之；有調整必要者，應即時修正之。」第8條規定：「（第1項）傳染病流行疫情、疫區之認定、發布及解除，由中央主管機關為之；……。（第2項）中央主管機關應適時發布國際流行疫情或相關警示。」第58條第1項第4款、第3項規定：「（第1項）主管機關對入、出國（境）之人員，得施行下列檢疫或措施，並得徵收費用：……四、對自感染區入境、接觸或疑似接觸之人員、傳染病或疑似傳染病病人，採行居家檢疫、集中檢疫、隔離治療或其他必要措施。……（第3項）入、出國（境）之人員，對主管機關施行第1項檢疫或措施，不得拒絕、規避或妨礙。」又衛福部依傳染病防治法第76條規定授權，訂定之傳染病防治法施行細則第5條規定：「本法所稱疫區，指有傳染病流行或有疫情通報，經中央或地方主管機關依本法第8條第1項規定發布之國際疫區或國內疫區。」另衛福部109年1月15日衛授疾字第1090100030號公告（下稱衛福部109年1月15日公告）新增「嚴重特殊傳染性肺炎」為第五類法定傳染病。
⒉109年2月25日制定公布之特別條例第1條規定：「為有效防治
嚴重特殊傳染性肺炎（COVID-19），維護人民健康，並因應其對國內經濟、社會之衝擊，特制定本條例。」第15條第2項規定：「違反各級衛生主管機關依傳染病防治法第58條第1項第4款規定所為之檢疫措施者，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰。」第19條第1項規定：「本條例及其特別預算施行期間，自中華民國109年1月15日起至111年6月30日止。但第12條至第16條自公布日施行。」⒊又傳染病防治法第14條第1項、第4項規定：「（第1項）中央
主管機關得建立傳染病防治醫療網，將全國劃分為若干區，並指定醫療機構設傳染病隔離病房。經指定之醫療機構對於主管機關指示收治傳染病病人者，不得拒絕、規避或妨礙。……（第4項）傳染病防治醫療網區之劃分方式、區指揮官與副指揮官之任務及權限、醫療機構之指定條件、期限、程序、補助內容及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」第32條規定：「（第1項）醫療機構應依主管機關之規定，執行感染管制工作，並應防範機構內發生感染；對於主管機關進行之輔導及查核，不得拒絕、規避或妨礙。（第2項）醫療機構執行感染管制之措施、主管機關之查核基準及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」又衛福部依傳染病防治法第14條第4項規定授權，訂定之傳染病防治醫療網作業辦法第6條第1項、第2項第1款規定：「（第1項）為收治需隔離治療之傳染病病人，主管機關得指定隔離醫院，並自其中指定應變醫院。（第2項）前項醫院之指定作業程序，得以下列方式之一為之：一、由地方主管機關就轄區特性、醫療設施分布，醫院軟硬體及收治量能等，選擇適當之醫療院所指定為隔離醫院；並得依轄區特殊防疫需要，指定應變醫院。……」另衛福部依傳染病防治法第14條第4項規定授權，訂定之醫療機構執行感染管制措施及查核辦法第9條規定：「醫療機構應訂定醫療相關感染管制標準作業程序，確實執行並視需要定期更新。」第14條規定：「醫療機構應訂有因應大流行或疑似大流行之虞感染事件之應變計畫，其內容應包含適當規劃病人就診動線，研擬醫護人員個人防護裝備（PPE） 及其穿脫程序、不明原因發燒病人處理、傳染病個案隔離與接觸追蹤及廢棄物處理動線等標準作業程序。」⒋由上述規定可知，為杜絕新興第五類法定傳染病新冠肺炎之
傳染及蔓延，保護人民生命安全與身體健康，主管機關對自感染區入境、接觸或疑似接觸之人員、傳染病或疑似傳染病病人，得採行居家檢疫、集中檢疫、隔離治療或其他必要措施；如有違反，得處10萬元以上100萬元以下罰鍰。又中央主管機關為防範傳染病之傳染或蔓延，應建立分級醫療制度及防治醫療網等措施，以因應疫情處理與病人集中收治之需求，地方主管機關得就轄區特性、醫療設施分布，醫院軟硬體及收治量能等，選擇適當之醫療院所指定為隔離醫院；並得依轄區特殊防疫需要，指定應變醫院，醫療機構並應訂定醫療相關感染管制標準作業程序及因應大流行或疑似大流行之虞感染事件之應變計畫，以維護醫療量能與照護品質，並預防醫療照護相關感染事件之發生。
㈢原告確有故意違反傳染病防治法第58條第1項第4款、特別條
例第15條第2項規定之行為：⒈本件違規事實發生始末：
⑴原告等4人於109年3月19日上午8時31分搭機自新冠肺炎流行
地區(美國紐約)入境，原告於機場入境時親簽並收受疾管署者居家檢疫通知書，依當時疾管署之規定，原告等4人應自109年3月19日起至109年4月3日期間進行14日之居家檢疫，不得任意變更居家檢疫處所，並應遵守居家檢疫期間應留在家中（即居家檢疫處所）不得外出之規定。原告等4人於入境時，於居家檢疫通知書填載之居家檢疫地址均為基隆居家檢疫處所，並於入境後即至其等自行擇定之基隆居家檢疫處所進行14日之居家檢疫。
⑵原告簡來好於109年3月21日(週六)上午因出現輕微咳嗽、喉
嚨痛症狀，其女許瑋倫、原告劉致麟與基隆市衛生局聯繫後，經基隆市衛生局人員安排於同日下午4時至基隆醫院接受診療。於當日下午4時左右，原告劉致麟陪同原告簡來好步行至基隆醫院，由基隆醫院急診室安排專人、著適當之防護裝備，提供診療服務。因原告簡來好有輕微呼吸道症狀，經診療醫師進行電腦斷層檢查及放射線一般檢查後，診斷為支氣管炎，經評估後，除予以開藥服用外，並依「嚴重特殊傳染性肺炎通報處理流程」（下稱通報處理流程）予以通報為疑似新冠肺炎個案，並於完成篩檢後，請其返回基隆居家檢疫處所服藥觀察。原告劉致麟雖當時無症狀，然基於風險考量，亦同予通報為疑似新冠肺炎個案及完成篩檢。
⑶於109年3月22日(週日)上午8時50分許，許瑋倫撥打電話至基
隆市衛生局24小時防疫專線，表示原告簡來好有一點發燒，希望能將正在接受居家檢疫之原告等4人的居家檢疫處所變更至內湖三軍總醫院之醫師宿舍，以方便照顧。經基隆市衛生局值班人員查詢法定傳染病個案通報系統後，發現原告皆已於109年3月21日下午至基隆醫院接受新冠肺炎篩檢，並依通報處理流程被通報為新冠肺炎個案及完成篩檢，故在檢驗報告未完成，檢驗結果未明確前，原告均不可移動居家檢疫處所，待週一檢驗報告完成，如檢驗結果為陰性，經基隆市衛生局評估後，方能協助變更居家檢疫處所，並告知因原告簡來好前一日就醫，醫師已予開藥服用，可先觀察，若仍覺得身體不適，可協助再安排至基隆醫院就診，請醫師評估是否需住院觀察。於109年3月22日上午9-10時許，一位妮可美麗醫美診所白小姐（下稱白小姐）亦致電基隆市衛生局表示，原告簡來好之子為三軍總醫院醫師，目前在美國培訓，擔心家中2名女童，欲將居家檢疫處所變更至臺北市，並安排原告簡來好至三軍總醫院住院。基隆市衛生局值班人員解釋上情，並告知原告簡來好之女早上已致電，已予以相同之說明，且強調原告皆依通報處理流程被通報為疑似新冠肺炎個案並完成篩檢，在檢驗結果未明確前，不可擅離基隆居家檢疫處所，若未經同意擅離，將依法處10萬至100萬元不等之罰鍰。另於109年3月22日上午9-10時許，原告基隆居家檢疫處所轄區之里幹事邱啟毓亦撥打防疫專線與基隆市衛生局聯繫，轉達原告主動與其聯繫，希望變更居家檢疫處所之訴求，基隆市衛生局值班人員向其說明前情，並請其幫忙提醒原告遵守不可任意擅離基隆居家檢疫處所之規定，而里幹事邱啟毓與原告簡來好之家人通電話時，已告知居家檢疫者不可擅離居家檢疫處所，以免受罰。
⑷於109年3月22日下午1時許，許瑋倫撥打防疫專線至基隆市衛
生局，告知原告等4人已於同日上午11時40分左右，搭乘同一部計程車前往臺北市內湖區，原告簡來好於內湖三軍總醫院下車就醫，原告劉致麟及2名女童則前往內湖三軍總醫院宿舍。而原告簡來好於基隆醫院採檢之檢體，於同日晚間10時4分許經PCR檢驗結果為陽性，基隆市衛生局於109年3月23日上午8時30分許，接獲疾管署臺北區管制中心通知，原告簡來好確診新冠肺炎，將協助疫調。嗣經基隆市衛生局人員進行疫調及行政調查結果，原告簡來好擅離基隆居家檢疫處所之車程、採檢、等待檢驗及至109年3月22日下午5時許，收治於內湖三軍總醫院一般負壓隔離病房，時間超過5小時；原告劉致麟則自從擅離基隆居家檢疫住所，至109年3月25日中午12時30分許，始重新在臺北市受居家隔離追蹤，時間3天又1小時等情，業據被告訴訟代理人陳述（本院卷一第303-305、401-402、488頁、本院卷二第58頁）及里幹事邱啟毓到庭證述（本院卷一第485、487頁）在卷，並有原告簡來好之居家檢疫通知書（原告簡來好訴願可閱卷目次號1第46頁）、原告劉致麟及2名女童之居家檢疫通知書（原告劉致麟訴願可閱卷目次號1第49-51頁）、基隆醫院110年8月17日基醫醫行字第1100005201號函及所檢附原告簡來好之急診病歷、急診醫囑紀錄單、急診護理紀錄單、電腦斷層檢查檢查報告、放射線一般檢查檢查報告、疾管署防疫檢驗結果報告單（本院卷一第317-327頁）、基隆市衛生局製作之居家檢疫原告等4人疫脫歷程表（原告簡來好訴願可閱卷目次號1第52-54頁、原告劉致麟訴願可閱卷目次號1第60-62頁）、基隆市衛生局與許瑋倫之手機通訊軟體通訊紀錄（本院卷一第159-167頁）可稽，原告亦不爭執原告劉致麟、許瑋倫於109年3月21日撥打電話至1922、基隆市衛生局，許瑋倫、白小姐於109年3月22日撥打電話至基隆市衛生局、里幹事，表示原告簡來好身體不適及希望變更居家檢疫處所等情（原證9、10、11、12）。
⒉鑑於新興傳染病新冠肺炎之高傳染力及已造成世界各國多人
受感染引發重症死亡或重大傷害之嚴重疫情，衛福部109年1月15日公告新冠肺炎為第五類法定傳染病。為有效防治新冠肺炎，各級衛生主管機關依傳染病防治法第58條第1項第4款規定，對自感染區入境或疑似傳染病病人等，採行居家檢疫等必要措施，進而為必要之篩檢、收治等處置，除可維護受居家檢疫者個人之生命與身體健康外，並可有效阻絕新冠肺炎之傳染蔓延，維護國民生命與身體健康，此屬必要且有效控制疫情，保護重大公益所採之合理必要手段，且對受居家檢疫者尚未造成過度之負擔，並未牴觸憲法第23條之比例原則。又因醫療人力、資源有限，為維持各地區醫療機構收治新冠肺炎傳染病病人之量能及照護品質，避免傳染病病人及疑似傳染病病人不必要之高風險跨區移動，阻絕新冠肺炎之傳播蔓延，衛福部乃於所建立之全國6區傳染病防治醫療網，指定各區之隔離醫院及應變醫院，並訂定居家隔離或檢疫者接受醫療照護時感染管制措施之相關指引（本院卷一第215-283、333-344頁），藉由分流、分級就醫，就地照護及收治接受居家隔離或檢疫者，以確保國民就醫權益及整體醫療量能與照護品質，亦具有重大公益，是地方衛生主管機關依中央衛生主管機關所訂定相關指引之就醫流程據以執行，指示居家隔離或檢疫者依其指定之方式前往指定之醫療機構就醫，自具有正當性。
⒊由前述事證可知，原告於109年3月19日自新冠肺炎流行地區(
美國紐約)搭機入境，於機場入境時，即親簽並收受疾管署居家檢疫通知書，業已知悉依規定其等應自109年3月19日起至109年4月3日期間進行14日之居家檢疫，並遵守居家檢疫期間應留在居家檢疫處所不得外出之規定，且原告係自行擇定居家檢疫處所為基隆居家檢疫處所，當可預見於居家檢疫期間若有就醫需求，應依當地衛生主管機關基隆市衛生局之指示就醫。然原告2人明知原告簡來好於109年3月21日已出現發燒、咳嗽等疑似新冠肺炎症狀，並於同日至基隆醫院就醫，原告2人均被通報為疑似新冠肺炎個案及完成採檢，且受告知及經基隆市衛生局人員、里幹事等人多次提醒，於檢驗結果未明前，不可擅離基隆居家檢疫處所，以免受罰，卻因不願依基隆市衛生局之指示就醫，為圖自行變更就醫之醫療機構為其家人服務之內湖三軍總醫院，並變更居家檢疫處所為內湖三軍總醫院宿舍以方便照顧之一己之私，罔顧其等為疑似新冠肺炎個案，具有高度傳染風險，及落實分流、分級就醫，具有維護他人就醫權益及整體醫療量能之重大公共利益，復未據實告知所接觸人員其等為居家檢疫者及疑似新冠肺炎個案之身分，又未著適當之防護、隔離裝備，即攜同2名女童於109年3月22日上午11時40分許，共同搭乘預訂之出租車輛，前往內湖三軍總醫院及內湖三軍總醫院宿舍，進行高傳染風險之跨區移動。而依當時原告簡來好之病況，基隆市衛生局所指定之基隆醫院並無不能治療或收治之情形，原告此舉又不屬緊急避難行為（詳後述），竟不顧基隆市衛生局人員及里幹事之安排及勸阻，及可能造成疫情擴散之高度風險，不管他人生命安全與身體健康，執意擅離基隆居家檢疫處所，進行高傳染風險之跨區移動，顯然違反居家檢疫期間不得擅自外出之規定，原告確有故意違反傳染病防治法第58條第1項第4款、特別條例第15條第2項規定之行為，應堪認定，此不因原告之動機是否出於正當而有異。是原告主張其等並無拒絕、規避或妨礙檢疫措施之主觀意思與客觀事實，難認該當傳染病防治法第58條第1項第4款及第3項規定之構成要件，主觀上亦無任何故意或過失等語，並不可採。
㈣原告並不符合行政罰法第13條所定緊急避難之要件：
⒈行政罰法第13條規定：「因避免自己或他人生命、身體、自
由、名譽或財產之緊急危難而出於不得已之行為，不予處罰。但避難行為過當者，得減輕或免除其處罰。」係參考刑法第24條、德國違反秩序罰法第16條所訂定之行政罰法上「緊急避難」法制。緊急避難係阻卻違法之正當事由，倘為避免自己或他人之生命、身體、自由、名譽或財產遭受緊急危難，而出於不得已之行為且未過當者，如因而違反行政法上之義務，應具有阻卻違法之正當事由，惟如避難行為未採取適當手段因而過當者，尚不能認係阻卻違法之正當事由，惟其情可憫，故但書規定避難行為過當者得減輕或免除其處罰（立法理由參照）。而構成行政罰法上阻卻違法正當事由之「緊急避難」，其要件包括：⑴須有緊急危難存在：所謂「緊急」，係指倘未立即採取避難措施，即無法阻止危難之發生或擴大。而所謂「危難」，則係指自己或他人之生命、身體、自由、名譽或財產有發生災難之可能性，至其係肇因於自然災害或人為因素，固非所問。惟為避免「緊急避難」制度遭不當濫用，而成為違反行政法上義務者之遁詞，倘該危難係因行為人蓄意招致以便遂行其違反行政法上義務行為，或行為人事前應防止、能防止而未防止，導致該危難之發生，則均不屬之。⑵避難行為必須客觀上不得已：即緊急避難行為在客觀上須係為達到避難目的之必要手段。行為人因自己或他人之生命、身體、自由、名譽、財產遭遇緊急危難，若非立即採取避難行為犧牲他人法益，否則無法保全自己或他人法益時，固能主張緊急避難，惟此避難行為須係足以挽救法益陷於急迫危險之「必要手段」，亦即所犧牲之他人法益與所保全之法益間，已呈現不可避免之利益衝突現象，兩者僅能擇一存在，不是喪失所要保全之法益，就是犧牲他人之法益，此時方屬所謂「必要」。而「不得已」，則係指避難行為之取捨，祇此一途，別無選擇而言，如尚有其他可行之方法足以避免此一危難，即非不得已之避難行為。⑶緊急避難行為必須不過當：緊急避難行為在客觀上若已過當者，即已超出緊急避難之範圍，構成避難過當，自不能阻卻違法，僅能減免處罰。而判斷有無過當之標準，係採「保護優越法益原則」，亦即依「法益衡量理論」之觀點（包括法益位階關係、法益受影響之程度、損害發生之可能性、被犧牲者之自主決定權、危難是否來自於被犧牲者、法益對於個別當事者所具有之特別意義及遭人強制之避難狀態等因素），判斷避難者所保護之法益，是否較其所犧牲之他人法益，具有顯著之優越性。⑷避難行為必須出於救助意思：即行為人主觀上須係出於救助自己或他人生命、身體、自由、名譽、財產之緊急危難的意思（最高行政法院109年度判字第340號判決意旨參照）。
⒉原告雖主張依當下情狀，原告等4人離開基隆居家檢疫處所隔
離，係為避免自己及同住家人生命、身體之緊急危難，應屬緊急避難行為等語。惟：
⑴經本院向原告所陳報之租車公司六福通運股份有限公司（本
院卷一第179頁，下稱六福公司）查詢結果，六福公司係於109年3月22日上午11時4分，於官網接獲許瑋倫（原告簡來好之女）預定當日晚間11時45分用車（訂車單號：10903000001）之訂單，訂單上車地點為基隆居家檢疫處所，下車地點為臺北市○○區○○○路0段000號，經該公司專員與訂車人許瑋倫聯繫後，許瑋倫變更用車時間為同日上午11時45分，但未提及用車人為居家檢疫者，故該公司事前並不知悉用車人為居家檢疫者。當日該公司係依客戶需求派出9人座車輛及駕駛人，駕駛人並依該公司規定配戴口罩，又該趟並無停靠相關資訊等情，有六福公司110年7月5日法字第1100705001號函（本院卷一第197頁）可參。
⑵又經本院向三軍總醫院查詢結果，109年3月期間，內湖三軍
總醫院於急診入口左側設置檢疫隔離區，與一般急診完全區隔，並於急診外檢傷詢問TOCC（即旅遊史、職業別、接觸史及是否群聚等資訊）後進行分流，經TOCC詢問後，如有傳染病疑慮之病人即引導至隔離檢疫區候診區等候，後續依引導進入病室看診及接受相關檢驗，若依疾管署公告之通報標準經評估後，無法排除為新冠肺炎之就診者即一律收治住院，如遇症狀輕微且不願意住院者，會加強說明收治住院原因，但不強迫。而原告簡來好係於109年3月22日下午1時1分許，單獨自行步入內湖三軍總醫院急診處，於急診外檢傷詢問TOCC後至引導發燒檢疫專區，於下午1時5分許就診，檢測血壓為128/64mmHg、體溫為38.0℃、脈搏為99次/分、呼吸為15次/分、血氧濃度為99％，來診為上呼吸道感染相關症狀（鼻塞、流鼻水、咳嗽、喉嚨痛）、發燒（急診護理評估表記載看起來無病容，本院卷一第471頁），並無出現呼吸困難症狀，其主訴自109年2月中有咳嗽症狀，但未告知為居家檢疫者並曾因咳嗽、喉嚨癢等上呼吸道症狀於109年3月21日至基隆醫院急診及採檢，三軍總醫院事前亦未接獲通知原告簡來好為居家檢疫者之就醫及疑似新冠肺炎個案之通報紀錄，而係三軍總醫院於該院法定傳染病通報系統中，依據急診醫師通報，查閱急診護理紀錄後知悉原告簡來好於109年3月19日返國，至109年3月22日仍在居家檢疫期間，該院感染管制室接獲通報後，於同日上傳資料至疾管署。又當時該院急診診療醫師診斷原告簡來好為急性支氣管炎，因原告簡來好發燒合併旅遊史，無法排除為新冠肺炎故收治住院，而於急診發燒檢疫專區進行隔離、採檢及等候檢疫病房床位，並於下午1時31分對原告簡來好進行新冠肺炎採檢，檢驗報告於109年3月23日下午4時30分完成，檢驗結果為新冠肺炎陽性反應等情，有三軍總醫院110年4月12日院三醫勤字第1100016703號函及說明表（本院卷一第175-178頁）、三軍總醫院110年10月5日院三醫勤字第1100052814號函（本院卷一第461-462頁）、三軍總醫院110年10月14日院三醫資字第1100058096號函檢送之原告簡來好之病歷（本院卷一第467-474頁）、三軍總醫院110年11月3日院三醫勤字第1100058753號函及說明表（本院卷一第523-526頁）可佐。
⑶依上事證可知，當日原告簡來好可獨自步行至內湖三軍總醫
院急診處就醫，其雖有發燒，但看起來無病容，且意識清楚、生命徵象穩定，並無出現呼吸困難之情形，已難認當時有緊急危難之狀況存在。況且，原告簡來好當時若已出現呼吸困難危及生命之緊急情形，更應把握黃金急救時間，就近護送至基隆居家檢疫處所附近之醫院進行急救、治療，豈有反而自行拖延時間，大費周章事先向租車公司預訂車輛，跨區遠赴內湖三軍總醫院就醫之理？更何況，原告根本未據實告知所接觸人員其等為居家檢疫者及疑似新冠肺炎個案之身分，亦未著適當之防護、隔離裝備，車程中原告又係與僅配戴口罩，未採取其他防護措施之租車公司駕駛人、2名女童長時間共處於密閉狹小之車體內，原告簡來好於急診外進行檢傷分類過程中，亦難免與同時間前往急診處就醫之民眾接觸，原告劉致麟更直接進入屬於社區之內湖三軍總醫院宿舍，原告此舉顯然增加所接觸特定及不特定人染疫，造成疫情擴散之風險，自難認屬足以挽救其與同住家人生命、身體法益陷於急迫危險之必要手段的客觀上不得已避難行為。是依前揭說明規定及說明，原告擅離基隆居家檢疫處所至內湖三軍總醫院就醫及至三軍總醫院宿舍居家檢疫，並不符合行政罰法第13條所定緊急避難之要件。
㈤被告作成原處分並未違反行政程序法第102條本文規定：
⒈「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，
除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。」固為行政程序法第102條本文所規定，然行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，依同法第103條第5款之規定，例外得不給予陳述意見之機會。
⒉依前述本件事實經過可知，原告擅離基隆居家檢疫處所前，
既已受基隆市衛生局人員及轄區里幹事明確告知，其等皆已於109年3月21日依通報處理流程被通報為疑似新冠肺炎個案及完成篩檢，在檢驗結果未明前，均不可擅離及變更居家檢疫處所，如原告簡來好身體仍有不適，可協助再安排至基隆醫院，請醫師評估是否住院觀察，等週一檢驗報告結果，若為陰性，再予協助辦理變更居家檢疫處所。且原告擅離基隆居家檢疫處所後，基隆市衛生局人員係與原告及其家人聯繫進行相關疫調之後，始依調查結果及疾管署通報之資料，據以認定原告確有故意違反傳染病防治法第58條第1項第4款、特別條例第15條第2項規定之行為，而作成原處分。足見被告於作成原處分前，業予原告陳述過程及意見之機會，並就原告違規事實詳為調查，審酌對原告有利及不利之事項，尚符正當法律程序；縱被告於作成原處分前，未再通知原告陳述意見，依同法第103條第5款之規定，亦不違法。是原告主張原處分有違反行政程序法第102條本文規定之違法，亦不可採。
㈥原處分並未違反比例原則：
⒈裁罰基準第2點規定：「違反本法規定者，依附表所列情事裁
處之。」附表項次3規定：「違反法條：傳染病防治法第58條第1項第4款……裁罰依據：嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例第15條第2項。罰鍰額度：處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰。裁罰基準：⒈依據擅離時間加重裁處：
⑴擅離時間＜2小時，依罰鍰最低額裁處之。⑵2小時≦擅離時間＜6小時，處新臺幣20萬元罰鍰。⑶6小時≦擅離時間＜24小時，處新臺幣30萬元罰鍰。⑷24小時≦擅離時間＜72小時，處新臺幣60萬元罰鍰。⑸72小時≦擅離時間，依罰鍰最高額裁處之。
⒉除依擅離時間外，應衡酌其他具體違規情節進行裁處：例如接觸人數多、活動範圍大、接觸抵抗力較差之對象、出入公共場所、搭乘大眾交通工具、於從事業務處所接觸民眾或其他類此嚴重影響防疫情事，從重處以罰鍰。……」經核上述規定，為衛福部依其主管傳染病防治法裁處事件之職權所發布，為統一類同案情不同個案間適用法律裁罰避免恣意之考量，顧及各不同類之違法行為應受責難程度與所生影響各有不同，而予公平適當之合理差別待遇，與行政罰法第18條所定裁處罰鍰應審酌之裁量因素相合，此裁罰基準性規範，與實質平等原則尚屬相合，應得為被告援用以辦理具體個案違規行為處罰裁量之基準。
⒉承前所述，原告明知其等於109年3月22日仍在居家檢疫期間
，應遵守留在基隆居家檢疫處所，不得擅自外出之規定，並經基隆市衛生局人員及里幹事再三提醒，且原告簡來好於前一日（109年3月21日）又已因上呼吸道症狀經基隆市衛生局人員安排，由原告劉致麟陪同至基隆醫院就醫，原告2人並於同日被通報為疑似新冠肺炎個案及完成採檢，於等候新冠肺炎檢驗報告期間，卻因不願依基隆市衛生局之安排就醫，為圖一己就醫及照顧方便之私，欲自行變更就醫之醫療機構為其家人服務之內湖三軍總醫院，並變更居家檢疫處所為內湖三軍總醫院宿舍，竟不顧其等為疑似新冠肺炎個案，具有高度傳染風險，又未據實告知所接觸人員其等為居家檢疫者及疑似新冠肺炎個案之身分，復未著適當之防護、隔離裝備，執意攜同2名女童於109年3月22日上午11時40分許，共同搭乘預訂之出租車輛，擅離基隆居家檢疫處所，前往內湖三軍總醫院及內湖三軍總醫院宿舍，進行高傳染風險之跨區移動。原告簡來好於同日下午1時5分許至內湖三軍總醫院發燒檢疫專區進行隔離、看診、採檢、等候檢疫病房床位，迄下午5時許實際收治於一般負壓隔離病房，期間超過5小時；原告劉致麟則至109年3月25日中午12時30分許，始重新在臺北市受居家隔離追蹤，時間3天又1小時。是被告依行政罰法第18條第1項規定，審酌原告係明知不可為，而故意違反傳染病防治法第58條第1項第4款、特別條例第15條第2項規定，且原告當時為居家檢疫者及疑似新冠肺炎個案，原告簡來好事後亦經PCR檢驗確診，其等所為之跨區高風險移動，罔顧可能造成疫情擴散之危害，使國內民眾暴露於疫害之中等具體情節，認其等違規情節較重，應受責難程度較高，並參酌裁罰基準第2點及其附表項次3規定，而以原處分分別原告簡來好、劉致麟100萬元、70萬元，尚與原告責罰相當，核無裁量逾越、裁量怠惰或裁量濫用之情事，並未違反比例原則。
⒊至原告所援引其他基隆市居家檢疫者違規外出（本院卷一第7
5-77頁）、女留學生在英國確診仍返臺（本院卷一第83頁）、自主健康管理者外出聚餐（本院卷一第85-88頁）等案例，經核與本件原告違規之具體情節有別，裁罰情狀亦異，均難比附援引。是原告據此指謫原處分違反比例原則，亦不足採。
㈦綜上所述，原告主張原處分違法之各種理由，皆不可採。被
告所作成之原處分，其認定事實及適用法律，均無違誤，訴願決定予以維持，亦於法相合。原告仍主張上情，起訴請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
六、本件的判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，均與判決結果不生影響，而無一一論述之必要，併予說明。
中 華 民 國 111 年 6 月 16 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 林家賢法 官 孫萍萍
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟 代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 6 月 16 日
書記官 李虹儒