臺北高等行政法院判決109年度訴字第1567號
111年12月22日辯論終結原 告 黃耀麟(兼如附表編號3至11號之被選定人)
黃景妹(兼如附表編號3至11號之被選定人)被 告 桃園市政府工務局代 表 人 賴宇亭訴訟代理人 邱建豪
莊明憲劉士昇律師上列當事人間有關補償事務事件，原告不服桃園市政府中華民國109年5月12日府法訴字第1090024427號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告前於民國102年9月2日向改制前桃園縣政府（103年改制為桃園市政府）陳情表示被告未經同意即擅自於其所有坐落桃園市中壢區老街溪段2068地號土地（重測前：桃園縣○○市三座屋段舊社小段218-10地號，下稱系爭土地）設置寬頻管道，侵害土地所有權人之權益，應辦理徵收補償，遂向桃園市政府提起訴願，經桃園市政府以103年1月17日府法訴字第1030016055號訴願決定不受理在案，原告不服，提起行政訴訟，經本院103年度訴字第336號判決及最高行政法院104年度判字第251號判決駁回原告之訴。嗣原告於107年8月16日續向桃園市政府陳情表示願以租用方式處理，經被告以107年9月21日桃工養字第1070036805號函（下稱107年9月21日函）回覆系爭土地下方屬市府之管線已於107年8月1日全數移除，及以108年1月11日桃工養字第1070049325號函(下稱系爭函)回覆將依內政部訂定之「市區道路使用費收費標準」第2條規定計算補償費，經核計為新臺幣（下同）510元/年，計算期間自土地所有權人取得土地之日起至被告移除管道日止（即101年1月10日至107年8月1日止），共計3,259元。惟原告主張該租金計算應依「桃園市市有不動產出租租金計收標準」辦理，另以108年10月22日及108年11月1日申請書向桃園市政府申請，未獲回覆，遂以被告不作為為由，提起訴願，經訴願決定不受理，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：㈠寬頻管道建置計畫為行動Ｍ台灣計畫分項計畫之一，係建構連
接環島骨幹網路，經台北、台中及高雄都會骨幹網路，並以各都會區或特殊地區為主要推動區域之基礎建設，再漸次普及全國，由直轄市及縣市政府結合業者需求，以公共建設經費建置6,000公里寬頻管道，提供固定網路、有線電視及行動電信業者等承租，舖設光纖。依96年訂定發布之「內政部補助各機關辦理寬頻管道建置計畫執行要點」，寬頻管道應施作於公有道路，施作於政府已開闢未徵收之道路，其衍生土地徵收及補償費由各申請機關自籌經費辦理。然被告不此之圖，在未告知、未徵得同意、未辦理徵收補償情況下，以公權力違法將原告所有之系爭土地施設寬頻管道，原告於102年9月始發現並因此展開陳情、訴願及行政訴訟。
㈡基於最高行政法院104年度判字第215號判決之意旨，且系爭
土地曾經協議價購在案，系爭土地補償費金額計算可以之為基準。原告遂於104年12月25日行文被告請求協議價購系爭土地，被告乃於106年8月11日召開研商桃園市○○區○○○道設施使用應予補償協議事宜，會議結論為依內政部發布「市區道路使用費收費標準」第2條規定補償，並於107年7月25日以府工養電字第1070159118號函通知原告系爭土地下方之管線已於107年5月31日前全數遷移。嗣原告於107年8月15日致函桃園市政府，表示同意接受以租用方式處理。被告則以107年9月21日函表示系爭土地下方屬市府之管線已於107年8月1日全數移除，繼於以系爭函表示依內政部發布「市區道路使用費收費標準」第2條規定計算補償費，經核計為510元/年，計算期間自土地所有權人取得土地之日起至被告移除管道日止（即101年1月10日至107年8月1日止），共計3,259元。然「市區道路使用費收費標準」係依據市區道路條例第23條第2項及規費法第10條第1項規定訂定，主要規範市區道路主管機關向使用市區道路設置管線或設施者收取使用規費之基準，且依規費法第8條規定，僅及於公有道路，原告所有系爭土地並非公有道路，況原告是土地所有權人又非使用者，自不宜違法援用，此內政部營建署106年9月27日營署工程字第1060061941號書函可參。又系爭土地原為原告父親所有，原告係自85年10月21日繼承系爭土地，被告認為原告係於101年1月10日始取得系爭土地所有權，並以此計算補償費，顯係有誤。被告依「市區道路使用費收費標準」第2條規定計算之補償費既係有誤，則其所為之系爭函自屬違法。原告鑒於被告提出之補費計算違法又錯誤，乃分別於108年10月22日、11月1日向被告提出申請書，請求被告依「桃園市市有不動產出租租金計收標準」辦理，亦即，被告應給付原告97年8月1日至107年7月31日期間之補償費共計278萬60元等語。
㈢並聲明：㈠訴願決定及系爭函均撤銷。㈡被告就原告108年10月
22日及108年11月1日申請案，應作成准予補償278萬60元之行政處分。
三、被告則以：㈠原告以107年8月15日函向桃園市政府陳情表示本案寬頻管道
若管線確已遷移、構造物確已拆除、土地確已完全恢復原狀，願以租用方式處理系爭土地遭占用期間之補償事宜，被告乃以107年9月21日函及系爭函，回復該管道已於107年8月1日全數移除，經研議依市區道路使用費收費標準第2條規定計算補償費，核計為510元/年等語。觀諸原告上開陳情，其作用僅係促使被告依法定職權處理設置寬頻管道協議補償事宜，非謂原告有請求被告應「依其所提計算方式」而作成具體特定行政行為之權利，難謂原告有請求行政機關具體作為之法律上依據，被告基此前提所為之函覆，不因此對外直接發生任何法律效果，其性質上僅屬行政機關之單純事實敘述或理由說明，並非行政處分。是以，原告訴之聲明第1項請求被告系爭函撤銷部分，因系爭函並非行政處分；且原告前亦未曾就系爭函提起訴願請求撤銷之，其逕行提起本件行政訴訟請求撤銷系爭函，起訴自不備合法要件。又原告主張其另提出108年10月22日及108年11月1日申請書，未獲回應一節。按原告上開108年10月22日及108年11月1日申請書，固係以「申請書」之名義提出，惟核其內容，與原告前所提出之108年3月4日陳情書、108年3月29日陳情書、108年7月23日陳情函、108年8月27日陳情函（見訴願卷第112至119頁）等陳情內容相同，僅係重申「請就合法、合理…等層面考量擬提租金腹案」、「對此租金之計算，茲請貴府依照『桃園市市有不動產出租租金計收標準』辦理。」等情，屬重複陳情事項，前已經桃園市政府以108年3月12日府工養電字第1080052424號函回復在案，亦難謂有應作為而不作為之情事。
況原告所提之申請，法律未賦予人民有公法上請求權，請求對其作成一定作為之行政處分，充其量僅係促請行政機關開啟協議補償程序，自與前開所述「依法申請之案件」要件不符，縱使被告未依其「申請書」內容作成處分，亦難謂有違反相關作為義務而構成怠於行使職權之情形。原告提起本件訴訟，應認其起訴不合法，請准依行政訴訟法第107條第1項第10款之規定，裁定駁回原告之訴。
㈡系爭土地位於桃園市都市計畫『中壢平鎮都市擴大修訂計畫（
82年7月17日）－道路用地』範圍內，且現況為桃園市政府轄管之市道114之市區道路範圍內土地，為兩造所不爭執，可見系爭土地為供公眾通行使用之既成道路，具有公用地役關係之事實，其使用權及收益權之行使均受有限制；寬頻管道屬市區道路之附屬工程，則被告於系爭土地埋設寬頻管道，合於市區道路條例第2、3、16條等規定及內政部94年7月25日台內營字第0940083894號函示寬頻管道得為市區道路附屬工程，並未因此對原告再造成任何損害；系爭土地行使權利受限制，係因都市計畫編訂為道路用地造成，僅供公眾通行使用，並非因興建寬頻造成損害；被告於系爭土地埋設寬頻管道，係屬市區道路附屬工程之行為，不影響道路通行，且符合前開法令規定等情，為兩造間本院103年度訴字第336號認定在案，且系爭土地是既成道路，亦經原告於本院111年1月4日準備程序中陳明在案。準此，被告前於系爭土地埋設寬頻管道，係屬市區道路附屬工程之行為，符合法令規定；復未變更系爭土地供公眾通行使用之性質，亦未改變既成道路原有形態、用途及範圍或有其他妨礙原告權利行使之情事，尚難認因此而致原告在公用地役關係以外，另有遭受逾其社會責任所應忍受之損失而形成個人之特別犧牲，不合於釋字第440號解釋所示特別犧牲補償之意旨。又系爭土地雖非公有道路，惟既為具公用地役關係之既成道路且為市區道路範圍，其法理相同，應可援用內政部訂定之「市區道路使用費收費標準」第2條規定計算使用費，以為補償費之計算標準。被告之系爭函乃提議依市區道路使用費收費標準第2條規定計算補償費之協議條件，並說明計算方式及每年補償費之金額，應屬公允合理，原告率予指責其補償費計算既違法又錯誤離譜云云，尚難採據等語，資為抗辯。
㈢並聲明：駁回原告之訴。
四、本院之判斷：㈠按市區道路條例第3條規定：「市區道路附屬工程，指下列規
定而言：一、連接道路之渡口、橋樑、隧道等。二、道路之排水溝渠、護欄、涵洞、緣石、攔路石、擋土牆、路燈及屬於道路上各項標誌、號誌、管制設施、設備等。三、迴車場、停車場、安全島、行道樹等。四、無障礙設施。五、經主管機關核定之其他附屬工程。」又市區道路中央主管機關內政部94年7月25日台內營字第0940083894號函示：「按『寬頻管道』為收容行動電話、固網、有線電視、軍警通訊、交通號誌等相關光纖管路設施，係由政府（道路主管機關）興建，產權屬公有，可避免道路重複挖掘，有助道路維護管理，得為市區道路附屬工程。」次按桃園市寬頻管道管理自治條例第1條規定：「為有效管理寬頻管道、統合市區道路公共設施管線配置、維護交通安全及市容觀瞻，特制定本自治條例。」㈡經查，原告所有系爭土地地下前經改制前桃園縣○○○○○○○道，
於97年3月竣工，並於107年8月1日全數移除。而原告以107年8月15日函向桃園市政府表示願以租用方式處理（桃園市政府收狀日為107年8月16日），經被告以107年9月21日函回覆系爭土地下方屬市府之管線已於107年8月1日全數移除，及以系爭函回覆將依內政部訂定之「市區道路使用費收費標準」第2條規定計算補償費，經核計為510元/年，計算期間自土地所有權人取得土地之日起至被告移除管道日止（即101年1月10日至107年8月1日止），共計3,259元，原告願接受被告以租用方式處理，請於108年1月31日前繳交同意書。惟原告主張該租金計算應依「桃園市市有不動產出租租金計收標準」辦理，另以108年10月22日申請書及108年11月1日申請書向桃園市政府申請，未獲回覆，遂以被告不作為為由，提起訴願，經訴願決定不受理等情，為兩造所不爭執，並有竣工結算書（本院卷151-152頁）、被告107年9月21日函、系爭函（訴願卷第62-63頁）、原告107年8月15日函（訴願卷第71-72頁）、原告108年10月22日申請書、108年11月1日申請書（訴願卷第60-61頁）及訴願決定書（訴願卷第15-20頁）等件，附卷足稽，自堪信為真實。
㈢又按司法院釋字第440號解釋揭櫫：「國家機關依法行使公權
力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償。主管機關對於既成道路或都市計畫道路用地，在依法徵收或價購以前埋設地下設施物妨礙土地權利人對其權利之行使，致生損失，形成其個人特別之犧牲，自應享有受相當補償之權利。」其解釋理由書謂：「……既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，……對既成道路或都市計畫用地，主管機關在依據法律辦理徵購前，固得依法加以使用，如埋設電力、自來水管線及下水道等地下設施物，惟應依比例原則擇其損失最少之處所及方法為之；對土地權利人因此所受損失，並應給與相當之補償，以保護其財產上之利益。……」準此，既成道路符合一定要件而成立公用地役關係，土地所有權人之自由使用收益受有限制，惟主管機關於依法辦理徵購前，土地所有權人對於地下，仍得自由使用收益，如埋設電力、自來水管線及下水道等地下設施物，對於地下之自由使用收益受有限制，因此所受損失，係因公益之故而特別犧牲，應給予相當之補償。該補償非對價性質，為國家適法行為之損失補償，與租金之性質有異。是以，原告主張依「桃園市市有不動產出租租金計收標準」計算補償費，自非可採。又上開所稱損失，係因主管機關依法行使公權力埋設管線，人民對其實體財產自由使用收益之自由權因公益之故而遭受特別限制或剝奪所致。故原告主張其所有系爭土地因被告埋設寬頻管道而受有損失或損害，尚非無據。被告抗辯其於系爭土地埋設寬頻管道，係屬市區道路附屬工程之行為，未變更系爭土地供公眾通行使用之性質，亦未改變既成道路原有形態、用途及範圍或有其他妨礙原告權利行使之情事，尚難認因此而致原告在公用地役關係以外，另有遭受逾其社會責任所應忍受之損失而形成個人之特別犧牲，不合於釋字第440號解釋所示特別犧牲補償之意旨云云，自不足採。
㈣復關於埋設寬頻管道，該地下設施物之適法通過行為致土地
所有權人不能自由使用收益土地所受損失之補償計算標準與支付方法，目前無實定法（包含尚被告所制定之桃園市寬頻管道管理自治條例）加以規範，然審酌埋設寬頻管道性質上與埋設自來水、電力、瓦斯等管線相似，應解釋上得類推適用共同管道法相關規定。「共同管道系統以劃設於道路用地範圍為原則，如因工程之必要，得穿越公、私有土地之上空、地下或附著於建築物、工作物。但應擇其損害最少之處所及方法為之，並以協議方式補償。」共同管道法第14條第1項定有明文。參酌政府為因應全球性之數位匯流發展及監理，讓全民在任何時間、地點，均可運用資訊通訊科技，享受優質的e化生活，以落實「行動台灣、應用無限、躍進新世界」之願景，而於公私有土地下埋設寬頻管道，該管道具有長期、固定使用之特性，本質上係使該土地長期存在一負擔（即容許寬頻管道長期埋設而使用土地之地下）。該土地所有人、占有人或使用人之自由使用收益財產權予以限制，因此所受損失，係因公益之故而特別犧牲，應給予相當之補償，已如前述。而該補償為國家適法行為之損失補償，乃寬頻管道穿越期間之一次性補償（償金），所有人、占有人或使用人依上開規定之補償請求權，為公法上請求權，至遲應以主管機關依法行使公權力完成穿越施工時即得請求，並應於得請求時起適用一般之公法上請求權時效期間規定，以免此請求權之是否行使長久陷於不確定狀態，而有礙法秩序之安定。
㈤再時效制度係對於一定期間內不行使權利或因持續一定時間
之狀態，而由法律創設其權利或義務關係變動的效果；其目的亦在促使權利人以適當之努力儘早行使權利及尋求救濟。司法院釋字第723號解釋引用釋字第474號解釋有關時效制度之重要性及其制定之目的謂：「消滅時效制度（按：釋字第474號解釋僅稱『時效制度』）之目的在於尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，與公益有關……」之論點（釋字第723號解釋理由書第1段、釋字第474號解釋理由書第2段），足以說明時效制度在法治國原則中之重要性。按90年1月1日施行（即本件行為時）之行政程序法第131條第1項、第2項明定：「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。」「公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」是以公法上請求權時效消滅之法律效果係採債權消滅主義，於時效完成時權利消滅，無待當事人主張。另102年5月22日修正公布之行政程序法第131條第1項規定：「公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因5年間不行使而消滅；於請求權人為人民時，除法律另有規定外，因10年間不行使而消滅。」係自102年5月24日起生效施行（中央法規標準法第13條規定參照），故除法律另有規定外，人民對行政機關之公法上請求權，如係「102年5月23日（含）以前發生，且其時效並於102年5月23日（含）以前已完成」者，因新法未有溯及適用之明文，基於法律不溯既往原則，其已消滅之公法上請求權不受影響，亦即不適用修正後之規定。所謂請求權可行使時，乃指權利人得行使請求權之狀態而言，如行使請求權在法律上無障礙，因事實上障礙，不能行使請求權者，時效之進行不因此而受影響，至權利人主觀上不知已可行使權利，為事實上障礙，非屬法律障礙，其時效之進行不因此而受影響。
㈥查系爭土地為既成道路，原告於88年1月26日繼承系爭土地，
而被告於系爭土地地下埋設寬頻管道，其竣工時間為97年3月，有桃園市地籍異動索引、土地登記第一類謄本及竣工結算書附卷足佐（本院卷第114-147、151-152頁）。是原告至遲於97年3月即得行使請求被告支付寬頻管道穿越期間之一次性相當補償之公法上請求權，並無法律上障礙，且應適用90年1月1日起施行之行政程序法第131條第1項之5年時效期間，則原告補償請求權至102年2月或3月即已屆至。惟原告遲至102年9月2日始向改制前桃園縣政府陳情表示被告未經同意即擅自於其所有系爭土地設置寬頻管道，侵害土地所有權人之權益，而請求補償，有最高行政法院104年度判字第251號判決在卷足考（訴願卷第91-98頁），已逾5年請求權時效期間，其請求補償之公法上請求權已因時效完成而當然消滅。從而，原告請求被告就其108年10月22日及108年11月1日申請案，應作成准予補償278萬60元之行政處分之公法上請求權，因原告之請求補償權利，已罹於時效，而屬無據。
㈦至原告請求撤銷被告所為之系爭函一節，查原告以107年8月1
5日函向桃園市政府表示「本案寬頻管道管線確已遷移、構造物確已拆除、土地確已完全恢復原狀，陳情人等（按指原告）接受貴府以租用方式處理，惟請就合法、合理、精神慰問、長天期複利等層面考量擬提租金腹案。」等語（訴願卷第72頁），被告則先以107年9月21日函回覆：「說明：一、奉交下臺端107年8月15日陳情函辦理。二、本局已於107年8月1日將本案旨揭土地下方屬市府之管線全數移除；依陳情函所述臺端接受本府以租用方式處理，惟該補償費計算方式俟本府邀集相關單位討論後回復臺端。」等語（訴願卷第62頁），繼以系爭函表示：「說明：一、依據本局107年9月21日桃工養字第1070036805號函續辦。二、本案經研議依內政部訂定之『市區道路使用費收費標準』第2條規定計算補償費，經合計為新臺幣510元/年，計算期間自土地所有權人取得土地之日起至本局移除管道該日止（即101年1月10日至107年8月1日止），共計新臺幣3,259元。三、本案倘臺端願接受本局以租用方式處理，請於108年1月31日前繳交同意書（如附件），俾憑辦理後續補償費發放事宜。」等語（訴願卷第63頁）。綜觀上情，原告係以107年8月15日函表示希望被告提出租金腹案，被告則表示就其於系爭土地下埋設寬頻管道則同意以租用方式處理，而租用土地乃係私法關係，足見系爭函非屬公法上之決定或公權力措施，未對外直接發生任何公法上規制力，核非行政處分，原告請求撤銷系爭函，並不合法。
五、綜上所述，原告起訴主張各節，均無可採。原告請求補償之公法上請求權已因罹於時效而當然消滅，從而，原告請求判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
六、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 2 月 2 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 蘇嫊娟
法 官 陳雪玉法 官 魏式瑜
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 2 月 2 日
書記官 林俞文