臺北高等行政法院判決
109年度訴字第1570號110年9月2日辯論終結原 告 中華民國臺灣三○○年憲政革命行動黨代 表 人 羅佩秦被 告 內政部代 表 人 徐國勇訴訟代理人 張嘉玲
黃郁芩上列當事人間政黨法事件，原告不服行政院民國109年10月28日院臺訴字第1090194948號訴願決定（訴願駁回部分，原處分：內政部109年4月29日台內民字第1090223226號函），對內政部提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序部分：原告起訴時訴之聲明固記載「確認行政院民國109年10月28日院臺訴字第1090194948號『主文：內政部109年4月29日台內民字第1090223226號函部分訴願駁回』。內政部原處分對原告行政處分自始無效應予撤銷」，惟依其訴狀事實上及法律上之陳述內容所載，係訴請撤銷原處分及訴願決定，原告復於本院準備程序時更正其聲明用語（見本院卷第127頁），核屬更正聲明之陳述，非訴之變更或追加，先予敘明。
二、爭訟概要：原告係依人民團體法（原名非常時期人民團體組織法，嗣於78年1月27日修正為動員戡亂時期人民團體法，後於81年7月27日再修正為人民團體法）於102年2月2日成立，並於同年3月29日備案之政黨。俟政黨法於106年12月6日公布施行，第43條第1項前段定明該法施行前已依人民團體法備案之政黨，其組織、章程及相關事項與本法規定不符者，應於該法施行後2年內依本法規定補正；惟原告屆期未補正，且經被告以108年12月24日台內民字第10802259271號函，限期4個月補正未果，被告遂以109年4月29日台內民字第1090223226號函（下稱原處分），廢止原告備案，不得再以相同名稱活動，另指定其負責人羅佩秦擔任清算人，並於109年5月13日前向被告辦理清算人就任申請事宜。然原告不服原處分提起訴願，經行政院以109年10月28日院臺訴字第1090194948號訴願決定，訴願駁回（另原告併就行政院院長電子信箱、綜合業務處函提起訴願部分，為訴願不受理）；但原告猶不服訴願駁回部分之訴願決定，故提起行政訴訟。
三、原告主張：有關廢止政黨備案之案件屬憲法層級，應由憲法法庭審理，抑或由院層級之行政院作成處分，被告並無作成處分之權限。又原告業於108年11月30日召開黨員大會，被告要求對章程等事項修正，並非重要之問題，且經黨員反映於新冠肺炎（COVID-19）疫情期間難以開會；則原告係依民主原則成立之政黨，復已召開黨員大會，被告無從廢止原告之備案。是本件應以行政院為處分機關，被告所為之原處分顯有違誤，行政院訴願決定予以駁回，亦有不合，爰訴請將原處分及訴願決定撤銷等語。併為聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告則以：原告雖主張政黨備案廢止屬憲法層級案件，應由憲法法庭審理，或至少由院層級之行政院作成處分；惟由政黨法立法過程觀之，第43條係有意採取對政黨及民眾侵害較小之「廢止備案」而非「視為解散」，係對於不符政黨成立或存續要件者所為之行政管理手段，屬法規准許之授益處分廢止。再司法院釋字第793號解釋已揭示國家有健全政黨法治之義務，有鑑於依人民團體法立案之政黨超過300個，多數已無運作而淪為僵屍政黨或一人政黨，人民團體法卻無政黨退場機制之規範，為健全政黨政治發展之需要，乃有政黨法之立法；故為確保政黨運作皆適用同一法律規範，政黨法第43條規定要求於政黨法施行前已備案之政黨，應於一定期間內補正組織、章程等事項，俾使既存政黨與政黨法施行後始成立之政黨均適用相同之政黨法規範，乃屬立法者透過政黨法建置完善政黨競爭環境之必要手段，並無侵害政黨集會結社自由，符合衡平性及最小侵害原則。則被告為使各政黨知悉政黨法第43條第1項規定，先後於106年12月14日、108年7月26日及108年11月11日通知各政黨，並多次提醒各政黨於108年12月7日以前完成章程修正及法人登記等補正事宜；復經考量各政黨召開黨員大會所需時間，對逾期仍未完成補正之政黨，以限期補正函通知於文到後4個月內完成補正，其期間至少2年4個月，已足使各政黨完成政黨法規範之必要程序。是原告怠於履行政黨法課予之義務，即應自負其責，原處分並無違誤等語，資為抗辯。併為聲明：原告之訴駁回。
五、本院之判斷：㈠按全國性政治團體以推薦候選人參加公職人員選舉為目的，
依本法規定設立政黨，並報請中央主管機關備案者為政黨；依前條第1款規定設立政黨者，應於成立大會後30日內，檢具章程及負責人名冊，報請中央主管機關備案，並發給證書及圖記，人民團體法第45條第1款、第46條第1項定有明文。
又為建立政黨公平競爭環境，確保政黨之組織及運作符合民主原則，以健全政黨政治，特制定本法；本法施行前已依人民團體法備案之政黨，其組織、章程及相關事項與本法規定不符者，應於本法施行後2年內依本法規定補正；屆期未補正者，經主管機關限期補正而不遵從或經補正後仍不符規定者，得廢止其備案；公職人員選舉罷免法第43條第6項及人民團體法有關政黨之規定，自本法施行日起，不再適用；本法自公布日施行，復為政黨法第1條、第43條第1項、第45條、第46條所明定，且經總統於106年12月6日以華總一義字第10600146581號令公布。
㈡再憲法第14條規定人民有結社之自由，旨在保障人民為特定
目的，以共同之意思組成團體並參與其活動之權利，並確保團體之存續、內部組織與事務之自主決定及對外活動之自由等；結社自由除保障人民得以團體之形式發展個人人格外，更有促使具公民意識之人民，組成團體以積極參與經濟、社會及政治等事務之功能；各種不同團體，對於個人、社會或民主憲政制度之意義不同，受法律保障與限制之程度亦有所差異。惟結社自由之各該保障，皆以個人自由選定目的而集結成社之設立自由為基礎，故其限制之程度，自以設立管制對人民結社自由之限制最為嚴重，因此相關法律之限制是否符合憲法第23條之比例原則，應就各項法定許可與不許可設立之理由，嚴格審查，以符憲法保障人民結社自由之本旨。又人民團體法將人民團體分為職業團體、社會團體及政治團體；政治團體係國民以共同民主政治理念，協助形成國民政治意志，促進國民政治參與為目的而組成之團體（同法第44條）。雖然憲法增修條文第5條第5項規定：「政黨之目的或其行為，危害中華民國之存在或自由民主之憲政秩序者為違憲。」惟組織政黨既無須事前許可，須俟政黨成立後發生其目的或行為危害中華民國之存在或自由民主之憲政秩序者，經憲法法庭作成解散之判決後，始得禁止，而以違反人民團體法第2條規定為不許可設立人民團體之要件，係授權主管機關於許可設立人民團體以前，先就言論之內容為實質之審查；關此，若人民團體經許可設立後發見其有此主張，依當時之事實狀態，足以認定其目的或行為危害中華民國之存在或自由民主之憲政秩序者，主管機關自得依78年1月27日修正公布之同法第53條後段規定，撤銷（91年12月11日已修正為「廢止」）其許可，而達禁止之目的；倘於申請設立人民團體之始，僅有此主張即不予許可，則無異僅因主張共產主義或分裂國土，即禁止設立人民團體，顯然逾越憲法第23條所定之必要範圍，與憲法保障人民結社自由與言論自由之意旨不符，司法院釋字第644號著有解釋理由書可資參照。㈢考諸（動員戡亂時期）人民團體法78年1月27日修法總說明
謂：近年以來，社會日趨多元化，民眾對公共事務之關心日愈提高，人民團體蓬勃發展，組織數量不斷增加，亟需適當之法律予以規範；另一方面，由於我國尚處動員戡亂時期，於維持社會安定之同時，仍需積極推動民主憲政，而民眾對公共事務之參與，需有合法適當之管道以從事活動；故有增訂政治團體規範之必要，俾使職業團體、社會團體及政治團體均能遵循憲法及法律程序，參與各項活動，服務社會國家等語。且參酌行政院105年2月1日院臺綜字第1050002178號函請審議政黨法草案總說明稱：我國自78年1月27日修正公布（動員戡亂時期）人民團體法，增列政治團體專章，開放政治性團體結社以來，民眾投身政治活動日益活絡，政治主張漸趨多元，對於提升國民政治參與，有其正面之功能；惟為符合當前政黨政治發展之需要，促進民主政治之健全發展，另考量政黨內部選舉風氣端正與否，攸關政黨之存立發展及國家廉能政策之落實，將處罰賄選規定適用於政黨內部選舉，各界至為重視；為建立政黨公平合理之良性競爭機制，確保政黨之組織及運作符合民主原則，落實廉能政治及維護強化政黨內部選舉清廉度，並推動政黨財務公開制度，以落實民主憲政發展，爰擬具政黨法草案；並鑑於本法施行前，已依人民團體法備案之政黨，其組織、章程及相關事項或有與本法規定不符者，爰明定其應於一定期限內補正及屆期未補正或補正後仍不符規定者之處理，使其有過渡期間予以調整，俾符本法立法宗旨等語。
㈣則綜合憲法暨增修條文、（動員戡亂時期）人民團體法及政
黨法之沿革過程及有關規範，人民結社之自由係受憲法所保障，然各種不同團體，對於個人、社會或民主憲政制度之意義不同，受法律保障與限制之程度亦有所差異；固組織政黨無須事前許可，主管機關亦不得就人民團體（政黨）設立之始，對言論之內容為實質審查，但仍可於設立後據予撤銷（廢止）其備案，憲法法庭併得作成解散之判決，而達禁止之目的。伸言之，人民組織政黨雖屬憲法所保障之結社自由，惟此仍受法律之限制，得予事後撤銷（廢止）其備案，故有78年1月27日修正公布（動員戡亂時期）人民團體法，增列政治團體專章情事；今政黨法於106年12月6日公布施行，其立法目的乃為符合當前政黨政治發展之需要，促進民主政治之健全發展，確保政黨之組織及運作符合民主原則，並推動政黨財務公開制度，以落實民主憲政發展，在不涉及政黨設立之事前實質審查原則下，如所為限制符合憲法比例原則之必要範圍，仍得加以限制規範。是政黨法第43條第1項明定於該法施行前，已依人民團體法備案之政黨，其組織、章程及相關事項或有與本法規定不符者，應於一定期限內補正，使其有過渡期間予以調整，係對政黨組織、章程等形式規範，未涉及言論內容之實質審查，核屬必要之限制，合乎憲法之比例原則，與憲法所保障之人民結社自由並無牴觸，被告自得予以規範已依人民團體法備案之政黨，原告亦有遵守該限制之義務。
㈤另行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之，
為行政程序法第11條第1項所明定，又政黨法第2條規定，本法所稱主管機關為內政部；則被告既為政黨法之主管機關，對違反第43條第1項規定之政黨，得本於主管機關權責為廢止備案之處分，復此僅係對政黨組織、章程等形式規範，未涉及言論內容之實質審查，無關憲法法庭之政黨解散事項，當有事務管轄權限。是原告認本件應由憲法法庭審理，抑或由院層級之行政院作成處分，被告並無作成處分之權限，要屬無據。
㈥查原告係依人民團體法，於102年2月2日成立，並於同年3月
29日備案之政黨（見原處分卷①第20頁），為政黨法施行前已依人民團體法備案之政黨；故依政黨法第43條第1項前段規定，原告之組織、章程及相關事項與該法規定不符者，應於（106年12月6日）施行後2年內予以補正，方屬適法。而被告自政黨法公布施行以來，已多次通知各政黨配合政黨法之補正事項，包括負責人消極資格規定（第7條第3項、第4項、第39條）、辦理法人登記（第9條、第27條）、章程變更或負責人異動（第10條）、黨員年齡規定（第11條、第41條）、章程載明事項（第12條）、會議及決議（第15條、第16條）、設置處分救濟專責單位（第17條）、不得在政府機關等設置黨團組織（第18條、第37條）、經費收入來源及會計制度（第19條、第20條、第38條）、申報財務之資料應委託會計師查核簽證（第21條、第40條）、政黨補助金（第22條）、不得經營、投資營利事業及購置不動產（第23條、第24條、第34條、第35條）、廢止備案事由（第27條）、政黨經解散或廢止備案，財產均應清算（第29條、第32條）、黨內選舉作業須公告（第33條）等，復經函送原告在案，此有各該函文可證（見本院卷第51頁至第60頁），原告應依限補正前開事項，始可謂完備政黨法之形式規範。
㈦雖原告表示其已於108年11月30日召開黨員大會，然經被告
檢視所送修正後章程及訂定之標章，尚有漏列標章之相關內容，及章程所載黨員之權利及義務條文內容語意不明，另未載明標章之設計意涵等等疑義，而經被告以108年12月10日台內民字第1080076485號函，命應重新召開會議釐清修正（見訴願卷②第41頁至第42頁）；固原告嗣於109年3月20日函覆被告有關修正章程（含變更黨名）及訂定政黨標章資料乙案，但核原告所送補正資料，未經其黨員大會決議通過，此節已據被告以109年4月1日台內民字第1090017608號函覆明確（見訴願卷②第43頁至第44頁）。準此，原告雖在政黨法106年12月6日公布施行之2年內召開會議，然有關修正章程（含變更黨名）及訂定政黨標章事項，未經其黨員大會決議通過，不符合政黨法關於組織、章程等形式規範；則被告待政黨法施行滿2年後，以108年12月24日台內民字第10802259271號函，通知原告4個月內完成章程修正及法人登記等補正事宜，並經原告於108年12月26日收受在案（見本院卷第45頁至第47頁），然原告所為上述補正仍非適法，故被告嗣以原處分廢止原告備案，不得再以相同名稱活動，另指定其負責人羅佩秦擔任清算人，並於109年5月13日前向被告辦理清算人就任申請事宜（見本院卷第49頁至第50頁），合於政黨法第43條第1項之程序規範，洵屬適法。
㈧至原告以章程修正與否，並非重要之問題，且經黨員反映於
新冠肺炎疫情期間難以開會；但有關政黨法施行前已依人民團體法備案之政黨，其組織、章程及相關事項應符合政黨法之規範，目的為健全政黨政治，各政黨俱有遵守之義務，不能只因原告個人好惡而不予遵守。且衛生福利部甫於109年1月15日以衛授疾字第1090100030號公告，新增「嚴重特殊傳染性肺炎」為第5類法定傳染病，該時政黨法106年12月6日公布施行已滿2年，原告未能在此期間適法補正，自無關新冠肺炎疫情與否；至被告通知原告補正期間適逢新冠肺炎疫情期間，然該段期間國內疫情尚趨平緩，有關權責單位並無全然禁止公眾集會情事，不致阻礙原告依限補正之時程，自不容原告卸免己身應履行之政黨法補正義務。故原告此節所述，亦屬無據。
六、綜上所述，原告為政黨法施行前已依人民團體法備案之政黨，因政黨法第43條第1項旨在規範是類政黨之組織、章程及相關事項應符合新法之規定，係對政黨組織、章程等形式規範，未涉及言論內容之實質審查，核屬必要之限制，合乎憲法之比例原則，與憲法所保障之人民結社自由並無牴觸，而有遵守之義務。復被告為政黨法之主管機關，現原告屆該法106年12月6日公布施行滿2年仍未予補正，且經被告通知限期補正未果，被告據以原處分廢止原告備案，不得再以相同名稱活動，另指定其負責人羅佩秦擔任清算人，並於109年5月13日前向被告辦理清算人就任申請事宜，核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。從而，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及舉證，經本院審酌後，認對於判決結果不生影響，爰不一一論述，併此敘明。
八、依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 110 年 9 月 16 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 羅月君法 官 黃翊哲
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 9 月 16 日
書記官 李芸宜