臺北高等行政法院判決
109年度訴字第16號109年3月26日辯論終結原 告 薛美蘭被 告 財政部國有財產署北區分署代 表 人 郭曉蓉（分署長）訴訟代理人 吳嘉榮 律師上列當事人間國有財產法事件，原告不服財政部中華民國108年11月13日台財法字第10813939300號訴願決定（案號：第00000000號），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國104年1月13日填具承購國有非公用不動產申請書，並檢附羅傳金於日治時期設籍於「臺北州○○市○○OOO番地」、「○○區○○里00鄰」與許志強設籍於「○○路000巷00號」戶籍謄本等相關資料，依國有財產法（下稱國產法）第52條之2規定，向被告申請承購臺北市○○區○○段○○段000○0○號國有土地（下稱系爭國有土地）；被告分別以107年10月22日台財產北處字第10740015940號函（下稱107年10月22日函）、107年11月13日台財產北處字第10700319590號函（下稱107年11月13日函）、108年1月16日台財產北處字第10800005780號函（下稱108年1月16日函），請原告於期限內補正系爭國有土地確係於35年12月31日前已供建築、居住使用之證明文件，經審認原告仍未補附足資證明文件，乃以108年7月5日台財產北處字第10840011870號函（下稱原處分），註銷原告之申購案。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）原處分認原告未檢附房屋所有權證明文件，涵攝依據有誤，實屬違法之認定：
原告所住房屋（即臺北市○○區○○里○鄰○○街○○○巷○○號房屋與相臨00號之0房屋位置，以下稱系爭房屋）係於79年及84年，由原告分別向朱林海及陳紹雲各價購二分之一所有權，朱林海、陳紹雲等二人就該建物非無權處分人，原告為系爭房屋所有人應無爭議。故除有反證證明買賣契約之真偽或朱林海、陳紹雲等二人為無權處分，尚不得僅憑該買賣契約未經法院公證或鄉鎮市公所認證而不予採用。又系爭房屋依前開讓售契約可知，為建管法規實施前所建，非違章建築，雖未能依正常程序辦理保存登記，惟嗣後買賣，並不影響渠等買受人自由使用、處分之權利。且原告於80年間即遷居並設籍系爭房屋，亦屬在國產法第52條之2規定修正前（89年1月14日）繼續使用該房屋迄申請讓售時之「直接使用人」，原告申請讓售系爭國有土地資格當無疑義。
（二）原處分依據之行政規則增加法律所無之限制，進而錯誤審認原告未檢附相關證明文件，實為違法之決定：
審查國產法第52條之2讓售案件補充規定（下稱讓售案件補充規定）雖為財政部國有財產署為協助所屬機關判斷申購人是否符合法律標準之細節性、技術性行政規則，惟讓售案件補充規定第4點第11款規定，買賣契約書、切結書需經法院、當地鄉鎮公所等，於89年1月14日以前依法公證、認證或監證者，否則不予採認之規範，事實上已間接限制證明文件之範圍，直接限制人民之權利。
（三）被告未依職權善盡調查義務，涵攝過程因錯誤之事實認定或不完全之資訊作出不當結論，即屬違法：
被告所稱許志強原「居住」「○○路000巷00號」位置，後改編為「○○街000巷0弄00號」非屬事實，所依據戶籍資料確實有誤，被告作出原處分前未予實地勘查，僅以戶政機關無相關資料為由，不予回復認定事實錯誤部分，原處分合法要件即有欠缺，而構成得撤銷之原因。核被告逕以不利原告之資料而為處分基礎，非但違反行政程序法第9條，亦生原處分與基礎事實不符之違法。
（四）原處分違背行政程序法有關利益衡平原則、採證法則等，即有原處分不適用法規之違法：
1、被告認系爭房屋使用之系爭國有土地與設戶之OOO番地（土地面積為84,125平方公尺）顯不相當，故檢附之日治時期戶籍謄本，不足憑為35年12月31日前已使用系爭國有土地之證明文件。惟依邏輯推斷，該日治時期戶籍謄本已可證明羅傳金在35年12月31日前使用系爭國有土地之證明；而羅傳金、許炳璜等數人依序簽訂讓售契約，則可進一步證明系爭房屋為羅傳金於日治時期戶籍所在房屋。
2、被告未進行相關查證，原處分未斟酌全部陳述說明任何理由，逕以原告未檢附證明文件註銷原告申請，實有背行政機關應受法治主義及公益主義之拘束，就原告有利、不利事項一律注意與善盡調查責任及採證法則，已違反行政程序法第9條、第36條及第43條，原處分應屬違法。
（五）訴願決定未就原處分違法事實審查，亦以錯誤之論理，得出非屬正確結論，該理由明顯違背依法行政內涵，訴願決定核屬違法，應予撤銷：
訴願決定未就原處分違法事實審查，僅以不完全之資訊作為決定理由，實有瑕疵。審視訴願決定理由，未就原告指摘原處分違法部分實體審查，亦未就原告主張有利之事項進行調查，甚至原告所稱原處分認定事實錯誤部分（即「○○路OOO巷OO號」改編疑義）亦未見說明。訴願決定僅重申現有戶籍及門牌編釘資料不足，無法證明原告所述，便逕以不完全之資訊，單就羅傳金戶籍資料為憑，認OOO番地甚大，與原告使用面積顯不相當，認定原告所述無理由。是訴願決定未就原處分違法事實審查，僅依不完全之資訊作為決定理由，顯有理由不備。
（六）綜上所述，聲明求為判決：
1、訴願決定及原處分均撤銷。
2、被告對於原告104年1月13日之申請事件，應作成准予讓售系爭國有土地予原告之行政處分。
3、訴訟費用由被告負擔。
三、本件被告抗辯：
（一）原告依國產法第52條之2規定申購系爭國有土地所檢具及補正之證明文件，包括日人石井稔於昭和8年（按即12年）4月1日與羅傳金間簽訂「小作契約書」（下稱系爭小作契約），及羅傳金於39年11月9日與許炳璜間簽訂讓渡合約書（下稱系爭讓渡合約）、許志強及許炳璜於74年6月9日與朱林海間簽訂房屋買賣契約書（下稱系爭房屋買賣契約）、原告及其子李鑫於79年7月15日、84年12月30日分別與朱林海、陳紹雲間簽訂房屋買賣契約書（下稱系爭房屋轉讓契約），以及羅傳金戶籍登記簿及許志強、許炳璜、朱林海等人戶籍登記簿謄本等資料，惟上開文件資料尚不足以證明原告符合國產法第52條之2規定之要件，茲分述：
1、原告迄未依法舉證證明其所提出證據方法包括系爭小作契約、系爭讓渡合約、系爭房屋買賣契約及系爭房屋轉讓契約之真正，已難遽為本件之請求；況就上開契約之簽名筆跡以肉眼比對結果，其中系爭小作契約與系爭讓渡合約上有關「羅傳金」之簽名筆跡、系爭讓渡合約與系爭房屋買賣契約上有關「許炳璜」之簽名筆跡、系爭房屋買賣契約與系爭房屋轉讓契約上有關「朱林海」之署名字跡，大相徑庭，完全未合，合理判斷該等契約之形式應非真正。
2、系爭國有土地係原告之前前手羅傳金向日人「石井稔」承租耕作而占有使用，並非羅傳金所有，亦非因其不諳法令而遭政府依土地法規定程序登記國有，導致其喪失所有權，足以證明原告及其前手朱林海、陳紹雲、許志強、許炳璜、羅傳金等人完全不符國產法第52條之2規定之要件。
3、原告另以羅傳金之日治時期戶籍登記簿及許炳璜、許志強、朱林海之戶籍登記簿謄本等資料，遽為主張系爭國有土地上建物即系爭房屋於35年12月31日前即建築、使用之事實，惟上開戶籍資料，經被告向戶政機關查詢結果，足見原告提出羅傳金之日治時期戶籍登記簿及許炳璜、許志強、朱林海之戶籍登記簿謄本等資料，仍無從證明其所有系爭房屋於35年12月31日前即建築、使用系爭國有土地之事實，已不符國產法第52條之2規定之要件。又系爭小作契約性質上與我國民法規定之永佃權相當，日人石井稔僅將OOO番地出租予羅傳金耕作使用，而羅傳金於臺灣光復後，亦僅將該筆土地租賃權讓與許炳璜，其間從未有讓與地上建物之情事外，加以原告提出系爭房屋買賣契約與系爭房屋轉讓契約上有關「朱林海」之簽名筆跡，以肉眼比對，形式上完全未合之情，經被告審認結果，依讓售案件補充規定第4點第11項規定，以原告補正該等文件未經法院、當地鄉鎮公所依法公證、認證或監證，不予採認。
（二）基於國產法第52條之2規定之立法意旨，財政部國有財產署為協助各分支機構解決實務上遭遇之問題，召開數次檢討會及辦理業務檢核，並分別就各分支機構所提問題核定處理原則或解釋，考量相關補充規定眾多且分散，為利實務作業時有完整之審查依據，爰發布辦理國產法第52條之2讓售案件注意事項（下稱讓售案件注意事項）、讓售案件補充規定，依法下達、公告、發布，並無違反法律保留原則之情形。
（三）綜上所述，聲明求為判決：
1、原告之訴駁回。
2、訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：
（一）按國產法第52條之2規定：「非公用財產類之不動產，於民國35年12月31日以前已供建築、居住使用至今者，其直接使用人得於民國104年1月13日前，檢具有關證明文件，向財政部國有財產局或所屬分支機構申請讓售。經核准者，其土地面積在500平方公尺以內部分，得按第一次公告土地現值計價。」其立法理由，係鑒於臺灣光復後土地總登記時，因當時資訊不發達，加上民智未開，所以部分民眾不諳法令，對於其所有之土地未申辦登記，而由政府依土地法規定程序登記國有，導致喪失所有權；又日據時期政府為建設所需，將民眾原使用之土地予以微收，民眾遷移而使用國有土地，凡此種種造成民眾長期使用國有土地之案件，民眾輒有怨言，要求補救。茲體恤民情，並兼顧原有登記效力及不動產交易之安定性，對於35年12月31日以前已使用國有非公用不動產者，給予直接使用人在3年內申請讓售並給予優惠價格的機會（見本院卷第157頁、第159頁）。
（二）次按國產法施行細則第55條之3第2項第1款規定：「本法第52條之2所稱之直接使用人，指本法中華民國89年1月14日修正生效前已使用，至讓售時仍繼續使用之下列各款之人：一、國有土地……為主體建物所有人或實際分戶使用人。」。
（三）又按讓售案件注意事項第8點第4項規定：「申請人依本條申請讓售時，應繳附下列文件（所附證件為影印本者，申請人應自行核對與正本相符並註明認章）：……（四）35年12月31日以前已使用國有土地之證明文件（以下證件任繳一種）：1.在該地上房屋設有本人或他人戶籍之戶籍謄本。2.房屋稅收據，或稅務機關課稅或免稅證明文件。3.水電費收據或自來水、電力公司裝設水電證明文件。4.當地縣市政府建管單位或鄉鎮市區公所核發之證明文件。5.其他由政府機關或公營事業機構或公法人出具足資證明之文件。」第13點第1項及第2項第5款分別規定：「（第1項）申請讓售案件，執行機關依相關證件及勘查資料審查後，如須申請人補正者，應視補正內容通知申請人於接到通知之次日起15至30日內補正。（第2項）申請讓售案件有下列情形之一者，註銷其申購案並敘明理由通知申請人：……（五）經限期補正，逾期未補正或未照補正事項完成補正者。」另讓售案件補充規定第4點第11項規定：「證明文件之認定：申購人（不符實際分戶使用規定）檢具89年1月14日以前所立之買賣契約書、切結書等，主張其為主體建物所有人者，除該等文件經法院、當地鄉鎮公所等於89年1月14日以前依法公證、認證或監證者外，不予採認。」上開讓售案件注意事項、讓售案件補充規定，乃財政部國有財產署基於國產法第52條之2規定之立法意旨，為協助各分支機構解決實務上遭遇之問題，召開數次檢討會及辦理業務檢核，並分別就各分支機構所提問題核定處理原則或解釋，考量相關補充規定眾多且分散，為利實務作業時有完整之審查依據，爰依法下達、公告、發布，性質為行政規則，且未違反法律保留原則，被告自得適用。原告主張：原處分依據之行政規則增加法律所無之限制，應屬違法云云，不足採信。
（四）本院經核原處分並無違誤，玆分述如下：
1.經查：系爭國有土地係由日治時期編定為○○市○○OOO番地歷經多次重測、分割而來，其登記情形分述如下：
⑴臺北市○○OOO番、面積8.4129甲土地於日治時期大正年
間編入「保安林」登記業主為「國庫」，嗣於昭和7年（21年）6月4日及11年（25年）11月4日登記業主為日人「石井仁三郎」、「石井稔」，此有日治時期土地台帳附於本院卷可參（見本院卷第131頁，第133頁）。
⑵承上，○○市○○OOO番地於臺灣光復後，編定為坐落臺
北市○○區○○段OOO地號、面積8萬4,125平方公尺土地，並於40年2月20日以「接管」日產為原因登記中華民國所有、管理機關為被告，此有舊式手抄土地登記簿謄本附於本院卷可參（見本院卷第135頁至第139頁）。嗣於69年7月26日因「地籍圖重測」登記為臺北市○○區○○段○○段000○號土地後，於103年8月29日分割出145-4地號，而145-4地號於104年1月7日再增加分割出系爭145-9地號、面積541.19平方公尺土地，此土地登記薄謄本附於本院卷可參（見本院卷第141頁至第151頁）。
2.次查：本件原告於104年1月13日繕具申請書，並檢附羅傳金於日治時期設籍於「臺北州○○市○○OOO番地」、「○○區○○里00鄰00000000000路000巷00號」之戶籍謄本等相關資料（見原處分卷第25頁至第43頁），依國產法第52條之2規定，申請承購系爭國有土地。
3.又查：經被告分別以107年10月22日函、107年11月13日函及108年1月16日函（見原處分卷第98頁至第104頁），請原告於期限內補正系爭國有土地於35年12月31日前已供建築、居住使用、房屋稅籍證明及房屋所有權證明等文件憑辦，迭經原告於107年11月8日、107年12月21日、108年3月8日補正說明書及相關文件（見原處分卷第80頁至第97頁），主張：⑴自昭和11年（25年2月4日以羅傳金為戶主之戶籍謄本，註明「本厝非戶主」字樣，顯見自當時起，該位置即有以羅傳金一家為戶之地上建物及實際居住使用。⑵原告所有臺北市○○區○○街○○○巷○○號房屋，係由原告及原告之子李鑫分別於79年及84年先後購得且使用迄今，符合國產法第52條之2所稱「直接使用人」等情。
4.再查：原告檢具及補正資料，經被告向戶政機關查詢結果如下：
⑴臺北巿中山戶政事務所（下稱中山戶政）門證字第000765
4號門牌證明書登載系爭「○○街000巷00號」門牌係59年8月15日改編自「○○路000巷00號」，其初編日期為50年10月30日（見本院卷第169頁），其中「○○街000巷00號」於60年2月10日始有盧姓市民遷入設籍，另「○○路000巷00號」則無設籍資料可稽，此有中山戶政103年6月17日北市中戶資字第10330738900號函附於本院卷可參（見本院卷第171頁）。
⑵依中山戶政103年8月29日北市中戶資字第10331057100號
函復:「……說明：……三、另本所僅存有『○○路000巷00號』門牌編釘資料，並無日據時代『番地』與現有門牌號碼對照資料，……」等語（見本院卷第173頁）。
⑶另原告所提訴外人許炳璜及許志強等2人設籍「○○路000
巷00號」門牌係42年4月8日初編，嗣於59年8月15日改編為「○○街000巷0弄00號」，亦與系爭「○○街000巷00號」門牌不符，此有中山戶政108年1月7日北市中戶資字第1086000235號函及其附件附於本院卷可參（見本院卷第175頁至第177頁）。
5.另查：被告分別於107年10月22日、107年11月13日及108年1月16日，函請原告於期限內補正系爭國有土地於35年12月31日前已供建築、居住使用、房屋稅籍證明及房屋所有權證明等文件憑辦，經審認原告仍未補附足資佐證之時間證明文件，亦未檢附房屋所有權證明文件。從而，被告依讓售案件注意事項第13點第2項第5款規定，乃以原處分註銷原告申購案，揆諸前揭規定及說明，並無違誤，亦無違反行政程序法第9條、第36條及第43條規定之情形。
6.原告主張：原處分認原告未檢附房屋所有權證明文件，涵攝依據有誤，實屬違法之認定；又原處分違背行政程序法有關利益衡平原則、採證法則等，即有原處分不適用法規之違法云云，不足採信。
（五）原告又主張：被告未依職權善盡調查義務，涵攝過程因錯誤之事實認定或不完全之資訊作出不當結論，即屬違法；又原處分依據之行政規則增加法律所無之限制，進而錯誤審認原告未檢附相關證明文件，實為違法之決定；另訴願決定未就原處分違法事實審查，亦以錯誤之論理，得出非屬正確結論，該理由明顯違背依法行政內涵，訴願決定核屬違法，應予撤銷云云。惟查：
1.經查：本件原告依國產法52條之2規定申購系爭國有土地所檢具及補正之證明文件，包括系爭小作契約、系爭讓渡合約及系爭房屋買賣契約、系爭房屋轉讓契約，以及訴外人羅傳金戶籍登記簿及訴外人許志強、許炳璜、朱林海等人戶籍登記簿謄本等資料（見本院卷第39頁至第87頁）。
2.次查：原告迄未依法舉證證明其所提系爭小作契約、系爭讓渡合約、系爭房屋買賣契約及系爭房屋轉讓契約之真正，已遽難為本件之請求；況就上開契約之簽名筆跡以肉眼比對結果，其中系爭小作契約與系爭讓渡合約上有關「羅傳金」之簽名筆跡（見本院卷第41頁、第45頁）；系爭讓渡合約與系爭房屋買賣契約上有關「許炳璜」之簽名筆跡（見本院卷第45頁、第49頁）；系爭房屋買賣契約與系爭房屋轉讓契約上有關「朱林海」之署名字跡（見本院卷第49頁、第51頁），大相徑庭，完全未合，自難認定系爭小作契約、系爭讓渡合約、系爭房屋買賣契約及系爭房屋轉讓契約為真正。
3.又縱令系爭小作契約、系爭讓渡合約、系爭房屋買賣契約及系爭房屋轉讓契約之形式上真正，惟系爭小作契約性質上與我國民法規定之永佃權相當，其定有期限者視為租賃，適用關於租賃之規定（參照最高法院76年度台上字第222號判決意旨），此參諸系爭讓渡合約記載：「……經向政府承租有案附承租合約書壹份使用權利及地上果樹……防風竹林等特讓與許炳璜種植」等語自明（見本院卷第43頁）。況系爭國有土地於日治時期陸續登記業主為「國庫」及日人「石井仁三郎」、「石井稔」所有，並於光復後以「接管」為原因登記中華民國所有，此有日治時期土地台帳及土地登記謄本附於本院卷可參（見本院卷第131頁至第151頁）。足認系爭國有土地係原告之前前手羅傳金向日人「石井稔」承租耕作而占有使用，並非訴外人羅傳金所有，亦非因其不諳法令而遭政府依土地法規定程序登記國有，導致其喪失所有權。進而，足以認定原告及其前手朱林海、陳紹雲、許志強、許炳璜、羅傳金等人不符國產法52條之2條規定之要件。
4.再查：原告另以訴外人羅傳金之日治時期戶籍登記簿及許炳璜、許志強、朱林海之戶籍登記簿謄本等資料（見本院卷第57頁至第87頁），遽為主張系爭國有土地上建物即系爭房屋於35年12月31日前即建築、使用之事實，惟上開戶籍資料，經被告向戶政機關查詢果，為⑴「○○街000巷00號」門牌係於59年8月15日改編自「○○路000巷00號」，其初編日期為50年10月30日；又中山戶政僅存有「○○路000屯00號」門牌編釘資料，並無日據時代「番地」與現有門牌號碼對照資料。⑵依許志強戶籍謄本所示，原戶長許炳潢於53年10月5日遷出變更許志強為戶長，許志強於54年6月12日由原住○○路000巷00號住址變更至○○路000巷00號門牌等情，業如前述，足認原告所提訴外人羅傳金之日治時期戶籍登記簿及許炳璜、許志強、朱林海之戶籍登記簿謄本等資料，仍無法證明其所有系爭房屋於35年12月31日前即建築、使用系爭國土地之事實，亦不符國產法52條之2規定之要件，堪予認定。
5.另查：日人石井捻僅將OOO番地出租予訴外人羅傳金耕作使用，此有系爭小作契約書附於本院卷可參（見本院卷第39頁至第41頁），而訴外人羅傳金於臺灣光復後，亦僅將該筆土地租賃權讓與訴外人許炳璜，此有系爭讓渡合約附於本院卷可參（見本院卷第43頁至第47頁）。其間從未有讓與地上建物之情事外，且原告所提系爭房屋買賣契約與系爭房屋轉讓契約上有關「朱林海」之簽名筆跡，以肉眼比對，形式上完全未合之情，業如前述，經被告審認上開調查結果，依讓售案件補充規定第4點第11項規定，以原告補正該等文件未經法院、當地鄉鎮公所依法公證、認證或監證，不予採認，經核於法並無不合。從而，被告依讓售案件注意事項第13點第2項第5款規定，乃以原處分註銷原告申購案，並無違誤；訴願決定遞予維持，亦無不合。
6.綜上，足見原告此部分之主張，亦非可採。
五、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷如訴之聲明所示，為無理由，應予駁回。
六、本件事證以臻明確，兩造其餘攻擊及防禦方法對本件判決結果不生影響，爰不逐一論列，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 4 月 16 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 陳金圍
法 官 畢乃俊法 官 許麗華
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 4 月 16 日
書記官 陳可欣